Институционализация устойчивого развития

- богатейших запасов природных ресурсов общемирового значения, большая часть из которых остается неосвоенной. Необходимость в ускоренном развитии региона актуализирует применение инновационных технологий и внедрение новых видов экономической деятельности (биоэкономики и т.д.), способных обеспечить устойчивое экоразвитие;

- огромного инновационного и интеграционного научного потенциала, обусловленного наличием высококвалифицированных кадров, научных центров, ориентированных на исследование и решение задач стратегического развития Байкальского региона, их стремление к расширению межрегионального и международного сотрудничества в целях обмена опытом, внедрения наиболее передовых технологий и продвижения собственных разработок;

- отсутствия признаков сверхпотребления и перенаселения;

- особого режима природопользования, обусловленного наличием 5 государственных природных заповедников, 4 национальных парков, 5 заказников федерального значения, 22 заказников регионального значения, 128 памятников природы, ботанического сада, а также сети рекреационных местностей на Байкальской природной территории Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2014 году». Иркутск: Сибирский филиал ФГУНПП «Росгеолфонд», 2015. С. 49.. С одной стороны, нахождение в регионе такого системного объекта как Байкал, является фактором ограничивающим экономическую деятельность, с другой представляет огромный потенциал развития как источник экосистемных благ и услуг.

Все эти обстоятельства позволяют рассматривать Байкальской регион в качестве наиболее подходящей модельной территории устойчивого развития. При этом, как отметил в своем выступлении на Консультативном Совете высокого уровня по устойчивому развитию при Генеральном секретаре ООН в 1993 году профессор В. А. Коптюг, устойчивое развитие Байкальского региона важно не только на государственном, но и на международном уровне, что придает модельной территории всемирное значение Коптюг, В.А. Наука спасет человечество / В.А. Коптюг. Новосибирск: Издательство СО РАН НИЦ ОИГГМ, 1997. С. 134-135. - URL: http://www.prometeus.nsc.ru/koptyug/ideas/scisahum/ (дата обращения 15.04.2015).. Реализации этой идеи способствовал профессор Мантатов В. В., который в 2002 году на Всемирном гражданском форуме и Всемирном саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге представил Обращение к ООН «О создании Байкальской мировой модельной территории устойчивого развития и диалога цивилизаций». На основании данного обращения в 2003 году 37 Пленарная Ассамблея Всемирной Федерации Ассоциаций содействия ООН приняла резолюцию о придании Байкальской природной территории статуса «стратегической территории устойчивого развития всемирного значения» Соколов С., Шаракшанэ С. Четыре кольца сжимают экосистему Байкала [Электронный ресурс]. - URL: http://www.fsdejournal.ru/pdf-files/2010_2/sokolov-11-10-2010.pdf (05.12.15)..

Признание Байкала в качестве объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, наряду с федеральной, межрегиональной, региональной политикой предполагает активную роль международного сообщества в определении общей стратегии, приоритетов и ограничений развития.

Согласно Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации обладают приматом над нормами национального законодательства, за исключением Конституции, имеющей высшую юридическую силу, и дополняющих её федеральных конституционных законов П. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с последними изм. и доп.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - ст. 4398. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения 15.08.2015).. В этой связи следует отметить роль Конвенции ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» Конвенция ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» (принята 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/ convention-ru.pdf (дата обращения 13.11.2015). в определении характера взаимодействия общества с окружающей природной средой. Документ регламентирует основные аспекты внутригосударственной политики в отношении объектов наследия. Так, выявление, охрана, сохранение, популяризация и передача будущим поколениям культурного и природного наследия, несмотря на его «всемирный характер», в первую очередь возлагается на само государство (статья 4). Реализация этих целей включает в себя: придание определенных функций в общественной жизни объектам наследия, включения задачи по их охране в программы общего планирования; учреждение специальных служб по охране, сохранению и популяризации объектов наследия; развитие научно-технического потенциала, поощрение научно-исследовательской работы, совершенствование методов работы по сохранению объектов наследия; содействие в создании и развитии национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранение и популяризации культурного и природного наследия; создание соответствующей нормативно-правовой базы, эффективной административной и финансовой систем (статья 5).

За выполнением этих обязательств осуществляет контроль Комитет всемирного наследия через процедуры Реагирующего мониторинга и Периодической отчетности Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры [Электронная версия]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/opguide-rus.pdf (дата обращения 22.10.2015).. Как следует из анализа докладов о состоянии сохранности озера Байкал Секретариата ЮНЕСКО и консультативных органов Комитета всемирного наследия, а также из решений Комитета всемирного наследия Российская Федерация не в полной мере выполняет взятые на себя обязательства в отношении озера Байкал. Этому способствует противоречивость законодательства, отсутствие надлежащей системы управления, что свидетельствует о низкой степени осознания роли экологического фактора в развитии региона и сознании многоуровневости концепции устойчивого развития.

Среди проблем Байкальской природной территории выделяют: высокий уровень загрязнения поверхностных вод, незаконную вырубку древесины, лесные пожары, незаконные продажу земельных участков и строительство на берегу озера, сокращение популяции байкальской нерпы и др.. Особо следует выделить ряд существовавших ранее угроз, связанных с планированием и ведением экономической деятельности, наносящей экологический вред экосистеме озера Байкал:

1) Проект строительства нефтепровода «Россия-Китай» на территории Всемирного наследия, включавший северный и южный вариант прохождения трубопровода (угроза была актуальна в 2001-2004 гг.) Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2001 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/2519 (дата обращения 22.10.2015); Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2003 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/2711 (дата обращения 22.10.2015).. Согласно первому варианту «Ангарск-Находка» нефтепровод должен был пролегать вблизи северного побережья Байкала по территории Иркутской области. Южный вариант «Ангарск-Дацин» предусматривал его расположение в непосредственной близости от юго-западного водораздела охраняемой области (в верховьях рек Снежная и Утулик), в районе высокой сейсмической активности Байкало-Хубсугулского тектонического разлома Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2003году». Иркутск: ФГУП ВостСибНИИГГиМС, 2004. С. 208.. Особенности природных условий и несовершенство технической составляющей создавали предпосылки для возникновения различных аварийных ситуаций, связанных с повреждением, разгерметизацией, разрывом нефтепровода, образованием трещин.

Загрязнение территории нефтью могло вызывать комплексные негативные изменения, которые длятся в течение десятков лет и связаны с интоксикацией, заражениями, системными нарушениями в работе живых организмов, снижением качества и длительности жизни животных, массовыми мутациями на клеточном уровне, сокращением популяций.

Помимо угрозы разрушения уникальной экосистемы и утраты крупнейшего ресурса питьевой воды строительство трубопроводов было сопряжено с прокладыванием вспомогательных дорог, вырубкой леса, загрязнением территории, браконьерством.

При этом, «Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне озера Байкал», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643, предусматривает запрет «строительства магистральных нефтепроводов, газопроводов и иных продуктопроводов, за исключением газопроводов для местного газоснабжения» Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» (ред. от 02.03.2015) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176486/ (дата обращения 15.08.2015).. Планы строительства нефтепровода противоречили ряду норм федерального законодательства: нарушение режима особо охраняемых территорий и природных объектов Статья 262 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 16.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2015) [Электронная версия]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=174173;fld=134;dst=1000000001,0;rnd=0.2175981067121029 (дата обращения 22.10.2015).; запрет на осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущую к деградации и (или) уничтожению объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под охраной Пункт 2 статьи 59 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd= 176509.7372460421174765 (дата обращения 24.07.2015)., запрет на территориях национальных парков любой деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка Пункт 2 статьи 15 Федеральный закон от 29.12.2004 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [Электронный ресурс] // Российская газета. - 22.03.1995. - № 57 (с изм. и доп. вступающими в силу с 24.07.2015). - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183250;div=LAW;dst=100005,0;rnd=176509. 3108216819819063 (дата обращения 24.07.2015)..

Стремление разрешить социально-экономические проблемы региона за счет экологии укладывается в рамки технократической концепции развития общества, но противоречит принятой в 1996 году государственной Концепции устойчивого развития РФ Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [Электронная версия] // Российская газета от 09.04.1996 № 67. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?base=EXP&n=233558&req=doc (дата обращения 15.08.2015)..

2) Проект по добыче газа в дельте реки Селенга (было актуально в 2000-2001 гг). Представленный Комитету всемирного наследия ЮНЕСКО отчет Российской Федерации в 2001 году содержал информацию о планировании сейсморазведки и разведочного бурения в дельте реки СеленгаConservation issues presented to the World Heritage Committee in 2001 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/2519 (дата обращения 15.11.2015)..

Известно, что на основании 25-летней лицензии, выданной 4 апреля 2000 года, АО «Бурятская газовая компания» получала право на разведку и добычу углеводородов в Усть-Селенгинской депрессии. В зимний период 1999-2000 годов на начальном этапе реализации проекта было проведено шесть проб в южной дельте реки. Второй этап предполагал осуществление глубокого бурения в прибрежных зонах Селенги Там же.. По данным Геологического института СО РАН, проведение подобного рода сейсморазведочных работ поражающе воздействует на промысловые рыбы (например, в результате таких изысканий у берегов Норвегии было установлено снижение промысловых видов рыб на 70%), создает токсичную среду в результате бурения (раствор, буровой шлам и пластовые воды, которые могут содержать содержащий нефтепродукты, поверхностно-активные вещества, ртуть, хром, мышьяк, никель, железо, свинец, радионуклиды и пр.), повышает мутность воды, снижает проходимость солнечных лучей, сокращает популяцию фито- и зоопланктона, оказывает токсическое действие на рыб, беспозвоночных, сокращает продолжительность жизни животных при возникновении вспышек численности отдельных видов, меняет физико-химические свойства среды, создает угрозу катастрофических выбросов термальной и серодоводородной воды, угрозу разлива нефти и возникновения огневых факелов, горящих десятилетиями Кислов Е.В. Всеобщее достояние - коллективная ответственность [Электронный ресурс] / Е.В. Кислов // Вестник «Зеленое спасение». - 2001. - Вып. 14. Всемирное наследие. - С. 41-56 // URL: http://www.greensalvation.org/uploads/ Publish/vest_14.pdf (дата обращения 16.04.2015)..

Планируемая деятельность не только создавала угрозу экосистеме озера Байкал, но и противоречила федеральному законодательству, устанавливающему запреты и ограничения на осуществление деятельности, оказывающей негативное воздействие на озеро Байкал Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=164916;div=LAW;dst=100004,1;rnd=176509.9568811187054962 (дата обращения 24.07.2015).. Данный прецедент продемонстрировал проблемы во взаимодействии центральных и региональных органов власти, непонимание пределов своей компетенции одними при отсутствии должного внимания и контроля со стороны других.

Только вмешательство общественности и активная деятельность Бурятского регионального отделения по Байкалу, направившего письмо о соответствующих нарушениях в прокуратуру, не позволили реализовать проект по газодобыче Информация о деятельности Бурятского регионального объединения по Байкалу за 2000-2010 гг. [Электронный ресурс]. - URL: http://esstu.ru/news/view.htm?newsId=1987 (12.11.2015)..

3) Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат являлся основным источником загрязнений озера Байкал в течение 1966-2013 гг. Программа перепрофилирования комбината согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 925 от 2 декабря 1992 года Постановление Правительства Российской Федерации от 2.12.1992 г. № 925 «О перепрофилировании Байкальского Целлюлозно-Бумажного комбината и создании компенсирующих мощностей по производству целлюлозы» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=224483 (дата обращения 05.12.15). была подготовлена только к 2000 году. Её реализация началась в 2006 году и была закончена к 2008, на что потребовалось порядка 11 миллионов долларов. Однако переход на замкнутую систему водопользования оказался экономически не рентабельным для комбината и после неполных двух месяцев работы его деятельность была приостановленаГосударственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2008 году». - Иркутск: Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», 2009. С. 181-182..

Согласно государственному докладу «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2007 году» на долю комбината до его закрытия в 2008 году приходилось: 21% всех выбросов в атмосферу, 86% всех сточных вод, 42% всех твердых отходовГосударственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2007 году». - Иркутск: Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», 2008. С. 262.^.. Однако в 2010 году Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О внесении изменений в перечень запрещенных видов деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» Постановление Правительства РФ от 13.01.2010 № 1 «О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/902193328 (дата обращения 15.08.2015)., отменившее действие запрета на «производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужны», разрешившее сжигание отходов производства и потребления (с очисткой выбросов до нормативного качества), а также складирование, захоронение и обезвреживание опасных отходов (в пределах специально оборудованных мест, созданных на основании соответствующих разрешений). В 2010 году комбинат официально восстановил производство беленой целлюлозы и сброс сточных вод в озеро Байкал.

В том же году в ходе экспедиции «Миров» на Байкале были обнаружены вредные вещества в районе БЦБК - диоксины - хлорорганические соединения, считающиеся самыми сильными ядами из известных людям. По данным Западно-Байкальской прокуратуры и учёных Лимнологического института концентрация лигнина в сточных водах БЦБК на тот период превышала предельно допустимые концентрации в 740 тысяч раз, сероводорода в 200 тысяч, скипидара в 12 тысяч раз, в несколько раз были превышены предельные допустимые концентрации хлора и двуокиси хлора Самойлов Б. На дне Байкала, в районе БЦБК, обнаружены убойные отравляющие вещества [Электронный ресурс]. - URL: http://www.baikal-center.ru/news/detail.php?ID=98194 (дата обращения 15.11.2015).. Сочетание этих токсичных продуктов угрожает гибелью всей экосистемы озера, формировавшейся на протяжении 25 миллионов лет.

Решение, принятое правительством, не было рациональным с научной точки зрения и не было оправдано социально-экономической необходимостью. Вопреки принятому на себя обязательству разрешить проблему загрязнения Байкала комбинатом путем перехода к системе очистки воды замкнутого цикла, были созданы условия для безнаказанного производства продукции по старым технологиям.

Международный комитет наследия ЮНЕСКО располагал информацией о возможности ещё большего ослабления законодательства для защиты экономического положения БЦБК от множественных штрафов ввиду нарушения установленных нормConservation issues presented to the World Heritage Committee in 2011 (Lake Baikal, Russian Federation) [Электронный ресурс]. - URL: whc.unesco.org/en/soc/327 (дата обращения 15.08.2015).. Опасения ЮНЕСКО были оправданы; несмотря на заявленную в 2010 году на 34-й сессии Комитета готовность Российской Федерации осуществить переход БЦБК на замкнутую систему водоснабжения в декабре 2012 года, Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат получил разрешение на сброс загрязняющих веществ в озеро на законных основаниях до 16 августа 2014 года На законных основаниях БЦБК будет загрязнять Байкал [Электронный ресурс] // Конкурент: 26 августа 2013 г. - URL: http://www.vsp.ru/economic/2013/08/26/535297 (дата обращения 15.11.2015)..

В 2013 году ввиду банкротства предприятия Правительством Российской Федерации было принято решение о закрытии комбината, которое должно было произойти после завершения процедуры конкурсного производства, а 2 марта 2015 года вышло Постановление Правительства № 186, восстановившее запрет на производство бумаги, картона, целлюлозы и изделий из нее в центральной экологической зоне Байкальской природной территории Постановление Правительства РФ от 02.03.2015 № 186 «О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс] . - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176166/ (дата обращения 15.08.2015)..

При этом в 2012 году была утверждена федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», направленная на сокращение сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, развитие системы защиты, рекультивацию прилегающей территории, сохранение и воспроизводство биологических ресурсов, повышение рекреационного потенциала особо охраняемых природных территорий и развитие государственного экологического мониторинга экологической системы озера Байкал Постановление Правительства Российской Федерации от 21.08.2012 № 847 «О федеральной целевой программе «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы» [Электронный ресурс] . - URL: http://www.rg.ru/2012/09/04/baykal-site-dok.html (дата обращения 15.08.2015)..

Стремление к мнимой экономической выгоде стало причиной нерационального расходования бюджетных средств на попытки перепрофилизации комбината, ослабления норм экологического права, игнорирования решений Международного комитета наследия ЮНЕСКО (36 сессии).

Потенциальную угрозу устойчивому развитию Байкальского региона в настоящий момент создают:

1) Возможность освоения Холоднинского свинцово-цинкового месторождения. В настоящий момент добыча металлических руд входит в Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства РФ в 2001 году Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» (ред. от 02.03.2015) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176486/ (дата обращения 15.08.2015).. Однако существует вероятность осуществления разработки месторождения при изменении норм природоохранного законодательства РФ. Речь идет о возможности внесения очередных изменений в перечень запрещенных видов деятельности в центральной экологической зоне, либо об изменении границ этой зоны, что вполне может произойти, исходя из существующей практики правительственных решений по БЦБК. 37 сессия Комитета Всемирного наследия настоятельно призывала отозвать действующую до 2025 года лицензию компании «Метрополь» в целях предотвращения потенциальных угроз Decisions adopted by the World Heritage Committee at its 37th session. Lake Baikal (Russian Federation) (N754) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/decisions/5028 (дата обращения 15.11.2015).. И хотя представители от России официально не подтвердили свое намерение оставить месторождение в нетронутом виде, все же в 2012 году приказом Федерального агентства по недропользованию РФ действие лицензии УДЭ 13040 ТЭ было приостановлено до конца 2014 года Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2012 году». - Иркутск: Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», 2013. С. 131..

Вместе с тем, в упомянутом ранее Перечне среди запрещенных видов деятельности используемая формулировка «разведка и разработка новых месторождений, ранее не затронутых эксплуатационными работами» в дальнейшем может создать основание для разрешения хозяйственной деятельности на Холоднинском месторождении (например, если его признают не «новым»).

2) Создание особой экономической зоны «Байкальская гавань» и «Ворота Байкала», деятельность которых сопряжена с ослаблением норм федерального законодательства. В частности, для возможности осуществления экономической деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории было разрешено:

Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2009 № 435 Постановление Правительства РФ от 19.05.2009 № 435 «О внесении изменения в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/2168429/ (дата обращения 15.08.2015).:

- строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, с осуществлением видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек;

- добыча подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- строительство автомобильных дорог, необходимых для функционирования жилых и хозяйственных объектов, а также особых экономических зон туристско-рекреационного типа, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (в том числе для сооружения которых требуются перевод лесных земель лесного фонда в нелесные земли и изъятие их из лесного фонда);

- размещение рекреационных объектов, временных палаточных городков, туристских стоянок и стоянок транзитного транспорта в пределах особо охраняемых природных территорий и особых экономических зон туристско-рекреационного типа с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования.

Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2014 года № 159 Постановление Правительства РФ от 28.02.2014 № 159 «О внесении изменения в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_159888/ (дата обращения 15.08.2015).: строительство зданий и сооружений предприятий по розливу питьевой воды из озера Байкал, переработке дикорастущих растений, овощной, плодово-ягодной продукции личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также по производству лекарственных растительных препаратов.

Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2015 года № 186 Постановление Правительства РФ от 02.03.2015 № 186 «О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176166/ (дата обращения 15.08.2015).:

- проведение капитального ремонта, реконструкции, модернизации работающих на угле котельных и тепловых электростанций, а также их распределительных сетей;

- строительство зданий и сооружений предприятий по производству хлебобулочных, кондитерских и макаронных изделий;

- производство электроэнергии при единичной мощности энергоустановок ниже 100 МВт и её поставка в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Развитие туристической инфраструктуры и повышение инвестиционной привлекательности региона, во-первых, противоречило Руководству по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия Статья 172 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры [Электронная версия]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/opguide-rus.pdf (дата обращения 22.10.2015)., согласно которой Российская Федерация должна была уведомить Комитет всемирного наследия о намерении создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа, а во-вторых, несет потенциальную угрозу для окружающей среды и требует проведения комплексной научно-исследовательской оценки планируемой деятельности.

Развитие туризма на территории Байкальского региона должно осуществляться в соответствии с требованиями экологической этики. Туризм, в основе которого лежит потребительское отношение к природных ресурсам, в том числе рекреационным, становится угрозой для экосистемы озера. Игнорирование этого факта уже стало причиной возникновения ряда негативных тенденций: образования большого количества отходов на прибрежной территории озера, стремительного размножения водоросли спирогиры, катастрофического увеличения количества лесных пожаров на территории Республики Бурятия и Иркутской области.

В основе данных негативных явлений лежат проблемы мировоззренческого и эколого-этического характера. Вследствие недостаточного уровня экологического сознания, непонимания взаимозависимостей экологического и общественного благополучия организационно-управленческие системы региона оказываются неспособны реализовать концепцию устойчивого развития.

3) Игнорирование институциональных аспектов защиты экологии озера Байкал. Распоряжение Правительства РФ № 368-р от 5 марта 2015 года Распоряжение Правительства РФ от 5 марта 2015 г. N 368-р «Об установлении границ водоохранной зоны и рыбоохранной зоны озера Байкал» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/70885350/ (дата обращения 13.11.2015). устанавливает водоохранную зону озера Байкала, на территории которой, согласно Водному кодексу РФ очистными сооружениями наряду с хозяйственными объектами должны быть оборудованы садоводческие, огороднические, дачные некоммерческие объединения граждан Статья 65 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (с изм. и доп. вступающими в силу с 24.07.2015) [Электронный ресурс] // Российская газета. - 08.06.2006. - № 121. - URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=182882;div=LAW;dst=100004,0;rnd=176509.3341492919716984 (дата обращения 15.08.2015).. При этом запрещается распашка земель и выпас сельскохозяйственных животных в границах прибрежных защитных полос П. 17 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_60683/4c65ff0f232195d8dccc08535d2c3923d5b67f1c/ (дата обращения 15.08.2015).. Возникает противоречие между формальными регуляторами в виде принятых норм и неформальными в виде сложившихся традиций хозяйствования местных жителей.

Отсутствие соответствующей инфраструктуры и личностной мотивации местных жителей к соблюдению предписанных правил и экологических норм способствует нарушению норм законодательства местными жителями. Для соблюдения предусмотренных норм государство должно было обеспечить понимание субъектами важности принятия необходимости этих ограничений и личной гражданской ответственности за их исполнение, предоставить возможные альтернативы для проживания и ведения хозяйственной деятельности.

4) Несбалансированная политика, противопоставляющая экономические и экологические интересы. В политике устойчивого развития Байкальского региона экология рассматривается как сдерживающий фактор. Именно ввиду особых условий хозяйствования, установленных в целях защиты экологии озера Байкал, на территории Республики Бурятия и Иркутской области запрещено осуществление ряда видов деятельности, о которых было сказано выше.

Вместе с тем, внедрение экологической этики в процесс регулирования хозяйственной деятельности на Байкальской природной территории должно восприниматься в качестве фактора, детерминирующего развитие в инновационном ключе. Высокие экологические стандарты, применяемые к хозяйственной и иной деятельности на территории Байкальской экономической зоны, способны стимулировать развитие «зеленой» энергетики, инновационной промышленности, введение новых технологий переработки отходов, современных очистных сооружений. Спрос рождает предложение - ориентация на инновационные технологии способна повлечь за собой инвестиции в соответствующие отрасли; при этом возрастает роль научно-исследовательских институтов и центров, непосредственно создающих новые технологии производства, продукты, устройства, услуги.

5) Несогласованность интересов субъектов, входящих в регион.

Хотя территориально Байкал не является пограничным природным объектом и полностью располагается в пределах Российской Федерации, практически Байкальский природный комплекс по бассейну включает в себя территорию Монголии, где берет свое начало самый большой приток озера - река Селенга. Это означает, что стратегия развития Байкальского региона помимо учета взаимосвязей и взаимозависимостей развития Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, должна в обязательном порядке включать в себя международный аспект.

Упомянутая ранее Конвенция ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» направлена также на регулирование вопросов международного взаимодействия Конвенция ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» (принята 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/ convention-ru.pdf (дата обращения 13.11.2015).. Предполагается, что государства-участницы Конвенции, признавая особый статус объектов всеобщего наследия, обязаны сотрудничать в целях охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, если о таковой необходимости заявят государства, на чьей территории оно находится. В иных случаях они обязуются не принимать преднамеренных действий, которые могут причинить вред рассматриваемым объектам Статья 6 Конвенции ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» (принята 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/convention-ru.pdf (дата обращения 13.11.2015)..

Поскольку указанная Конвенция была ратифицирована на территории России в 1988 году, а на территории Монголии в 1990, следует говорить о наличии взаимных обязательств между государствами по обеспечению безопасности озера Байкал, признанных на международном уровне. Это предполагает создание соответствующей правовой базы, направленной на регулирование вопросов организации экологического сотрудничества. В настоящий момент в области российско-монгольских отношений действует договор 1993 года «О дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией» Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией, 1993 год [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/8314343 (дата обращения 13.11.2015)., предусматривающий «сотрудничество в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, совместного предотвращения экологических кризисов и ликвидации их последствий» (статья 10), с целью чего стороны будут обмениваться соответствующей информацией и проводить совместные консультации по затрагивающим их интересы вопросам. Данное направление международной политики получило развитие в ряде соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии:

«О сотрудничестве в области охраны окружающей среды» Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Улаанбаатар, 15 февраля 1994 г.) [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/1900551 (дата обращения 13.11.2015)., которое среди прочих направлений взаимодействия называет: защиту атмосферы от загрязнения, рациональное использование и охрану вод от загрязнения (с особым вниманием приграничных объектов), организацию и управление особо охраняемыми природными территориями, мониторинг и оценку состояния окружающей среды, улучшение состояние окружающей среды в крупных городах и других населенных пунктах;

«По охране и использованию трансграничных вод» Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод (Улан-Батор, 11 февраля 1995 г.) [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/901108166 (дата обращения 13.11.2015).. Охрана и использование поверхностных водных объектов и месторождений подземных вод, по которым проходит или которые пересекает государственная граница, согласно документу предусматривает: экологически обоснованное управление водными ресурсами; изучение качества водных ресурсов, их режима; изучение, оценку, прогнозирование состояния вод; обмен соответствующей информацией и прогнозами в целях предупреждения негативных последствий; защиту от загрязнения и контроль качества; обеспечение условий естественной миграции рыб и других водных животных; разработку методов и технологий по предупреждению и ликвидации опасных последствий паводков и других негативных воздействий вод;

«Об охране лесов от пожаров» Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии об охране лесов от пожаров (Улан-Батор, 3 сентября 2014 г.) [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=EXP;n=597288 (дата обращения 13.11.2015)., устанавливающее зону совместной охраны лесных и степных участков, порядок предотвращения и ликвидации пожаров;

а также иные двусторонние соглашения, составляющие в совокупности основы межгосударственного сотрудничества в области охраны окружающей среды, обеспечения взаимной экологической безопасности и предотвращения трансграничных загрязнений.

Представленная система законных и подзаконных нормативно-правовых актов регулирует вопросы двустороннего сотрудничества России и Монголии по вопросам защиты и охраны озера Байкал. Однако на практике интересы двух государств в области использования трансграничных водных объектов нередко противоречат друг другу, а механизмы межгосударственного взаимодействия оказываются неспособны их разрешить.

В 2013 году Центр всемирного наследия и Международный союз охраны природы получили информацию о планах правительства Монголии осуществить строительство как минимум одной плотины на реке Орхон для последующего отведения воды в пустыню Гоби, что может значительно снизить приток воды в озеро Байкал Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/1931 (дата обращения 08.09.2015).. Правительство Российской Федерации высказало свою озабоченность по поводу потенциальной угрозы биоразнообранию озера Байкал. 30-31 марта 2015 года прошло двустороннее российско-монгольское совещание, посвященное проблеме строительства гидроэлектростанции, по итогам которого принят протокол, предусматривающий необходимость проведения комплексной оценки планируемых мероприятий, информационного обмена между государствами, а также создана соответствующая рабочая группа и разработана единая межгосударственная концепция охраны и рационального использования водных ресурсов трансграничного бассейна р. Селенга Россия-Монголия: о проекте строительства ГЭС «ШУРЭН» // Мир Байкала, № 1 (45), 2015. - С. 15..

С 14 по 17 апреля 2015 года для проведения процедуры реагирующего мониторинга в Монголию были приглашены Международный союз охраны природы и представители Российской Федерации. Планировалось совместное рассмотрение проектов плотин в Монголии, обсуждение потенциальных последствий их реализации и выработка дальнейших рекомендаций. Однако представители Российской Федерации участие в работе миссии не приняли Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2015 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/3247 (дата обращения 10.09.2015)..

В Докладе о результатах реагирующего мониторинга в Монголии обращается внимание на проблему низкого уровня воды в озере Байкал в период 2014-2015 годов и метод государственного реагирования на сложившуюся ситуацию Доклад миссии реактивного мониторинга в Монголии в отношении объекта Всемирного наследия Байкала (Россия), 13-17 апреля 2015 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/documents/137186/ (дата обращения 10.09.2015).. Снижение уровня воды ниже допустимого минимума (установленного согласно постановлению Правительства РФ № 234 от 26 марта 2001 года) не стало препятствием для использования водных ресурсов озера в экономических и промышленных целях. Напротив, в феврале 2015 года вышло специальное постановление Правительства РФ, допускавшее «в осенне-зимний период 2014/15 года в условиях экстремально маловодного периода в бассейне озера Байкал использование водных ресурсов озера Байкал (Иркутского водохранилища) ниже установленного» Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 № 97 «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в осенне-зимний период 2014/15 года» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_175058/ (дата обращения 10.09.2015).. Определение минимального и максимального уровней воды в озере не имеет смысла, если их нарушение не ведет к изменениям в режиме водопользования, а предполагает издание постановлений их отменяющих. Создание временных нормативов доказывает взаимосвязь между отсутствием системности экологического законодательства и действием ограниченной системы миропонимания. Экологический императив мыслимый как препятствие экономическому развитию, без понимания сути его происхождения, первостепенной важности для самого человека, не позволяет создать эффективную систему регулирования социоприродных взаимодействий в русле гармонизации интересов человека и окружающей среды.

По мнению представителей Монголии, плотины на реке Ангара оказывают большее влияние на озеро, чем запланированные на их территории. Реакция представителей власти Российской Федерации на изменение уровня Байкала, предполагающая изменение законодательства, а не его исполнение, ввиду экономических причин, не может оцениваться положительно.

Анализ приведенных данных позволяет выделить ряд основных проблем, стоящих на пути реализации концепции устойчивого развития в Байкальском регионе:

- отсутствие слаженности в механизме государственного управления как следствие противоречия интересов различных институтов (между региональными и федеральными органами, между различными министерствами и ведомствами одного уровня);

- игнорирование результатов научно-исследовательской деятельности и позитивного зарубежного опыта при планировании и ведении экономической деятельности;

- игнорирование решений Комиссии всемирного наследия ЮНЕСКО, что является нарушением РФ принятых на себя обязательств, тормозит развитие федерального законодательства, создает неблагоприятный имидж государству, обостряет экологические и социально-экономические проблемы региона;

- низкий уровень экологического сознания, в том числе среди представителей власти и бизнеса (ориентирующихся в своих решениях на экономические интересы в рамках потребительской концепции благополучия, а не на устойчивое коэволюционное развитие и сохранение озера Байкал - Участка всемирного наследия ЮНЕСКО);

- игнорирование существующей взаимосвязи между нормативно-правовым и структурно-организационным элементами процесса институционализации устойчивого развития. Законодательные нормы, принятые без учета институциональной среды, не способствуют изменению сложившейся ситуации. Для перехода к модели устойчивого развития в первую очередь требуются преобразования на ценностно-нравственном уровне. Необходимо создание соответствующих социально-экономических условий, формирование культурных образцов, создание новых образовательных стандартов в духе устойчивого развития, что в совокупности должно инициировать изменения в общественном сознании, ориентацию в практической деятельности на принципы устойчивого развития;

- неэффективная система оценки развития. В отсутствии адекватной системы показателей развития, планируемые преобразования приобретают отрывистый и порой противоречивый характер, где стремление к экологизации экономической деятельности может стать причиной отрицательных последствий в социальной сфере.

Все это мешает реализовать весь потенциал действующего комплекса правовых норм по защите и охране озера Байкал и устойчивому развитию Байкальского региона.

Следует заключить, что выделенные проблемы свидетельствуют об игнорировании институциональных аспектов в реформировании структуры общественной жизнедеятельности: склонности к оппортунистическому поведению, существовании «эффекта колеи» как зависимости от предыдущего периода развития, кумулятивности формальных и неформальных общественных регуляторов, фактора институциональной среды.

Разумеется, можно бороться с существующими проблемами точечным путем, однако они являются следствием противоречий, лежащих внутри действующей техногенно-потребительской модели цивилизации, ориентированной в большей степени на экономические показатели развития, где экологический фактор мыслится в качестве ограничивающего. Смена ориентиров развития и переход к новой самоподдерживающейся стратегии развития общества, когда на основании заданных непреходящих императивов система постоянно совершенствуется, не нарушая границу возможности существования, способны не только разрешить возможные деструкции развития, но и устранить саму причину их возникновения.

Ослабление экологических рамок существующих императивов в угоду экономическим интересам, принятие противоречащих экологическому праву управленческих решений - свидетельствуют о силе сложившейся практики взаимоотношения человека и окружающей природной среды, для преодоления которой требуется комплексный подход, учитывающий весь спектр взаимосвязанных вопросов, объективных и субъективных аспектов развития. Для действительного перехода к провозглашенной Концепции устойчивого развития представляется необходимым актуализировать экологическую этику как идейно-ценностную основу «благого управления», решающего социально-экономические задачи с позиций краткосрочных и долгосрочных перспектив.

Согласно институциональной теории форсированный переход от одной ценностно-нормативной системы к другой, необходимый в первую очередь в силу экологических причин, должен осуществляться комплексно. Это предполагает:

1. Создание концепции устойчивого развития Байкальского региона, обосновывающей взаимосвязи и взаимозависимости в социально-экономическом развитии Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей для сохранения экологии озера Байкал, при учете международного аспекта - влияния Монголии.

Институционализация как переход от одной системы функционирования к другой требует в качестве первоосновы наличие ценностно-идейных оснований, пронизывающих все сопутствующие преобразования. Правильное понимание заданных концептуальных рамок обеспечивает согласованную политику на всех уровнях её осуществления - международном, федеральном, региональном, местном.

В качестве такого основания нами предлагается экологическая этика, содержащая в себе экологический императив развития, обеспечивающий соблюдение баланса между интересами природы и человека как залога неопределенно долгого существования человечества на Земле, и нравственный вектор развития, задающий направление совершенствования человеческих морали, сознания, мышления, а на их основе технологий, материалов, услуг, иных взаимосвязанных аспектов.

Экологическая этика как идейно-ценностная основа институционализации устойчивого развития позволяет не привязывать концепцию к конкретным количественным и качественным показателям (что присуще стратегии) и задает направления неопределенно долгого гармоничного развития общества в коэволюции с природой.

Попытка разрешения проблем развития Байкальского региона без учета концептуально-ценностного фактора в лучшем случае носит временный характер, поскольку направлена на следствие, а не на причину возникающих дисбаланса и дисгармонии в отношениях человека с окружающей средой.

2. Практическая реализация Концепции устойчивого развития Байкальского региона должна осуществляться посредством Долгосрочной стратегии, предусматривающей конкретные экономические, социальные, экологические цели развития, где в качестве этапов для их достижения выступают Среднесрочные стратегии.

Стратегическое планирование позволяет заранее определять наиболее оптимальное соотношение экономических и экологических интересов в перспективе, моделируя характер будущих общественных отношений. Стратегия выступает мостиком между идейно-ценностными основаниями планируемых преобразований и нормативно-правовым опосредованием общественных отношений; она обеспечивает комплексность, системность, непротиворечивость законодательства, позволяет учитывать различные институциональные аспекты перехода к новой модели развития, что в общем способствует достижению изначально поставленных целей при минимизации негативных тенденций в развитии.

Руководством к деятельности субъектов Байкальского региона должны служить Планы развития, исходящие из целей Среднесрочных стратегий, регламентирующие тот или иной аспект развития. Такая программно-стратегическая взаимосвязанность позволяет при составлении региональных и местных планов на конкретный период общественного развития учитывать весь комплекс взаимосвязанных факторов.

Тогда при составлении плана социально-экономического развития Республики Бурятия будет учитываться Стратегия развития Байкальского региона, следовательно, интересы Иркутской и Читинской областей будут учитываться, равно как интересы Монголии в той части, в которой они взаимосвязаны с вопросами устойчивости Байкальского региона. На наш взгляд, важным элементом регулирования при наличии единого системного объекта Байкал становится формирование единого социально-экономического пространства, предполагающего равные условия осуществления хозяйственной и иной деятельности на всей территории региона.

Проводимая политика будет носить согласованный характер, а любые возникающие противоречия могут быть разрешены на основе содержания вышестоящего программно-стратегического документа.

Планово-стратегические документы государства, с одной стороны определяют структурно-организационнный компонент институционализации устойчивого развития, а с другой - задают рамки нормативно-правового регулирования.

Следует указать на первостепенную значимость ценностных оснований формируемой стратегии, поскольку именно от них будет зависеть адекватность планируемых преобразований. Например, действующая Стратегия социально-экономического развития Байкальского региона Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.12.2009 № 2094-р «Об утверждении стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года» (с посл. изм. и доп.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ от 25.01.2014 № 4 ст. 421. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_96571/ (дата обращения 15.08.2015)., будучи сформирована на основе старой техногенно-потребительской концепции развития предполагает в качестве приоритетных направлений развития: