Саморегулирование хозяйственной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Саморегулирование как особый экономический институт

1.1 Определение и функции саморегулирования

1.2 Саморегулирование в контексте общих теорий регулирования

1.3 Формы и инструментарий саморегулирования

1.4 Генезис саморегулирования

1.4.1 Частный порядок

1.4.2 Создание коллективных товарных знаков как особого рыночного сигнала

1.4.3 Делегирование полномочий

1.4.4 Институциональное проектирование

Глава 2. Сравнительный анализ саморегулирования и других дискретных институциональных альтернатив

2.1 Выбор формы регулирования: интересы участников рынка, краткосрочный аспект

2.1.1 Мотив преодоления провалов рынка

2.1.2 Мотив ограничения конкуренции

2.2 Выбор формы регулирования: интересы участников рынка, долгосрочный аспект

2.3 Выбор формы регулирования: проблема коллективных действий

2.4 Выбор форм регулирования с учетом взаимодействия на политическом рынке

2.5 Выбор форм регулирования: «ненулевая» точка отсчета

2.6 Сравнительные преимущества и недостатки различных форм регулирования: интересы участников рынка и общественный интерес

2.6.1 Интересы участников рынка

2.6.2 Общественный интерес

Глава 3. Контрактные отношения в рамках организаций саморегулирования: воздействие на устойчивость и эффективность института саморегулирования

3.1 Организация саморегулирования как сеть контрактов

3.1.1 Общие характеристики контрактов в организациях саморегулирования

3.1.2 Факторы, воздействующие на специфику контрактных отношений в различных организациях саморегулирования

3.1.3 Конструирование общественно эффективных и устойчивых организаций саморегулирования

3.2 Организация саморегулирования как производитель трех типов благ

3.2.1 Клубные блага

3.2.2 Отраслевые блага

3.2.3 Общественные блага

3.3 Типология организаций саморегулирования в зависимости от характеристик контрактных отношений

Глава 4. Текущее состояние и перспективы развития саморегулирования в России

4.1 Экономическая политика и развитие саморегулирования в России

4.1.1 Политика в сфере дебюрократизации и совершенствования регулирования экономики

4.1.2 Политика в области развития саморегулирования

4.2 Правовая база саморегулирования

4.3 Спрос на институты саморегулирования в России

4.4 Рекомендации по развитию саморегулирования в России

4.4.1 Концептуальный подход к совершенствованию регулирования в России

4.4.2 Рекомендации по развитию саморегулирования в России

Литература

Введение

В последние несколько лет в России все чаще и чаще говорят о необходимости развития саморегулирования хозяйственной деятельности как эффективного механизма, дополняющего, а иногда и заменяющего государственное регулирование экономики.

Интерес к саморегулированию хозяйственной деятельности повысился в связи с попытками формулирования и реализации государственной политики по оптимизации функций государства в экономике. Задача снижения административного давления на бизнес впервые была поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 г. Было признано, что «важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо» Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, 2001. . В качестве одного из направлений устранения избыточного государственного вмешательства в экономику в Программе рассматривалось развитие саморегулирования хозяйственной деятельности.

В развитие этой Программы в 2001 г. был принят пакет законов т.н. «первой волны» дебюрократизации, включающий в себя федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В последнем законе для членов организаций саморегулирования предусмотрен упрощенный порядок осуществления государственного контроля. Кроме того, серьезным фактором развития саморегулирования стало сокращение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию. В тех отраслях, которые выводятся из-под лицензирования, у участников рынка появляются серьезные стимулы к созданию частных организаций, которые поддерживали бы определенный уровень стандартов профессиональной деятельности.

В 2002-2003 гг. стало ясно, что задачей нового этапа экономической политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику, должен был стать переход от дебюрократизации, понимаемой как снятие административных барьеров для бизнеса путем совершенствования процедур исполнения государством определенных функций, к собственно дерегулированию экономики - практической реализации принципа «презумпции невмешательства» государства.

Эти подходы частично нашли свое воплощение в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. №1163-р.. В качестве основных задач реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности были признаны, в частности:

введение процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее результатам от государственного вмешательства;

осуществление регулирования прежде всего через нормы прямого действия;

упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;

постепенное исключение прямого или косвенного финансирования государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг;

совершенствование правовых основ саморегулирования.

Таким образом, развитие саморегулирования хозяйственной деятельности стало рассматриваться как важнейший элемент реализации общей стратегии оптимизации государственного вмешательства в экономику.

Следует отметить, что в настоящее время саморегулирование существует в России, хотя и не является широко распространенным явлением. В отдельных отраслях и на межотраслевом уровне существуют организации, называющие себя организациями саморегулирования. Такие организации действуют на рынке ценных бумаг, в сфере риэлторской деятельности, страхования, негосударственного пенсионного обеспечения, оценочной деятельности, арбитражного управления, рекламы и т.п., а также на межотраслевом уровне. Понятие «организации саморегулирования» («саморегулируемые организации») присутствует в ряде законодательных актов. В частности, правомочия подобных организаций закреплены в Федеральных Законах «О рекламе», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «О рынке ценных бумаг» и др. Активно ведутся дискуссии о необходимости принятия специального закона о саморегулировании, который бы определил саморегулирование как правовое понятие, закрепил права и обязанности организаций саморегулирования Государственной Думой РФ в 2003 г. в первом чтении был принят законопроект «О саморегулируемых организациях»..

Мировой опыт показывает, что саморегулирование бизнеса в ряде случаев может быть эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость и больший учет интересов участников рынка. В ряде стран, прежде всего OECD, при принятии решения о целесообразности государственного вмешательства в экономику в той или иной сфере, в обязательном порядке оценивается, нельзя ли достигнуть желаемого результата, используя саморегулирование, а не государственное регулирование. В разных странах саморегулирование широко применяется на рынках финансовых, медицинских, юридических, консалтинговых услуг, в сфере рекламы, дистанционных и прямых продаж, телекоммуникационных услуг и т.п. С другой стороны, организации саморегулирования могут существенно ограничивать конкуренцию, создавая входные барьеры на рынок и игнорируя интересы аутсайдеров. Поэтому использование института саморегулирования как альтернативного государственному регулированию способа преодоления провалов рынка требует определения условий, при которых развитие саморегулирования возможно и оправдано с точки зрения интересов участников рынка и общественных интересов.

При всем интересе к проблематике саморегулирования на сегодняшний день четкого ответа на вопросы, что же такое саморегулирование, каково его место в современной экономической системе и соотношение с государственным регулированием, чем организация саморегулирования отличается от других форм объединения бизнеса, каково соотношение саморегулирования и конкуренции, не дано ни в теоретических исследованиях, ни в прикладных работах. Отсутствие развернутого экономического анализа этого явления затрудняет как формирование государственной политики в этой сфере, так и собственно развитие этого экономического института. Именно на заполнение этого теоретического пробела и направлено данное исследование.

Саморегулирование хозяйственной деятельности можно рассматривать как особый экономический институт (набор правил и механизмов их поддержания). При таком понимании саморегулирования для экономического анализа данного явления целесообразно использовать исследовательские подходы и методологию, предлагаемую новой институциональной экономической теорией.

В первой главе дается определение саморегулирования хозяйственной деятельности как особого экономического института, а также анализируется возможность рассматривать саморегулирование как институциональную альтернативу государственному регулированию экономики.

Во второй главе проводится сравнительный анализ различных дискретных институциональных альтернатив регулирования рынка (индивидуальные способы преодоления провалов рынка, государственное регулирование, со-регулирование). Путем последовательного ослабления вводимых предпосылок показывается, при каких характеристиках рынков и институциональной среды саморегулирование может быть предпочтительной институциональной альтернативой с точки зрения участников рынка (объектов регулирования) и с точки зрения общественного интереса.

В третьей главе анализируются контрактные отношения в рамках организаций саморегулирования, дается типология организаций саморегулирования в зависимости от характеристик контрактных отношений в рамках таких организаций, определяются желательные характеристики контрактов с точки зрения задачи максимизации общественного благосостояния.

В четвертой главе исследуются особенности российской институциональной среды, определяющие потребности в институте саморегулирования и возможности его развития, практика саморегулирования в России, даются рекомендации по развитию саморегулирования в контексте оптимизации регулирования в целом.

Данная книга обобщает серию публикаций Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) по проблемам саморегулирования хозяйственной деятельности.

саморегулирование экономический дискретный институциональный

Глава 1. Саморегулирование как особый экономический институт

Одной из проблем исследования саморегулирования хозяйственной деятельности как экономического явления является отсутствие четкого определения данного понятия в экономической литературе.

В данной главе мы, во-первых, четко определим саморегулирование как особого экономического института. Во-вторых, мы обоснуем, почему саморегулирование в нашем понимании этого термина может рассматриваться как одна из дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков. В-третьих, мы рассмотрим основные функции саморегулирования, возможные типы саморегулирования, генезис института саморегулирования.

1.1 Определение и функции саморегулирования

В буквальном смысле саморегулирование - это наложение индивидуумом (экономическим агентом) на себя определенных ограничений без какого-либо внешнего принуждения к этому. Такое определение, в частности, используется в психологии. [см. Carver & Scheier, 1981]. Иными словами, при такой постановке вопроса к саморегулированию можно отнести любые документы или принципы какой-либо фирмы, содержащие положения, напрямую не требуемые законодательством. Самоограничения отдельных фирм (self-constraints) рассматриваются как одна из форм саморегулирования, например, в [NCC, 2000]. С нашей точки зрения, включение внутренних норм отдельных корпораций при экономическом определении саморегулирования является неверным, поскольку, строго говоря, подобного рода внутренние ограничения существуют у любого экономического агента, так что определение становится неоперациональным - любая фирма при подобном понимании саморегулирования является саморегулируемой. Соответственно, вопросы внутрифирменного взаимодействия (контрактные отношения внутри отдельного хозяйствующего субъекта), в том числе различные возможные формы организации такого взаимодействия (включая вопросы самоуправления), не являются предметом настоящего исследования.

В экономической практике в понятие «саморегулирование» вкладывается несколько иной смысл. Саморегулирование понимается как коллективное регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами, без вмешательства государства. Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный (нерегулируемый) рынок» В данном случае мы говорим о свободном рынке как о теоретической модели, предполагающей полное отсутствие государственного вмешательства, неком «начале координат» для определения места саморегулирования. Однако возможно и другое понимание свободного рынка как ситуации, где государство устанавливает общие, а не специальные правила ведения хозяйственной деятельности. Соответственно в этом случае и саморегулирование, и государственное регулирование понимаются более узко, как установление правил, регулирующих конкретную сферу бизнеса, а не хозяйственную деятельность в целом. - «государственное регулирование», то, в отличие от свободного рынка, саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства.

Прежде чем дать четкое определение понятию «саморегулирование» определим более общее понятие «регулирование» (экономическое регулирование, регулирование рынков).

Единого определения регулирования в экономической литературе нет. При этом ряд исследователей уделяет большое внимание систематизации определений регулирования, считая, что имеющийся разнобой затрудняет анализ [Mitnick, 1980], другие же вообще не определяют регулирование, что не мешает им анализировать само явление (например, [Joskow & Noll, 1981]). Достаточно широко встречается определение регулирования, приведенное в обзорной статье в Encyclopedia of Law and Economics [Hertog, 2000]: «регулирование - это применение юридических инструментов для достижения целей социально-экономической политики. Характеристика юридических инструментов состоит в том, что частные лица и организации принуждаются государством действовать предписанным образом под угрозой применения санкций».

Данное определение фактически ставит знак равенства между регулированием и государственным регулированием. Для целей дальнейшего анализа мы разведем эти понятия. Под регулированием в широком смысле мы будем понимать установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке (определенным множеством экономических агентов) и санкций за несоблюдение этих правил. Экономических агентов, на которых распространяется данная система регулирования, мы будем называть объектами регулирования. Соответственно в зависимости от того, кто устанавливает правила и обеспечивает их соблюдение (является третьей стороной) мы и будем различать государственное регулирование, саморегулирование и другие типы регулирования (например, со-регулирование). В данном случае мы не проводим деления между экономическим и социальным регулированием Под экономическим регулированием обычно понимают регулирование, направленное на повышение эффективности использования ресурсов. Его, в свою очередь, принято делить на два типа: структурное регулирование и регулирование поведения фирмы (conduct regulations) [Kay and Vickers, 1990]. Первое используется для того, чтобы воздействовать на структуру рынка; примером могут служить ограничения на вход (или выход), такие как лицензирование деятельности фирмы. Второе нацелено на ограничения действий агентов, уже функционирующих на рынке; примерами могут служить контроль цен, стандарты безопасности продукции и т.п. Социальное регулирование направлено на достижение тех или иных социальных целей - справедливости, равенства, прав человека и т.п. [Крючкова (ред.), 2005]..

При общем понимании саморегулирования как одного из способов регулирования рынков, у различных авторов наблюдаются определенные расхождения в трактовке понятия «саморегулирование».

Так, некоторые авторы трактуют саморегулирование как определенный набор правил, источником которых не является государство. Так, довольно широко используемое определение саморегулирования - «установленный и общепризнанный набор правил, не обязательно зафиксированных в письменной форме, в соответствии с которыми регулируется деятельность» (см., например, [Cane, 1987]). Это определение, чаще используемое юристами, соответствует понятию «обычая» в теории права. При этом предполагается, во-первых, что эти нормы регулируют деятельность всех субъектов в данной сфере, а во-вторых, что эти нормы не требуют специальной расшифровки в контрактах. С нашей точки зрения, такое определение неоправданно расширяет спектр рассматриваемых явлений. Нетрудно заметить, что оно фактически совпадает с определением неформальной нормы, принятой в неоинституциональной экономической теории (см. [Шаститко, 2002]). Еще одно широко используемое определение из этой же группы понимает саморегулирование как «нормативные акты, формулируемые частными агентствами, для управления профессиональной деятельностью» [Ogus, 2000]. С точки зрения теории права в этом случае саморегулирование есть пример корпоративизма, приобретения власти группами вне нормальных конституционных каналов [Schmitter, 1985].

Приведенная выше группа определений акцентирует внимание на источнике норм, регулирующих деятельность (не государство), но не указывает на механизмы контроля за соблюдением норм. Вместе с тем, как будет показано ниже, источник и механизмы контроля за соблюдением правил не менее, а то и более важны для понимания сути саморегулирования, чем источник их формирования.

Иногда саморегулирование определяется через набор функций организаций саморегулирования (см., например, [Boddewyn, 1991], [NCC, 2000]). В этот набор функций включается: установление стандартов деятельности, мониторинг соблюдения стандартов и наложение санкций, внесудебное разрешение споров между членами организации и между членами организации и аутсайдерами. Сам по себе подобный перечень функций не вызывает возражения, хотя и нуждается в дополнительных пояснениях (об этом речь пойдет в следующем параграфе). Наличие или отсутствие определенных функций является достаточно четким критерием, позволяющим отнести ту или иную организацию к организациям саморегулирования. Такое определение вполне разумно и приемлемо для законодателя и для прикладных работ, описывающих конкретные схемы и организации. Однако, с нашей точки зрения, для теоретической работы такое определение не годится. Определять явление следует через видовые характеристики, набор же функций является производным от этих характеристик. Ниже мы опишем, как указанные выше функции вытекают из предлагаемого нами определения.

Еще одна группа определений рассматривает саморегулирование как разновидность регулирования в широком смысле. Например, как «набор коллективных ограничений, отличных от впрямую накладываемых государством и направленных на получение результата, который не может быть достигнут рынком самим по себе» [Black, 1996]. Иными словами, саморегулирование понимается как регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами, действующими на этих рынках и в этих сферах, без прямого вмешательства государства.

Последнее приведенное определение саморегулирования, с нашей точки зрения, является наиболее точным. Однако и оно не является полностью удовлетворительным. Во-первых, под это определение подпадают нелегальные коллективные ограничения (картельные соглашения). С нашей точки зрения требуется демаркация саморегулирования как легитимного экономического явления и иных форм коллективных договоренностей. Во-вторых, определение саморегулирования в терминах ограничения не позволяет рассматривать механизм поддержания такого ограничения (почему, собственно, то или иное решение группы экономических агентов принимает форму ограничения для этих агентов). Такое определение является допустимым при исследовании в рамках неоклассической традиции. Однако использование неоинстиуционального подхода позволяет уточнить его и сделать более операциональным.

Мы будем рассматривать саморегулирование как особый институт, т.е. набор правил вместе с соответствующими механизмами контроля [Шаститко, 2002]. В этом случае для демаркации понятия «саморегулирования» требуется определить: (1) характеристики правил и (2) характеристики механизмов контроля.

Саморегулирование - это институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и (2) объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера).

Таким образом, мы можем рассматривать саморегулирование как разновидность экономического регулирования (установления определенного набора правил, распространяющихся на множество экономических агентов) и как дискретную институциональную альтернативу государственному регулированию.

Саморегулирование как институт может быть реализовано различными способами. Так, саморегулирование может осуществляться через:

- частный порядок (имплицитные договоренности группы экономических агентов без создания специальной организации, контролирующей соблюдение правил). Как будет показано ниже, такой тип саморегулирования является возможным, но не широко распространенным в современных экономических системах;

- систему формальных правил, разработанных участниками саморегулирования (кодекс саморегулирования), и специализированную организацию, осуществляющую контроль за соблюдением кодекса. При такой схеме для присоединения к системе саморегулирования необходимо подписать соответствующий кодекс. За нарушения условий кодекса могут следовать санкции гражданско-правового характера, вытекающие из подписания кодекса как любого другого контракта. Подобные схемы широко распространены в странах с англо-саксонской правовой традицией (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия) (см., например, [NCC, 2000], [Wallace, Ironfield, Orr, 2000]);

- организации саморегулирования, в рамках которых осуществляется и разработка правил, и контроль за их соблюдением. Именно в соответствии с подобной схемой в основном действует саморегулирование в России. В дальнейшем мы будем рассматривать преимущественно саморегулирование, реализуемое через организации саморегулирования.

Соответственно организация саморегулирования представляет собой сеть контрактов, заключаемых множеством экономических агентов, действующих в рамках правил, определяемых институтом саморегулирования. Обычно организация саморегулирования представляет собой зонтичный контракт, когда экономические агенты заключают контракты не между собой, а с центральным агентом, которого также можно называть организацией саморегулирования.

Исходя из приведенного выше определения саморегулирования можно выделить следующие необходимые функции, право на выполнение которых делегируют организации саморегулирования ее участники [Крючкова, Обыденов, 2003]:

установление и/или изменение правил ведения ее членами хозяйственной деятельности;

установление санкций за нарушение установленных правил;

осуществление контроля за соблюдением правил организации;

применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;

разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами.

Необходимо также выделить две дополнительные функции организации саморегулирования:

рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);

внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации.

Функции 1)-5) являются функциями регулятора. Управление в легальной форме членами организации тем, как регулятор (организация) выполняет эти функции, является ключевой характеристикой института и организации саморегулирования, отличающей саморегулирование с экономической точки зрения от других институтов, а с юридической - от других ассоциаций бизнеса. Отсутствие какой-либо из указанных 5 функций свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является организацией саморегулирования.

Отдельного внимания заслуживают функции 6) и 7). Достаточно часто эти функции рассматривают как отличительный признак организаций саморегулирования по сравнению с другими формами объединения бизнеса (см. [Boddewyn, 1991], [NCC, 2000], [Бадалов и Кисмережкин, 2000] и др.). Однако, если рассматривать как ключевую черту саморегулирования управление поведением регулятора, то взаимоотношения с аутсайдерами не являются обязательным элементом этой схемы. Выполнение этих функций носит производный характер и, вообще говоря, они могут отсутствовать в институте саморегулирования. В то же время они, как правило, присутствуют в действующих организациях саморегулирования. Этому есть несколько причин:

рассмотрение жалоб аутсайдеров позволяет экономить на издержках осуществления мониторинга за деятельностью членов организации саморегулирования;

принуждение к выполнению требований аутсайдоров, в частности, к выплате компенсаций в случае нарушения правил саморегулирования может являться разновидностью санкций за нарушение правил;

внесудебное разрешение споров может являться клубным благом для членов организации саморегулирования, если альтернативные издержки разрешения споров больше;

рассмотрение жалоб и разрешение споров может являться общественным благом, «платой» обществу за возможность существования института саморегулирования, доказательством общественной полезности этого института.

Рассмотрим эти причины подробнее. Так, выполнение функций 6 и 7 может способствовать выполнению основных функций организации саморегулирования. Жалобы (заявления аутсайдера о том, что один из членов организации саморегулирования нарушает правила ведения хозяйственной деятельности, установленные организацией или правилами более высокого порядка) можно рассматривать как фактор, снижающий издержки организации саморегулирования по мониторингу поведения членов организации (выполнение функции 3). Если после проверки жалобы организация саморегулирования устанавливает истинность содержащихся в ней заявлений о нарушении правил, то фактически происходит интериоризация конфликта между аутсайдером и членом организации в спор между организацией и членом организации [Обыденов, 2003]. В этом случае мы имеем дело с выполнением функции 5. Функция внесудебного разрешения споров между участниками организацией саморегулирования и аутсайдерами тесно связано с функцией рассмотрения жалоб. В принципе, для организации саморегулирования (контролера) интересны факт и доказательства обнаружения нарушения правил, а отнюдь не удовлетворение претензий аутсайдера. В свою очередь, обнаружение нарушения правил членом организации и участие в процедуре подачи жалоб связано для аутсайдеров с издержками. Поэтому для того, чтобы аутсайдеры, прежде всего, потребители обращались с жалобами в организацию саморегулирования, важен не факт того, что к нарушителю будут применены санкции, а возможность решить спор (получить возмещение вреда). То есть выполнение функции 7 является созданием стимулов для аутсайдеров выявлять нарушения правил, что, в свою очередь, способствует исполнению функции 3.

Другой мотив выполнения функций 6 и 7 - использование этих процедур как санкций за нарушение правил. Например, Правовое общество (Law Society) - организация солистеров в Великобритании - через свое подразделение, занимающееся надзором за деятельностью солистеров (Office for the Supervision of Solicitors, OSS) может накладывать следующие санкции по результатам рассмотрения жалоб потребителей: принуждать выплачивать компенсацию за некачественно оказанные услуги размером до 5 000 фунтов стерлингов; сокращать стоимость счета за услуги; принуждать исправлять ошибки и покрывать издержки такого исправления [NCC, 1994, 2000]. То есть удовлетворение претензии потребителя одновременно служит в качестве санкции к нарушителю правил.

Третий мотив - внесудебное разрешение споров как клубное благо для членов организации - действует только в случае сравнительно значительно более высоких издержек разрешения споров через другие системы.(прежде всего, через суд). Это условие соблюдается отнюдь не всегда. Например, в России издержки рассмотрения дела через суд общей юрисдикции едва ли не ниже, чем внесудебное решение споров, если принимать во внимание вероятность обращения аутсайдера в суд и обесценение средств за время рассмотрения дела судом. К анализу клубных благ для членов организаций саморегулирования равно как к соотношению внесудебного и судебного разрешения споров мы вернемся в последующих главах.

Последний резон для выполнения функций 6 и 7 связан с доказательством общественной полезности саморегулирования. Подчеркнем, что саморегулирование как институт, равно как и государственное регулирование, может быть как эффективным (расширяющим границы обмена и способствующим повышению общественного благосостояния), так и неэффективным. Как будет показано в следующей главе, в экономике часто возникает ситуация институциональной конкуренции между саморегулированием/рыночным регулированием и саморегулированием/ государственным регулированием. По своей экономической природе организация саморегулирования должна, прежде всего, отвечать интересам собственных членов в рамках заданных внешних ограничений. Таким внешним ограничением может быть требование к обеспечению более высокого уровня общественного благосостояния по сравнению с другими институциональными альтернативами (рыночным регулированием и государственным регулированием). Индикатором этого может служить реализация функции рассмотрения жалоб аутсайдеров и дешевого разрешения споров. Наличие таких систем является для общества сигналом того, что институт саморегулирования направлен не только на обеспечение интересов его участников, но и на обеспечение общественного интереса. Следует также подчеркнуть, что если функции 6 и 7 реализуются организацией саморегулирования только по этой причине, то, с высокой долей вероятности, они будут носить декларативный характер. В следующих главах мы рассмотрим эту проблему более подробно.

1.2 Саморегулирование в контексте общих теорий регулирования

Если рассматривать саморегулирование как разновидность регулирования вообще, то анализ предпосылок и условий возникновения этого института логично проводить в контексте общих теорий экономического регулирования. В этом случае имеет смысл как позитивный анализ - экономическое объяснение появления саморегулирования, - так и нормативный анализ - сравнение саморегулирования с государственным регулированием с точки зрения затрат и результатов и попытка определить оптимальный дизайн системы регулирования в зависимости от набора различных факторов.

Экономические теории (государственного) регулирования могут быть разделены на три группы: теории общественного интереса (public interest theories), теории частного интереса (private interest theories) или Чикагская школа регулирования, теории общественного выбора (public choice theories) Эта классификация приведена в [Hertog, 2000]. Она не является единственно возможной, но вполне отвечает целям нашего исследования..

Теории общественного интереса предполагают, что (государственное) регулирование - это инструмент для достижения более эффективного распределения ресурсов, чем это возможно в условиях исключительно рыночной координации. В современных интерпретациях эта теория отнюдь не сводится к ликвидации «провалов рынка» в классическом понимании Пигу [Pigou, 1947]. Регулирование может улучшить распределение ресурсов путем стимулирования, поддержания или имитации рыночной конкуренции (см. [Hertog, 2000]). Именно такой подход лежит в основе теории экономики общественного сектора (см., например, [Стиглиц, 1997]).

Этой цели служит, прежде всего, спецификация и защита прав собственности и защита (enforcement) контрактов (см. [Pejovich, 1979]). Спецификацию и защиту прав собственности и защиту контрактов во многих случаях более эффективно организовывать через государство, чем частным порядком. Трансакционные издержки рыночного взаимодействия могут быть существенно снижены законодательством, регулирующим права собственности и контракты.

Другое направление поддержания рыночной конкуренции - антимонопольная политика и законодательство. Сюда же можно отнести и регулирование естественных монополий, которое можно рассматривать как меры по обеспечению конкурентного результата деятельности в условиях монополии (при схеме эффективного ценообразования, см. [Шаститко, 2000б]).

Регулирование может также способствовать стабилизации рынка на ранее достигнутом уровне равновесия. На уровне отдельных рынков возможно возникновение избыточной конкуренции в результате долгосрочного избытка мощностей (в частности, при наличии периодов пиковой нагрузки) (см. [Hertog, 2000]). В результате избыточной конкуренции цены могут опускаться ниже средних издержек, а также наблюдаться более широкие ценовые колебания. Избыточная конкуренция может вести не только к снижению цен, но и параметров качества и безопасности, если блага являются опытными [Kahn, 1988]. В этом случае регулятор может ограничивать предложение, например, путем лицензирования.

Еще одно обоснование регулирования в рамках теорий общественного интереса - провалы рынка (market failures) или, вернее, ситуации, в которых рынок не возникает: спрос стабильно ниже издержек производства. Такие состояния могут возникать вследствие информационной асимметрии, а также внешних эффектов и общественных благ.

Проблема информационной асимметрии и связанных с ней провалов рынка возникает, прежде всего, на рынках опытных (качество может быть оценено только в процессе потребления) и доверительных (качество не может быть оценено даже после потребления) благ (см., например, [Nelson, 1970]). Соответственно, на рынках таких благ возникают эффекты ухудшающего отбора (adverse selection) (подробно см. [Акерлофф, 1994]) и субъективного риска (moral hazard). Именно необходимостью снятия этих проблем можно объяснить использование таких инструментов регулирования как сертификаты, лицензии, установление минимальных стандартов качества и т.п. (см. [Leland, 1979]). Проблемы информационной асимметрии могут быть также сняты путем введения обязательных требований к открытию и достоверности информации (см., например, [Beals, Craswell & Salop, 1981], [Darwall, 1980], [Feldman, 1980]).

Еще один широко распространенное объяснение регулирования - это преодоление неэффективности распределения ресурсов, возникающее из-за внешних эффектов. При этом современные сторонники этой аргументации отнюдь не отрицают теорему Коуза, утверждающую, что в случае нулевых (или пренебрежимо малых) трансакционных издержек и четкой спецификации прав собственности, эффективное распределение ресурсов будет достигнуто вне зависимости от первоначального распределения прав собственности [Коуз, 1993]. Их аргументация сводится к тому, что при ненулевых трансакционных издержках издержки ведения переговоров между заинтересованными сторонами могут быть запретительно высоки. В этом случае государственное регулирование, направленное не интериоризацию внешних эффектов, может быть целесообразным (см. [Veljanovsky, 1982], [Gruenspecht & Lave, 1989]).

Еще одним объяснением необходимости государственного регулирования является проблема общественных благ (public goods). В общем случае рынок либо не будет производить общественные блага вообще, либо будет производить их в недостаточном количестве из-за «проблемы безбилетника». В этом случае государство может путем регулирования обеспечить производство оптимального количества общественного блага и принудить платить за потребление этого блага (см., например, [Bohm, 1987]).

Последним рассматриваемым нами вариантом объяснения регулирования является его направленность на преодоление не только и, возможно, не столько экономической, сколько социальной неэффективности [Pozner, 1974].

Критика теорий общественного интереса сводится к следующим основным пунктам (см. [Hertog, 2000]).

Во-первых, ставится под сомнение само существование «провалов рынка и обосновывается, что в большинстве случаев рынок сам в состоянии преодолеть подобные «провалы», будь то информационная асимметрия, внешние эффекты или производство общественных благ ([Cowen, 1988], [Nelson, 1974], [Posner, 1974], [Peltzman, 1976, 1989]). При этом в качестве примера «рыночных» институтов, преодолевающих провалы рынка, приводятся, в том числе, и институты, являющиеся, по нашему определению, институтами саморегулирования: коллективные товарные знаки и системы добровольной сертификации.

Во-вторых, теории общественного интереса в неявной форме предполагают, что государственное регулирование само по себе не связано со значительными издержками [Posner, 1974]. Этот тезис критикуется как с теоретической точки зрения (см, например, [Stigler, 1971], [Viscusi, 1985]}, так и с точки зрения эмпирических исследований ([Posner, 1971], [Joskow & Rose, 1989]). Впрочем, ряд современных интерпретаций теории общественного интереса ответил на эту критику [Nole, 1983, 1989]. В мире с ненулевыми трансакционными издержками не только государственное регулирование связано с издержками, но и рыночное взаимодействие - частные переговоры. При этом для преодоления истинных или мнимых провалов рынка государственное регулирование может быть эффективнее собственно рыночных механизмов, в том числе из-за экономии на издержках сбора информации (экономия на масштабах, принуждение к открытию информации и т.п.). То есть, хотя государственное регулирование и связано с издержками, выгоды могут превышать эти издержки.

В-третьих, теории общественного интереса критикуют за неспособность обосновать связь экономической эффективности и социальной эффективности как целей регулирования, эффективности и справедливости, хотя теория апеллирует к обоим понятиям. По словам Джоскоу и Нолла, «нормативная теория экономического благосостояния используется для создания позитивной, объясняющей теории регулирования» [Joskow & Nole, 1981].

В-четвертых, эти теории критикуются за неполноту. В частности, в рамках этих теорий не объясняется, каким образом общественный интерес преобразуется в законодательные нормы, направленные на повышение общественного благосостояния [Posner, 1974].

Вторая группа теорий регулирования - это т.н. теории частного интереса, которые еще относят к Чикагской школе регулирования. Эта традиция начинается в работы Джоржа Стиглера «Теория экономического регулирования» [Stigler, 1971]. Центральный пункт его теории - регулирования всегда осуществляется в интересах регулируемой отрасли. Этот тезис доказывается им через использование теории коллективных действий Мансура Олсона [Олсон, 1995]: отрасли рассматриваются им как малые хорошо организованные группы специальных интересов, причем крупные отрасли имеют преимущества либо из-за более высокого уровня концентрации и, соответственно, меньшего числа игроков, либо из-за диверсификации, при которой основным стимулом участия в лоббировании регулирования является риск введения регулирования, ущемляющего интересы отдельных компаний [Stigler, 1974].

Естественно, в таком виде теория очень уязвима для критики, в том числе опровергается эмпирическими данными. В более развитом варианте теории речь идет уже о том, что реальный режим регулирования отрасли есть результат конкуренции между группами специальных интересов [Bekker, 1983, 1985]. Анализ Беккера показал, что режим регулирования также зависит от сравнительных величин выгод и убытков различных групп специальных интересов и их размера. В малой группе выигрыш на одного участника больше, чем в больших, поэтому их давление сильнее. С другой стороны, подход Беккера подтверждает, хотя и с другой аргументацией, идею о том, что регулирование чаще возникает в отраслях с «провалами рынка», в которых суммарный выигрыш от введения регулирования превышает суммарный проигрыш при условии равенства размеров и политического влияния групп давления. Однако само по себе наличие «провалов рынка» не является достаточным условием введения регулирования - все зависит от соотношения сил групп специальных интересов.

Критика Чикагской теории регулирования сводится к следующему. Во-первых, в рамках этой теории не объясняется, каким образом интересы групп специальных интересов трансформируются в реальное законодательство и регулирование. Во-вторых, теория несколько грешит тавтологией: перераспределение ресурсов, которое является следствием любого регулирования одновременно рассматривается и как причина регулирования. (см. [Noll, 1989]). В-третьих, эта группа теорий критикуется за пренебрежение неэффективностью регулирования. По логике того же Беккера, даже в результате деятельности групп давления общественный выигрыш, как правило, больше общественных потерь, поскольку большую активность в отстаивании своих интересов проявляются те, кто больше выигрывает (или проигрывает). Недооценивается также в теориях частного интереса и собственно роль бюрократии, которая в лучшем случае рассматривается как одна из многих групп специальных интересов. Ее же властные полномочия (то, что именно эта группа устанавливает «правила игры») фактически игнорируется. Именно это положение вызвало наибольшую критику со стороны следующей группы теорий.

Третья группа теорий регулирования - теории общественного выбора. В данном случае мы говорим не о широкой теории общественного выбора (public choice theory), рассматривающей основания политического процесса, а об узком приложении этой теории к регулированию. Ключевым моментом в этой группе теорий являются понятия рентоориентированного поведения и вымогательства ренты. Так, Таллок [Tullock, 1967] показывает, что, например, в случае монополии потерями являются не только собственно потери мертвого груза от существования монополии, но и издержки, понесенные потенциальными монополистами в борьбе за монопольные права, и издержки, понесенные потребителями, пытавшимися препятствовать появлению монополии. Более того, в случае появления монополии, стимул к регулированию, по Таллоку, не исчезает (в рамках чикагской школы он исчезает - монополист не может получить большую прибыль от регулирования, чем от своего монопольного положения), только теперь в регулировании заинтересована бюрократия, рассчитывающая получить часть ренты. Законодатели или государственные служащие, устанавливающие режим регулирования, не являются нейтральными агентами, балансирующими интересы различных групп, а преследуют собственные интересы, причем обладают сравнительными преимуществами перед другими группами специальных интересов за счет имеющихся у них властных полномочий. Регулирование также создает больше возможностей для вымогательства ренты со стороны чиновников: нормы регулирования создаются таким образом, чтобы не просто создавать частные ренты для групп специальных интересов, но перераспределять рентных доход в пользу бюрократии (см. [McChesney, 1987, 1991]). То, что мотив поиска или вымогательства ренты может являться ключевым для принятия регулирующих нормативных актов, подтверждается и российскими исследованиями ([Аузан, Крючкова, 2001], [Аузан, Крючкова (ред.) 2002], [Заостровцев, 1999]).

С нашей точки зрения, основное отличие между группами теорий лежит в предсказании результатов введения регулирования. Если теории частного интереса предсказывают при введении отраслевого регулирования рост излишка производителя за счет роста цен и сокращения предложения, то теории общественного интереса предполагают, что введение государственного регулирования при прочих равных условиях ведет к росту общественного благосостояния, не указывая при этом на соотношение изменений потребительского излишка и излишка производителей. Теории общественного выбора концентрируются на общественных потерях от регулирования за счет издержек влияния и вымогательства ренты, но ничего не говорят о том, каким образом потери будут распределяться между производителями и потребителями.

Многочисленные эмпирические исследования воздействия регулирование на положение отрасли и экономики в целом дают противоречивую картину. Так, ряд исследований показывает явный антиконкурентный эффект введения отраслевого регулирования в. частности, лицензирования (см., например, [Lott, 1987], [Friedman, 1962]). При этом рост дохода профессиональных групп, по отношению к которым применяется лицензирование, например, медиков, может рассматриваться и как рост рентного дохода, вызванного ограничением конкуренции, и как, например, отдача от инвестиций в человеческий капитал (см. [Sloan, 1970]) или приложение теории стимулирующей заработной платы (см. [Svorny, 1987]). Другие исследования показывают отсутствие антиконкурентного эффекта (сокращения предложения, роста доходов участников рынка), что зачастую трактуется как подтверждение теорий общественного интереса (см., например. [Holen, 1965], [Shepard, 1987], [Noether, 1986]).

Интерес представляет и трактовка государственного регулирования как имплицитного контракта между участниками рынка, в которых государственные регулирующие ведомства выступают как «третья сторона», обеспечивающая выполнение контрактов. При этом государство как «третья сторона» может выступать агентом как всех, так и нескольких сторон подобного контракта [Goldberg, 1976]. В первом случае модель государства в большей степени приближена к модели общественного интереса, во втором - частного интереса. Подобное понимание природы государственного регулирования позволяет рассматривать его в ряду других дискретных институциональных альтернатив, обеспечивающих соблюдение контрактов между участниками рынка, в том числе саморегулирования.

В целом в настоящее время можно говорить об отсутствии единой теории государственного регулирования, что, однако не исключает возможностей анализа этого феномена. В дальнейшем исследовании мы будем исходить из того, что, во-первых, мы можем рассматривать теорию общественного интереса как идеальный нормативный подход - желательную, но не всегда достижимую на практике цель регулирования. Во-вторых, мы будем исходить из того, что на создание и поддержание режима регулирования воздействуют частные интересы экономических агентов, в том числе государственных служащих, однако само по себе такое воздействие не означает, что вводимый в результате режим регулирования обязательно ведет к снижению общественного благосостояния и/или перераспределению богатства в пользу определенной группы экономических агентов. В-третьих, мы можем оценивать воздействие того или иного режима регулирования на общественное благосостояние сопоставляя его не с идеальной моделью совершенной конкуренции (мира Коуза), но с другими дискретными институциональными альтернативами, одной из которых является саморегулирование. Точно также мы можем рассматривать государственное регулирование как одну из дискретных институциональных альтернатив, позволяющих удовлетворить частный интерес определенных групп экономических агентов. Этот подход будет реализован нами во второй главе.

Важно также отметить, что в рамках любой из трех рассмотренных нами теорий регулирования мы можем рассматривать саморегулирование как институциональную альтернативу государственному регулированию. Установление «правил игры» на рынке самими объектами регулирования может иметь сравнительные преимущества и с точки зрения реализации общественного интереса, и с точки зрения реализации частного интереса участников рынка.

1.3 Формы и инструментарий саморегулирования

Рассмотрим теперь возможные формы саморегулирования. В общем виде можно разделить схемы саморегулирования по отношению к государству, по степени охвата рынка, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров В этой главе мы не пытаемся дать всеобъемлющую классификацию саморегулирования. а говорим лишь о спектре возможных форм. В главе 3 мы вернемся к проблеме классификации организаций саморегулирования и обоснуем возможность выделения трех типов подобных организаций - «квази-регулирующих», «коллективных брэндов» и «цеховых». Подобная классификация достаточно широко использовалась в работах по данной теме (см., например, [Крючкова, 2001, 2002]), но требует более подробного обоснования, базирующегося на экономической теории контрактов..

По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны государственных органов. Сразу оговоримся, что саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках формальных правил, установленных государством (легитимность). Но это могут быть либо общие правила высшего порядка, регулирующие, например, регистрацию объединений бизнеса, договорные отношения, конкуренцию и т.п., либо специальные правила, касающиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов), либо общие правила, регулирующие данную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования.