Приватизация и приватизаторы (теория и практика российской приватизации)

Вопрос: Как Вы думаете, пересмотр результатов приватизации 90-х годов пошел бы сейчас в целом на пользу или во вред политической обстановке в России?

Обращает на себя внимание, что отношение к приватизации у основных социальных групп относительно стабильно. Оно фактически не меняется последние годы. О чем свидетельствуют следующие данные.

Вопрос: С какой из следующих точек зрения в отношении приватизации государственной собственности в 1991-1999 годах Вы бы скорее всего согласились?

2003 г., июль; N=1600

Таким образом, отношение крупных социальных групп к приватизации характеризуется:

- в основном негативно как по целям, так и результатам.

- готовностью к пересмотру итогов приватизации.

- неверием в справедливое решение этого вопроса.

- стабильностью, сохраняемой на протяжении ряда лет.

В 2004-2005 году в России обострилась дискуссия относительно последствий приватизации и возможности пересмотра ее итогов, которая закончилась инициативой Президента РФ о 3-летнем сроке давности по имущественным отношениям. В ходе дискуссии столкнулись две точки зрения: пересмотр частично итогов приватизации и закрепление ее результатов. В конечном счете, победила вторая - видимо, к концу 2004 года в администрации президента сложилась позиция, которая и была закреплена в 2005 году законодательно.

Это решение вместе с тем отнюдь не снимает политической ответственности с власти и ее конкретных исполнителей. Еще долго ученые, политики, журналисты будут возвращаться к этой теме. В этой связи обращает на себя внимание выводы, сделанные Счетной палатой РФ относительно эффективности действий исполнительной власти в этой сфере:

1. Органы исполнительной власти Российской Федерации осуществляли приватизацию государственной собственности на основании положений действующих в приватизационный период нормативных правовых актов, несмотря на формальную недостаточность и неполноту законодательной базы приватизации. Несовершенство законов не является основанием для отмены либо пересмотра принятых на их основании приватизационных решений, поскольку, с правовой точки зрения, в таком случае действует общее правило презумпции законности нормативного акта. Если нормативный правовой акт не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то указанный акт и принятые на его основе решения считаются законными.

2. При оценке решений о начале массовой приватизации необходимо учитывать, что неподготовленность и поспешность в действиях органов государственной власти была вызвана реакцией на начавшуюся на рубеже 80-90-х годов прошлого века стихийную приватизацию. Так, по данным Госкомстата РСФСР, в России к 30 апреля 1991 года было создано 1798 ассоциаций, 164 концерна, 92 консорциума, 1186 акционерных обществ и 58 межотраслевых государственных объединений. При этом многим из было делегировано право по управлению имуществом и переданы функции держателя акций государства тех предприятий в их составе, которые могут быть акционированы. Только летом 1992 г. (до начала осуществления Государственной программы приватизации) стихийно были приватизированы около 2 тыс. предприятий.

3. Необходимо также учитывать, что принципиальные решения о начале массовой приватизации принимались органами законодательной и исполнительной власти совместно.

4. Проведенный анализ показывает, что, принимая решение о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин и возможных путей преодоления социально-экономического кризиса начала 90-х годов. В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:

- формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

- повышения эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

- социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

- содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;

- создания конкурентной среды и содействия демонополизации народного хозяйства;

- привлечения иностранных инвестиций.

Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органами исполнительной власти и собственниками предприятий в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институциональной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практических всего периода 90-х годов делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.

5. Непрозрачность действий федеральных органов исполнительной власти на протяжении всего периода 1993-2003 гг. и отсутствие эффективной системы внешнего государственного финансового контроля в сфере приватизации затрудняют возможность адекватно оценивать целесообразность продажи того или иного государственного актива.

6. Органы исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации оказались недостаточно эффективны в противодействии процессам криминализации общественных отношений, связанных со сменой форм собственности. Более того, подавляющее большинство нарушений в сфере приватизации совершено именно органами исполнительной власти и их представителями. Как отмечалось выше, наиболее распространенными формами нарушения законности стали превышение либо неисполнение органами власти своих полномочий в сфере приватизации и управления государственным имуществом; недооценка и необоснованное занижение стоимости продаваемых государственных активов; притворность конкурсов и низкая результативность продаж; коррупция и нарушение принципа равной защиты прав и интересов граждан в процессе приватизации.

7. Несмотря на существенные позитивные сдвиги в совершенствовании правовых основ и процедур приватизации, произошедшие в 2001-2003 гг., государственный контроль в этой сфере по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку и контролеры и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти. Однако приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного контроля.

8. Ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти, поскольку именно государство было обязано обеспечить правовые, институциональные и прочие условия, гарантирующие защиту прав и интересов граждан, общества и государства в целом в процессе разгосударствления собственности.

Заключение

Приватизация является лишь одной из составных частей общей концепции перехода к новой экономической системе, основанной на функционировании цивилизованных рыночных отношений. Параллельно развитию процесса разгосударствления в обществе должны происходить сдвиги и в других сферах экономической, политической, социальной и культурной жизни, стимулирующие эффективное функционирование нарождающейся частной собственности и уравнивающие ее в правах с государственной. В области экономической - это прежде всего ликвидация монополий и создание благоприятных условий для развития здоровой конкуренции, коммерциализация существующих госпредприятий, создание мощной финансовой и банковской системы, стимулирующей и обеспечивающей гарантиями малый и средний бизнес. В области социальной - это смягчение последствий возрастающей дифференции в доходах, распределение тягот приватизации на все слои общества и растягивание этого процесса во времени. Это, наконец, опережающие меры по социальной защите наиболее обездоленных и пострадавших.

Идеальных моделей приватизации в природе не существует. В большей степени ее положительные и отрицательные стороны детермированы исходной конкретной исторической обстановкой и социально-культурной средой:

- уровнем стабильности в обществе;

- развитостью системы правового регулирования и ее эффективностью;

- условиями экономического развития;

- удельным весом государственного сектора в экономике;

- наличием развитой финансовой и банковской системы;

- “весом” среднего класса в структуре общества;

- психологией населения, его отношением к частной собственности.

Но даже при самых благоприятных стартовых позициях рамки приватизации объективно ограничены. Не следует строить иллюзий относительно возможностей в короткий срок выгодно и безболезненно распродать большую часть государственного имущества. Переход от одного качества общества к другому практически невозможен без негативных последствий и непопулярных мер.

Российская приватизация - от первоначальной идеи до рабочих программ ее реализации, - весьма тесно примыкает к идее и практике первоначального накопления. Она исходит из довольно примитивной, но близкой интересам торгово-чиновничьей прослойки мысли, что богатый человек, даже если он не профессионал, будет заведомо лучше, эффективнее распоряжаться своими деньгами, чем профессионал, к этому подготовленный, имеющий немалый опыт, но оперирующий чужими средствами. Отсюда несложный вывод: сначала создать всеми правдами (это трудно) и неправдами (это легче) слой состоятельных людей, затем ждать, когда они, поняв, что деньги требуют не просто спекуляции, перепродаж, а производительной работы, направят их на общую пользу. Впрочем, дело, конечно же, было не мыслях, а в расчетах “слуг народа”. Как верно заметил министр внешнеэкономических сношений РФ Петр Авен, российское правительство времен начальной приватизации состояло из людей, которые вольно или невольно выражали точку зрения и интересы определенных слоев общества, в данном случае субъектов постсоциалистического («для себя») накопления. По данным СМИ, “народная приватизация” с помощью ваучеров обогатила 25-30 тысяч человек таких “субъектов” из почти 150 - миллионного населения страны.

Приватизация предприятий государственной собственности в России являлась не просто важнейшим элементом рыночных реформ, но и превратилась в решающий инструмент политической революции (или контрреволюции, в зависимости от точки или угла зрения), которая качественно меняла социально-экономические основы общественной и государственной жизни. Именно это обстоятельство, усугубленное большевистскими методикой и приемами реализации, придало российской приватизации существенное политическое содержание. Этого не скрывают сейчас и авторы реализованной ее модели. В принципе, приватизация решала многие задачи, большинство из которых имело и политические аспекты:

- институциональные - разрушения монополии государства на хозяйственную деятельность, трансформации централизованной плановой системы в рыночную экономику, разгосударствления экономики, создания института частной собственности и превращения массы населения в собственников, участвующих в функционировании рынка, перестройки всей государственной системы в соответствии с требованиями нового экономического фундамента;

- экономические - вывода экономики страны из острейшего кризиса, создания предпосылок для рационального изменения структуры производства. Повышения эффективности деятельности предприятий прежде всего экономическими методами, то есть посредством налогов, кредитов, льгот и т.д., а также создания конкурентной среды;

- правовые - создания правовой базы для легитимации частной собственности на средства производства, определения юридических рамок предпринимательской деятельности, способствования социальной ориентации национального бизнеса, определения места и роли государственного сектора в смешанной экономике и т.д.;

- фискальные - пополнения доходов бюджета за счет продаж государственных предприятий и иных объектов с их использованием для создания новых рабочих мест и ограничения безработицы, смягчения социальной дифференциации, ограничения и ликвидации бедности как социального явления, поощрения мелкого и среднего предпринимательства и т.д.

Критика бесчисленного количества недостатков, прегрешений, правонарушений, социальной несправедливости российской приватизации, перемежаемая проклятьями в ее адрес, стала общим местом в отечественной и зарубежной научной и публицистической литературе. Считается, что главный недостаток модели приватизации на первом этапе реформ в России состоял в том, что переход госсобственности в частные руки не был непосредственно связан с улучшением экономического состояния предприятий. Надежда, что с помощью приватизации “автоматически” будет решена проблема эффективности хозяйствующих субъектов и экономики в целом, оказалась призрачной. После принятия в 1997 г. нового закона о приватизации продажа госсобственности приобрела преимущественно фискальный характер выполнения “плана по наполнению госбюджета”. При этом, по существу, игнорируется необходимость инвестирования средств от приватизации в производство, что не позволяет использовать ее в качестве инструмента экономического роста. Приватизация лишена и статуса социально ориентированной программы. Широкие слои населения участия в ней не принимают, что укрепляет позиции крупного частного и олигархического капитала и вытесняет большую часть граждан в сферу наемного труда. Перспектива становления среднего класса как владельца основной части собственности в стране и главной опоры системы политической власти отодвигается на неопределенный срок в будущее. В то же время используемые методы приватизации и действующая нормативно-законодательная база не ведут к подъему и совершенствованию структуры производительного сектора российской экономики.

С другой стороны, в результате приватизации в России сформировались основные институциональные основы рыночной экономики, появились корпоративный сектор экономики, а также биржевой и внебиржевой рынки корпоративных ценных бумаг, возникла система инвестиционных институтов и наметились первые признаки изменения социальной структуры на базе укрепления негосударственного сектора, появился новый социальный слой людей -- частные собственники, акционеры, пайщики. Пусть не очень приглядный и для внешнего мира, и непривычный, не очень удобный в первую очередь для нас самих, но экономический, социальный и политический каркас новой России создан, он существует реально и, главное, работает. Не так, как нам хотелось бы, и не так, как это соответствовало бы вызовам эпохи, но он позволяет нам вглядываться в пусть узкий пока что, далекий от возможностей и потребностей страны, но все же горизонт нашего ближайшего будущего, перспектив нашей продолжающейся общественной и государственной жизни. Немалую толику в такое сужение исторического горизонта для России внесла и безнравственная, политически мотивированная модель приватизации “по Чубайсу”. Значит ли это, что ее итоги нужно отменять, как это предлагают наиболее “горячие головы” в дискуссии, которая не утихает в обществе?

По всей видимости, наиболее здравым ответом на такой вопрос будет “нет”. И не только потому, что очередная национализация может вызвать социальные страсти, которые поставят под знак вопроса то самое будущее, ради которого и обосновывается ее проведение. Потери от неправедной приватизации только возрастут, если даже попробовать ликвидировать все наиболее одиозные акты разгосударствления собственности, так как нынешнее государство вряд ли может стать ее эффективным собственником, а новый частный хозяин столь же мало будет заинтересован в общественной пользе от ее деятельности, как и прежний. Это вовсе не означает, что все нужно оставить так, как оно есть. Государство просто обязано предпринять некоторые шаги, связанные с исправлением ошибок приватизации:

- ренационализировать предприятия, от деятельности которых зависит обеспечение безопасности страны, в случае, если их частные владельцы не справляются с заказами государства;

- предлагать собственникам, в случае установления факта незаконной или не вполне законной приватизации за гроши тех или иных предприятий, возмещать разницу между уплаченной им суммой и их рыночной стоимостью на момент приватизации;

- государство должно принимать меры и к тем собственникам, которые не способны обеспечить погашение долговых обязательств, включая задолженность по счетам, заработной плате и налогам;

- государство в случае, если приватизированное предприятие работает в убыток и неэффективно, инициирует процедуры банкротства, которые включают в себе не только распродажу имущества, что обычно ассоциируют с банкротством, но и финансовое оздоровление предприятия, внешнее управление, конкурсное производство;

- Федеральное агентство по управлению имуществом может и должно вести постоянный мониторинг эффективности и целевого использования приватизированного имущества, что также будет способствовать повышению социальной ответственности бизнеса.

В распоряжении российского государства множество различных ненасильственных и не конфронтационных методов для исправления наиболее неблагоприятные для его развития итогов приватизации. Только один из них - совершенствование правового регулирования этой сферы и повышения социальной ответственности бизнеса. В частности, глава 26 налогового кодекса Российской Федерации устанавливает налог на добычу полезных ископаемых. Изменение ставок налога и коэффициентов уплаты в зависимости от условий является действенным способом борьбы со сверхприбылями, а также возможностью регулирования цен и объемов поставок природных ресурсов как на внутренний, так и на внешний рынки. Дело «Юкоса» показало, что если проводить тщательные налоговые проверки, то могут выявиться огромные суммы налоговых задолженностей владельцев крупной частной собственности.

С другой стороны, ст. 1-2 «Собственность на недра» Закона «О недрах» устанавливает, что «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». Это означает, что приватизировано может быть только лишь имущество нефтяных компаний, а недра (в данном случае нефть) разрабатываются на основе лицензий. В лицензиях может быть указано, что компании получают от добычи полезных ископаемых возмещение за свои издержки; определенный процент на модернизацию фондов и исследование новых месторождений; плюс небольшой процент прибыли. Остальная же прибыль и доходы от недропользования должны идти в федеральный и местный бюджеты. Достаточно активно среди специалистов обсуждается и проблема принятия (или непринятия) специального регулирования по отдельным видам полезных ископаемых. В настоящее время действуют следующие специальные законодательные акты:

Закон «О газоснабжении в Российской Федерации» (1999 г.);

Закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (1998 г.);

Закон «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (1996 г.).

Закон о нефти так и не был принят, хотя соответствующий законопроект подготавливался и рассматривался в 1996 году в Государственной Думе. Он был отклонен в связи с вето Президента, который подчеркивал ненужность принятия законодательных актов по отдельным видам полезных ископаемых. Впоследствии все-таки такие законы были приняты, но уже не в отношении нефти. В сфере недропользования совершенствование законодательства может идти двумя путями - внесения соответствующих изменений в Закон «О недрах» и аннулировать специальные акты о различных видах полезных ископаемых, либо интерпретировать закон «О недрах» как своего рода рамочный закон при сохранении специального законодательства о добыче конкретных видов полезных ископаемых. Второй вариант, по мнению многих специалистов, является более предпочтительным.

В связи с тем, что приватизация в России не завершена, нужно на базе опыта предыдущих этапов внести изменения в ее действующую модель. В числе первоочередных изменений могли бы быть:

1. Введение механизма продажи госимущества с длительной рассрочкой платежей. Правительство, с одной стороны, отказывается от требований немедленных всеобъемлющих платежей и должно искать иные средства сокращения бюджетного дефицита. С другой стороны, в порядке компенсации правительство прекращает выдачу всех видов субсидий предприятиям, участвующим в выкупе в рассрочку;

2. Инвестирование приватизируемых предприятий, предпродажная подготовка и послеприватизационная поддержка за счет средств от продажи госпредприятий и госпакетов акций на возвратной основе;

3. Внедрение механизма капитализации и конвертации кредиторской задолженности предприятий перед государством;

4. Участие в процессах приватизации и реструктуризации производства и согласование интересов государства, крупного частного капитала и основной массы населения. Последние должны иметь преференции, включая льготы и рассрочки на приобретение государственного имущества и государственных акций. Вовлекая крупный частный капитал и население в процессы приватизации и реструктуризации, правительство получает доступ к финансовым ресурсам, сосредоточенным в их руках, включая денежные средства, выведенные из реального оборота. Перечисленные и иные меры подобного рода должны вводиться одновременно и оказывать комплексное воздействие на процессы приватизации и реструктуризации.

Есть еще один, пожалуй, самый главный аргумент, почему не следует тратить общественные ресурсы и социальную энергию на тотальное преодоление социальных и иных несправедливостей российской приватизации. Дело в том, что рыночное реформирование последних десятилетий в России, было не столько целью, сколько созданием инструмента для решения еще более важной задачи - постиндустриальной модернизации страны, ее вывода на информационный этап развития. В экономике информационного общества, как известно, прибавочная стоимость и рост физических объемов производства обеспечиваются не все возрастающим использованием природных и человеческих ресурсов, а ростом объемов и качества применяемых научных знаний. Главными стратегическими ресурсами постиндустриального общества являются культура, наука и информация в качестве формализованного для использования в компьютерных сетях фундаментального и прикладного научного знания. Они, будучи по своему характеру объектами общественной собственности, одновременно являются индивидуальной собственностью для каждого, кто пользуется ими. То есть, для этого общества характерно единство индивидуальной и общественной (но не государственной) собственности на основной “продукт” и “основной ресурс”. Выход на первые роли в производстве самого человека и экономической деятельности научного знания начинает оказывать влияние на весь комплекс разных видов и форм собственности, в первую очередь частной собственности, определяя их развитие в направлении все большей их работы на общественные нужды.

Самым справедливым, самым рациональным и самым перспективным использованием реалий, созданных российской приватизацией, может стать использование государством бюджетных доходов от приватизированного сектора экономики страны для формирования человека информационного общества интеллектуально развитого, хорошо образованного, творческого, живущего в ладу с общественными установлениями и собственной совестью. В жизни социума всегда есть вещи, с которыми человеку приходится мириться. К ним относится и частная собственность, в легитимации которой и играет первые роли приватизация.

Размещено на Allbest.ru