Институционализация устойчивого развития

Несмотря на глубокую взаимосвязь и взаимозависимость, среди механизмов, обеспечивающих переход к новому типу цивилизационного устройствами, мы выделяем правовой. Его первостепенное значение обусловлено той ролью, которое играет право в обществе, и вытекающими из этого основными характеристиками данного социального регулятора Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1996. С. 112-138.:

1. Являясь отражением общественной воли, право наряду с иными нормативными регуляторами опосредует общественные отношения, определяя рамки дозволенного поведения и деятельности. В отличие от обычаев, традиций, морали, религии и корпоративных норм, распространяющихся на конкретные социальные институты и группы и носящих относительно нежесткий характер, право, обеспечиваемое принудительной силой государства, обладает бульшим потенциалом в деле организации и управления общественными отношениями и процессами.

2. Право обладает не только инструментальной ценностью (упорядочивает общественные отношения), но и выступает инициатором прогресса общественного развития. Ввиду особого порядка возникновения нормативно-правовой компонент осуществляемых преобразований в обществе является наиболее управляемым, предсказуемым и программируемым. Правовая система легко подвергается перестройке, инициируя соответствующие преобразования в регулируемых областях.

Становление устойчивого развития предполагает комплексные форсированные изменения в общественном устройстве, которые ввиду ведущей роли государства в управлении переходом к новой модели развития общества могут быть осуществлены благодаря политико-правовым преобразованиям. В соответствии с теорией институционализации, нормативно-правовое регулирование способствует преодолению «эффекта колеи» (силе старых образов мысли и действия), позволяет избежать деструкций оппортунистического поведения и ограниченной рациональности.

О. Г. Дробницкий рассматривал нормативную регуляцию в качестве детерминанты человеческого поведения, влияющей на формирование его материальных и духовных ценностей и приоритетов Дробницкий О. Г. Моральная философия: Избранные труды / (сост. Р.Г. Апресян). М.: Гардарики, 2002. С. 216-217.. Соответственно, нравственно-этическое развитие человека может являться объектом нормативно-правового воздействия. Это означает, что провозглашение ценностей общества в качестве основы его развития и обозначенная нами необходимость смены действующих ценностей, идеалов и приоритетов развития находит свою практическую реализацию в нормативно-правовом оформлении.

Значимость правового механизма для реализации концепции устойчивого развития признается как на международном, так и на государственном уровнях:

- согласно «Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию» 1992 года выполнение государствами принципов устойчивого развития связано с развитием международного права в соответствующей области (принцип 27) Принцип 27 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию (Принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml обращения 21.08.2015).;

- в соответствии с Йоханнесбургским планом выполнения решений - достижение устойчивого развития на национальном уровне требует «принятия и обеспечения соблюдения четких и эффективных законов в поддержку устойчивого развития» П. 164 Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (Принята на 17-м пленарном заседании 04.09.2002) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/ events/pastevents/pdf/plan_wssd.pdf (дата обращения 04.08.2015).;

- итоговый документ Конференции РИО+20 «Будущее, которого мы хотим» подтверждает «приверженность правительств курсу на устойчивое развитие через создание нормативно-правовой базы и соответствующих институтов, разработку и реализацию международных, региональных и субнациональных соглашений и обязательств П.2.2 Итогового документа Конференции ООН по устойчивому развитию РИО+20 «Будущее, которого мы хотим» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.iblfrussia.org/a-conf.216-l-1_russian.pdf.pdf (дата обращения 04.08.2015)..

Несмотря на общую цель - переход к устойчивой модели развития, международный и национальный уровни правового регулирования имеют некоторые отличия, связанные с тем, что на государственном уровне право отражает общую волю народа и реализует его интересы, а на международном преследует общепланетарные интересы и обеспечивает единый международный порядок регулирования. Соответственно отличаются характеры принимаемых документов и их направленность. Нормы внутринационального законодательства обладают общеобязательной силой по своей природе, в то время как источники международного права приобретают силу после процедуры ратификации на территории государства.

С другой стороны, международный и государственный уровни правового регулирования перехода к устойчивому развитию являются частями одной системы, они глубоко взаимосвязаны и направлены на решение единых задач глобального характера. Согласно Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» Ч. 4 ст. 15 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с последними изм. и доп.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - ст. 4398. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения 15.08.2015).. Отсюда, как считает И. И. Лукашук, вытекает юридическая обязательность норм международного права - осознание «рациональности подчинения праву во имя обеспечения как национальных, так и общих интересов» Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. Учебник. М.: Издательство БЕК, 1997. С. 26-27..

К числу обязательных к исполнению документов или как их принято называть «жестких норм» международного права следует отнести отраслевые (универсальные), регулирующие развитие определенных областей взаимодействия общества и окружающей природной среды, и локальные (региональные), заключаемые в целях решения общих или специальных вопросов на конкретных территориях Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1997. С. 137.. Последние имеют большое значение для Российской Федерации ввиду значительной протяженности её границ и количества трансграничных природных территорий.

Наряду с жесткими правовыми нормами, регламентирующими пределы антропогенного влияния на окружающую среду, особую роль в правовом механизме институционализации устойчивого развития играют программно-стратегические документы, содержащие императивы смены парадигмы цивилизационного развития, определяющие основные направления гармонизации отношений человека и природы и отражающие определенные рекомендации для обеспечения устойчивого прогресса человечества в рамках национальной политики. Именно «мягкие» нормы, закрепляющие концептуальные основы, инициируют развитие обычного международного права и национального законодательства стран.

К таким документам можно отнести: Стокгольмскую декларацию по проблемам окружающей среды 1972 года Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей среды и развития 1972 (Стокгольмская декларация) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declarathenv. shtml/ (дата обращения 04.08.2015)., Рио-де-Жанейрскую декларацию по окружающей среде и развитию 1992 года Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию (Принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения 21.08.2015)., Повестку дня на XXI век Повестка дня на XXI век (Принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ agenda21 (дата обращения 04.08.2015)., Декларацию тысячелетия ООН 2000 года Декларация тысячелетия ООН (Принята резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН от 08.09.2000) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un. org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml (дата обращения 04.08.2015)., Йоханнесбургскую декларацию по устойчивому развитию 2002 года Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию (Принята на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, Йоханнесбург, Южная Африка, 26 августа- 4 сентября 2002 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/decl_wssd.shtml., Йоханнесбургский план (План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию) План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (Принята на 17-м пленарном заседании 04.09.2002) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/ events/pastevents/pdf/plan_wssd.pdf (дата обращения 04.08.2015)., Декларацию «Будущее, которого мы хотим» 2012 года Итоговый документ Конференции ООН по устойчивому развитию РИО+20 «Будущее, которого мы хотим» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.iblfrussia.org/a-conf.216-l-1_russian.pdf.pdf (дата обращения 04.08.2015).. Представленные документы формируют саму концепцию устойчивого развития. В определенном смысле, устойчивое развитие - это международный подход к решению социо-эколого-экономических проблем общества; устойчивое развитие выступает в качестве цели правового регулирования и одновременно критерия соблюдения баланса между интересами отдельных индивидов, групп, общества, государства и мирового сообщества в целом. С такой точки зрения новая концепция развития не только дополняет содержание права, но и оказывает влияние на саму его сущность.

На этом основании совокупность принимаемых обязательных и рекомендательных юридических актов, развивающих концепцию устойчивого человеческого прогресса и принимаемых в результате деятельности международных межправительственных и неправительственных организаций, международных конференций, форумов, встреч на высшем уровне, следует рассматривать не только в русле новой формирующейся отрасли международного права устойчивого развития, но как системный принцип права. Это ставит «устойчивое развитие» в один ряд с понятиями «справедливость», «народовластие», «гуманизм», «равноправие» и др., обеспечивающими внутреннее единство различных институтов и отраслей права и слаженность всей правовой системы.

Как общий принцип права «устойчивое развитие» предполагает воплощение во всех компонентах правовой системы с целью его объективизации в сопряженных общественных отношениях. При этом конкретное содержание принципа определяется спецификой регулируемых правоотношений.

Эти факторы детерминируют различия в понимании устойчивого развития как на межгосударственном уровне, так и в рамках законодательства одного государства, но в контексте различных институтов и отраслей права. Подобно тому, как «справедливость» не является чисто уголовно-правовым или гражданско-правовым понятием, а является мерой оптимального сочетания интересов субъектов правоотношений, «устойчивое развитие» не может пониматься в сугубо экологическом ключе и предполагает, несмотря на универсальный характер, дифференциацию в зависимости от регулируемых отношений. Наряду с устойчивым экологическим развитием существует как минимум устойчивое социальное и устойчивое экономическое развитие.

Актуализация экологического императива на данном этапе в процессе реорганизации существующей правовой системы сообразно концепции устойчивого развития обусловлена исторически, поскольку основным противоречием развития современной цивилизации, приведшим к осознанию неустойчивости выбранного пути, стали проблемы деградации окружающей природной среды. Преамбула Повестки дня на XXI век гласит, что «комплексный подход к проблемам окружающей среды и развития и оказание им большего внимания будут способствовать удовлетворению основных потребностей, повышению уровня жизни всего населения, способствовать более эффективной охране и рациональному использованию экосистем и обеспечению безопасного и благополучного будущего» Повестка дня на XXI век [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ agenda21 (дата обращения 04.08.2015)..

С другой стороны, экологический императив наряду с этическим составляет ценностную основу концепции устойчивого развития, и в этом качестве является непременным атрибутом процесса институционализации.

Реализация принципов экологической этики детерминирует ряд качественных изменений права.

Во-первых, право из чисто социального регулятора, опосредующего отношения в обществе между людьми и социальными группами, преобразовывается в социоприродный регулятор, где природа выступает субъектом правоотношений. Это означает, что наряду с правами и законными интересами человека возникает совокупность «прав и законных интересов» биосферы и её составляющих. Социально-экономическая деятельность человека ограничивается емкостью локальных экосистем и глобальной биосферы в целом, а интересы выживания природных объектов учитываются при планировании цивилизационной стратегии.

Во-вторых, признание экологического императива в качестве основы устойчивого развития ставит вопрос о развитии экологического права и экологизации иных отраслей науки. Экологизация, в свою очередь, как отражение начального этапа реализации концепции устойчивого развития представляет собой цель правового регулирования и одновременно выступает как универсальный правовой принцип.

В-третьих, в отличие от естественно-правой мысли, являющейся отражением сущего, право устойчивого развития определяет будущее. А. Д. Урсул в этой связи выделяет прогностическую роль права в формировании мирового порядка будущего. По мнению философа, право устойчивого развития не просто следует за практикой, являясь отражением сущего, но и формирует правовое сознание индивидов и общества в целом, создавая условия для желаемого развития. В отличие от модернизации, предполагающей изменения в праве соответственно существующим реалиям, «футуризация призвана... адаптировать общество к устойчивому будущему» Урсул А. Д. Право устойчивого развития: концептуально-методологические проблемы становления // NB: Вопросы права и политики. - 2013. - № 6. - С. 109..

В-четвертых, появление нового субъекта права (окружающей природной среды) формирует новые критерии эффективности социоприродного развития. Для оценки коэволюции природы и общества наряду со стандартными экономическими показателями возникают сателлитные системы счетов, учитывающие оказываемое экономической деятельностью влияние на экологию Индикаторы устойчивого развития России (эколого-экономические аспекты) / под ред. С. Н. Бобылева, П. А. Макеенко. М.: ЦПРП, 2001. С. 38.. Несмотря на существующие проблемы в применении совместных эколого-экономических индикаторов развития, связанных со сложностью производимых расчетов и отсутствием единого мнения относительно круга учитываемых факторов, введение сателлитной системы учета развития является необходимой составляющей становления концепции. Вероятно, говорить о полном переходе на новую систему рано, но введение некоторых механизмов оценки человеческой деятельности стало требованием времени. В качестве основы выступает оценка таких показателей как площади лесов, уровень рек и озер, загрязненность почв, количество выбрасываемого в атмосферу углекислого газа и некоторых других. Определение взаимосвязи осуществляемых политико-правовых преобразований, экономической деятельности и состояния окружающей природной среды способствует формированию правильной стратегии цивилизационного развития.

Учитывая обозначенную ранее связь международного и национального права, устойчивое развитие как системный принцип следует отнести и к внутринациональному праву. Тогда аспекты правовой системы на международном уровне будут характерны и для Российской Федерации. Это означает, что становление устойчивого развития лежит через экологизацию права. Детерминирующее значение экологического аспекта в разрешении системного кризиса и дальнейшего гармоничного развития цивилизации основано на ряде следующих фактов.

1. Согласно Конституции Российской Федерации природный мир является «основой жизни и деятельности народов» (статья 9) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с последними изм. и доп.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - ст. 4398. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения 15.08.2015).. Ввиду ресурсозависимого характера экономики Российской Федерации стабильность и безопасность государства находятся в зависимости от состояния природоресурсной базы, выступающей в качестве основы для решения экономических и социальных проблем.

2. В отличие от иных отраслей права, ориентированных в основном на разрешение социальных проблем общества, экологическое право регулирует взаимоотношения человека с природой, позволяя учитывать законы развития природы и пределы антропогенного вмешательства в окружающую природную среду.

3. Экологическое право, основанное на принципах экологической этики, способствует формированию новых ценностных ориентаций развития общества. Правовой компонент в формировании сознания, релевантного устойчивому развитию, представленный системой средств и методов регулирования использования природных ресурсов, их охраны и обеспечения экологической безопасности, дополняет действующую модель образования и воспитания.

4. Экологическая этика не только способствует изменению характера отношений человека и природы, но и по-новому актуализирует права и законные интересы самого человека. Реализации норм экологического права способствует государственная политика, направленная на формирование и последующее доминирование соответствующего типа общественного сознания и мышления. Учитывая биосоциальную природу человека, актуализация экологических проблем и понимания взаимосвязи общественного и природного невозможна без удовлетворения насущных гомеостатических потребностей. Соответственно, экологическая политика зависит от решения вопросов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, повышения уровня и качества жизни, здравоохранения, искоренения бедности, борьбы с преступностью и т.д.. С другой стороны, согласно Повестке дня на XXI век (п.8.13 ), именно экологическая сфера задает рамки «экономического планирования и функционирования рыночных механизмов» Повестка дня на XXI век (Принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ agenda21 (дата обращения 04.08.2015)., способствующих разрешению социальных проблем.

Приоритет нравственно-экологического императива играет важную роль в формировании системы правового регулирования, обеспечивающей стабильное развитие общества. Введение данного императива выступает катализатором осознания необходимости изменения характера общественного развития, смены вектора в сторону коэволюции природы и общества.

В соответствии с Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [Электронная версия] // Российская газета от 09.04.1996 № 67. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=EXP&n=233558&req=doc (дата обращения 15.08.2015). комплексное сбалансированное развитие социо-эколого-экономической системы реализуется в следующих направлениях:

- создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

- разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;

- оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воздействия;

- формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.

Анализ действующего законодательства как отражения общественного сознания свидетельствует о действующих в социуме представлениях относительно роли окружающей природной среды в цивилизационом развитии. Можно выделить следующие направления развития экологического законодательства как детерминанты становления системы права устойчивого развития:

1. Природоресурсное право, где ценность окружающей природной среды проявляется в возможности удовлетворения материальных потребностей человечества. Законодательство в этой части ориентировано на формирование такого типа хозяйственной и иной деятельности субъектов, которая бы позволила максимизировать приносимую пользу от освоения природных ресурсов, и связано с экономическим аспектом общественного развития. В качестве альтернативы действующей модели использования природных ресурсов, согласно итоговому документу Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 «Будущее, которого мы хотим» выступает «зеленая» экономика Итоговый документ Конференции ООН по устойчивому развитию РИО+20 «Будущее, которого мы хотим» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.iblfrussia.org/a-conf.216-l-1_russian.pdf.pdf (дата обращения 04.08.2015).. Она удовлетворяет новым требованиям, предъявляемым к хозяйственной деятельности, способствует рациональному использованию природных ресурсов при минимизации негативных последствий для окружающей среды, где экономический рост и улучшение благосостояния общества не нарушает нормальное функционирование экосистем Там же.. Зеленая экономика нейтрализует существование противоречий между экономическим и устойчивым развитием и доступна для стран с любым уровнем социально-экономического развития.

Примечательно, что в русле традиционной индустриальной экономики большая часть природных благ не имеет ценности (либо она умышленно занижается). Рыночная система учитывает только ресурсный аспект природного капитала, оставляя без внимания рекреационное, культурное, эстетическое, иные значения природы для общества. Результатом такого отношения становится занижение истинной стоимости природных ресурсов Бюллетень «На пути к устойчивому развитию России». - 2012, - № 60. - С. 19..

Изменение устоявшейся в обществе практики пренебрежения экологической составляющей человеческого развития и претворения рекомендованных ЮНЕП эколого-экономических мер Навстречу «зеленой» экономике: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности - обобщающий доклад для представителей властных структур. ЮНЕП, 2011 [Электронная версия]. - URL: www.unep.org/greeneconomy (дата обращения 21.08.2015). невозможно без сознательной государственной политики, включающей принятие правовых основ, обеспечивающих новый порядок обращения с природными ресурсами.

2. Природоохранное право, возникшее как реакция на нарушение состояния естественного равновесия в системе «человек-общество-природа» в связи с расширением антропогенного влияния на окружающую среду. Природоохранное право является обратной стороной природоресурсного права и определяет меру допустимого воздействия и ответственности за его нарушение. Данный комплекс правоотношений направлен на охрану окружающей среды от загрязнения и защиту биологических видов от вымирания и жестокого обращения. Крайнее направление природоохранной мысли выражено в концепции «невмешательства», выраженной в полном отказе от человеческого вмешательства в дела природы Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 32..

Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс] // Российская газета. - 12.01.2002. - № 6 (с посл. изм. и доп.). - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd=176509.7372460421174765 (дата обращения 24.07.2015). предусматривает в целях противодействия сверхэксплуатации, загрязнению и иному деструктивному воздействию на окружающую среду такие механизмы как: нормирование, лицензирование, сертификацию, оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу, государственный экологический мониторинг, государственный экологический надзор, производственный и общественный контроль, ответственность за нарушение законодательства.

По нашему мнению ключевое положение в деле охраны окружающей среды занимает процедура нормирования, заключающаяся в Глава 5 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс] // Российская газета. - 12.01.2002. - № 6 (с посл. изм. и доп.). - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc;base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd=176509.7372460421174765 (дата обращения 24.07.2015).:

- установлении нормативов качества окружающей природной среды, в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями, обеспечивающими устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохранение биологического разнообразия;

- установлении нормативов антропогенного воздействия на окружающую природную среду в связи с ведением хозяйственной и иной деятельности, выражающих предельно допустимые:

выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов;

концентрации химических веществ (в том числе радиоактивных);

нормативы образуемых отходов производства и потребления а также лимиты на их размещение;

физические факторы воздействия на окружающую среду (уровень шума, напряженности электромагнитных полей, вибрации и т.д.);

нормативы изъятия компонентов природной среды;

нормативы иного воздействия на окружающую природную среду.

Принятые показатели обеспечивают устойчивое природопользование в процессе социально-экономического развития, обуславливая функционирование всей системы выявления, оценки и пресечения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности субъектов на окружающую среду. Научно обоснованные и практически выверенные экологические нормативы позволяют определить характер деятельности (нейтральный или деструктивный) субъектов экономической деятельности посредством процедур лицензирования, сертификации, экспертизы, мониторинга, надзора и контроля. Нормативы являются ориентирами гармоничного социо-эколого-экономического развития, основой прогнозирования и разработки долговременных стратегий и планов.

Согласно Методическим указаниям по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты принимаемые нормативы способствуют разработке «схем комплексного использования и охраны водных объектов, водохозяйственных балансов», планированию «водохозяйственных и водоохранных мероприятий», осуществлению «государственного контроля и надзора», оценке «воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации», а также решению иных вопросов в области использования и охраны водных объектов П. 6 Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Утверждены Приказом МПР России от 12.12.2007 № 328 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_744 70/?frame=1#p27 (дата обращения 15.08.2015).. В свою очередь, определяемые показатели корректируются в зависимости от данных мониторинга качества окружающей среды и анализа социально-экономических процессов в Российской Федерации и её регионах П. 18.3, 18.4, 32.5, 32.7 Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Утверждены Приказом МПР России от 12.12.2007 № 328 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_74470/?frame=1#p27.. Данные изменения связаны с ограниченной возможностью реальной оценки вреда, наносимого экономической и иной деятельностью субъектов.

Согласно законодательству РФ за экологические правонарушения возможна имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная виды ответственности Ст. 75 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс] // Российская газета. - 12.01.2002. - № 6 (с посл. изм. и доп.). - URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd=176509.7372460421174765 (дата обращения 24.07.2015).. Наряду с ответственностью предусматривается обязанность виновного лица возместить в полном объеме вред, причиненный окружающей среде Ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd= 176509. 7372460421174765 (дата обращения 24.07.2015).. Недостатками системы возмещения вреда следует считать способ определения ущерба, основанный на утвержденных методиках и таксах. Весьма проблематично адекватно оценить вред окружающей среде с экономической точки зрения. Как известно, все компоненты природной среды взаимозависимы, и нарушение баланса в одной сфере непременно влечет комплексные изменения, носящие растянутый во времени характер. Уникальный характер каждой экосистемы в рамках отдельных территорий и связанная с этим непредсказуемость последствий делают невозможным создание универсальных систем оценки наносимого вреда. Представляется, что только такая мера как «восстановление состояния экологического равновесия либо возмещение фактических затрат на восстановление» является справедливой и адекватной по отношению к правонарушителю.

3. Право экологической безопасности, выражающееся в стремлении предотвратить негативные последствия антропогенного воздействия. Концепция экологической безопасности по-новому представляет вопросы рационального природопользования и охраны окружающей среды, трактуя взаимосвязь человека и природы на более высоком уровне. Выделение экологического аспекта безопасности в формальном праве свидетельствует:

- о признании зависимости общественного развития от природных условий;

- о понимании человека как неразрывно взаимосвязанной части природы.

В связи с чем дальнейшее развитие мыслится через коэволюцию человека и природы.

Анализ ряда нормативно-правовых актов свидетельствует о неоднозначности в понимании соотношения между понятиями «экологическая безопасность», «устойчивое развитие» и «стратегия развития государства».

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года напрямую не выделяет экологическую безопасность в качестве основного приоритета национальной безопасности П. 23 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (с изменениями и дополнениями), утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/195521/ (дата обращения 24.08.2015).. Наряду с такими атрибутами устойчивого развития как: качество жизни граждан, экономический рост на основе инноваций, развитие науки, технологий, образования, здравоохранения и культуры, стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, экологическая безопасность и рациональное природопользование предстают как дополнительные условия обеспечения национальной безопасности П. 24 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/195521/ (дата обращения 24.08.2015).. При этом национальная безопасность зависит не только от реализации внутренних, но и внешних потребностей государства, поскольку, как это подчеркнуто в пункте 8 указанного документа, современный мир носит глобализирующийся характер. Поэтому в долгосрочные интересы страны входит обеспечение «надежной и равной безопасности государств» П. 13 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/195521/ (дата обращения 24.08.2015)..

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года под «национальной безопасностью» подразумевает «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» П. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/195521/ (дата обращения 24.08.2015).. То есть национальная безопасность - это состояние, позволяющее обеспечить устойчивое развитие государства (среди прочего).

Федеральный Закон Российской Федерации от 2002 года «Об охране окружающей среды» под экологической безопасностью подразумевает «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» Ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd=176509.7372460421 174765 (дата обращения 24.07.2015).. Здесь экологическая безопасность рассматривается не с точки зрения обеспечения национальных интересов, сколько общечеловеческих.

Конституция РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, где экологическая безопасность может рассматриваться как обеспечение данного конституционного права Ст. 42 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с последними изм. и доп.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - ст. 4398. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения 15.08.2015)..

Таким образом, экологическая безопасность рассматривается как:

составная часть системы национальной безопасности;

состояние защищенности природной среды в глобальном плане;

реализация конституционного права личности.

Необходимо заметить, что в документах, опосредующих вопросы реализации принципов устойчивого развития на территории Российской Федерации, «экологическая безопасность» будет являться частью системы национальной безопасности. Но поскольку становление устойчивого развития невозможно в рамках отдельно взятого государства и требует общепланетарных изменений, то национальная экологическая безопасность ставится в зависимость от общемировой. Состояние безопасности здесь относится и к интересам человека, и к интересам окружающей природной среды.

Такой комплексный характер «экологической безопасности», способствующей формированию представления о зависимости человечества от состояния окружающей природной среды, о зависимости наций друг от друга, свидетельствует в пользу понимания экологической безопасности как отражения государственной стратегии перехода к устойчивому развитию в части взаимоотношений человека и природы. Надо понимать, что каждому этапу становления концепции будет соответствовать своя стратегия, конкретный план действий в заданных условиях, свои цели и задачи, соответствующие уровню социально-экономического развития общества.

Экологическая этика, реализованная в системе природоресурсных, природоохранных норм и норм права экологической безопасности определяет характер взаимодействия человека и природы, регламентируя наиболее оптимальные пути коэволюционного развития. На этой основе формируется механизм глобального управления, включающий:

- комплексный анализ состояния окружающей среды с последующей выработкой нормативов допустимого антропогенного воздействия;

- мониторинг динамики изменений ключевых показателей окружающей среды в зависимости от осуществляемой хозяйственной и иной деятельности человека;

- осуществляемая на их основе экологическая политика, включающая наряду с выработкой правовых рамок взаимодействия социума с природой меры позитивного стимулирования экологически ответственного поведения и меры ответственности за неисполнение существующих предписаний.

Данный механизм содержит следующие структурные элементы:

1) В основе планируемых преобразований должны лежать руководящие идейные начала, отражающие основные принципы экологической этики.

2) Стратегию, которая отражает желаемые результаты развития. В отличие от концепции устойчивого развития, она привязана к конкретным количественным и качественным показателям и срокам.

3) Законодательство, формируемое в соответствии с поставленными целями развития, инициирует общественные отношения нового качества.

4) Мониторинг и оценка соответствия практических результатов планируемым параметрам развития. На его основе устанавливается взаимосвязь с гражданским обществом (через обеспечение доступа к информации и возможности вносить конструктивную критику и предложения), корректируется стратегия развития, вырабатываются практические рекомендации по совершенствованию законодательства.

Соответственно структура механизма институционализации устойчивого развития может быть представлен следующим образом (рис.3):

Рис.3 Структура механизма институционализации концепции устойчивого развития

Экологическое право не только играет важную роль в регулировании социоприродных отношений, но и вызывает изменения в общественном сознании, способствуя возникновению качественно новой нравственно-этической основы жизнедеятельности. Изменение стереотипов мышления и формирование ответственного отношения к состоянию окружающей природной среды является необходимыми элементами сознания, релевантного устойчивому развитию.

Вместе с тем, экоцентричный подход к пониманию новой стратегии цивилизации односторонен, и будет неправильным сводить содержание устойчивого развития к его экологическому аспекту. Наряду с развитием экологического права требуется закрепление концептуальных основ, носящих универсальных характер и способствующих представлению полной картины планируемых преобразований.

В первую очередь речь идет о закреплении на конституционном уровне положения о провозглашении устойчивого развития в качестве национальной стратегии развития Российской Федерации. Содержание этого положения должно находиться вне зависимости от характера отношений, на которые этот принцип в дальнейшем будет экстраполироваться, поскольку, как уже было отмечено ранее, «устойчивое развитие» мыслится как системный принцип, применимый ко всей системе общественного развития.

Во-вторых, необходима Национальная стратегия перехода к устойчивому развитию, которая сможет на длительный срок определить развитие страны, обеспечить комплексную реализацию перехода к устойчивому развитию и объединить принимаемые среднесрочные и краткосрочные планы развития в единую систему. На сегодняшний день существуют Основные положения государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ № 236 от 4 февраля 1994 года Указ Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» » [Электронная версия] // Российская газета от 07.02.1994 № 26. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 3079/ (дата обращения 15.08.2015)., которые не способны заменить полноценную долгосрочную стратегию развития, выступающую в качестве основы системы благого управления и способную обеспечить оптимальное решение стоящих перед обществом задач устойчивого развития на принципах экологической этики.

В Российской Федерации действует Концепция перехода страны к устойчивому развитию, закрепляющая концептуальные основы общественного развития и раскрывающая сущность планируемых преобразований. Но необходима Стратегия, способная регламентировать процесс перехода к новому типу цивилизационного развития с практической точки зрения и охватывающая весь широкий комплекс вопросов гармонизации общественного развития, с учетом внутренних и внешних факторов.

Государственная стратегия, с одной стороны, должна отражать национальные интересы, а с другой, соответствовать программным документам международных конференций, форумов и встреч на высшем уровне по устойчивому развитию в целях обеспечения согласованности международной политики. Эти обстоятельства делают Стратегию не только одним из наиболее важных государственных документов, но и наиболее сложных.

Существующий проект Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации Основные положения стратегии устойчивого развития России [Электронная версия] / Под ред. А.М. Шелехова. - М., 2002. - URL: http://www.sbras.ru/win/sbras/bef/strat.html (дата обращения 24.09.2015). после парламентских слушаний 5 октября 2001 года был предоставлен широкой общественности для обсуждения и внесения идей и предложений в целях совершенствования документа. Он включает в себя положения относительно основных путей развития государства в областях внешней и региональной политики, экологический, экономический, социальный аспекты, а также подчеркивает особую роль развития науки и высоких технологий как фактора устойчивого развития России.

В-третьих, согласно разделу VII «Этапы перехода России к устойчивому развитию» Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, решение поставленных экологических, экономических и социальных задач ввиду их масштабности следует осуществлять поэтапно Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [Электронная версия] // Российская газета от 09.04.1996 № 67. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=EXP&n=233558&req=doc (дата обращения 15.08.2015).. Это подразумевает детальное планирование осуществляемых преобразований на основе системы стратегических и прогностических документов, регламентирующих различные аспекты коэволюции природы и общества. Разработанные таким образом рамки социоприродного развития рассчитаны на ближайшие перспективы и раскрывают содержание «устойчивого развития» во взаимосвязи с рассматриваемым периодом. Следует подчеркнуть, что отсутствие единого стратегического документа регламентирующего процесс институционализации устойчивого развития ведет к «разнобойности» и неадекватности принимаемых решений; принимаемые средне- и краткосрочные документы носят отрывочный и противоречивый характер, что не способствует адекватному отражению в сознании социума сущности «устойчивого развития».

В-четвертых, важным элементом правового механизма устойчивого развития является эффективная система отчетности и оценки реализации стратегий и планов. Подобного рода документы выполняют двоякую роль - обеспечивают информационные права граждан и позволяют корректировать государственную политику в зависимости от полученных ранее результатов. На сегодняшний день существует практика отчетности, учитывающая различные аспекты общественного развития Например, Ежегодные государственные доклады «О состоянии здоровья населения РФ», «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О состоянии и об охране окружающей среды РФ» и др., но для более эффективной работы данного механизма устойчивого развития каждому программно-стратегическому документу должен соответствовать собственный отчетно-аналитический документ, по возможности выполненный либо удостоверенный в ходе независимой экспертной оценки. Наличие прямой зависимости между программно-стратегическими и отчетно-аналитическими документами обеспечит более полное понимание состояния и перспектив реформируемой области государственной политики.

Данные механизмы должны быть реализованы не только на федеральном, но и региональном уровне, с учетом особенностей экономического, экологического, социального, иных аспектов развития территорий. С другой стороны развитие страны, как это уже подчеркивалось не один раз, в современном глобализирующемся мире невозможно без сотрудничества с мировым сообществом. Поэтому каждый государственный программно-стратегический и отчетно-аналитический документ должен наряду с отраслевыми аспектами опосредовать вопросы территориального и внешнеполитического развития.

При таком комплексном подходе результаты государственной политики ставятся в полную зависимость от лежащих в её основе нравственно-этических и идеологических основ.

Таким образом, осуществление комплексных преобразований общественного устройства предполагается посредством нормативно-правового регулирования. Актуализация экологической этики на современном этапе обусловлена исторически и способствует качественному изменению права, детерминирующего изменения в экономической, экологической и социальной сферах жизнедеятельности общества. Вместе с тем, экологический наряду с этическим императивы являются неотъемлемой частью концепции устойчивого развития, то есть имеют непреходящий характер.

2.3 Эколого-этическая парадигма институционализации устойчивого развития Байкальского региона

Как было отмечено в § 2.2., становление экологической этики как идейно-ценностного основания новой цивилизации через систему правового регулирования не только способствует появлению отрасли экологического права, но и меняет всю систему права, закладывая основы принципиально новой правовой системы устойчивого развития.

Данные изменения должны носить последовательный и планомерный характер. Резкая смена ценностных ориентиров общества может привести к обратному от ожидаемого эффекту. Для определения хода планируемых преобразований требуется комплексная оценка состояния территории и её перспектив.

Согласно итоговому документу Конференции по окружающей среде и развитию РИО+20 «Будущее, которого мы хотим» Итоговый документ Конференции ООН по устойчивому развитию РИО+20 «Будущее, которого мы хотим» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.iblfrussia.org/a-conf.216-l-1_russian.pdf.pdf (дата обращения 04.08.2015)., для достижения целей устойчивого развития необходимо обеспечить эффективное управление на глобальном, региональном, национальном, субнациональном и местном уровнях. Именно сочетание индивидуального подхода в решении местных проблем, понимания их зависимости от глобального состояния соответствующих систем с опорой на аспекты регионального развития, позволяет построить жизнеспособную модель перехода к новой цивилизационной модели.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации требует опоры на существующий мировой опыт в реализации поставленных задач, а также создание собственных модельных территорий устойчивого развития, которые будут адаптированы к особенностям российской действительности. Каждое государство обладает своими уникальными экологическими, географическими, экономическими условиями, особыми характеристиками институциональной среды, без учета которых невозможно определить действенную модель перехода к новому качеству развития. Методы, показывающие себя эффективными в одних регионах, способны дать диаметрально противоположный эффект в других. Это обусловливает особую значимость построения региональных моделей устойчивого развития, на основе которых в меньшие сроки, с меньшими затратами и препятствиями можно выявить наиболее эффективные и действенные методы и методики институционализации устойчивого развития.

В качестве приоритетной модельной территории мы рассматриваем Байкальский регион, обладающий высокой степенью экологической устойчивости и значительным экономическим потенциалом ввиду:

- уникального географического положения. Регион объединяет в себе сразу несколько субъектов Российской Федерации (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край) и по водному бассейну Монголию. Поэтому экологические и экономические проблемы могут решаться только на межрегиональном уровне и требуют совместных усилий соответствующих органов исполнительной и законодательной власти. Без выстраивания должного уровня сотрудничества в регионе методы хозяйствования одного субъекта, приемлемые с точки зрения краткосрочных перспектив, могут принести значительный вред соседним субъектам, а в результате дестабилизировать всю территорию. Наличие столь явной взаимосвязи между указанными субъектами и соседним государством Монголией наглядно демонстрирует существующую глобальную взаимосвязь устойчивого развития и стимулирует развитие как межгосударственного сотрудничества, так и сотрудничества на уровне субъектов;

- этнокультурного наследия, представляющего собой симбиоз экологических традиций коренных народностей Байкальского региона с традициями народностей соседних регионов. На территории Байкальского региона сформировался особый тип ментальности, этнически толерантный, направленный на взаимодействие с представителями иных народностей и адаптацию их опыта. Регион представляет собой точку соприкосновения восточного типа ментальности с западным, симбиоз мифологических и религиозных представлений коренных народов, выражающих идеи сотрудничества с природой, этики взаимоотношений с окружающей средой, и стремления к инновационному развитию в духе времени. Подобные эколого-культурные особенности населения позволяют позитивно воспринять новую модель экологически дружественного инновационного развития и перейти к новому типу хозяйствования;