Приватизация и приватизаторы (теория и практика российской приватизации)

20 сентября 2000 года Конгресс США опубликовал доклад экспертной группы по коррупции в России. Составитель доклада, республиканец Кристофер Кокс, сравнил работу над документом с процедурой вскрытия трупа. С американской стороны главным виновником расцвета российской коррупции были названы вице-президент администрации Клинтона Альберт Гор, заместитель госсекретаря Строуб Тэлботт и министр финансов Лоуренс Саммерс. Со стороны России таковыми в докладе признаны Анатолий Чубайс и Виктор Черномырдин. Чубайсу в докладе отводилось особое место. Анатолий Борисович, по сути, назван банальным вором. Госкомимущество до сих пор не отчиталось за 116 млн. долларов американской финансовой помощи, полученной в период, когда этим ведомством руководил Чубайс.

Согласно иску Министерства юстиции США, Дж. Хэй, А. Шлейфер, Циммерман и Хеберт участвовали в различных способах торговли служебной информацией. Хэй и Циммерман основали «левую» российскую компанию для нелегального экспорта прибылей от внутренних торговых операций с ГКО. Хэй, Шлейфер и Циммерман также инвестировали средства в российские нефтяные компании, записывая акции на имя отца Циммерман. Когда эта информация весной 1997 года стала достоянием публики, Гарвард, узнав о готовящейся в «Уолл-стрит джорнэл» публикации разоблачительных материалов, выставил и Шлейфера, и Хэя из Института международного развития. Российское правительство прервало былые тесные связи с Гарвардом.

Ричард Морнингстар, координатор американской помощи бывшему Советскому Союзу, отстаивает правильность подхода США к финансированию либерал-реформаторов: "Если бы нас там не оказалось с нашим финансированием Чубайса, смогли бы мы выиграть битву за приватизацию? Возможно, что нет. Когда вы говорите о нескольких сотнях миллионов долларов, вы не можете изменить страну, но можете предоставить нацеленное содействие в помощь Чубайсу". Как представляется, серьезное расследование должно выйти за рамки вопроса о коррупции отдельных лиц, нецелевого расходования выделенных средств, и выяснить главное: как, каким образом политика США и использованные десятки миллионов долларов налогоплательщиков деформировали демократические принципы таким образом, что в России вместо демократии возникла олигархия “денежных мешков”.

Конечно, до роли идеолога приватизации Чубайс явно не дотягивал, и он сам, и вся его команда оказались слишком меркантильными, чтобы прослыть идейными борцами. Он был лишь энергичным исполнителем то ли своих убеждений, то ли советов с Запада. Об этом уже написаны книги в Америке, где Счетная палата США (GAO) очень обеспокоилась тем, что расходование немалых из американского бюджета не достигли намеченной цели. В США вышли две книги, рассказывающие о подлинной истории приватизации: “Collision and Collusion” Женин Вэдел и Contagion” Энн Уильямсон. Название первой книги переводится как «Сговор и столкновение», а второй - «Зараза». Судьба этих книг различна: если «вполне академическая» книга Ж. Вэдел разошлась тиражом в 10000 экземпляров, то книга «Зараза» распространяется только в рукописном виде. Мэтт Тейби - главный редактор газеты “The Exill”, отмечает: «Соединенные Штаты тратили миллиарды долларов своих сограждан на «процесс экономических реформ» в России. Но ни правительство США, ни пресса этой страны не сожалеют о том, что результатом инспирированных и частью оплаченных американцами «реформ» стало превращение богатейшей по природе своей страны на земле в сырьевой придаток, управляемый криминальной олигархией и бюрократами-взяточниками.

Самообогащение российской элиты неудивительно, ибо вместо открытого диалога с обществом и выработки общенациональных интересов правительство реформаторов пошло по пути обмана общественности, келейного принятия решений о распределении общественных богатств. Младореформаторы постепенно превращались в олигархию, богатеющую на разорении собственной страны. Пренебрежительное отношение к российским законам, циничное - к своим обязанностям, презрительное - к народу сочеталось с подобострастием к иностранным советникам и консультантам, преклонением перед крупным иностранным капиталом и связанной с ним международным политическим истеблишментом, к которому новое поколение российских реформаторов страстно хотело бы примкнуть. Об этом, не стесняясь, сегодня говорят западные «эксперты», работавшие в то время в России. Сформировавшаяся за эти годы компрадорская олигархическая власть стала основным политическим субъектом страны. Основы ее властвующего положения состоят из следующих звеньев:

- легализованное решениями «своих людей» в структурах власти присвоение в обход всяких норм права и морали государственного имущества. Почти за каждым решением по приватизации крупных объектов собственности можно проследить сговор и коррупцию;

- приватизация банковской системы, «всасывание» бюджетных денег в свои коммерческие банки, пропускание по своим каналам эмитируемых денег и валютных ресурсов. Все это позволило манипулировать государственными финансами в невиданных размерах;

- приватизация средств массовой информации, фактическое введение частной цензуры в так называемых «концернах СМИ»;

- создание огромного количества частных охранных вооруженных формирований, разбухание численности внутренних войск для целей усиления карательно-полицейского аппарата. Втягивание в приватизацию и стимулирование коррупции в Вооруженных силах;

- политическая и техническая поддержка политики, проводимой из-за рубежа. Вывоз капитала, обустройство «семейных гнезд» за границей, передача экономической политики международным финансовым организациям;

- полное игнорирование правового просвещения населения, как одной из основ экономических реформ, этим в первую очередь должны были озаботиться именно чиновники-реформаторы. Отсутствие даже малейших поползновений в эту сторону порождает определенные сомнения в их заинтересованности в том, чтобы в приватизации приняли участие широкие слои населения;

- контроль за информационной средой администрации Президента, организация многоуровневой системы фильтрации информации и т.д.

Количественные и качественные результаты деятельности российских реформаторов в области приватизации прямо или косвенно видны из следующих показателей:

- если объем валового внутреннего продукта на душу населения в среднем по странам «семерки» принять за единицу, а критическим пороговым значением считать 50%, то по факту на 01.01.97 г. это значение в России едва достигало 19%;

- пороговое значение доли обрабатывающей промышленности составляет 70%, по факту - 50%;

- объем инвестиций в процентах к ВВП имеет пороговое значение 25%, по факту - 13%;

- расходы на науку: критический порог - 2%, по факту - 0,5%;

С другой стороны, отрицательные показатели превышают пороговые значения:

- доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного уровня: пороговое значение 7%, по факту - 20%;

- уровень безработицы: пороговое значение (по методологии МОТ) 7%, по факту - 9,2%;

- потребность в обслуживании внешнего долга: порог - 25%, по факту - 100%;

- доля иностранной валюты по отношению к рублевой массе: порог - 10%, по факту - 50%;

- доля импорта во внутреннем потреблении: порог - 30%, по факту - 53%.

3.3 Организационная сфера российской приватизации

Законом РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» продавцами приватизируемых государственных предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, а также принадлежащих Российской Федерации долей (паев, акций) в капитале предприятий, были признаны только Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители (ст.6). Он был образован на основании постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 3 февраля 1992 года № 2274-1 и являлся, в соответствии с Положением о Российском фонде федерального имущества, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1993 года № 2173, специализированным финансовым учреждением при Правительстве Российской Федерации. Первым председателем РФФИ являлся Фикрят Табеев, затем в разные периоды его председателями становились В.В. Соколов, И.Б. Липкин, И.И. Шувалов и В.В. Малин. Положение о Российском фонде федерального имущества не соответствовало действовавшему законодательству в части определения функционального назначения и правоспособности РФФИ, что приводило к многочисленным коллизиям при перечислении денежных средств, полученных от приватизации, в бюджетную систему России.

Согласно статье 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» продавцами федерального имущества являются специализированное учреждение и назначенные им представители. Специализированное учреждение является юридическим лицом и наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. В соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица, созданные в организационно правовой форме учреждения, являются некоммерческими организациями. На этом основании РФФИ является государственным специализированным учреждением, то есть некоммерческой организацией, действующей в соответствии с нормами статей 50, 120, 296 и 298 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях». Причем, в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, наделенные государственным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия, признаются бюджетными учреждениями.

Деятельность РФФИ по осуществлению функций некоммерческого характера должна финансироваться за счет средств федерального бюджета на основе сметы расходов и доходов в соответствии с требованиями статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Смета расходов и доходов РФФИ, как бюджетного учреждения, должна утверждаться главным распорядителем бюджетных средств согласно п. 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Финансирование должно осуществляться в пределах норм, установленных Федеральными законами «О федеральном бюджете» путем отчисления части доходов от приватизации после перечисления всех полученных средств в соответствующие бюджеты согласно нормам статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и статьи 43 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Являясь бюджетным учреждением, РФФИ был обязан осуществлять бухгалтерский учет в строгом соответствии с «Инструкцией по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете», утвержденной приказом Минфина РФ от 3 ноября 1993 № 122. В нарушение действующего законодательства РФФИ проводил учетную политику на основании «Инструкции по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятия», утвержденной Приказом Минфина России от 1 ноября 1991 г. № 56 с учетом изменений, внесенных приказами Минфина России от 28 декабря 1994 г. № 173 и от 28 апреля 1995 г. № 8.

В нарушение п.5 ст. 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подписанным Президентом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, смета расходов РФФИ утверждается Председателем РФФИ, а не распорядителем бюджетных средств - Правительством Российской Федерации. Учет денежных поступлений по различным источникам финансирования отражается в одном бухгалтерском балансе, а не раздельно, как это предусмотрено п. 22 Положения о РФФИ, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1993 г. № 2173, а также статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации;

Финансирование содержания аппарата РФФИ должно осуществляться согласно смете расходов, утвержденной учредителем - Правительством Российской Федерации, а учет расходования этих средств должен отражаться в балансе исполнения сметы расходов. Однако средства для этих целей из федерального бюджета не выделялись, а финансирование содержания аппарата РФФИ осуществлялось за счет доходов, полученных от приватизации, в соответствии с общей сметой расходов, в которой были предусмотрены и иные виды деятельности, в том числе, и на коммерческие цели. Отсутствие каких-либо нормативно установленных показателей, определяющих размеры ассигнований на содержание аппарата РФФИ, позволило осуществлять финансирование расходов по содержанию аппарата РФФИ по фактическим затратам.

Учет средств, направляемых на обеспечение разрешенной хозяйственной деятельности, должен был отражаться в соответствии со статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации на отдельном балансе, как это предусмотрено п. 22 Положения о РФФИ. В нарушение указанного порядка все расходы РФФИ планируются по смете расходов, утверждаемой Председателем РФФИ. Сметы расходов составляются и утверждаются без каких-либо расчетов и обоснований, используются повышающие коэффициенты с произвольно и необоснованно выбранными величинами.

В качестве отчетной документации должен составляться отчет об исполнении сметы расходов и бухгалтерский баланс, в которых одновременно отражаются и расходование средств на содержание РФФИ, и результаты разрешенной хозяйственной деятельности учреждения. То есть, на самом деле ведется параллельная отчетность о проведении одних и тех же финансовых операциях, учитываемых по единой системе учета, что противоречит п. 22 Положения о РФФИ и приводит к искажению отчетных данных, т.к. ни один из отчетных документов не отражает в полной мере финансово-хозяйственную деятельность РФФИ.

В нарушение пункта 3.2 «Положения о порядке уплаты, распределения и контроля за поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности», учет поступающих средств от приватизации по каждому объекту приватизации в отдельности не ведется. Для получения оперативной информации о результатах приватизации по каждому конкретному объекту требуется вручную провести выборку определенных позиций из форм документов, разрозненных по подразделениям РФФИ.

Такая система учета не способствует оперативности контроля за правильностью поступления, распределения и перечисления средств от приватизации в федеральный бюджет. Кроме того, такая система учета не позволяет сбалансировать поступление и перечисление средств от приватизации на конкретную дату. При существующем порядке перечисления значительная часть денежных средств от приватизации государственного имущества в бюджетную систему не попадала. Порядок распределения и перечисления в федеральный бюджет средств от приватизации за период 1993-2003 годы был установлен следующими документами:

- Государственной программой приватизации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284;

- Основными положениями государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535;

- Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г. № 478 «О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации»;

- Указом Президента Российской Федерации от 18 сентября 1996 г. № 1368 «О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации»;

- Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»;

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 917 «Об утверждении нормативов распределения средств, полученных от продажи предприятий-должников, находившихся в федеральной собственности»;

- «Положением о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной и муниципальной собственности», утвержденным Госкомимуществом России 25 августа 1995 г. № АК-19/7370, Минфином России 1 сентября 1995 г. № 98, ГНС России 10 августа 1995 г. № ВЗ-6-15/433 и РФФИ 18 августа 1995 г. № ФИ-11-1/2459;

- Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

Порядок распределения и перечисления в федеральный бюджет средств от приватизации установлен «Положением о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной и муниципальной собственности», утвержденным Госкомимуществом России 25 августа 1995 г. № АК-19/7370, Минфином России 1 сентября 1995 г. № 98, ГНС России 10 августа 1995 г. № ВЗ-6-15/433 и РФФИ 18 августа 1995 г. № ФИ-11-1/2459.

Действующий порядок перечисления денежных средств от приватизации государственного имущества предусматривает, что распределение в соответствии с установленными нормативами получаемых от приватизации денежных средств и их перечисление осуществляются РФФИ вне рамок бюджетного процесса. Это объясняется тем, что этот порядок был принят до введения в действие Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», а также Бюджетного кодекса Российской Федерации. На момент принятия этого порядка законодательно не было установлено, что средства от приватизации подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме и относятся к обязательным платежам в бюджет.

В соответствии с «Порядком зачисления средств от приватизации в доход федерального бюджета», утвержденным 11 августа 1997 г. РФФИ № ФИ-10/272, Госналогслужбой России № АП-6-07/584, Минфином России № 3-Б1-07, РФФИ перечисляет средства от приватизации в доход федерального бюджета на отдельный лицевой счет балансового счета 100 - доходы федерального бюджета в ОПЕРУ - 1 ЦБ РФ, минуя счета налоговых органов по учету доходов федерального бюджета. Такой порядок не способствовал мобилизации доходов федерального бюджета и выводил процесс получения, учета, распределения и перечисления этих средств из-под контроля государственных налоговых органов. В результате значительная часть средств, полученных от приватизации государственного имущества, в бюджетную систему не попадала. Согласно статье 43 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства, получаемые от продажи государственного имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. В соответствии с п. 1 статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 денежные средства, полученные РФФИ от приватизации федерального имущества должны перечисляться в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации как обязательные платежи.

Поэтому предусмотренное п. 3 статьи 10 вышеуказанного Закона перечисление денежных средств в соответствии с нормативами, может относиться только к распределению средств между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Любое другое распределение денежных средств, полученных в результате приватизации, может осуществляться только после их поступления в федеральный бюджет в порядке, определенном законом о бюджете, уполномоченным на это органом государственной власти, являющимся распорядителем бюджетных средств в соответствии со статьей 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Искажение отчетности о поступлении денежных средств от приватизации в федеральный бюджет обусловлено отсутствием единой формы отчетности, обязательной для всех органов и организаций и составляемой по данным бухгалтерского учета поступающих и перечисляемых финансовых средств от приватизации. В настоящее время отчетность, представляемая территориальными фондами имущества, составляется по трем разным формам - в Госкомстат России, в Государственную налоговую инспекцию и в РФФИ, причем представляемая отчетность различается не только по форме, но и по срокам представления. В частности, отчетность по Форме № 3 - приватизация, представляемая в Госкомстат России, территориальными фондами имущества содержит сведения о перечислении финансовых средств на 10 и 25 число каждого месяца, а бухгалтерская отчетность фондов имущества по форме № 1-Н, регулярно сверяемая с налоговой инспекцией, ведется по состоянию на 1 число каждого месяца. Соответственно и данные о поступающих и перечисляемых в федеральный бюджет средствах, представляемые Госкомстатом России и Минфином России не совпадают между собой и с данными, представляемыми РФФИ.

Отсутствие единой формы отчетности позволяет РФФИ, в зависимости от обстоятельств, использовать разные данные о поступлении, распределении и перечислении финансовых средств для представления отчетов. В нижеследующей таблице приведены данные по наполнению федерального бюджета по данной статье дохода.

Годы	Плановое задание по поступлению в федеральный бюджет доходов от продажи государственного и муниципального имущества ( млн. рублей)	Фактическое исполнение задания по поступлению в федеральный бюджет доходов от продажи государственного и муниципального имущества (млн. рублей)	Процент исполнения планового задания по поступлению денежных средств в федеральный бюджет от продажи государственного и муниципального имущества (%)
1996	12387,0	882,854	7,1
1997	6237,0	17939,521	287,6
1999	14243,1	8540,5	60,0
2000	21000,0	31324,0	149,2

Анализ приведенных данных показал, что отсутствие Программы приватизации не позволяло Минимуществу России и РФФИ вести планомерную работу по наполнению федерального бюджета доходами от продажи государственной собственности. В 1996-1997 годах плановое задание по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации государственного и муниципального имущества устанавливалось Федеральными законами Российской Федерации «О федеральном бюджете». Затем распоряжениями Минимущества России утверждалось задание по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от реализации и использования государственной собственности территориальным комитетам по управлению государственным имуществом и согласовались представленные территориальными комитетами планы-графики продаж пакетов акций приватизированных предприятий. Задание доводилось практически до всех субъектов федерации.

В 1996 году, в соответствии со статьей 13 Федерального закона Российской Федерации «О федеральном бюджете на 1996 год» от 31 декабря 1995 г. № 228-ФЗ распоряжением Госкомимущества России от 29 марта 1996 года № 421-р было утверждено задание по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от реализации и использования государственной собственности по 79 субъектам Федерации. Исключение составили республики Башкортостан, Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкарская и пять автономных округов.

Задание по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации государственного и муниципального имущества было установлено в объеме 12387000 млн. рублей. Фактические поступления средств составили 2416362 млн. рублей, в федеральный бюджет из поступивших средств, согласно Отчету РФФИ, было перечислено 882854 млн. рублей, то есть задания по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации в 1996 г. было выполнено на 7,2 % из них от продажи федеральной собственности - 783266 млн. рублей или 89 % от общего объема перечисленных средств.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О федеральном бюджете на 1997 год» задание по поступлению доходов в федеральный бюджет от приватизации государственного имущества установлено в объеме 6237000 млн. рублей или половина от уровня 1996 года. Совместным распоряжением Госкомимущества России и РФФИ от 21 марта 1997 года № 174-р/24, были утверждены «План формирования доходной части федерального бюджета на 1997 год за счет доходов от приватизации и использования государственной собственности», задания по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации и использования государственной собственности в 1997 год и «Сводный план-график продаж пакетов акций приватизированных предприятий на 1997 год».

Задание по поступлению доходов в федеральный бюджет было доведено до 69 территориальных организаций субъектов Федерации. Исключение составили республики Адыгея, Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Алтайский край, восемь автономных округов и пять областей.

Фактически в 1997 году поступления финансовых средств от всех видов продаж государственного имущества составили 23974418 млн. рублей, в том числе, поступления от продаж федеральной собственности - 22785616 млн. рублей.

В доход федерального бюджета от всех видов продаж государственного имущества перечислено 17939521 млн. рублей, то есть плановое задание было перевыполнено в 2,9 раза. От продажи федеральной собственности было перечислено 17843798 млн. рублей или 99,5 % от общей суммы перечисленных средств. В 67 субъектах Федерации более 90 % из перечисленных в федеральный бюджет средств были получены от продажи федеральной собственности. Ни один из территориальных фондов не выполнил запланированную работу в 1996 и 1997 г.г. в полном объеме. Это свидетельствует о недостаточной обоснованности сводных планов - графиков и низком качестве подготовки заданий, утвержденных Госкомимуществом России, а также о недостатках организационной работы РФФИ с территориальными отделениями.

В 1999-2000 годах Минимуществом России не был утвержден план - график предприятий, подлежащих продаже для выполнения задания по сбору доходов федерального бюджета от приватизации, вследствие чего РФФИ его не имел.

Федеральным законом от 22 февраля 1999 года № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (в ред. на 2 января 2000 года), статьей 19 «Неналоговые доходы» Мингосимуществу России было установлено плановое задание по получению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности в сумме 5613,4 млн. рублей, в том числе:

- по получению доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности в сумме 4113,4 млн. рублей;

- по получению дивидендов по акциям, принадлежащим государству, в сумме 1500 млн. рублей. Часть этой суммы федеральный бюджет должен был получить в виде дивидендов по акциям, находящимся в РФФИ. Контроль получения этих средств должен был осуществлять РФФИ. Плановое задание для РФФИ по получению дивидендов Мингосимуществом России установлено не было.

В нарушение Федерального закона от 22 февраля 1999 года № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год», постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 477 (приложение № 4) плановое задание по получению доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, было установлено в сумме 3537,0 млн. рублей, что на 2076,4 млн. рублей меньше суммы, установленной Законом.

Федеральным законом от 31 декабря 1999 года № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» (в ред. на 25 декабря 2000 года) статьей 29 «Неналоговые доходы» Минимуществу России было установлено плановое задание по получению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности в сумме 11029,4 млн. рублей, в том числе:

- по получению доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности в сумме 5967,8 млн. рублей;

- по получению дивидендов по акциям, принадлежащим государству, в сумме 5061,6 млн. рублей. Плановое задание по получению дивидендов Минимуществом России для РФФИ установлено не было.

Задание по сбору доходов федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим контроль за полнотой и своевременностью их поступлений на первое полугодие 2000 годы было установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2000 года № 222 (и скорректировано по факту 27 ноября 2000 года) и на второе полугодие - распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2000 года № 907-р, всего в сумме 11249,0 млн. рублей.

Задание по получению доходов от продажи (приватизации) государственного имущества было установлено РФФИ указанными постановлениями Правительства Российской Федерации в сумме 18000,0 млн. рублей. Кроме того, на пополнение доходов федерального бюджета было установлено задание в сумме 3000,0 млн. рублей.

Согласно п. 3 статьи 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» РФФИ от имени государства владеет переданными ему объектами приватизации до момента их продажи. Принятие передаваемого имущества со стороны РФФИ является хозяйственной операцией, осуществляемой в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством.

Необходимость ведения бухгалтерского учета имущества, передаваемого РФФИ для продажи, установлена статьей 8 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», в частности п. 5 этой статьи предусмотрено, что все хозяйственные операции подлежат своевременной регистрации на счетах бухгалтерского учета без каких-либо пропусков и изъятий.

Бухгалтерский учет федерального имущества, передаваемого для продажи, в РФФИ не ведется. Нормативно-распорядительная документация по ведению бухгалтерского учета указанного имущества в РФФИ отсутствует. Положением по бухгалтерскому учету «Учетная политика РФФИ», утвержденная Приказом по РФФИ от 3 мая 2000 года № 5, бухгалтерский учет переданного для продажи федерального имущества не предусмотрен. Не ведется учет переданных для продажи государственных предприятий, как имущественных комплексов, недвижимого имущества и земельных участков под приватизированными предприятиями, имущества действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий, а также не завершенных строительством объектов (за исключением высвобождаемого военного имущества). Нормативно-распорядительная документация по ведению учета указанных объектов собственности в РФФИ отсутствует, в положениях о подразделениях РФФИ функции по учету указанного имущества отсутствуют (за исключением высвобождаемого военного имущества).

По данным на 16 марта 2001 г. в РФФИ на учете состоят пакеты 2321 приватизированных предприятий. Кроме того, в РФФИ были переданы территориальными фондами имущества и территориальными агентствами Минимущества России права на пакеты нереализованных акций более 600 предприятий. Из числа акций, состоящих на учете РФФИ, пакеты акций 129 акционерных обществ на общую сумму 7118 тыс. рублей (по номинальной стоимости пакета) подлежат аннулированию в связи с тем, что эмитенты этих акций на период проверки ликвидированы, находятся в стадии ликвидации, либо не ведут хозяйственной деятельности. Однако РФФИ не может снять указанные акции с учета, т.к. процедура аннулирования акций ликвидированных акционерных обществ, находящихся в собственности государства, и процедура реализации государством своего права (как акционера) на получение части имущества ликвидированного акционерного общества после удовлетворения требования кредиторов нормативно не определены.

В то же время, в РФФИ состоят на учете нереализованные акции более 150 предприятий, переданные в РФФИ в 1992-1995 годах Госкомимуществом России. К числу таких пакетов относятся акции РАО «Газпром» (798540,95 тыс. акций), РАО «ЕЭС России» (400579,8 тыс. акций), РКК «Энергия» им. Королева (2,5 тыс. акций), «АвтоВАЗ» (658,8 тыс. акций), «Гидроспецстрой» (143,4 тыс. акций - 86% УК), «Западно-Сибирский металлургический комбинат» (596,4 тыс. акций - 23,8% УК), РАО «Концерн Росавтодор» (17,5 тыс. акций - 44,27% УК), «Красноярский металлургический завод» (6161,9 тыс. акций - 41,7% УК), ММЗ «Серп и молот» (54,4 тыс. акций - 10,2%), «НОРСИ-ОЙЛ» (5112858,9 тыс. акций - 85,36% УК), «Связьинвест» (4879584,3 тыс. акций - 25% УК), «УАЗ» (183408,5 тыс. акций).

РФФИ не переданы права на являющиеся федеральной собственностью акции 35 акционерных обществ от Департамента государственного и муниципального имущества г. Москвы. В нарушение п. 3 статьи 10 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», предназначенные для продажи пакеты акций 34 акционерных обществ переданы в номинальное владение объединению «Депозитарно-расчетный союз» в соответствии с договором хранения ценных бумаг и передачи прав номинального держателя от 18 ноября 1996 года № 1/262. В номинальное владение переданы акции таких акционерных обществ, как «НОРСИ-ОЙЛ» (5112858,9 тыс. акций), РАО «ЕЭС России» (400579,8 тыс. акций), НГК «Славнефть» (935677 тыс. акций), «Коми-ТЭК НК» (1785 тыс. акций), «Нижегороднефтеоргсинтез» (2083 тыс. акций), «Новокузнецкий алюминиевый завод» (7559,5 тыс. акций).

Начиная с 1992 года РФФИ (также как и Госкомимущество России) имели нормативы отчисления, установленные для продавца государственного имущества нормативными актами в следующих размерах: в 1992-1993 годах - 0,5%, до июля 1994- 0,3%, со второй половины 1994 года до 1998 года - 0,8%, 1999 году - 1,5%, в 2000 году - 3,2%. Источниками финансирования деятельности РФФИ в 1996-1997 годах были отчисления по установленным нормативам от продажи федерального имущества, осуществляемой непосредственно РФФИ, отчисления по нормативам от территориальных органов, отчисления по инвестиционным договорам, средства от штрафных санкций, а также прибыль от коммерческого использования свободных финансовых средств, доходы от изменения курса доллара на валютном счете и дивиденды. Общий объем средств, полученных РФФИ в 1996 году составил 59221,8 млн. рублей, а в 1997 году - 954321,5 млн. рублей. Доходы РФФИ за 1997 год возросли по сравнению с 1996 г. более чем в 16 раз, причем основной прирост доходов получен от всех видов продаж федеральной собственности (в 32 раза) и от коммерческого использования свободных финансовых средств (в 6 раз).

Полученные суммы доходов по отдельным источникам в млн. рублей приведены ниже:

Источники доходов РФФИ	1996 г.	1997 г.
От всех видов продажи федеральной собственности	27754,3	910363,3
Отчисления от инвестиций	14120,5	12340,9
От продажи объектов собственности субъектов Федерации	15711,2	17755,6
От коммерческого использования свободных финансовых средств	466,7	3064,0
От курсовой разницы на валютном счете	61,2	14,9
От штрафных санкций	1107,8	3388,8

Отсутствие каких-либо нормативно установленных показателей, определяющих размеры ассигнований на содержание аппарата РФФИ, позволял осуществлять финансирование расходов на содержание РФФИ по фактическим затратам. Не лимитируется финансирование расходов на цели, не связанные с мобилизацией доходов федерального бюджета. Не установлены критерии оценки эффективности и целесообразности расходования РФФИ средств, полученных от приватизации.

В результате бесконтрольного и не лимитируемого планирования расходов общая сумма расходов РФФИ, предусмотренная сметой на 1997 год и составляющая 311230 млн. рублей, в 9,5 раза больше общей суммы расходов на 1996 год.

В 1996 году согласно отчетным данным общая сумма расходов РФФИ составила 26275 млн. рублей, в том числе сумма расходов по осуществлению аппаратом Фонда основных функций - 20217 млн. рублей.

В 1997 году общая сумма расходов РФФИ возросла более чем в 15 раз и составила 402153 млн. рублей или 129,2 % от предусмотренного сметой, в том числе расходы Фонда, связанные с осуществлением основных функций - 391928 млн. рублей. Корректировка утвержденной сметы расходов в связи с перерасходом запланированного объема средств не проводилась.

При небольшом увеличении числа работников РФФИ усредненные показатели расходов на одну штатную единицу в месяц соответственно возросли и составили в 1996 году 13,4 млн. рублей (расчет 26275:163 ед.: 12 мес.), а в 1997 году - 204,3 млн. рублей (402153:164:12).

Одной из причин значительного увеличения расходов в 1997 году явился рост затрат на ремонт помещений, представительские мероприятия за рубежом, приобретение квартир, автомобилей и другие цели. Сметные ассигнования по этим статьям были определены при формировании смет произвольно без необходимых обоснований, причем завышенные суммы постатейных сметных ассигнований позволяли РФФИ при росте фактических расходов на содержание показывать в отчетах значительную экономию.

РФФИ в нарушение установленных нормативов распределения средств, поступающих от приватизации, увеличивал собственные средства, в ущерб фондов имущества субъектов Федерации. В нарушение п. 4 статьи 3 и статьи 12 Закона Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» РФФИ включил в договоры поручения, заключенные с фондами имущества субъектов Федерации, положение о том, что в случаях, когда продавцом федеральной собственности является непосредственно РФФИ, отчисления средств приватизации в пользу РФФИ производится по сумме нормативов, установленных для РФФИ и соответствующего территориального фонда. Незаконное включение в договоры поручения положения, существенно ущемляющего права территориальных фондов имущества, стало возможным в связи с наделением РФФИ функциями органа государственной власти, предусматривающими подчиненность территориальных фондов РФФИ. При этом РФФИ руководствовался противоправным письмом первого заместителя Председателя Госкомимущества России П.П. Мостового от 28 октября 1994 года № ПМ-9252.

На основании этого письма по всем видам продаж приватизированной федеральной собственности, осуществленных РФФИ, в доход РФФИ отчислялось 4,8 % от общей суммы полученных от продажи средств, а не 0,8 % как это установлено действующими нормативами. Более того, даже по продажам, осуществленным РФФИ совместно с фондами имущества субъектов Федерации, средства, предназначенные согласно нормативам РФФИ и территориальному фонду имущества, распределялись поровну: 2,4 % - РФФИ, 2,4 % - территориальному фонду имущества. Так, по итогам конкурсов по продаже акций ОАО “Мурманские авиалинии” и ОАО «Аэропорт Мурманск», проведенных РФФИ совместно с фондом имущества Мурманской области, последнему перечислено, соответственно 312,2 млн. рублей и 243,6 млн. рублей, что составляет 2,4 % от общей суммы полученных средств. По итогам проведения инвестиционного конкурса по продаже акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» фонду имущества Ханты-Мансийского автономного округа перечислено 3480 млн. рублей или 2,4 % от общей суммы полученных средств.

В результате незаконных действий при распределении средств от приватизации РФФИ за 1996 и 1997 годы перечислил в свой доход и в качестве вознаграждения другим организациям более 350000 млн. рублей, предназначенным согласно установленным нормативам фондам имущества субъектов Федерации.

Практически все функции по организации и проведению специализированных денежных аукционов осуществлялись генеральными агентами РФФИ, основным из которых являлась ОАО «Федеральная фондовая корпорация» (ФФК), которая в 1996 году организовала и участвовала в проведении 17 специализированных аукционов из 18, проведенных РФФИ, а в 1997 году - 22 из 23 проведенных специализированных аукционов.

Открытое акционерное общество «Федеральная фондовая корпорация» было учреждено 30 декабря 1994 года. Учредителями являлись: Российский фонд федерального имущества, восемь региональных фондов имущества и несколько частных фирм, в основном, специализирующихся на работе с ценными бумагами. В соответствии с Уставом, Корпорация осуществляет деятельность на рынке ценных бумаг как исключительную. Решением Министерства финансов Российской Федерации от 7 июня 1995 года Корпорации было предоставлено право на осуществление деятельности на рынке ценных бумаг в качестве инвестиционной компании, финансового брокера и инвестиционного консультанта. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг 24 сентября 1997 года выдала ФФК лицензии на осуществление дилерской и брокерской деятельности по операциям с ценными бумагами.

На основании заключенных с РФФИ Соглашения № 01-1 от 17 мая 1995 г. и агентского договора № 01-2-14/17 от 27 июня 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями ФФК принимает обязательство осуществлять от имени, по поручению и за счет Фонда функции генерального агента по организации специализированных аукционов, в том числе межрегиональных и всероссийских, по продаже находящихся в государственной собственности акций ОАО, созданных в процессе приватизации. В соответствии с Договором, ФФК формирует сеть своих агентов путем заключения по поручению и от имени РФФИ договоров поручения с юридическими лицами, которые осуществляют организацию приема и учета заявок от участников аукционов, а также другие функции, предусмотренные договором.

За осуществление мероприятий по организации и проведению аукциона РФФИ, в нарушение установленного Указами Президента Российской Федерации порядка, выплачивает ФФК и ее агентам на местах вознаграждение в размере 4 % от общей суммы полученных средств. В соответствии с агентским договором, величина вознаграждения агентов при проведении аукционов составляет для немосковских агентов - 3,2 % от суммы средств, собранных по итогам аукциона за реализованные через агента акции, для московских агентов - от 2 % до 3,2 % в зависимости от величины суммы средств, собранных по итогам аукциона за реализованные через агентов акции. Сумма вознаграждения ФФК и сумма вознаграждения агентов фиксировалась в акте сдачи-приемки работ ФФК с РФФИ и в полном объеме перечислялась на счета ФФК после подведения итогов каждого аукциона. Далее на основании подписанных актов сдачи-приемки денежных средств в течение 5 банковских дней с момента зачисления денег перечислялась ФФК агентам в качестве причитающегося последним вознаграждения согласно ведомостей на перечисление денежных средств.

Общий размер вознаграждения ФФК и агентов на местах составлял 4 % от суммы средств, принятых в оплату акций по итогам аукционов, что являлось нарушением «Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535, в части распределения средств, поступивших от приватизации по установленным нормативам, последующих Указов Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 года № 478 и от 18 сентября 1996 года № 1368. Вознаграждение ФФК и другим агентам могло выплачиваться только из средств, направляемых в соответствии с установленными нормативами в РФФИ, т.е. не могло превышать 0,8 % от суммы средств, полученных при продаже пакета акций.

Фактически при распределении средств, полученных по итогам аукционов, РФФИ оставлял себе 0,8 % от общей суммы полученных средств, а 4 % от средств, предназначенных в соответствии с нормативами фондам имущества субъектов Федерации, перечислял в качестве вознаграждения ФФК и ее агентам. Причем, фонды имущества субъектов Федерации, которым в соответствии с нормативами принадлежат эти 4 % от общей суммы средств могли получать принадлежащие им средства в качестве вознаграждения, только заключив агентский договор с ФФК. Таким образом, ФФК и ее агентам за проведение 61 специализированного аукциона по поручению РФФИ (без участия региональных фондов имущества) с общей суммой вырученных средств 8728955 млн. рублей было выплачено в качестве вознаграждения 418989 млн. рублей. С учетом того, что по итогам каждого аукциона 0,8 % от общей суммы полученных средств перечислялось РФФИ, денежные средства в размере 418989 млн. рублей были выплачены сверх установленного норматива и подлежали перечислению в доход федерального бюджета. Из этих средств 279326 млн. рублей или 3,2 % от общей суммы вырученных от продажи акций средств выплачены ФФК и ее агентам незаконно и подлежали взысканию с них.

За период 1999-2000 годы все расходы РФФИ планировались по смете расходов, утверждаемой Председателем РФФИ. При этом в большинстве расчетов использовались повышающие коэффициенты с произвольно выбранными величинами. Отсутствие каких-либо нормативно установленных показателей, определяющих размеры ассигнований на содержание аппарата РФФИ, позволяло осуществлять финансирование расходов по содержанию РФФИ по фактическим затратам. В отчетах за 1999-2000 годы, представленных РФФИ в Правительство Российской Федерации, суммы средств по доходной и по расходной частям смет имели расхождение с фактическими данными. Денежные средства, причитающиеся РФФИ в соответствии с нормативами, учитываются на балансовом счете 88-32 «Средства от приватизации и продажи федерального имущества, начисленные РФФИ» и после зачисления их на расчетный счет РФФИ использовались на покрытие расходов, связанных с осуществлением деятельности Фонда. На этот же расчетный счет зачислялись денежные средства, полученные от коммерческой деятельности РФФИ, а именно: 1) проценты от размещения свободных денежных средств на депозитах; 2) средства от изменения курсовой разницы; 3) штрафы; 4) прочие поступления.

Смета расходов РФФИ на 1999 год в сумме 247,6 млн. рублей была утверждена Председателем РФФИ И.И. Шуваловым 11 января 1999 года. Остаток средств РФФИ по состоянию на 1 января 1999 года составлял 228,5 млн. рублей, то есть смета расходов на 92,3% покрывалась имеющимися средствами. Процент отчислений РФФИ от приватизационных средств в бюджете 1999 года был установлен в размере 1,5%, кроме того РФФИ получал дополнительно средства от продаж, проведенных фондами имущества субъектов федерации. Всего в 1999 году по всем источникам финансирования РФФИ было получено 199,1 млн. рублей. Таким образом, в 1999 году в распоряжении РФФИ были средства в сумме 427,6 млн. рублей. Остаток средств на 1 января 2000 года составил 287,6 млн. рублей. То есть было израсходовано 140,0 млн. рублей, что подтверждено данными бухгалтерии. Однако, согласно исполнению сметы расходов на 1999 год, было израсходовано 134,7 млн. рублей, разница составляет 5,3 млн. рублей. При этом фактические расходы на содержание аппарата РФФИ составили 83,9 млн. рублей и затраты социального характера - 8,2 млн. рублей.

Полученные средства были израсходованы следующим образом: а) расходы на содержание аппарата РФФИ и затраты социального характера составили 68,3%; б) расходы, связанные с основной деятельностью РФФИ - 31,6%. При этом в расходах, связанных с основной деятельностью РФФИ, 41,8% было израсходовано на расчеты с посредниками по проведению специальных аукционов и 18,5% - на привлечение финансовых консультантов, проведение оценки объектов, презентацию на международных финансовых рынках, оплату маркетинговых исследований рынка акций предприятий.

Смета расходов РФФИ на 2000 год утверждена Председателем РФФИ И.И. Шуваловым 11 января 2000 года в сумме 668,0 млн. рублей. Плановое задание на продажи от Минимущества России не поступало, поэтому определить доходную часть сметы не представлялось возможным, однако при этом расходы на содержание аппарата были запланированы в сумме 137,8 млн. рублей, то есть в 1,6 раза выше фактических данных 1999 года. Уточненная смета расходов РФФИ на 2000 год была утверждена Председателем РФФИ В.В. Малиным 1 ноября 2000 года в сумме 416,3 млн. рублей, при этом уточненные расходы на содержание аппарата составили 129,65 млн. рублей, то есть были изменены незначительно.

Остаток средств РФФИ по состоянию на 1 января 2000 года составил 287,6 млн. рублей. В 2000 году РФФИ получил на свое содержание по всем источникам 1245,5 млн. рублей, из них в виде отчислений от приватизации в соответствии с нормативами распределения, 1204,3 млн. рублей. Таким образом, в 2000 году в распоряжении РФФИ были средства в сумме 1533,1 млн. рублей. Процент отчислений РФФИ от приватизационных средств в бюджете 2000 года был установлен в размере 3,2%, кроме того РФФИ также получал дополнительно средства от продаж, проведенных фондами имущества субъектов федерации. Фактические затраты на содержание РФФИ и осуществление основной деятельности по приватизации по данным бухгалтерии составили 276,0 млн. рублей, в исполнении сметы доходов и расходов финансового отдела отражена сумма 321,2 млн. рублей, расхождение составляет 45,2 млн. рублей.

Согласно отчету об исполнении сметы расходов за 2000 год полученные РФФИ средства были использованы следующим образом: расходы на содержание аппарата РФФИ вместе с затратами социального характера составили 42,2%, расходы, связанные с основной деятельностью РФФИ - 57,8%. В расходах, связанных с основной деятельностью РФФИ, 79,0% было израсходовано на расчеты с продавцами федерального имущества и 10,6% - на привлечение финансовых консультантов, проведение оценки объектов, презентацию на международных финансовых рынках, оплату маркетинговых исследований рынка акций предприятий. Наличие крупных сумм свободных средств позволило РФФИ только за период с апреля по декабрь 2000 года открыть 12 депозитных счетов в различных банках (в частности, в АКБ «МДМ-Банк» было размещено 535,0 млн. рублей) и получить доход в сумме 26,7 млн. рублей. Наличие крупных сумм свободных средств у государственного учреждения позволили ему истратить 42,0 млн. рублей на покупку квартир сотрудникам, доплачивать ежемесячно дотацию на питание в сумме 1500 рублей, провести праздничный ужин стоимостью 1,0 млн. рублей.

Смета расходов РФФИ на 2001 год составлена в сумме 1038,8 млн. рублей, то есть в 3,23 раза больше, чем фактически было израсходовано в 2000 году. Расходы на содержание аппарата увеличены в 2,4 раза от фактически истраченных сумм, расходы, связанные с основной деятельностью РФФИ по выполнению бюджетного задания по приватизации увеличены против фактических сумм в 1,8 раз. При этом план-график продаж также отсутствовал. Увеличение численности РФФИ в 2001 году планировалось в связи с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 года № 980 «О передаче функций Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации РФФИ». Следует отметить, что РФФИ по договору займа от 24 августа 1998 года № 2/284 предоставил Федеральному долговому центру при Правительстве Российской Федерации беспроцентный заем на сумму 2,0 млн. рублей на срок до 24 февраля 1999 года. До настоящего времени деньги не возвращены, долг числится в дебиторской задолженности.

В смете также были предусмотрены дополнительные расходы, связанные с созданием и функционированием отделений РФФИ в регионах в сумме 25,0 млн. рублей при имеющихся фондах имущества в каждом субъекте Российской Федерации.

РФФИ по состоянию на 1 января 2001 года имеет долю в уставных капиталах 61 хозяйственного общества по следующим основаниям:

...