Саморегулирование хозяйственной деятельности

Следует также отметить, что эффективность мониторинга по-разному связана с количеством рыночных агентов для случая саморегулирования и государственного регулирования. Для случая государственного регулирования в общем случае эффективность мониторинга снижается при увеличении числа экономических агентов и количества трансакций и сложности параметров деятельности, подлежащих контролю. Это связано с необходимостью увеличения числа контролеров и, соответственно, проблемы контроля за контролерами (возникновения проблемы управления поведением исполнителя). Для саморегулирования, в рамках которого сами контролируемые осуществляют контроль за контролером, увеличение количества участников системы отнюдь не означает снижение эффективности контроля, если участники системы в таком контроле заинтересованы.

Снижение значения принадлежности к системе регулирования как рыночного сигнала может быть также связано с расширением возможностей подачи сигнала о принадлежности системы теми, кто реально к системе не принадлежит. Возможности оппортунистического поведения такого рода могут расширяться постепенно. Накопление знаний и информации может приводить к появлению «услуг-субститутов», позволяющих получить подтверждение формального соответствия установленным правилам с более низкими издержками. К таким способам относятся, например, приобретение фальшивых сертификатов соответствия, взятки для получения лицензий и т.п. В данном случае речь идет не о предложении товара с известными потребителю правовыми свойствами, отличными от правовых свойств товара, принадлежащих к системе регулирования, а о подаче ложного сигнала - потребитель не осведомлен, что реально приобретает товар с иными правовыми свойствами.

«Размывание» системы регулирования (снижение рентного дохода и/или превышение выгод от нарушения правил над издержками) может вызывать ответную реакцию участников системы регулирования. Так, изменение ожиданий относительно качества и переключение на товары субституты может быть преодолено путем «ремонта» брэнда [Тамбовцев, 1999] (совершенствование системы мониторинга, дальнейшее ужесточение стандартов ведения бизнеса, прямые инвестиции в продвижение коллективного брэнда и т.п.).

Возможно также введение новой системы регулирования (нового брэнда) взамен или параллельно с потерявшим свое значение. Причем в этом случае возможны различные сочетания государственного регулирования и саморегулирования. Распространенной является ситуация, когда на рынке, регулируемом государством (например, путем лицензирования или обязательной сертификации) появляется система добровольного саморегулирования. Так, в России на рынке риэлторских услуг в добавление к системе государственного лицензирования (отмененного в 2001 г.) была создана организация саморегулирования - Российская гильдия риэлторов и региональные гильдии риэлторов. Возможна и ситуация, когда система государственного регулирования, де-факто разрушенная, достраивается опять же системой государственного регулирования. Ярким примером этого служит дополнение системы обязательной сертификации региональным маркированием отдельных видов продукции (см. [Аузан, Крючкова, 2001], [Крючкова 2001а]). Впрочем, в данном случае «достройка» системы государственного регулирования имела своей целью не только восстановление условий устойчивости режима регулирования, но и получение ренты от строительства административного барьера. Но об этом мотиве пойдет речь ниже. Возможны и другие сочетания государственного регулирования и саморегулирования.

Ответом на расширение предложения товаров-субститутов могут быть инвестиции в повышение издержек переключения на товары-субституты для потребителей и/или поставщиков таких товаров, а также инвестиции в создание правил, предполагающих принудительное потребление тех или иных услуг (например, обязательное нотариальное заверение каких-либо действий, обеспечивающее принудительный спрос на услуги нотариусов). Понятно, что подобного рода ограничения возможны, преимущественно, в рамках государственного регулирования. Теоретически возможны также инвестиции в идеологию - общественное осуждение использования субститутов, однако, при прочих равных условиях, изменить формальные правила с целью повышения издержек переключения легче, чем изменить нормы неформальные.

Расширение предложения за счет притока новых поставщиков может быть остановлено путем инвестиций в создание новых барьеров входа. Причем такие инвестиции возможны и в системах регулирования, изначально предполагавших создание барьеров входа, и в системах, изначально создававшихся для преодоления «провалов» рынка. Как было показано выше, создание входных барьеров возможно в рамках делегированного саморегулирования (обязательность членства или существенные конкурентные преимущества, данные по закону) или государственного регулирования.

Ограничение предложения инсайдеров может быть обеспечено горизонтальными ограничениями, что, как было показано выше, облегчается в рамках систем регулирования по сравнению с ситуацией «свободного» рынка.

В целом мы можем говорить о том, что в рамках любой системы регулирования существуют тенденции к ее размыванию де-факто. Положительный рентный поток, являющийся целью введения системы регулирования с точки зрения участников рынка, одновременно в долгосрочном плане обуславливает неустойчивость такой системы. Эта тенденция формируется как под воздействием стороны спроса, так и под воздействием стороны предложения (поведения инсайдеров и аутсайдеров). Значимость воздействия различных факторов определяется характеристиками блага, производимого объектами регулирования, характеристиками продавцов и покупателей.

Привлекательность реализации той или иной стратегии ответа на размывание системы регулирования определяется, с точки зрения участников системы, соотношением издержек и результатов. В значительном числе случаев эффективными могут оказаться методы, так или иначе связанные с ограничением конкуренции (создание новых входных барьеров, горизонтальные ограничения, увеличение издержек переключения на товары-субституты).

2.3 Выбор формы регулирования: проблема коллективных действий

В предыдущих параграфах мы исходили из того, что результат, оптимальный для данной группы экономических агентов, при условии непротиводействия других групп может быть достигнут. Но в случае, когда коллективный способ преодоления провалов рынка и/или создания барьеров входа является выгодным для экономических агентов по соотношению затраты/результат, такой способ может не быть реализован из-за затрудненности коллективных действий.

Проблема коллективных действий возникает из-за двух факторов:

издержки ведения переговоров и достижения соглашения;

проблема безбилетника (free-riding problem) - затрудненность осуществления взаимовыгодных коллективных действия из-за возможности получения экономическими агентами выгод без участия в общих издержках [Шаститко, 2002].

Издержки, связанные с ведением коллективных действий группой, зависят от следующих характеристик группы [Benham, Keefer, 1991]:

размер;

однородность;

устойчивость;

процедуры принятия решений.

В общем случае издержки осуществления коллективных действий тем меньше, чем группа меньше, устойчивее и однороднее. Что касается процедур принятия решений, то различные процедуры и правила голосования в группе могут обеспечивать различные результаты в зависимости от распределения индивидуальных предпочтений (см. [Шаститко, 2002]). Однозначного ответа на вопрос, какая схема принятия решений предпочтительнее с точки зрения издержек нет.

Если предположить, что рентный доходя для участников системы регулирования не зависит от числа таких участников, то оптимальный размер группы для осуществления коллективных действий определяется минимумом суммы издержек, связанных с ведением переговоров, и индивидуальных инвестиций в систему регулирования (если принять затраты на систему регулирования фиксированными, то индивидуальные затраты снижаются с увеличением размера группы). Эта ситуация проиллюстрирована на рисунке 2.5 Аналогичная модель для определения оптимального размера группы в условиях коммунальной собственности предложена в [Шаститко, 2002]..

То есть при малом количестве фирм - потенциальных объектов регулирования удельные издержки, связанные с введением такой системы, могут оказаться слишком велики. В такой ситуации более эффективными могут оказаться индивидуальные способы преодоления провалов рынка и/или, в случае ориентации на создание горизонтальных ограничений, картельные соглашения. В тоже время при слишком большом числе участников запретительно высокими могут стать издержки ведения переговоров и достижения соглашений. В данном случае оптимальный размер группы прямо не зависит от типа вводимого регулирования, для которого потребовались коллективные действия.

Следует также различать оптимальный размер группы для осуществления коллективных действий, предполагая, что в действиях участвуют все члены группы, и оптимальный размер группы, предполагая, что некоторое благо (в нашем случае введение режима регулирования) может быть произведено путем коллективных действий более мелкой группы из данной совокупности экономических агентов. Действительно, для лоббирования введения отраслевого регулирования не обязательно, чтобы в этой деятельности участвовали все фирмы, присутствующие на рынке. Достаточно, чтобы набралось некоторое число фирм, готовых покрыть издержки по осуществлению подобной деятельности в полном объеме.

АС - средние удельные издержки, связанные с созданием системы регулирования; N - численность группы; A(N) - удельные издержки ведения переговоров; It - общие затраты на введение системы регулирования; I=It/N - удельные затраты на введение системы регулирования; T(N) - суммарные удельные издержки; N* - оптимальный размер группы.

При снижении однородности группы кривая A(N) будет сдвигаться вверх. Соответственно, будет сдвигаться вверх и кривая суммарных удельных издержек T(N).

Рисунок 2.5. 

Для более корректного анализа воздействия проблемы коллективных действий на выбор режима регулирования необходимо определить, к какому типу блага относится тот или иной режим регулирования.

Типологизацию благ можно провести по двум критериям: исключительность доступа к благу и конкурентность в потреблении. Типология благ приведена в таблице 2.1. [Ostrom, 1990] Приведенная классификация, хотя и широко распространена, не является общепринятой. Так, например, в классических работах Олсона [Олсон, 1995,1998] ставится знак равенства между общественным и коллективным благом, а единственным критерием, отделяющим общественные блага от необщественных является отсутствие и наличие исключительности доступа. В главе 3 мы также будем использовать термины «клубное» и «общественное» благо несколько в ином смысле..

В зависимости от типа благ различаются стимулы к организации коллективных действий и условия, при которых будет достигаться требуемый уровень производства общественного блага.

Таблица 2.1 - Типология благ

Следует отметить, что во многих случаях одно и то же благо (понимаемое как совокупность характеристик, обладающих полезностью для индивида) может производиться разными способами, соответственно, с различными издержками. Как мы уже говорили выше, благо «повышение дохода предприятия за счет преодоления провалов рынка» может быть получено и как полностью частное, и как коллективное, и как общественное.

Классические исследования М. Олсона [Олсон, 1995, 1998], показали, что более эффективны коллективные действия в малых группах. Это связано с более низкими издержками взаимодействия, большими возможностями контроля за деятельностью членов группы и. соответственно, менее остро стоящей проблемой безбилетника, а также с тем фактом, что в малых группах выгоды, приходящиеся на одного участника, более значимы, чем в больших. Кроме того, если рассматривать проблему производства общественных благ с той точки зрения, что производство такого блага, при определенных условиях, может взять на себя только часть группы, то вероятность производства общественного блага будет выше в случае гетерогенной (разнородной) группы.

Однако данный вывод приложим отнюдь не ко всем типам благ. Фактически Олсон рассматривает блага, для которых отсутствует исключительность доступа и наличествует конкуренция в потреблении, то есть блага, находящиеся в общем доступе в терминологии Остром [Ostrom, 1990]. Для других типов благ условия, при которых возможны коллективные действия для производства благ, будут несколько иными.

Так, в соответствии с моделью, предложенной Марвеллом и Оливер [Oliver, Marwell, 1985, 1988], для благ, неконкурентных в потреблении (общественных благ в терминологии Остром), преимуществом обладают группы большого размера. Поскольку размер выгод, приходящихся на одного участника группы, не зависит от количества участников, то в большой группе больше вероятность того, что найдутся индивиды, для которых выгоды от получения блага перевесят издержки, связанные с обеспечением таким благом. Воздействие уровня гетерогенности интересов участников группы на производство общественного блага, по Марвеллу и Оливер, зависит от типа производственной функции. Для убывающей отдачи уровень производства общественного блага будет тем выше, чем более гомогенна группа (хотя в полном объеме при отсутствии избирательных стимулов благо проинвестировано не будет). В ситуации возрастающей отдачи от инвестиций преимущества имеет гетерогенная группа, в гомогенной группе благо, скорее всего, вообще не будет произведено.

Вопрос, к какому типу блага относится тот или иной режим регулирования, весьма нетривиален. Прежде всего, ответ на этот вопрос зависит от определения границ группы. В рамках заданных нами предпосылок ниже мы будем рассматривать «большую» группу - всех участников некого рынка. При введении режима регулирования эта группа распадается на малые группы: инсайдеров, то есть экономических агентов, действующих в соответствии с правилами, установленными в рамках данного режима регулирования, и, соответственно, получающих рентный доход от существования этого режима, и аутсайдеров. Под аутсайдерами в данном случае можно понимать как экономических агентов, уже действующих на рынке, но не подпадающих под данный режим регулирования (не входящих в организацию саморегулирования, не получивших государственную лицензию и действующих нелегально и т.п.), так и агентов, желающих войти на данный рынок.

Традиционно принято относить правила, генерируемые и защищаемые государством, к общественным благам (см., например, [Стиглиц, 1997]). С другой стороны, на первый взгляд саморегулирование обладает свойствами коллективного блага (исключительный доступ и отсутствие конкуренции в потреблении). Однако при внимательном рассмотрении картина оказывается более пестрой.

Так, конкурентность/неконкурентность в потреблении блага под названием «рентный доход от участи в системе регулирования» зависит от количества потребителей блага - участников системы регулирования. До определенного уровня рост количества участников системы либо не оказывает никакого воздействия на доход участников системы, либо даже приводит к увеличению дохода (положительный перекрестный внешний эффект). Такое повышение может быть следствием большей узнаваемости принадлежности к системе как коллективного товарного знака. Однако при слишком большом количестве участников системы возникают отрицательные перекрестные внешние эффекты, связанные с общим расширением предложения участниками системы и, соответственно, падением рентного дохода. Кроме того, с ростом количества участников системы регулирования, а также с ростом доли участников системы регулирования в общем объеме предложения на рынке снижается значимость принадлежности к системе регулирования как сигнала для потребителя. То есть происходит «размывание» системы регулирования, о котором говорилось выше. Этот эффект характерен как для государственного регулирования, так и для саморегулирования. В результате оптимум численности группы может находиться не в точке минимума суммарных удельных издержек (см. рисунок 2.5.), а правее или левее в зависимости от характера функции дохода одного участника от численности группы.

В системе саморегулирования могут наблюдаться положительные внешние эффекты, которые распространяются и на участников рынка, не входящих в эту систему, например, общее повышение доверия потребителей к отрасли в результате появления организаций саморегулирования. Таким примером может служить деятельность ассоциаций прямых продаж. Одним из основных направлений их деятельности является повышение доверия потребителей к прямым продажам в целом. В результате таких действий выгоды получают не только члены ассоциации прямых продаж, но и все участники этого рынка, то есть речь идет фактически о производстве общественного блага.

Производимые государством правила могут обеспечивать исключительность доступа к благу (например, различные формы лицензирования, квотирования и т.п.).

Таким образом, однозначная типологизация различных форм регулирования невозможна. Можно сформулировать вывод и иначе: в рамках одного режима регулирования возможно производство различных типов благ. В главе 3 мы рассмотрим соотношение производства различных типов благ в рамках организаций саморегулирования. Соответственно нельзя сделать и однозначный вывод, какая группа, гомогенная или гетерогенная, имеет преимущества при продвижении того или иного типа регулирования.

С проблемой коллективных действий связана еще одна интересная проблема. Выше мы рассматривали модель, в которой вся совокупность участников рынка дискретно делилась на производителей товаров высокого и низкого качества (см. вставку 2.1.). В этом случае при заданных предпосылках понятны стимулы производителей товаров высокого качества к инвестициям в систему регулирования, которая позволила бы подать сигнал потребителю, позволяющий ему отличить товар высокого качества от товара низкого качества. Однако предположим, что качество товара на рынке распределено более-менее равномерно на некотором промежутке. При опытном или доверительном характере блага в долгосрочном периоде цены и качество товара будут устанавливаться по наихудшему. В этой ситуации для производителей товаров наивысшего качества есть стимул к подаче сигнала (создании системы регулирования), которая позволила бы потребителю отделить эти товары от товаров более низкого качества. С другой стороны, если издержки по введению системы регулирования фиксированы, для этих производителей имеет смысл снизить свои индивидуальные издержки, разделив затраты на создание системы регулирования с производителями товаров чуть худшего качества, которые также заинтересованы в том, чтобы потребители отличали их товары от товаров наихудшего качества. В этом случае цена и ожидаемый уровень качества товара на рынке будет чуть ниже, и максимальный выигрыш получат производители товаров качества чуть ниже наивысшего. В свою очередь, следующая группа производителей, качество товаров которой еще немного ниже, также заинтересована к присоединению к группе, генерирующей сигнал. В этом заинтересована предыдущая группа, для которой такое присоединение будет означать снижение индивидуальных издержек по созданию системы регулирования при незначительном сокращении ожидаемого рентного дохода. Соответственно, подобные рассуждения можно продолжить и для следующих групп. Однако с определенного уровня для производителей товаров наивысшего качества выгоды, связанные со снижением индивидуальных издержек, окажутся меньше убытков, связанных со снижением уровня сигнала, и для них пропадут стимулы к генерированию коллективного сигнала.

Иными словами, при относительно равномерном распределении качества участники рынка не смогут договориться об уровне качества, гарантируемого системой регулирования, поскольку для каждого уровня стандарта качества будут те, кто готов присоединиться к системе при повышении этого стандарта и те, кто готов присоединиться к системе при его понижении.

Коллективные способы преодоления информационной асимметрии и следующего из нее эффекта ухудшающего отбора могут быть эффективны для участников рынка только в случае, если внутри большой группы участников рынка существуют малые относительно однородные группы, и разрыв между этим группами является существенным.

Отдельно стоит остановиться на избирательных стимулах как способе преодоления проблемы безбилетника.

Избирательные стимулы - это стимулы, которые применяются к индивидуумам избирательно, в зависимости от того, вносят ли они вклад в обеспечение коллективным благом или нет [Олсон, 1995].

В нашем случае простейшим избирательным стимулом может быть ситуация, в которой выгоды от режима регулирования получат только те участники, которые инвестировали в создание данного режима. Однако в таком виде избирательные стимулы могут существовать только в организациях саморегулирования. Только фирмы, инвестировавшие в создание организации. получают право использования коллективного товарного знака и доступ к иным услугам организации (о клубных благах для участников организаций саморегулирования мы подробно поговорим в главе 3). Более того, в организациях саморегулирования возможна ситуация, когда присоединяющиеся к системе позже несут большие издержки, чем ее инициаторы (например, за счет вступительных взносов). В случае инвестиций в создание системы государственного регулирования такого рода избирательные стимулы в чистом виде применяться не могут. В данном случае речь может идти, скорее о социальных избирательных стимулах, например, статусе в глазах коллег по бизнесу. Однако, как утверждал Олсон [Олсон, 1998], социальные избирательные стимулы предполагают наличие определенной социальной однородности среди членов группы. Соответственно, чем более разнородны участники рынка (причем не только по формальным экономическим критериям - размеру, однородности продукции - но и по социальному статусу, системе ценностей и т.п. лиц, принимающих решения), тем более затруднено использование социальных избирательных стимулов для преодоления проблемы безбилетника.

Таким образом, мы можем рассматривать проблему коллективных действий как ограничение на действия экономических агентов по введению благоприятного режима регулирования. При малом количестве участников рынка предпочтительными могут являться индивидуальные формы преодоления провалов рынка и/или нелегальные картельные соглашения. При большом количестве участников рынка инвестиции в создание и поддержание режима регулирования могут быть затруднены из-за проблемы коллективных действия.

2.4 Выбор форм регулирования с учетом взаимодействия на политическом рынке

Выше был реализован достаточно формальный подход, при котором в качестве ограничений для достижения оптимального для группы результата рассматривались только рыночная реакция других экономических агентов и коллективные действия внутри группы. В этом параграфе мы ослабим введенную ранее предпосылку, что заинтересованные группы экономических агентов, помимо объектов регулирования, реагируют на введение системы регулирования только на рыке товаров и услуг.

Реально выбор форм регулирования определяется не только экономической целесообразностью, но и соотношением сил на политическом рынке. Вопрос о создании тех или иных формальных институтов определяется соотношением выгод и потерь от предлагаемых изменений для различных групп специальных интересов и соотношением сил на политической арене, а также тем фактом, что при осуществлении институциональных сделок (в нашем случае - выборе режима регулирования) трансакционные издержки существенно отличны от нуля.

Из этих предпосылок следует, что введение режима регулирования, позволяющего максимизировать доход участникам рынка, отнюдь не предопределено. Точно также не предопределено создание режима регулирования, обеспечивающего максимизацию общественного дохода.

В рамках теории институциональных изменений достаточно детально разработана проблема создания и изменения формальных правил, понимаемых как правила, защищенные государством. Обзор различных теорий институциональных изменений дан В. Тамбовцевым [Тамбовцев (ред.), 2001]. Исходя из основных современных концепций институциональных изменений возможность изменения формальных правил определяется двумя факторами:

распределением сил в обществе и, соответственно, распределением выгод и потерь для различных групп специальных интересов от предполагаемых институциональных изменений;

трансакционными издержками осуществления коллективных действий, которые могут превышать для данной группы потенциальные выгоды от такого действия.

Следует отметить, что указанные факторы воздействуют в полном объеме на создание институтов с участием государства. Для рассматриваемых нами дискретных институциональных альтернатив это верно для государственного регулирования и делегированного саморегулирования. Создание же систем добровольного саморегулирования В данном случае мы говорим о действительно добровольном саморегулировании. Однако возможны «добровольно-принудительные» схемы, при которых де-юре отсутствует принуждение со стороны государства к созданию и участию в таких схемах и/или у участников подобных организаций отсутствуют эксклюзивные права, но де-факто один или оба из этих факторов присутствуют. не требует, при прочих равных, изменений формальных правил и, следовательно, взаимодействия на политическом рынке. Впрочем, это верно в том случае, если общее законодательство допускает создание организаций, обладающих признаками организаций саморегулирования (не обязательно, чтобы они носили такое название), прежде всего, установление стандартов деятельности и мониторинг и санкции за их несоблюдение. Как уже отмечалось в главе 1, создание частным порядком системы правил и контроля за их соблюдением может быть ограничено, в том числе нормами антимонопольного законодательства.

Отсутствие необходимости действий на политическом рынке можно рассматривать как сравнительное преимущество добровольного саморегулирования с точки зрения участников рынка. Подчеркнем, что данное сравнительное преимущество становится явным только в том случае, если мы отказываемся от рассмотрения равновесия на товарном рынке в отрыве от рынка политического. Наличие политического рынка при выборе формы регулирования само по себе предполагает учет интересов других экономических агентов, помимо собственно объектов регулирования, в дизайне системы регулирования. Другой вопрос, насколько существенно воздействие иных интересов, что зависит (а) от характеристик политического рынка (каким образом и, соответственно, с какими издержками осуществляются институциональные сделки на этом рынке) и (б) от сравнительной переговорной силы группы, заинтересованной во введении режима регулирования.

Независимость добровольного саморегулирования от политического рынка предполагает, что именно в рамках этой схемы может быть реализован чистый интерес объектов регулирования. При эффективном управлении поведением контролера членами организации саморегулирования деятельность организации будет направлена на максимизацию прибыли членов организации, влияние же деятельности организации на интересы других агентов, в частности, на величину потребительского излишка учитываться не будет. Таким образом, то, что является преимуществом с точки зрения объектов регулирования, может являться недостатком с точки зрения общественного благосостояния. Если встать на позицию теории общественного интереса, то можно сделать вывод: чем ближе система регулирования к чистому типу саморегулирования (объекты контроля сами создают правила и обладают исключительными правами контроля за поведением контролера), тем в меньшей степени ее можно рассматривать как замену системы государственного регулирования. Однако для того, чтобы понять, насколько справедлив этот вывод, необходимо более детально остановится на функциях государства как особого экономического агента.

До сих пор мы рассматривали государство как нейтрального агента, который может генерировать правила и следить за их соблюдением, однако не имеет собственных интересов. Однако в реальной экономической жизни государство не является нейтральным, поэтому пришло время снять соответствующую предпосылку.

Государство рассматривается нами как организация, обладающая сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на определенную территорию и выражающееся в способности собирать налоги с экономических агентов (жителей), действующих на данной территории [Норт, 1997]. Соответственно, основной целью государства является формирование такой структуры прав собственности, которая позволяла бы максимизировать собственные доходы. Исходя из этой основной цели, государство решает две противоречивые задачи: с одной стороны, установление набора прав собственности, позволяющего максимизировать совокупный продукт общества, а с другой, обеспечить максимизацию собственного дохода (или дохода групп, чьим агентом выступает государство). Государство также заинтересовано в минимизации издержек, связанных с обеспечением сбора налогов.

При этом функции государства реализуются через государственный аппарат. То есть государство выступает в качестве принципала, а чиновники в качестве агентов. Агенты-чиновники в большей степени заинтересованы в повышении своего собственного благосостояния, чем благосостояния принципала-государства. Именно на этом тезисе строятся теории рентоориентированного поведения [Tullock, 1967, Buchanan, 1980] и вымогательства ренты [McChesney, 1988, 1997]. Чиновники и политики не есть просто «инструмент» для создания ренты для определенных групп экономических агентов, а активные действующие лица политического рынка, создающие частные ренты для себя. Причем эта группа специальных интересов обладает специфическим ресурсом, связанным с наличием властных полномочий (возможностью устанавливать правила и накладывать санкции за их неисполнение).

Подобная противоречивость функций государства определяет и неоднозначность интересов государства при выборе режима регулирования.

Если мы рассматриваем интересы государства как рационального экономического агента, максимизирующего собственный доход, то, как ни парадоксально, оптимальной формой регулирования для него, при прочих равных, будет являться делегированное саморегулирование с обязательным членством всех участников рынка. В этом случае, во-первых, издержки связанные с формулированием правил и мониторингом будут ниже, чем в случае государственного регулирования, поскольку участники рынка обладают большей информацией и большими возможностями ее адекватной интерпретации, чем государственный регулятор (эти аргументы уже приводились выше, в главе 1). Во-вторых, издержки, связанные с поддержанием системы регулирования, включая создание правил и мониторинг их исполнения, интериоризируются (полностью возлагаются на участников рынка). Минимизируются и издержки определения налоговой базы (в данном случае участников рынка): все функции учета количества участников, основных параметров их деятельности и т.п. можно возложить на организации саморегулирования. Более того, даже перераспределительный эффект делегированного саморегулирования, связанный с ограничением конкуренции, может быть выгоден государству, поскольку сбор налогов с сумм, перераспределенных в пользу участников системы саморегулирования, облегчается по сравнению со сбором налогов с неорганизованных экономических агентов.

Однако система делегированного саморегулирования, в рамках которой наиболее вероятно легальное ограничение конкуренции, может снижать уровень общественного благосостояния и таким образом вступать в противоречие с другой функцией государства - максимизацией общественного продукта.

Если принимать во внимание возможности извлечения (вымогательства) ренты государственными служащими, то, с точки зрения рентополучателей, предпочтительным является именно государственное регулирование, поскольку именно оно обеспечивает чиновников властными полномочиями, связанными с допуском на рынок, текущим осуществлением деятельности и т.п. При этом интересы объектов регулирования принимаются во внимание постольку, поскольку должна обеспечиваться стабильность базы для извлечения ренты. Рентоориентированное поведение государственных служащих может приводить как к снижению общественного благосостояния в целом, так и к снижению доходов государства, поскольку налоговые и рентные платежи во многом являются взаимозаменяемыми. Следует отметить, что противоречивость трех указанных характеристик государства как экономического агента присутствует в любой экономической системе, но их баланс может быть различен.

Рассматривая проблему выбора режима регулирования на политическом рынке, отметим, что, помимо рассмотренной выше схемы, когда введение регулирования происходит по инициативе объектов регулирования, инициатором введения режима регулирования могут выступать и другие экономические агенты: государство, заинтересованные группы специальных интересов (например, потребители услуг регулируемой отрасли). Однако, кто бы ни выступал инициатором, характер взаимодействия на политическом рынке не гарантирует, что эта группа получит максимальные выгоды. Реальные результат взаимодействия определяется переговорной силой сторон, которая, в свою очередь, зависит, в том числе, от наличия частной информации, не доступной другим сторонам, и от умения использовать переговорный процесс. Информационная асимметрия, которая является важнейшей причиной появления регулирования как экономического института, может носит автономный либо индуцированный характер [Stiglitz, 2001]. Индуцированная асимметрия информации, в отличие от автономной, является результатом сознательных решений экономических агентов. Ее роль особенно велика на политическом рынке, когда сознательное утаивание информации (например, процедурной: когда и кем будет рассматриваться вопрос о введении регулирования) может создавать существенные преимущества одной из сторон. В результате возможна ситуация, когда вопрос о необходимости введения государственного регулирования какого-либо рынка ставит одна группа с определенными целями, вводимая же в результате конкретная регуляция оказывается в интересах других групп. Возможен также вариант, когда вопрос о необходимости введения регулирования ставится от имени какой-либо группы либо от имени «общественного интереса», хотя реально вводимая регуляция отражает интересы других групп. Эта проблема описана в литературе, посвященной практике строительства административных барьеров ([Аузан, Крючкова (ред.), 2002], [Крючкова, 2001]). Анализ конкретных нормативных актов, имеющих характер административных барьеров, показывает, что в значительном числе таких документов в качестве основной цели введения той или иной меры государственного регулирования рассматривается защита прав потребителей, хотя реально применение этих норм на уровне защиты потребителей не отражается.

Для определения фактического дизайна системы регулирования помимо потенциальных выгод и издержек различных групп специальных интересов особое значение имеют механизмы реализации государственных функций, и, шире, механизмы взаимодействия на политическом рынке.

Вопрос воздействия конкретного устройства политического рынка (правила, по которым происходит обмен на этом рынке, санкции за нарушение правил, издержки такого обмена и т.п.) и системы государственного управления на систему экономических правил в целом и на общественное благосостояние весьма сложен и требует отдельного глубокого исследования. В рамках этой работы мы выделим лишь некоторые ключевые, с нашей точки зрения, факторы, оказывающие влияние на достижимость и эффективность с точки зрения отдельных групп экономических агентов рассматриваемых нами дискретных институциональных альтернатив - государственного регулирования, со-регулирования и разных типов саморегулирования. Сразу оговоримся, что мы рассматриваем только политические системы представительной демократии, системы, предполагающие авторитарную власть правителя нами не рассматриваются.

Первый из интересующих нас факторов - это масштабы и формы проявления проблемы управления поведения исполнителем во взаимоотношениях государства и чиновников.

В большинстве случаев при рассмотрении проблемы управления поведением исполнителя исходят из того, что принципал заинтересован в преодолении оппортунистического поведения агента. Однако современная экономическая теория коррупции утверждает, что в ряде случаев принципал может быть заинтересован в перераспределении власти в пользу отдельных групп своих агентов, которым «на откуп» отдаются определенные территории (классическая средневековая система откупов) или сферы. В этом случае мы можем говорить об институциональной коррупции: системе, которая позволяет создавать правила, обеспечивающие присвоение ренты группами чиновников [Charap, Harm, 1999] В экономической теории коррупции выделяются еще два вида коррупции. Административная коррупция предполагает использование чиновниками своих полномочий для получения собственных выгод в ущерб интересам принципала. При этом сами по себе формальные правила не предполагают подобного перераспределения доходов. К административной коррупции относится, например, получение взятки вместо оформления штрафа в доход государства или платежи за ускорение прохождения бюрократических процедур. Политическая коррупция предполагает установление правил чиновниками, обладающими соответствующими полномочиями, обеспечивающих перераспределение доходов в пользу той или иной группы специальных интересов. Подробнее см. [Аузан, Крючкова (ред.), 2002, раздел 1.3].. Присвоение ренты обеспечивается либо за счет установления обязательных требований, соблюдение которых связано для объектов регулирования с запретительно высокими издержками, либо с расплывчатыми формулировками правил, оставляющих возможности их расширительной трактовки отдельным чиновником, либо с сознательным ограничением информации о содержании обязательных требований (индуцированная асимметрия информации). В обоих случаях объекты регулирования вынуждены платить соответствующим чиновникам либо за то, что те закрывают глаза на нарушение правил, либо за трактовку правил в свою пользу. Система институциональной коррупции может быть выгодна государству-принципалу, поскольку, с одной стороны, позволяет экономить на издержках содержания агентов (низкие официальные доходы чиновников), а с другой, обеспечивает эффективные механизмы контроля за поведением агентов (возможность наказания в случае нелояльного поведения).

Понятно, что в политической системе, в которой распространена институциональная коррупция, переговорная сила чиновников как группы специальных интересов превосходит переговорную силу объектов регулирования. Это не исключает возможности создания системы правил, обеспечивающих рентный доход объектам регулирования, но значительная часть этого дохода будет перераспределена в пользу чиновников. То есть в данном случае из рассматриваемых нами дискретных институциональных альтернатив устойчивой будет система государственного регулирования, либо системы, предполагающие двойное регулирование: государственное и делегированное саморегулирование. Последнее, как и при рассмотрении государства в целом как максимизирующего субъекта, может сокращать издержки определения «налоговой базы» (в данном случая базы для извлечения рентных доходов группой чиновников). С другой стороны, создание делегированных систем саморегулирования в любом случае предполагает создание соответствующей организации, то есть возможное усиление переговорной позиции объектов регулирования. Поэтому, с точки зрения чиновников, усиливаются требования к делегированному саморегулированию: жесткое положение организации саморегулирования под государственным регулирующим органом. Именно такая ситуация характерна для современной российской экономики, на чем мы подробно остановимся в главе 5.

В ситуации, когда в политической системе преобладает политическая коррупция Мы предполагаем, что коррупция, понимаемая как возможность для государственных служащих извлекать рентный доход из своего статуса, существует в любом государстве постольку, поскольку существует проблема управления поведением исполнителя. По большому счету, коррупция есть иное наименование оппортунистического поведения агентов в государственной системе. (то есть государственные служащие нейтральны к содержанию правил - их интересует плата за принятие того или иного формального правила), право первого хода остается за объектами регулирования, и выбор соответствующей дискретной институциональной альтернативы определяется сравнительными издержками и выгодами для объектов регулирования. Жесткость контроля принципала за поведением агентов (мониторинг и пресечение коррупционного поведения) воздействует на издержки использования механизмов политического рынка для обеспечения рентного дохода объектов регулирования.

С проблемой институциональной коррупции тесно связаны вопросы прозрачности и обоснованности процедур принятия регулирующих решений в системе государственного управления.

Мы можем предположить, что в формально демократических политических системах принятие некого нормативного акта предполагает определенное обоснование того, что данная норма отвечает общественным интересам и издержки, связанные с подобным обоснованием. Это верно даже для политических систем, в которых широко распространена институциональная коррупция. В работе, посвященной институциональному анализу административных барьеров в российской экономике, подробно рассмотрена проблема общественного оправдания целесообразности принятия нормативного акта, носящего характер административных барьеров [Аузан, Крючкова (ред.), 2002, раздел 3.3]. Соответственно, одной из рекомендаций по решению проблемы административных барьеров является повышение издержек обоснования введения норм государственного регулирования, в том числе путем использования обязательных формальных процедур доказательства необходимости государственного вмешательства, оценки последствий такого вмешательства для экономики в целом и отдельных групп экономических агентов. Чем ниже издержки обоснования принятия нормативных документов, обеспечивающих присвоение частных рент, тем более привлекательной, при прочих равных условиях, для групп специальных интересов (как объектов регулирования, так и чиновников) является использование государственного регулирования. Соответственно, повышение издержек обоснования сокращает стимулы и к политической, и к институциональной коррупции, хотя использование государственного регулирования для преодоления реальных провалов рынка может оставаться более привлекательным, чем альтернативные способы.

Прозрачность процедур принятия нормативных актов в общем случае облегчает учет интересов разных групп и сокращает возможности как для политической, так и для институциональной коррупции. Следует отметить роль прозрачности процедур принятия решений для преодоления индуцированной асимметрии информации.

Формализованность и транспарентность процедур принятия решений являются необходимым условием для того, чтобы при прочих равных условиях из дискретных институциональных альтернатив, направленных на преодоление провалов рынка, выбирались наиболее эффективные. Иными словами, это является необходимым условием приближения системы регулирования к нормативной модели общественного интереса. Отметим, однако, что сама возможность использования формализованных процедур оценки целесообразности государственного вмешательства зависит от развитости других дискретных институциональных альтернатив - саморегулирования, со-регулирования и т.п. Мы вернемся к этой проблеме в главе 4, рассматривая возможность и необходимость развития саморегулирования в России.

Следующий фактор связан с тем, что во многих случаях чиновники не могут рассматриваться как единая группа специальных интересов. В развитом государственном аппарате объективно присутствует конкуренция различных групп чиновников. Конкуренция может идти как за присвоение ренты, так и за влияние, карьерный рост и другие нематериальные факторы. Подобная конкуренция может как облегчать, так и усложнять извлечение частной ренты для рыночных агентов за счет системы государственного регулирования. Именно на неоднородности чиновников построена теория захвата регулятора [Lierson, 1949], [Bernstein, 1955], [Downs, 1967], предполагающая, что отдельные ведомства, изначально являющиеся представителями интересов государства в регулируемых отраслях, постепенно де-факто становятся представителями отраслей в системе государственной власти. Развитость политической коррупции также предполагает неоднородность интересов чиновников, представляющих интересы разных групп рыночных агентов.

Еще один важный фактор - это наличие возможности для групп специальных интересов договариваться вне государства (формального политического процесса). В этом случае возможно возникновение систем со-регулирования, предполагающих балансирование интересов разных групп напрямую, а не через политический процесс, даже в том случае, если ни одна из сторон не обладает специфическим активом (что рассматривалось нами как условие выбора со-регулирования в качестве способа преодоления провалов на рынке товаров без учета политического рынка). При этом издержки ведения переговоров и заключения соглашений напрямую могут быть ниже, чем соответствующие издержки в политическом процессе, прежде всего, за счет сокращения издержек влияния. Это наиболее вероятно в тех случаях, когда переговорная сила сторон примерно равна и/или уступает переговорной силе государства, либо если политический процесс отличается высоким уровнем неопределенности (ни одна из сторон не уверена, что определение системы регулирования через политический рынок гарантированно обеспечит ей выгоды). Но, как для всяких частных договоренностей, в данном случае возникает проблема обеспечения соблюдения условий договора. Энфорсмент может обеспечиваться как в рамках двухсторонних механизмов, что более применимо для ситуации долгосрочных договоренностей, так и трехсторонних. В данном случае в качестве третьей стороны может выступать государство, причем имплицитно: в случае нарушения одной из сторон имеющихся договоренностей возрастает риск государственного вмешательства. Отметим, что риск государственного вмешательства как фактор, обеспечивающий устойчивость систем со-регулирования, может быть велик как в политических системах, приближенных к модели государства общественного благосостояния (государство вмешивается, если ущемляется общественный интерес), так с развитой институциональной коррупцией (чиновники заинтересованы в генерировании правил, учитывающих их собственные интересы).

При возможности договариваться вне политического процесса возможно и создание организаций саморегулирования под давлением «третьих сил». В частности, создание межотраслевых объединений бизнеса по типу американских БББ в России, происходившее под давлением организаций потребителей, является иллюстрацией такого договорного процесса Отметим, что реальные схемы деятельности организаций, созданных по типу БББ, варьируются от практически «чистого» саморегулирования до схем, близких к со-регулированию, когда представители потребительских организаций присутствуют в управляющих органах подобных объединений. Подробнее о деятельности межотраслевых объединений бизнеса и их взаимодействии с потребительскими организациями см. [Заморенова, Игнатьев и др., 2003]. .

Рассматривая наряду с рынком товаров и услуг политический рынок мы можем сформулировать ряд важных выводов. Во-первых, действия по созданию системы регулирования через механизмы политического рынка в общем случае будут предприняты, если ожидаемые выгоды от таких действий будут превышать ожидаемые издержки для группы экономических агентов - инициаторов введения режима регулирования. Отметим, что эта логика применима и в случае, если инициатором введения системы регулирования выступает государство, а система функционирования государства такова, что приближена к нормативной модели общественного интереса. В этом случае можно говорить о том, что частные выгоды государственных служащих, создающих такую систему, равны выгодам общественным - росту общественного благосостояния. Во-вторых, создание системы регулирования, отвечающей интересам объектов регулирования, отнюдь не предопределено (даже если за ними остается право первого хода). В-третьих, если интересы рыночных агентов (объектов регулирования, потребителей их товаров и т.п.) можно определить достаточно однозначно (максимизация рентного дохода при заданных ограничениях), то интересы государства как экономического агента однозначно не определяются. Соответственно, выбор между институциональными альтернативами зависит не только от соотношения интересов различных агентов, но и от дизайна политического рынка и системы принятия решений. Политический рынок в зависимости от своего устройства может способствовать отбору режимов регулирования, максимально благоприятных для объектов регулирования, для государственных служащих или для общественного благосостояния.

2.5 Выбор форм регулирования: «ненулевая» точка отсчета

Выше мы рассматривали как исходную точку выбора системы регулирования ситуацию свободного рынка (изначальное отсутствие форм, отличных от рыночной координации). Исходя из заданной предпосылки, мы предполагали, что для введения регулирования требуются действия группы экономических агентов. Такие действия будут целесообразны, если ожидаемые выгоды от таких действий превысят ожидаемые издержки.

Подобная логика остается верной для многих рынков, особенно вновь возникающих вследствие появления новых технологий. В частности, все приведенные выше рассуждения вполне применимы для рынка Интернет-технологий. Практика показывает, что в разных странах для преодоления провалов этого рынка используются различные инструменты. Так, в сфере защиты персональных данных, в ЕС приняты нормы государственного регулирования (Директивы ЕС) Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data; Directive 97/66/EC of the European Parliament and of the Council of 15 December 1997 on the Processing of Personal Data and the Protection of Privacy in the Telecommunications Sector.. В США защита персональных данных осуществляется на уровне организаций саморегулирования (в частности, расширены рекламные кодексы CBBB и других организаций саморегулирования). В России на этом рынке в настоящее время отсутствует как государственное регулирование, так и саморегулирование.