Приватизация и приватизаторы (теория и практика российской приватизации)

4. Фактически отсутствует правовая база для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Анализ правового регулирования зарубежной собственности показывает, что действующая нормативная правовая база не определяет порядок приватизации объектов федеральной собственности, находящихся на территории иностранных государств, имеются лишь единичные нормативные правовые акты в этой сфере. Так, 30 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановлением № 2626-I поручил Российскому фонду федерального имущества принять свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных, которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанным имуществом в соответствии с действующим законодательством. Вместе с тем Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (пункт 7, абзац первый) это постановление было признано недействительным, как направленное на свертывание процесса приватизации в Российской Федерации

В Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности: в частности, в порядке, установленном законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 5.19.1 Программы). А в отношении объектов, находящихся на территории независимых государств (бывших республик СССР), - после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений (п. 5.19.2 Программы).

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленного на их балансе имущества, находящегося за рубежом и приобретенного за счет средств федерального бюджета. Однако этот документ не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступивших в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (см. ч. 5 статьи 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты фактически вывели объекты зарубежной собственности государственных предприятий за правовые рамки приватизации, что в качестве одной из причин способствовало их незаконному отчуждению. Кроме того, по оценкам Счетной палаты, органы власти, предприятия и организации, имеющие на балансах зарубежную собственность, представляют в органы управления государственным имуществом недостоверную информацию, а данные о долях Российской Федерации (пакетах акций) в иностранных юридических лицах, принадлежащих российским организациям, занижаются. Потенциальные дивиденды при этом могут составить сумму порядка 1 млрд долл. Очевидно, что по-прежнему необходима тщательная инвентаризация имущества и объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Необходимо нормативно запретить приватизацию указанного имущества до проведения такой инвентаризации.

5. Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную. Прежние акты, регулирующие процесс разграничения государственной собственности на «три уровня», устарели. Новые акты фактически не были приняты. Неоконченный процесс приватизации в России делает целесообразной полную инвентаризацию объектов неприватизированной государственной собственности с тем, чтобы выделить в ней федеральную, региональную (субъектов Российской Федерации) и муниципальную ее части. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения госпредприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов. Особую актуальность указанной проблеме придает развитие административной и федеративной реформ, исходящих из детального разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

При этом необходимо учитывать, что задача разграничения предметов ведения и полномочий не может быть решена путем материального разделения объектов собственности между различными уровнями власти. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении по делу о конституционности Лесного кодекса Российской Федерации пришел к выводу, что при разграничении предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит распределение круга полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения (то есть разграничиваются не объекты, а правомочия собственника). Это необходимо для того, чтобы «при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов».

6. Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества. Как указывалось выше, несмотря на очевидную неполноту правовой базы в части урегулирования вопросов национализации и восстановления нарушенных прав государства как собственника, соответствующее законодательство не принято до сих пор. По мнению Счетной палаты, необходимым элементом правовой базы развития отношений собственности может стать федеральный закон «О процедурах национализации и муниципализации», т.е. закон о правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (муниципализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.

7. В действующем законодательстве отсутствуют нормы, направленные на реализацию общепринятых международных стандартов, устанавливающих необходимость участия высшего органа государственного финансового контроля в предпродажной оценке государственного имущества и аудите результатов приватизационных сделок. В частности, как уже цитировалось выше, в Руководстве по стандартам аудита приватизации ИНТОСАИ указано, что контроль приватизационных продаж входит в компетенцию высших органов финансового контроля, поскольку речь идет о продаже общественных активов. Общественность страны в связи с этим нуждается в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен должным образом и что налогоплательщик получил в итоге правильную цену. Кроме того, на основании нового Закона о приватизации 2001 года Федеральное Собрание Российской Федерации оказалось фактически отстраненным от участия в определении стратегии и утверждении перспективных планов приватизации (эти полномочия перешли к Правительству Российской Федерации). Поскольку реальные возможности законодательной ветви власти влиять на процесс приватизации теперь существенно ограничены, значение внешнего государственного контроля деятельности органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления государственной собственностью возрастает многократно.

2. Подготовка и проведение приватизации в России: основные механизмы и события

2.1 Выбор модели российской приватизации

К середине 80-х гг. прошлого столетия в СССР отчетливо проявились признаки кризиса практически во всех сферах общественной жизни. При этом ситуация была весьма противоречивой: с одной стороны, СССР оставался крупнейшим государством, сверхдержавой, обладающей колоссальной мощью, в том числе и военной, с другой - все очевиднее осознавалось, что система управления страной не соответствует новейшим вызовам. Она препятствует полноценному развитию и обуславливает высокую степень возможности неуправляемого, хаотичного и ускоряющегося процесса, последствия которого могут быть сколь угодно плачевными, вплоть до развала государства, что, в конечном итоге, и случилось.

Нельзя сказать, что в руководстве страны и в обществе не было верных оценок тех или иных изъянов системы, логически обоснованных предложений по их устранению. Однако они носили фрагментарный характер, отсутствовал общий системный взгляд на проведение назревших реформ. Требовалось научно выверенное и комплексное реформирование политической и экономической систем, но вместо этого осуществлялись отдельные мероприятия, в которых явно просматривался дух компанейщины прежних времен. Увы, компанейщина худо-бедно «работает» при жестком административном контроле, но в более либеральных условиях она оборачивается хаосом и потерями.

Академик Н.Я. Петраков в книге “Русская рулетка” отмечал, что после смерти Сталина Советский Союз представлял собой экзотическую картину. С одной стороны, огромный вес и соответственно влияние в мировой политике; с другой - внутренняя структурная несбалансированность экономики. Отсюда - главное противоречие: великая держава с нарастающим отставанием по всем социальным стандартам жизни своих подданных от других не только великих, но и просто цивилизованных стран. В экономической сфере деструктивные элементы сводились к четырем крупным блокам:

- гипертрофия военно-промышленного комплекса. Геополитические амбиции Советского Союза привели к фантастическому разрастанию всех отраслей производства, которые прямо или косвенно были связаны с содержанием армии или обслуживанием процессов создания и тиражирования военной техники;

- диспропорция между развитием сырьевых и обрабатывающих отраслей промышленности. Низкий технический уровень пследних обусловливал необходимость большого расхода первичных ресурсов на единицу конечной продукции (в 5-6 раз больше, чем в развитых странах Запада);

- катастрофическое состояние сельского хозяйства по всем мыслимым параметрам: производительность труда, уровень жизни сельского населения, степень механизации, электрификации, развития транспортной инфраструктуры и т.д., и т.п.;

- убогое состояние промышленности, производящей предметы массового спроса населения, сферы бытовых услуг, а также здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и других форм социальных гарантий жизни граждан.

Эти деформации производственной структуры. накапливавшиеся годами под действием таких катализаторов, как социалистическая индустриализация. коллективизация, вторая мировая, затем и “холодная” война, превратили советскую экономику в систему, малоспособную к динамичному развитию, имеющую такое количество узких мест и критических точек, что ее выживание вызывало большие сомнения. Конечно, был шанс (скорее теоретический) реструктуризации советской экономики в тот период. Но для этого надо было:

- во-первых, резко изменить внешнеполитическую и военную доктрины;

- во-вторых, кардинально переориентировать инвестиционную политику на ускоренное развитие потребительского сектора;

- в-третьих, на базе наукоемких производств, целиком сконцентрированных в военно-промышленном комплексе, начать создание высокотехнологичного экспортного сектора гражданской экономики.

Лишь после ухода с политической арены Н.С. Хрущева была предпринята попытка, оставаясь в рамках коммунистической идеологии, несколько реформировать механизмы управления экономикой на базе весьма ограниченного использования рыночных регуляторов. Это был робкий шаг в направлении к созданию смешанной экономики, на который советская экономика неожиданно отреагировала весьма чутко: экономические показатели развития народного хозяйства СССР в 1966-1968 гг. заметно улучшились. Однако в связи с “пражской весной” эти “ростки” российского реформаторства были отменены по идеологическим мотивам. И тем нее менее жизнь централизованного планового хозяйства была продлена открытием крупномасштабных запасов энергоносителей в Западной Сибири. Тем не менее, нефтегазовый допинг лишь на некоторое время отсрочил крах советской экономики.

Когда советский социализм как господствующая идеологическая система рухнул, вновь затеплилась надежда на выход России из системного экономического кризиса, и она имела под собой основания, поскольку официальной целью новых российских реформ объявлялось преодоление скатывания экономики к хаосу, стабилизация на базе создания цивилизованного рыночного хозяйства и обеспечение устойчивого сбалансированного экономического роста. Однако очень скоро выяснилось, что термин “стабилизация экономики” понимался реформаторами весьма своеобразно и узко: все экономические проблемы сводились ими к так называемой финансовой стабилизации, успех или неудача которой определялась двумя показателями - темпам инфляции и размером бюджетного дефицита. Понимая столь примитивно, а главное, оторванная от анализа других факторов, определяющих реальную стабильность и “здоровье” экономики, финансовая стабилизация очень скоро стала предметом широких политических спекуляций. Серьезная экономическая проблема была сведена до уровня языкового штампа в политической демагогии.

Вместо стабилизации экономики реформаторы центр своих усилий передвинули на приватизацию государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы создать сектор частной собственности как опору и носителя рыночных отношений. Но и здесь экономическая составляющая этого феномена была отодвинута на второй план, так как сами приватизационные мероприятия были подчинены в первую очередь нуждам закрепления у власти так называемых “демократических” сил во главе с Б.Н. Ельциным. По-другому, видимо, власть российская работать и не умела, и не хотела. При этом достаточно широко осознавалось, что тип государственной собственности, сформировавшийся в России при советской власти, не способен обеспечить высокие экономические результаты, гибко реагировать на вызовы научно-технической революции. Было очевидно, что требовалось осуществить масштабное разгосударствление через приватизацию. Включение в экономический процесс инициативы миллионов частных собственников, максимальное использование их таланта, предприимчивости только и могло, пожалуй, спасти стагнировавшую экономику страны. «Частная собственность - мощный источник продуктивного труда и свободной хозяйственной инициативы, - считает известный российский философ А.Г. Спиркин, - она способствует самореализации физических и духовных сил личности. Частная собственность и рыночные отношения дают людям имущественную самостоятельность, развивают личную инициативу, стимулируют и совершенствуют самодеятельные, предпринимательские навыки, воспитывают чувство ответственности в своем деле и вообще в жизни. И, наконец, частная собственность укрепляет правосознание, культуру законопослушания».

Приватизация в СССР фактически началась в 1988-1992 гг., в период развития кооперативного движения. Собственно, кооперативы начали создаваться во второй половине 1986 года, свое же развитие кооперативное движение получило после выхода в 1988 году «Закона о кооперации». Именно в тот период в стране проявились первые изменения в отношениях собственности. Этот этап называют «ползучей» приватизацией, именно тогда руководители государственных предприятий начали изобретать различные схемы использования государственной собственности в личных целях. При резком ослаблении контроля со стороны вышестоящих государственных структур (реализовывались благие лозунги «самоокупаемость», «самофинансирование» и «самоуправление») повсеместно рядом с государственным предприятием создавались кооперативы, которые использовали в собственных интересах основные фонды (часто - лучшие), сырье, налаженные партнерские связи и т.д. Фактически ресурсы этих предприятий использовались для обогащения конкретных лиц. Однако этот процесс не мог существенно повлиять на государственный характер основного объема собственности в стране.

Масштабная приватизация, которая могла бы санировать и дать новые импульсы развития испытывавшей серьезный кризис советской экономике, требовала серьезной подготовительной научно-аналитической работы: с изучением мирового опыта, разработкой комплекса основных идей, принципов и механизмов, с предварительным учетом всех возможных последствий и снижением (в идеале - недопущением) - негативных. Уже на предварительном этапе требовалось разработать новое законодательство:

а) восстанавливающее право отдельных лиц и коллективов на владение средствами производства и объектами движимой и недвижимой собственности;

б) регламентирующее процесс передачи государственной собственности в частный и/или кооперативный сектора;

в) закрепляющее новую структуру государственной, муниципальной и частной собственности;

г) формирующее соответствующие структуры и органы, связанные с управлением, координацией, защитой всех форм собственности в стране, и т.д.

Надо было решить широкий круг вопросов - принципиальных, научных, содержательных, организационных, кадровых. К сожалению, очень поспешно предпринятая в стране приватизация и готовилась так же очень поспешно. Предварительной разработки стратегии не было. В принципе, такая задача высшим политическим руководством даже и не ставилась. Нужно было удержать власть, а для этого в обществе должен был появиться круг людей, которые не захотят ее смены. Такими людьми могли стать владельцы собственности. Поэтому перед приватизацией ставилась исключительно политическая задача двойственного содержания: в широком ее смысле требовалось разрушить систему экономических отношений и создать условия для перехода к рынку, в более узком - сформировать социальную опору для действующей власти. И трудно сказать, какая из этих составляющих выступала основным мотивационным началом практических действий российских властей в сфере приватизации.

В рамках оказавшихся у власти политических группировок рассматривались различные варианты приватизации, которые можно поделить на две категории - предусматривавшие бесплатную и возмездную, денежную приватизацию. Вариант бесплатной приватизации поддерживался некоторыми видными экономистами. Справедливость такого подхода, на первый взгляд, представлялась несомненной. Подлежащая приватизации собственность создавалась трудом всего российского (советского) народа, эта собственность принадлежала ему по факту своего возникновения, в ее стоимость входили недоплаченные зарплаты, недополученные блага, и т.д.

Однако практически эту схему реализовать не просто чрезвычайно сложно, а вообще невозможно. Все дело в том, что абсолютно одинаковых объектов собственности нет и не может быть в принципе. Даже коровы в колхозном стаде отличаются друг от друга. Как при дележке избежать конфликтов? К тому же вполне определенные люди должны были бы выступить исполнителями этих процедур, соответственно на результатах дележки сказался бы их субъективизм, с очень вероятным учетом своего собственного личного интереса. Следует признать, что в этом случае чувство ущемленной справедливости было бы не менее массовым, чем при возмездной приватизации. Кроме того, при раздаче собственности «поровну и бесплатно» наивно было рассчитывать на резкое повышение эффективности ее использования. Человек должен быть способен грамотно обращаться с собственностью, а главное, не только хотеть получать дополнительные жизненные блага, но и быть готовым нести бремя владения ею.

Общие идеи проведения приватизации воплощались в ряде широко известных программ с принципиально разными подходами. Например, группа Григория Явлинского предлагала осуществить управляемую распродажу государственной собственности за деньги любому покупателю. При этом полученные средства должны были поступать в федеральный бюджет, а каких-либо специфичных запретов и льгот не предусматривалось. Нельзя сказать, что это предложение являлось выдающейся находкой, тут все было достаточно понятно и логично. Подобная схема была реализована в Венгрии. Однако либерал-реформаторы восприняли этот вариант как нечто несуразное и невозможное по причине априорного отсутствия в переходных экономиках денег и собственников. Оппонентам Явлинского в данном случае следовало бы отказать в логике (или в желании ей следовать). Зачем вообще, в таком случае, торопиться с приватизацией, ведь ясно, что тут в начале следует эти деньги и собственников в экономике заиметь?

Но с приватизацией очень спешили. С одной стороны, мотивацией могла быть надежда на иностранный капитал. Но возможно и другое предположение: по схеме Явлинского, участники приватизационных проектов в итоге могли заиметь маленькую парикмахерскую, или грузовик (и то в лучшем случае). А зачем им грузовик? Ради копеечного дохода, обеспечиваемого регулярным тяжелым и мало престижным трудом? В бывших европейских социалистических странах крупные капиталы также если и присутствовали, то лишь как единичные исключения. Однако там приватизационные процессы удалось провести достаточно успешно. В частности, относительно успешно удалось осуществить рыночные реформы, в том числе и приватизацию в Польше. В этой стране на протяжении почти 2 лет первоначального периода реформирования наблюдались серьезные проблемы, связанные с принятием основных принципов “шоковой терапии”. В частности, приватизацию большинства крупных предприятий пришлось отложить до 1995 года. Стратегия приватизации была скорректирована, в результате чего усилия были сконцентрировали на продвижении вперед в той части реформаторского плана, которая касалась создания новых предприятий и приватизации мелких и средних государственных предприятий в сфере торговли и услуг.

“Архитектор” новой программы приватизации Януш Левандовский выдвинул ряд четких приоритетов в этой сфере:

- менеджеры не могут получать право контроля (прямого и косвенного) или право собственности в отношении своих фирм;

- предприятия следует не только приватизировать, но и реконструировать в целях повышения их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынке;

- при сохранении собственности граждан и правительства на активы предприятий важно разработать механизм, позволяющий учитывать мнения иностранных специалистов и консультантов при принятии решений в области инвестиционной и хозяйственной стратегии;

- выгоды от приватизации и последующего функционирования предприятий должны получать не только менеджмент и работники, но и общество в целом;

- процесс приватизации необходимо сделать прозрачным и защищенным от коррупции.

К моменту готовности польского общества реализовать эту программу усилия по созданию новых предприятий уже принесли свои плоды. Успешно формировалась рыночная инфраструктура, и хотя этот процесс не был еще завершен, она была настолько развита к началу приватизации, что государственные предприятия столкнулись с относительно конкурентной средой, в которой не могли доминировать. Не случайно темпы экономического роста в Польше с 1989 года по 1998 г. были самыми высокими среди государств Восточной Европы. Согласно оценкам Европейского банка реконструкции и развития, в 1998 году в этой стране валовый национальный доход превысил уровень 1989 г. на 117%, в то время как среди всех других постсоциалистических государств он был ниже, чем в дореформенный период.

В России один из вариантов приватизации был выдвинут М. Малеем, который с возможностью распродажи госсобственности всем гражданам за деньги не соглашался по той же причине, что и либерал-реформаторы: население не располагает достаточными накоплениями для придания приватизации массового характера. Он предлагал провести «народную приватизацию» -- предоставить «всем гражданам России все поровну и бесплатно». Предполагалась приватизация 70% основных производственных фондов промышленности и сельского хозяйства. Каждый гражданин при реализации этого проекта должен был бы получить безвозмездно свою долю государственного имущества, общая балансовая стоимость которого составляла 2200 млрд. рублей. При этом доля оценивалась в «условных единицах», а не в «живых», то есть инфляционных, рублях. Размер доли составил бы 14 тыс. условных балансовых рублей (по расчетам Госкомитета по управлению государственным имуществом Советского Союза). Расчеты проводились в условиях 1990 года, когда один условный балансовый рубль стоил 0,2--0,3 доллара. Соответственно, в 1993 году гражданин России владел бы платежным средством в 2800--3000 долларов. Речь, таким образом, шла о законном и, в общем, справедливом для всех граждан участии в приватизации госимущества.

Механизм “народной приватизации” выглядел следующим образом: каждый из граждан страны наделяется приватизационным именным счетом, покупательная способность которого должна была быть выведена из-под действия инфляции. Более того, она, по идее, должна была возрастать по ходу выявления рыночной стоимости приватизируемого имущества. Предполагалось, что каждый владелец именного счета при приобретении акций будет иметь возможность определенного выбора между надежностью и доходностью. Он мог приобрести непосредственно акции приватизируемого предприятия и в дальнейшем получать по ним дивиденды, размер которых определялся бы экономической эффективностью его функционирования. Если же гражданин отдает предпочтение надежности, для снижения рисков он должен иметь возможность приобрести акции инвестиционного фонда, аккумулирующего акции многих предприятий. Этот вариант позволял не допустить вовлечения именных счетов в рыночный оборот, что “разгоняло” бы инфляцию (как это впоследствии и вышло с «безличными» ваучерами на предъявителя). Этот механизм приватизации был определен Законом РСФСР «Об именных приватизационных счетах», который устанавливал порядок открытия этих счетов и условия использования приватизационных вкладов.

Нельзя сказать, что к началу массовой приватизации полностью сложилась ее теоретическая модель, которая могла воплотиться в конкретном плане и стать практикой. Как это нередко случается в гашей стране, предлагалось и обсуждалось одно, делалось же при этом нечто иное. Ни денежный, ни чековый безвозмездный варианты не отвергались. Однако реализовывались они не совсем так, как предполагалось в ходе их разработки. Все началось с так называемой «малой» приватизации, в ходе которой реализовывались объекты торговли, автотранспорта, сферы услуг, и т.п. Менее чем за полугодие 1992 года в ходе «малой приватизации» перестали быть государственными 46 815 объектов собственности. По итогам их перевода в частную собственность за каждый рубль государственного имущества было получено не более 42 копеек, что в целом дало бюджету 39,9 млн. рублей. Вряд ли такое разгосударствление имущества можно было назвать успешным. В Чехии, например, приватизация 25 000 аналогичных объектов принесла бюджету страны 1 200 млн. долларов. Еще одной особенностью реализованной в России схемы было широкое применение льгот, рассрочек платежей до 3-х лет и т.п., что и открывало широкий простор для злоупотреблений, и, главное, - обесценивало денежные поступления в бюджет в силу стремительно раскручивавшейся инфляции.

Но даже и без этого соотнесение 40 млн. рублей, полученных в России, и 1 200 млн. долларов, полученных в Чехии, дает достаточно наглядное представление о профессионализме тех, кто проводил российскую приватизацию. Впрочем, уже в тот момент реформаторы выдвинули лозунг о необходимости скорейшего создания любой ценой «эффективного собственника», не переставая твердить об «отсутствии денег», необходимых для этого. Понятно, что при таком хозяйствовании взяться им было неоткуда.

2.2 Чековые аукционы

Существует точка зрения, что к началу чекового этапа приватизации подтолкнули исследования, проведенные группой А. Бравермана по заказу Госкомимущества. Их результаты показали, что в России отсутствуют средства для проведения полноценной денежной приватизации, для формирования слоя новой элиты. Делался вывод о том, что единственный выход - в привлечении иностранного капитала. Однако массовая распродажа российской государственной собственности иностранцам однозначно не могла вызвать сочувствия у абсолютного большинства российского населения. Да и привлечь в короткие сроки огромные денежные средства из-за рубежа в Россию было невозможно.

Выход, конечно, нашелся: в наличном обороте на рынке появилось специфическое платежное средство - ваучер. Он не был именным, и эта его отличительная особенность позволяла скрыть покупателя государственной собственности, в том числе иностранного. Идея безвозмездного чека вроде бы реализовалась, однако с весьма существенными коррективами: вместо именного чека был предложен чек на предъявителя. В соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов (от 1 ноября 1991 года №1831-1.), с 1 декабря 1991 года Б. Ельцину были предоставлены дополнительные полномочия по реализации экономической реформы - указы главы государства по вопросам собственности приобретали статус законов. Показательно, что уже первым указом Б.Ельцина была признана недействующей статья 2 Закона о приватизации, предусматривавшая приватизацию предприятий исключительно в соответствии с законодательными актами, одобренными парламентом. И так как “под рукой” российского президента была своя команда реформаторов, то ее лидеры Е.Т. Гайдар и А.Б. Чубайс получила «карт-бланш» на проведение собственной программы приватизации.

В августе 1992 года появился указ, утверждающий концепцию ваучерной приватизации (Указ Президента Российской Федерации от 19 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»). Первоначально выдачу приватизационных чеков предполагалось произвести в период с 1 октября по 31 декабря 1992 года, во всяком случае, именно эти сроки устанавливались распоряжением Госкомимущества России от 20 августа 1992 года № 369-р. Однако вдруг выяснилось, что в такой большой стране, как Россия, объективно невозможно уложиться в три месяца при проведении столь сложной работы. После рассмотрения этого вопроса на заседании Верховного Совета Российской Федерации Госкомимущество своим распоряжением от 22 декабря 1992 года № 1193-р продлило период выдачи чеков до 31 января 1992 года. Старт ваучеризации был дан в августе вовсе не случайно: «Это ключевое для авторов реформ решение было приурочено к годовщине путча - удачно был выбран момент для того, чтобы президент сказал: «Нам нужны миллионы собственников, а не горстка миллионеров» и «приватизационный ваучер - это билет в свободную экономику для каждого из нас».

Закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» был забыт, порядок выдачи и использования приватизационных чеков (ваучеров) определялся президентскими указами. Решением Госкомимущества были принципиально изменены вид и свойство платежных средств, которыми могли распоряжаться граждане при покупке в частную собственность государственных и муниципальных предприятий и имущества. В перечень объектов, подлежащих приватизации в первую очередь, вошло более 27 тысяч предприятий, имевших самостоятельный баланс и зарегистрированных в качестве налогоплательщиков. По данным Госкомстата, весь производственный потенциал страны оценивался по балансовой стоимости основных фондов. Плановые задания приватизации по регионам страны имели специфическую черту: они были составлены по 12 отраслям производства, которые не совпадали со структурой отраслевой отчетности отечественных статистических органов. А ряд важнейших отраслей - машиностроение, приборостроение, ресурсодобывающие и перерабатывающие предприятия, - и вовсе были отнесены к категории «прочие объекты». Это не могло не обратить на себя внимания, так как именно они были наиболее привлекательными для тех людей, у которых были деньги для приобретения собственности.

Через два года, 24 ноября 1994 года первый заместитель Председателя Госкомимущества П.П. Мостовой в докладе Председателю Государственной Думы И.П. Рыбкину привел данные о проданных через систему чековых аукционов предприятиях:

- электроэнергетики (всего было выставлено акций на сумму 7,4 млрд. рублей);

- топливной промышленности (23,5 млрд. рублей);

- черной металлургии (12,2 млрд. рублей);

- цветной металлургии и обработки цветных металлов (5,1 млрд. рублей);

-химической промышленности (3,2 млрд. рублей);

- нефтехимической промышленности (0,8 млрд. рублей);

- автомобильной промышленности (10,8 млрд. рублей);

- транспорта (2,3 млрд. рублей);

- легкой промышленности (102 млрд. рублей).

В отчете Контрольно-бюджетного комитета, направленном в Верховный Совет Российской Федерации в 1994 году, указывалось, что с июля 1992 года по 1 июля 1994 года был приватизирован совокупный уставной капитал в размере 1151,2 млрд. рублей (при стоимости основных фондов предприятий, принятой в ценах на 1 июля 1992 года). Денежные поступления в федеральный бюджет не превышали 17% от стоимости приватизированного на тот период имущества. В ходе чековой приватизации с 1 января 1993 года по 1 июля 1994 года был приватизирован совокупный уставной капитал в размере 958,0 млрд. рублей. Поступление средств от приватизации, по оценке Контрольно-бюджетного комитета, составило (как в рублях, так и в чеках) за указанный период 489,1 млрд. рублей. Приватизируемые предприятия федеральной и республиканской собственности были проданы по ценам, не превышающим номинальную стоимость акций, краевая и областная собственность реализована практически по номиналу, и только собственность муниципальная продавалась по цене чуть-чуть превышающей номинальную стоимость объектов. Однако муниципальная собственность составляла лишь малую толику выставленной на продажу государственной собственности, основная ее доля - 64% по объему капитала, - была федеральной.

Сходства и различия в практике массовой приватизации в России и Восточной Европе достаточно очевидны, хотя с определенной долей условности можно сказать, что российский вариант в существенных чертах был ближе к чешскому опыту. Однако российская ваучерная приватизация по многим пунктам проигрывала опыту Чехии и Словакии. Недостатки российской ваучерной приватизации были следствием не каких-то объективных российских особенностей, а результатом сознательного выбора, то есть во многом определялись причинами субъективного порядка. В ряду главных недостатков осуществленной в России программы чековой приватизации называют:

- выпуск чеков на предъявителя, а не именных чеков;

- фиксирование номинальной стоимости чеков в рублях, а не в условных единицах;

- отсутствие механизмов поддержания курсовой стоимости чеков в процессе аукционов и ее соответствия стоимости приобретаемых на нее активов;

- локальный характер аукционов;

- отсутствие ограничений на участие в них физических и юридических лиц.

По состоянию на 1 января 1992 года в Госкомстате России были учтены 270000 государственных предприятий, находящихся на самостоятельном балансе, из них к обязательной чековой приватизации было предложено 155638 предприятий с совокупным уставным капиталом 1520 млрд. рублей. Фактическая продажа этой собственности представлена в следующей таблице.

Виды продаж	Размеры уставного капитала (млрд. рублей)	Доля в процентах
Закрытая подписка	462,7	29,6
Выкуп аренды и продажа предприятий	141,9	9,3
Чековые аукционы	265,3	17,4
Денежные аукционы	12,4	0,7
Продажа акций из ФАРП	59,4	3,8
Инвестиционные конкурсы	16,5	1,0
Закреплено в государственной собственности	34,7	2,2
Остаток нереализованного на чековом этапе уставного капитала	562,0	36

Почти 36,0% от предложенного капитала на чековом этапе приватизации продано не было. Тем не менее, и в последующие годы Госкомимущество настойчиво предлагало для продажи высоко ликвидные акции нефтяных компаний, ресурсодобывающих, ресурсоперерабатывающих, металлургических и других предприятий, составляющих стратегический потенциал экономики страны. Еще одной из существенных особенностей чековой приватизации было требование, чтобы каждый участник чекового аукциона получал целое количество акций. Это привело к ситуации, когда после каждого чекового аукциона, а их бывало несколько при каждой продаже акций одного и того же эмитента, проводилось дробление номинала первоначальной акции. В итоге, при каждом дроблении оставалось около 10-12 процентов акций. Они назывались «хвостами» и продавались на денежных аукционах за рубли, а выручка в реальных деньгах делилась между устроителями аукционов, фондами имущества и комитетами по управлению имуществом.

Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации проанализировал экономическую ситуацию, сложившуюся на тот момент. Удельный вес негосударственного сектора в объеме реализованной продукции превысил 54%, в то же время его вклад в формирование доходов федеральной бюджета оказался меньше, чем вклад сектора государственных предприятий. Государственный сектор направлял в бюджет в виде налога на прибыль более 50% используемой прибыли, негосударственный - 39%.

Сравнительный анализ деятельности государственного и негосударственного сектора экономики показал, что более высокие показатели в негосударственном секторе - рентабельность, фондоотдача, затраты на производство, достигнуты не в результате эффективной работы, а за счет опережающего роста цен в наиболее приватизированных отраслях, отраслях, оказывающих услуги. Индекс потребительских цен на услуги в два раза превышал индекс цен на товары. Но увеличения физического объема продукции и услуг не произошло. Спад промышленного производства в негосударственном секторе в первом полугодии 1994 года по сравнению с соответствующим периодом прошлого года составил 30%, а в государственном - 22%. Тем не менее П.П. Мостовой в уже упоминавшемся выше докладе отмечал, что спад производства на приватизируемых предприятиях был на 10% меньше, чем в среднем по промышленности.

Кстати, стоит обратить внимание на существенное расхождение в экономических данных, приводимых Госкомимуществом, Бюджетным комитетом парламента, различными экспертами и специалистами относительно тех или иных периодов приватизации. Можно, конечно, это объяснить тем, что расчеты выполнялись по разным методикам. Однако при более глубоком анализе легко доказать, что выбор методики определялся преследуемой целью. Для обеспечения соответствия предложенного к приватизации совокупного уставного капитала общему объему выпущенных платежных средств -- приватизационных чеков - были «заморожены» уставные капиталы приватизируемых предприятий в оценке на 1 июня 1992 года в течение всего периода чековой приватизации (срок был установлен 1 год). После подведения итогов чекового этапа приватизации стало известно, что аукционный способ продажи позволил продавать в среднем 0,21 акции на один чек, т.е. на один чек достоинством в 10000 рублей приходилось в среднем акций только на 2100 рублей. При этом чековый этап длился в условиях высочайших темпов инфляции (среднемесячный уровень достигал 21%) более 1,5 лет. За это время переоценка основных производственных фондов была проведена трижды, увеличивая их стоимость в 20, в 8 и в 3 раза. Номинал акций не менялся, менялось его содержание - к каждому рублю номинала в строке бухгалтерского баланса «добавочный капитал» был прицеплен довесок в 480 рублей.

При покупке акций для разных социальных слоев населения условие равенства прав также не выдерживалось. При реализации акций по закрытой подписке членам трудовых коллективов средний курс приватизационного чека составил 0,7, т.е. на один чек приходился пакет акций на сумму 7000 рублей, что в 3,3 раза превышало курс открытых специализированных чековых аукционов. Таким образом, работник, покупающий акции собственного предприятия по подписке, находился в более привилегированных условиях по сравнению с гражданами, покупающими те же акции на чековых аукционах. Типовым положением о закрытой подписке не ограничивалось количество заявляемых для покупки акций, что позволило сообразительным покупателям пользоваться подставными фирмами. В нарушение законодательства о приватизации, как правило, не декларировались источники доходов при скупке за чеки крупных и сверхкрупных пакетов акций физическими лицами. Одновременно осуществлялась целенаправленная скупка акций за чеки иностранными компаниями через подставные фирмы и с помощью зафрахтованных физических лиц. Дело дошло до того, что приватизацию в России осуществляли не только по проектам профессоров Гарвардского университета, но и непосредственно руками американских граждан, работавших на этот университет, и «помогавших» от его имени проведению приватизации в России.

В качестве примера можно вспомнить историю с созданием Московского аукционного центра, предметом деятельности которого являлась работа по приему от покупателей приватизационных чеков. Все началось в феврале 1993 года заключением договора о создании системы по продаже акций приватизируемых предприятий между заместителем председателя Госкомимущества Д. Васильевым, Фондом имущества г. Москвы и американской гражданкой Джулией Загачин, действовавшей на основании контракта с Гарвардским университетом. Нельзя не согласиться с тем, что данное основание, несмотря на несомненный научно-образовательный авторитет Гарварда - весьма сомнительно. Тем не менее, Джулия Загачин в качестве частного лица обязалась осуществлять управление Центром и распоряжаться денежными средствами на условиях контракта с Госкомимуществом, при этом финансирование Центра осуществлялось непосредственно Госкомимуществом. Московский аукционный центр был создан без образования юридического лица, то есть никакой ответственности за проводимые сделки по приватизации не нес. Тем не менее, Джулия Загачин имела право подписи финансовых документов.

28 февраля 1994 года между г-жой Загачин и Фондом имущества Липецкой области было заключено агентское соглашение № 346 на проведение межрегионального специализированного аукциона по продаже акций «Новолипецкого металлургического комбината». Участие в этом соглашении гражданки США являлось нарушением ст. 434 ГК РСФСР, в которой устанавливалось, что граждане могут заключать договор о совместной деятельности лишь для удовлетворения своих личных бытовых нужд. Далее события развивались следующим образом. Под управлением Джулии Загачин, в нарушение приватизационного и антимонопольного законодательства, через АОЗТ «Кредит Суисс Ферст Бостон», зарегистрированное в Москве, директором которой был гражданин США Борис Иордан, пакет в 17,29% акций комбината был приобретен за чеки английским банком «Кредит Суисс Ферст Бостон ЮК Лимитед». Кстати, это не единичный эпизод участия г-на Иордана в российской приватизации и проявления интереса к Новолипецкому металлургическому комбинату. Так, находящийся в залоге у «ОНЭКСИМбанка» государственный пакет 14,84% акций этого комбината, при непосредственном участии Госкомимущества, был продан через фирму «Восточная инвестиционная компания», принадлежащую как раз Борису Иордану, покупателю - некоей фирме «Ренессанс Секъюритиз (Сайпрес) Лимитед», которая до августа 1995 года именовалась как «Борис Иордан и К^о (Россия) Лимитед».

В Интернете можно найти признания о том, как те или иные известные люди распорядились своим ваучером.

Илья Клебанов, министр промышленности, науки и технологий: “ Предприятие ЛОМО в Петербурге, где я тогда работал директором, было одним из первых в городе и в стране, пакет акций которого был выставлен на чековый аукцион. Однако я уже тогда не сомневался, что бумага под названием "ваучер" станет исторической реликвией. Поэтому мы всей семьей их не продали и не вложили в акции, а оставили на память. Они и сейчас хранятся у нас дома”;

Борис Немцов, председатель политсовета партии "Союз правых сил": “В начале 90-х годов, в бытность губернатором Нижегородской области, я был вынужден бороться с дефицитом зерна. Поскольку в России в тот период приобрести этот необходимый области продукт было невозможно, пришлось поехать в Казахстан, чтобы договориться о поставках. Подарок президенту Назарбаеву был приготовлен заранее: ваучер с надписью "Дорогому Нурсултану Абишевичу с глубокой благодарностью от реформируемой России". Подарок был принят со словами: "Ты лучше всех вложил свой ваучер";

Татьяна Бек, поэтесса: “Друзья пообещали мне мои ваучеры куда-то выгодно вложить. Я их им отдала, и все в результате пропало. Однако я в ту пору так верила в реформы, в их гуманитарную, человеческую ценность, что даже не расстроилась. Я продолжаю верить в реформы и поныне. Но мне кажется, что те, кто их проводил, должны были разделить все трудности с той интеллигентской средой, что их поддержала. Они же не разделили и обуржуазились, и в этом есть какое-то дурновкусие”;

Александр Беспалов, председатель Генерального совета партии "Единая Россия":”Я свой ваучер никуда не вложил - оставил на память о бездарно разбазаренной собственности народа, который обманули, пообещав две "Волги" под окном. И где они? Мне сразу было понятно, кто и зачем проводит приватизацию. Не ясно только, как тот, кто это все делал, может сегодня руководить крупнейшей в России государственной компанией”;

Григорий Явлинский, лидер партии "Яблоко": “Мой ваучер, как и те, что принадлежат моей семье, до сих пор лежат дома. Я не использовал его, потому что сразу было ясно, что это афера”;

Гарри Гродберг, органист: “Свой ваучер я отдал фирме "Гермес". Ничего за него не получил и вскоре об этом забыл. Никаких особых надежд, связанных с ваучеризацией у меня не было, хотя, конечно, это была попытка (возможно, не лучшими средствами) решительно изменить в позитивную сторону нашу экономику. Что ж, всегда так было и будет: от перемен кто-то становится богаче, кто-то беднее. Мне разбогатеть с помощью ваучера не удалось”.

2.3 Некоторые итоги чековой приватизации

В ходе чековой приватизации (1993 - первая половина 1994 гг.) было продано 48 172 предприятия с совокупным уставным капиталом 958,0 млрд. рублей или 22,8 млрд. долларов (при курсе в среднем 42 рубля за доллар). В доход федерального бюджета было получено 149,0 млрд. рублей или 3,5 млрд. долларов. При этом следует помнить, что уставной капитал на момент расчетов был занижен (принят в оценке на 1 июля 1992 года), а поступление средств от приватизации - завышено (подсчитано с учетом инфляции). Минфином и Госкомимуществом была установлена очередность перечисления средств от приватизации в бюджеты разных уровней, при которой поступление денег в федеральный бюджет осуществлялось в последнюю очередь, что и позволяло практически полностью все рублевые платежи оставлять на содержание органов приватизации, а в качестве платежа в федеральный бюджет направлялись приватизационные чеки.

Для компенсации расходов на проведение чековых аукционов продавцам-посредникам было разрешено до 10% акций, получающихся при дроблении номинала акций, по каждому пакету, выставляемому на чековый аукцион, продавать на денежном аукционе. Выручка от продажи таких остатков («хвостов») составила не менее 40,0 млрд. рублей, которые были поделены следующим образом: продавцам-посредникам, осуществляющим проведение аукционов -- 55%, Госкомимуществу - 30% и Фондам имущества -- 15%. Расчеты в 10000-м номинале сохранили и после окончания чекового этапа. При таких расчетах всегда приходилось проводить дробление номинала акций и поэтому оставались «хвосты». Поступление средств от их продажи значительно превышало все затраты по организации аукционов. Так, в 1996 году Фонд имущества Волгоградской области получил 394,0 млн. рублей от продажи на специализированном денежном аукционе лишь одного пакета акций, в то время как затраты Фонда в 1996 году на проведение всех аукционов составили всего лишь 189,4 млн. рублей. Разница в размере 204,6 млн. рублей осталась на счетах этого Фонда.

Если, как было объявлено официально, акционерами стали 40 млн. граждан России, то из 148 млн. чеков только каждый четвертый чек прошел законную процедуру прямого обмена на акции приватизированных предприятий, остальные были предъявлены уже в условиях вторичного рынка ценных бумаг. Более чем 100 млн. чеков должны были быть приняты к оплате пакетов акций лишь при предъявлении декларации о доходах и взимании с них налога применительно к операциям с ценными бумагами. Следует при этом учитывать, что свободно обращающиеся чеки прошли через наличный оборот. При средней цене за чек 12,5 тыс. рублей, на скудный рынок потребительских товаров было вброшено не менее 460,0 млрд. рублей «горячих» денег. На 1994 год было намечено получить доход федерального бюджета от приватизации в размере 1244,9 млрд. рублей, в том числе от продаж 329,1 млрд. рублей. Фактическое исполнение составило 35,3%. По статье арендная плата и дивиденды по акциям, принадлежащим государству планировалось 915,8 млрд. рублей, фактическое исполнение составило лишь 9,3%. В результате из намеченного дохода федерального бюджета от приватизации в 1244,9 млрд. рублей была получена сумма, не превышающая 16%.

Контрольно-бюджетным комитетом при Верховном Совете была сделана оценка потерь федерального бюджета за тот же период, связанных с процессом приватизации. Потери оценивались в 1669,6 млрд. рублей, в том числе:

- 1043,0 млрд. рублей -- упущенные доходы бюджета от неприменения налогообложения на операции с ценными бумагами;

- 166,6 млрд. рублей -- прямые затраты на «ваучеризацию»;

- 460,0 млрд. рублей -- “вклад” инфляционных процессов.

Излишне указывать, что при оценке основные фонды предприятий занижались. В первой редакции статьи 17 Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» было установлено, что определение величины уставного капитала акционерного общества производится на основе оценки возможной выручки от распродажи его активов. Госкомимущество приложило огромные усилия, чтобы провести через Верховный Совет поправки к этому закону и, в частности, была изменена статья 17. Теперь имущество приватизируемых предприятий оценивалось по методике Госкомимущества. На основании этой методики уставной капитал предприятий занижался в разы по сравнению с их реальной рыночной стоимостью. Так, имущество крупнейшего в Европе Самарского металлургического завода было оценено по методике Госкомимущества в 2,2 млн. долл. Санкт-Петербургский судостроительный "Балтийский завод" был продан за 150 миллионов рублей по номиналу ваучеров, за 200 тысяч приватизационных чеков ушла гостиница "Минск", а за гигантский автомобильный завод им. Лихачева (ЗИЛ), занимавший площадь более тысячи гектаров в Москве и дававший работу 103 тысячам человек, было уплачено всего около 800 тысяч ваучеров. Уральский машиностроительный завод был оценен всего в два миллиона долларов. За такую сумму, например, можно купить всего лишь одну хорошую квартиру в центре Нью-Йорка. Компания «Ростелеком», владеющая 80 процентами телефонных линий в России, имеет удельную стоимость за каждую линию доступа около 50 долл., в то время как у японской компании NTT этот показатель составляет 2429 долл.

...