Саморегулирование хозяйственной деятельности

К первой группе ограничений может относиться законодательство, регулирующее организационно-правовые формы. Так в России для деятельности организаций саморегулирования в основном используются две организационно-правовые формы: объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) и некоммерческие партнерства. В форме ассоциаций создавались практически все организации саморегулирования, объединяющие профессиональных участников фондового рынка (НАУФОР, ПАРТАД, Национальная фондовая ассоциация). В форме некоммерческого партнерства образованы Российская гильдия риэлторов, Институт профессиональных аудиторов, Гильдия российских адвокатов. Каждая из этих форм имеет свои достоинства и недостатки с точки зрения использования для организаций саморегулирования.

Сама по себе форма некоммерческой организации связана с определенными ограничениями, связанными, прежде всего, с запретом на распределение прибыли между учредителями организации, что затрудняет настройку стимулов участников организации. Кроме того, законодательство о некоммерческих организациях определяет, хотя и в общих чертах, порядок управления такой организацией.

На контракты в рамках организации саморегулирования может оказывать воздействие налоговое законодательство в части исключения/неисключения взносов в организации саморегулирования из налогооблагаемой прибыли (и наличия лимитов подобных исключений). При невозможности отнести членские взносы в организацию саморегулирования на себестоимость (что характерно, в частности, для российской налоговой системы) реальные денежные издержки участников оказываются выше, чем размер средств, перечисляемых ими в организацию. Соответственно меняется соотношение частных издержек и выгод от участия в организации, что делает для определенных групп экономических агентов невыгодным участие в подобных организациях. Чем более эластичен спрос на услуги организации саморегулирования по цене, тем больше влияние налогообложения на членство в организации.

Законодательство оказывает большое влияние и на возможности защиты правил, принятых в организациях саморегулирования. В разделе 1.3 мы рассматривали проблему ограниченности санкций, которые организации саморегулирования могут применять к нарушителям. Определение набора санкций во многом связано с тем, какие схемы организации системы саморегулирования допускаются законодательством. Если подписание кодекса означает участие в схеме саморегулирования, то факт подписания кодекса может трактоваться как факт заключения гражданско-правового договора с вытекающими из этого факта правами и обязанностями сторон и возможностью рассматривать споры о нарушении фирмой подписанного кодекса в судебном порядке.

Еще одним фактором, влияющим на контракты в организации саморегулирования, является наличие внешней защиты системы разрешения споров, существующей в рамках организации саморегулирования, а также альтернативные издержки разрешения споров в судах общей юрисдикции. Как было показано в разделе 1.1, выполнение дополнительных функций по работе с жалобами и разрешению споров, оказывает существенное воздействие и на выполнение основных функций организации саморегулирования. В большинстве известных нам организаций саморегулирования, а также иных квази-судебных органах по разрешению споров, действует трехступенчатая схема. На первой стадии идет прием жалоб и помощь клиентам в установлении контактов с фирмой - объектом жалобы с целью решить проблему путем двусторонних переговоров. На второй стадии, если проблема не решена сторонами самостоятельно, включается механизм посредничества (mediation), представляющий собой неформальные переговоры при посредничестве представителя структуры по урегулированию споров. На этом этапе представитель такой структуры действует не как судья, а как медиатор, помогая сторонам договориться. Если конфликт не улажен и на этой стадии, то наступает третья стадия - формальное слушание дела в квази-судебном органе (arbitration), в результате которого выносится формальное решение по специальной процедуре. Подобные схемы, хотя и определенным образом модифицированные, применяются и в России (см., например, [Батаева, 2000]).

Эта система является эффективной и привлекательной как для участников организации саморегулирования, так и для аутсайдеров, при соблюдении двух условий:

включенность квази-судебных механизмов в общую судебную систему. То есть решение подобного органа, во-первых, должно быть обязательным для обеих сторон спора, во-вторых, если решение внесудебного органа не исполняется добровольно, оно должно передаваться в суд общей юрисдикции для принудительного исполнения, в-третьих, должны быть ограничены возможности повторного рассмотрения спора, по которому уже вынесено решение, в другом суде или квази-судебном органе;

издержки разрешения споров через квази-судебный механизм должны быть ниже, чем через суды.

Эти условия соблюдаются во многих юрисдикциях, прежде всего, в странах с англо-саксонской правовой традицией. В ряде стран, прежде всего в США и Великобритании можно говорить о формировании целого рынка услуг по внесудебному урегулированию споров. Эти услуги предлагаются и организациями саморегулирования, и органами власти на местном уровне, и частными фирмами. То есть имеет место, во-первых, институциональная конкуренция государственной судебной системы и частных систем урегулирования споров, а, во-вторых, частное предложение общественных благ (услуг по правосудию). Это является следствием, с одной стороны, фактического отсутствия разницы в правовых последствиях для сторон вынесения решения судом общей юрисдикции или квази-судебным органом. С другой стороны, развитие индустрии внесудебного разрешения споров связано с традиционно высокими издержками судебных разбирательств.

В России в течение длительного времени отсутствовала адекватная внешняя государственная защита решений, принятых квази-судебными органами. В соответствии с российским законодательством возможности подкрепить систему внесудебного разрешения споров государственной системой обеспечения решений существует только для третейских судов. Никакие иные способы разрешения споров правовых последствий, с точки зрения включения государства в процесс исполнения решений во внимание не принимаются. То есть разрешения спора в рамках организации саморегулирования, если это происходит вне рамок постоянно действующего третейского суда, во-первых, не обеспечивает принудительного исполнения решения, если сторона не выполнила его в добровольном порядке, а во-вторых, не ограничивает права сторон обратиться за разрешением того же спора в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд. Ограничения на обращение в суд по уже разрешенным спорам может быть предусмотрено уставными документами организации саморегулирования для ее членов, но для аутсайдеров подобные ограничения отсутствуют.

Вплоть до принятия Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации» от 24.07.2002 № 102-ФЗ существовала и еще одна проблема: невозможность передачи на рассмотрение третейского суда споров между юридическими и физическими лицами. В соответствии с Положением о третейском суде (приложение № 3 к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР) была предусмотрена возможность третейского разбирательства только между гражданами (физическими лицами). Граждане могли передать на рассмотрение третейского суда любые споры, кроме споров, вытекающих из трудовых и семейных отношений. Временное положение о третейском суде для разрешения экономических споров, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.06.1992 № 3115-1, устанавливало, что на разрешение третейского суда, действующего на основании этого документа, могут быть переданы экономические споры, подведомственные арбитражным судам в соответствии с АПК РФ, Законом «Об арбитражных судах в РФ», международными договорами. Таким образом, третейские суды, созданные в соответствии с Временным положением, могли разрешать только споры с участием юридических лиц и индивидуальных частных предпринимателей (подробнее см. [Крючкова (ред.), 2002, гл.5]).

В настоящее время проблема невозможности третейского разрешения споров между юридическими и физическими лицами снята уже упомянутым законом «О третейских судах в Российской Федерации». В определенной степени сняты и проблемы, связанные с возможностью передать спор, уже разрешенный третейским судом, на рассмотрение в суд общей юрисдикции. Все это создало определенные предпосылки для развития систем внесудебного разрешения споров, в том числе в рамах организаций саморегулирования. Однако по-прежнему остается проблема относительно низких альтернативных издержек разрешения споров в суде общей юрисдикции. Третейское разбирательство имеет преимущества для потребителей с точки зрения сроков рассмотрения споров, но не имеет преимуществ с точки зрения стоимости, поскольку, во-первых, в соответствии с законом РФ «О защите прав потребителей» государственная пошлина по делам о защите прав потребителей не взимается, а во-вторых, само законодательство о защите прав потребителей является настолько четким, что в значительном числе случаев позволяет гражданам обойтись без услуг адвоката. С другой стороны, для фирм услуги по внесудебному разрешению споров в рамках организаций саморегулирования не являются значимым частным благом, поскольку, во-первых, суммы, присуждаемые судом общей юрисдикции, в качестве компенсации морального вреда и неустойки, как, правило, являются весьма незначительными (а именно эти суммы, помимо оплаты услуг представителей в суде, составляют основную разницу в издержках при решении дел через третейский суд и суд общей юрисдикции), а во-вторых, длительность рассмотрения дел в судах ведет к тому, что многие потребители, права которых оказались нарушены, просто не обращаются в суд. Мы еще вернемся к проблеме внесудебного разрешения споров в рамках организаций саморегулирования в России в следующей главе.

На контрактные отношения в организациях саморегулирования влияет и общая «встроенность» саморегулирования в правовую систему и систему принятия решений на государственном уровне (имеется ввиду как нормативное регулирование процедур принятия решений, так и практика). Ключевыми, с нашей точки зрения, являются следующие вопросы:

рассматривается ли саморегулирование как способ преодоления провалов рынка при принятии регулирующих решений;

существуют ли механизмы, позволяющие избежать «двойного регулирования»;

имеют ли организации саморегулирования право голоса при обсуждении вопроса о принятии тех или иных регулирующих решений;

рассматривается ли вопрос об общественной эффективности саморегулирования и существуют ли достоверные угрозы государственного вмешательства в случае, если саморегулирование не отвечает четко обозначенным критериям общественной эффективности.

Положительный ответ на все три вопроса означает, что, во-первых, у частных участников рынка, при прочих равных условиях, присутствуют стимулы к частному преодолению провалов рынка и, во-вторых, в своей деятельности организации саморегулирования вынуждены учитывать не только интересы собственных членов, но и более широкий общественный интерес.

Отрицательный ответ сам по себе не означает, что организации саморегулирования (добровольные или созданные по закону) создаваться не будут. Однако в этом случае с высокой долей вероятности будет наблюдаться перераспределение рентного дохода в пользу менеджмента организации и рентоориентированных государственных служащих. Стимулы к созданию подобных организаций могут присутствовать и среди рентоориентированных государственных служащих (простейшая экономия на масштабе - легче получать ренту с организованного сообщества, чем с разрозненных экономических агентов), и среди участников рынка. Более того, в ситуации, когда саморегулирование служит «дополнением» к государственному регулированию, позволяющему решить снизить издержки, связанные с регулированием, не снижая при этом возможности извлечения рентного дохода в пользу государства как максимизирующего субъекта и/или групп государственных служащих, не только участники организации, но и само государство оказывается заинтересованным в том, чтобы организация саморегулирования обеспечивала максимизацию рентного дохода путем ограничения конкуренции.

Таким образом, контрактные отношения в организациях саморегулирования могут существенно различаться в зависимости как от внешних (особенности институциональной среды), так и от внутренних факторов (наличие у центрально агента редкого ресурса, характеристики группы, включение в систему аутсайдеров). Подобное многообразие контрактных отношений и факторов на них воздействующих, во-первых, еще раз показывает, что организации саморегулирования могут быть как эффективны, так и неэффективны и с точки зрения участников организации, и с точки зрения общественного благосостояния, а во-вторых, дает возможность, путем изменения определенных параметров, стимулировать формирование тех контрактов, которые окажутся устойчивыми и эффективными с точки зрения и частных, и общественных интересов. Подробнее мы рассмотрим эту проблему в следующем параграфе.

3.1.3 Конструирование общественно эффективных и устойчивых организаций саморегулирования

В данном параграфе мы остановимся на проблеме создания общественно эффективных и в то же время устойчивых контрактов в рамках организаций саморегулирования. Сразу подчеркнем, что мы будем следовать уже неоднократно обозначенному принципу, что ни одна институциональная альтернатива не имеет абсолютных преимуществ. В любом случае при принятии решений о наилучшем регулировании данной сферы в данной стране в данное время следует опираться на ad hoc анализ ситуации, для чего адекватным инструментом служит процедура оценки регулирующего воздействия. В то же время возможно сформулировать ряд требований к институциональной среде и собственно к контрактации внутри организаций саморегулирования, позволяющих повысить устойчивость и общественную эффективность подобных организаций.

В главе 2 мы сформулировали условия, при которых для экономического агента будет выгодно использовать коллективный способ преодоления провалов рынка, в том числе саморегулирование, а также условия устойчивости режима регулирования. Это, во-первых, генерирование положительного рентного потока для участников системы (объектов регулирования), а во-вторых, превышение ожидаемых издержек от нарушения установленных правил над ожидаемыми выгодами от такого нарушения. Данные условия должны соблюдаться и при изменении характеристик внешней среды, что означает требование адаптации правил и механизмов, обеспечивающих их соблюдение, к подобным изменениям.

Кроме того, в разделе 2.6 мы рассмотрели потенциальное воздействие различных режимов регулирования на общественное благосостояние и пришли к выводу, что, при прочих равных условиях, преимуществами обладают добровольное саморегулирование (кроме случаев наличия внешних экстерналий) и со-регулирование. Напомним, что мы рассматривали ситуацию, в которой, во-первых, существуют реальные провалы рынка и, во-вторых, эти провалы не могут быть преодолены индивидуально, то есть существует необходимость введения некого регулирования - «правил игры» на рынке. Однако эти формы могут оказаться нереализованными из-за запретительно высоких издержек коллективных действий или характеристик институциональной среды (законодательные ограничения, затрудненность достижения договоренностей вне формального политического процесса. Иными словами, добровольное саморегулирование и со-регулирование должны быть доступными институциональными альтернативами. Далее мы не будем подробно рассматривать чистое со-регулирование, а остановимся на условиях развития добровольного саморегулирования (в том числе с элементами со-регулирования).

Соответственно, первой задачей конструирования эффективных организаций саморегулирования является облегчение коллективных действий и формирование институциональной среды, позволяющей создавать такие организации. Это включает в себя:

отсутствие законодательных ограничений на создание и деятельность организаций саморегулирования, в том числе отсутствие законодательных определений саморегулирования, включающих в себя определение количества членов в организации, допустимых форм управления и принятия решений в организации, максимальная свобода организаций саморегулирования в формировании своей политики, в том числе ценовой, набора предоставляемых услуг и т.п. С нашей точки зрения, организации саморегулирования определяются качественными критериями. При этом общественно приемлемая система саморегулирования, приемлемая с общественной точки зрения, должна включать в себя все описанные в разделе 1.3 функции, основные и дополнительные. При этом допустимо, что для получения определенных прав, например, права допуска на рынок, права представительства в определенных органах и т.п., вводились дополнительные требования к организациям саморегулирования. Но должна существовать возможность создания организаций саморегулирования состоящих из любого количества участников, с различными схемами управления. Мы еще вернемся к этой проблеме в следующей главе;

минимизация административных барьеров при создании и деятельности организаций саморегулирования. Это включает в себя отсутствие согласований создания подобных организаций, избыточных требований по предоставлению документации регистрирующим и регулирующим органам, избыточного налогового бремени на подобные организации и т.п.;

распространение информации и знаний о возможности создания организаций саморегулирования, их потенциальных преимуществ для участников рынка и аутсайдеров.

Сразу отметим, что отсутствие ограничений на создание и деятельность организаций саморегулирования не означает отсутствия ограничений на действия, наносящие ущерб конкуренции или общественным интересам. К этой проблеме мы вернемся ниже.

Напомним, что рентный поток для участников организации обеспечивается за счет одного или нескольких из следующих факторов:

реализации сигнальной функции;

преодоления внутренних экстерналий за счет координации;

использования избирательных стимулов;

ограничения конкуренции.

Соответственно, оптимальная контрактация должна способствовать росту рентного потока за счет факторов, не наносящих ущерб общественному благосостоянию, каковыми, в общем случае, являются первые три. Соответственно, для обеспечения стимулов к участию в организациях саморегулирования и, соответственно, их устойчивости, необходимо обеспечить, с одной стороны, «настройку» системы принятия решений в организации саморегулирования, включая вопросы периодического пересмотра правил организации в соответствии с изменениями окружающей среды, системы членских взносов, набора и способов реализации клубных благ для участников организации. Такая настройка должна производиться самой организацией с учетом факторов количества и однородности членов организации, о чем говорилось в предыдущем разделе. Для добровольного саморегулирования ключевым вопросом устойчивости является формирование редкого ресурса у организации саморегулирования (для делегированного саморегулирования такой ресурс заключается, прежде всего, в делегированных полномочиях - праве допуска на рынок или, в более мягкой форме, в предоставлении определенных законом преимуществ).

Еще одним фактором эффективности и устойчивости организации саморегулирования является превышение ожидаемых выгод от соблюдения правил организации над ожидаемыми выгодами от нарушения этих правил. Иными словами, должна обеспечиваться самовыполняемость контракта между участников организации и центральным агентом.

Основная предпосылка самовыполяющегося контракта - экономический агент ведет себя честно только тогда, года для него это более выгодно, чем вести себя нечестно [Furubotn, Richter, 1997]. В классическом понимании самовыполняющимся является такой контракт, когда при нарушении одной из сторон условий соглашения единственным выходом для другой стороны является его расторжение [Telser, 1981]. Согласно Кляйну и Мэрфи [Klein, Murphy, 1988], для обеспечения самовыполняемости контракта необходимо выполнение трех условий:

необходимо создание для участников договора положительного рентного потока от выполнения контракта;

необходимо существование органа, который имеет право контролировать поведение участников договора, и вероятность обнаружения оппортунистического поведения участников договора и наложения санкций была достаточно велика;

контролер должен обладать возможностью досрочного расторжения контракта в одностороннем порядке, причем издержки расторжения контракта должны быть незначительными.

Нетрудно заметить, что первые два условия рассматривались нами как условия существования организаций саморегулирования. Третье условие не означает, что единственным наказанием за отклонение от условий контракта должно быть его расторжение (в нашем случае исключение из организации саморегулирования), но такая возможность должна существовать.

Условие самовыполняемости контракта предполагает, что чем больше выгоды от нарушения условий контракта и ниже вероятность их обнаружения, тем больше должен быть рентный поток, чтобы обеспечить соблюдение условий контракта.

Таким образом, для самовыполняемости контрактов помимо создания системы, обеспечивающей рентный поток, необходимо обеспечить набор эффективных санкций и высокую вероятность обнаружения нарушений.

Для эффективности санкций внутри организаций саморегулирования требуется их достаточное разнообразие и значимость для участников организации. Соответственно, важным фактором является отсутствие законодательных запретов на применение санкций внутри организаций саморегулирования.

Возможно обеспечение дополнительного энфорсмента контрактов в рамках организаций саморегулирования со стороны государства. С нашей точки зрения, подобная схема буде эффективной, если использование государства (в том числе в лице суда общей юрисдикции) не препятствует получению преимуществ от рассмотрения споров специализированным органом самой организации (трехстороннего управления сделками). Это верно, например, для третейских разбирательств, когда решение по спору выносит специализированный орган, государство же включается только в случае неисполнения этого решения одной из сторон. Если же государство замещает внутренние механизмы санкций, то преимущества саморегулирования в управлении контрактными отношениями теряются.

Помимо санкций для самовыполнения контракта важна высокая вероятность их применения. Специализированные функции контролера в рамках организации саморегулирования выполняет центральный агент. Однако издержки мониторинга участников организации непосредственно со стороны центрального агента могут быть высоки (особенно если количество участников организации велико). Наиболее эффективным выходом из ситуации является использование для мониторинга нарушений систем разрешения споров как между членами организации, так и с аутсайдерами, поскольку именно надежда на разрешение спора создает стимула для жалоб в организацию саморегулирования. В разделе 1.1 мы рассматривали этот вопрос. Немаловажным фактором является доверие аутсайдеров к системам разрешения споров внутри организаций. Фактором повышения доверия может быть организационное отделение органа по разрешению споров от организации саморегулирования и формирование его из числа аутсайдеров. Последняя схема используется в британских Омбудсманах. Регистрация при организации саморегулирования постоянно действующего третейского суда по российским законам также означает повышение независимости системы разрешения споров от организации саморегулирования. Однако подобное ограничение может быть невозможно или нецелесообразно при относительно небольшом количестве разрешаемых споров. В этом случая достаточным может оказаться просто включение аутсайдаров в системы приема жалоб и разрешения споров. Так, например, в рамках национальных ассоциаций прямых продаж часто действует т.н. «администратор кодекса» - независимый специалист, в функции которого входит отслеживание реакции участников организации на жалобы потребителей и вынесение на рассмотрение высшим органом организации случаев необоснованного отклонения компаниями жалоб потребителей. Таким образом, администратор кодекса не занимается непосредственным разрешением споров, а лишь следит за соблюдением установленных правил такого разрешения.

Для организаций, действующих на большой территории, если их члены в свою очередь предоставляют услуги, преимущественно, на локальных рынках, создать эффективную систему разрешения споров достаточно сложно. С другой стороны, при локальной организации саморегулирования больше риски, связанные с ограничением конкуренции (особенно для делегированного саморегулирования, о чем ниже). Выходом из ситуации может быть зонтичная структура организации: локальные участники рынка объединяются на локальном уровне, а на общенациональном действует объединение локальных организаций, формулирующее общие правила для всех участников системы, которые потом дополняются и конкретизируются на локальном уровне. Стимулом к объединению локальных организаций (если мы говорим о добровольном саморегулировании) может быть укрепление коллективного товарного знака, поскольку даже если бизнес не мобилен, мобильными могут оказаться потребители его услуг. Подобная схема реализована в системе американских БББ: локальные фирмы объединены в локальные организации, которые, в свою очередь, являются членами Совета БББ (Council of Better Business Bureau, CBBB). Право на коллективный товарный знак принадлежит Совету БББ. Аналогичная зонтичная схема часто реализуется в системах делегированного саморегулирования (например, организация нотариата и адвокатуры в России).

Указанные выше подходы позволяют обеспечить устойчивость организаций саморегулирования, однако не гарантируют их общественную эффективность. В разделе 2.6 мы подробно рассматривали факторы, которые могут вести к снижению общественного благосостояния в условиях различных режимов регулирования.

С нашей точки зрения, наиболее важной проблемой является риск ограничения конкуренции в результате деятельности организаций саморегулирования. Как было показано в главе 2, стимул к ограничению конкуренции является весьма сильным и проявляется и в схемах делегированного, и в схемах добровольного саморегулирования. Для делегированного саморегулирования этот риск выше, поскольку в рамках этого режима регулирования возможно легальное ограничение конкуренции.

Риск ограничения конкуренции может быть снижен путем использования системы законодательных и организационных мер. Ключевым условием снижения этого риска является наличие конкурентного законодательства и его применимость к ограничениям конкуренции, осуществляемых вследствие деятельности организаций саморегулирования, вне зависимости от того, носит ли саморегулирования добровольный или делегированный характер. Это не исключает возможности применения правила взвешенного подхода при реализации конкурентной политики. Исключение делегированного саморегулирования из под действия антимонопольного законодательства с высокой вероятностью приводит к необоснованному ограничению конкуренции. С другой стороны, конкурентное законодательство не должно становиться препятствием к объединению бизнеса для целей саморегулирования. Так, существующая в России практика согласования с антимонопольным органом создания ассоциаций или союзов юридических лиц не решает проблему возможного ограничения конкуренции в рамках таких союзов, но приводит к дополнительным издержкам создания соответствующих организаций. Эффективная конкурентная политика также предполагает достоверную угрозу применения санкций в случае ограничения конкуренции.

Риски необоснованного снижения конкуренции вследствие использования саморегулирования могут быть снижены при условии использования общей системы оценки регулирующего воздействия. Такая оценка позволяет взвесить возможные актиконкурентные последствия введения схем делегированного саморегулирования. Другим способом снижения рисков антиконкурентного эффекта от деятельности организаций саморегулирования является процедура предварительной добровольной авторизации кодексов саморегулирования в антимонопольном органе [OFT, 1999].

Помимо мер законодательного характера риск ограничения конкуренции может снижаться путем использования различных схем организации системы саморегулирования.

Так, максимальные риски потерь от ограничения конкуренции в системах делегированного саморегулирования присутствуют в ситуации, когда реализуется схема обязательного членства при существовании единственной организации на рынке. В рамках этой схемы наихудшим с точки зрения возможны потерь общественного благосостояния является вариант ограничения предложения со стороны участников рынка, например, путем ограничения количества таких участников. В этом случае при согласованном поведении участников рынка возможен размер потерь мертвого груза, равный потерям в случае монополии. Более того, если предложение отдельного участника рынка объективно ограничено (например, в случае нотариальных услуг, поскольку нотариальные действия требуют личного участия нотариуса), и ограничение числа участников рынка сопровождается ограничением цен (что опять же характерно для нотариусов, поскольку по обязательным нотариальным действиям установлен фиксированный размер государственной пошлины), возможно возникновение неудовлетворенно спроса и связанных с этим потерь общественного благосостояния. Эти ситуация иллюстрируется простейшим графиком на рис. 3.1.

S - предложение нотариальных услуг (фиксировано - фиксированное число нотариусов);

D - спрос на нотариальные услуги;

Pf - фиксированные цены на нотариальные услуги (госпошлина);

Pe - равновесная цена при данном предложении нотариальных услуг.

Рисунок 3.1

График показывает, что при установлении цены на нотариальные услуги ниже равновесной, спрос превышает предложение. В этом случае либо образуются очереди, что означает потери мертвого груза в размере треугольника ABC, либо возможно установление равновесия при взимании нотариусом незаконной платы сверх госпошлины в размере Pe - Pf. На практике в ряде случаев сумма сверх госпошлины взимается плата за «техническое оформление» нотариального действия, размер которой устанавливается частным нотариусом произвольно.

В российской ситуации реальные потери могут быть еще больше, поскольку установленный уровень государственных пошлин един для всей страны, и для различных регионов, в зависимости от уровня платежеспособного спроса, он может оказываться как выше, так и ниже равновесного. Поскольку рынки нотариальных услуг по многим действиям являются локальными, неудовлетворенный спрос на одних рынках сопровождается избыточным предложением (фактически скрытой безработицей среди нотариусов) на других рынках. Эта ситуация проиллюстрирована на рисунке 3.2.

S и S' - предложение нотариальных услуг на рынках 1 и 2;

D и D' - спрос на нотариальные услуги на рынках 1 и 2;

Pf - фиксированные цены на нотариальные услуги (госпошлина);

Pe и Pe' - равновесные цены при данном предложении нотариальных услуг на рынках 1 и 2.

Совокупные потери мертвого груза на двух рынках составят сумму треугольников ABC и A'B'C'.

Рисунок 3.2

Отказ от принципа «один рынок - одна организация» для делегированного саморегулирования снижает возможные потери мертвого груза. В этом случае ограничение конкуренции внутри одной организации саморегулирования может сопровождаться ростом конкуренции между членами различных организаций и между членами таких организаций и независимыми производителями. Положительный эффект от такой «межорганизационной» конкуренции может перевешивать потери от горизонтальных ограничений в рамках отдельной организации.

В еще большей степени потери мертвого груза могут быть снижены при полном отказе от обязательности членства в организации саморегулирования при сохранении определенных (законодательно) преимуществ (праве использования наименования, ослаблении государственного контроля за деятельностью участников организации саморегулирования). Таким образом, государство, заинтересованное в развитии саморегулирования (преодолении провалов рынка путем использования механизма саморегулирования), может создать значимые стимулы для вступления в организации саморегулирования/создания новых организаций, не нанося существенного ущерба уровню конкуренции.

Еще одним способом снижения риска возникновения потерь мертвого груза от ограничения конкуренции могут служить элементы со-регулирования в рамках организаций саморегулирования (введение представителей stakeholders в наблюдательный совет, совет директоров или иные органы, процедуры публичного обсуждения правил, которым должны подчиняться члены организации саморегулирования и т.п.). Со-регулирование, с нашей точки зрения, в целом способствует повышению общественной эффективности саморегулирования (при соблюдении условия адекватности представительства). Помимо снижения риска ограничения конкуренции, элементы со-регулирования способствуют снижению риска расхождения между формализованными и реально соблюдаемыми правилами организации, обеспечению достаточного уровня производства общественных благ организацией саморегулирования.

Риски ограничения конкуренции и расхождения формализованных и реально соблюдаемых правил также снижаются за счет нормативных требований к информационной открытости организаций саморегулирования. Подобные требования облегчают внешний контроль за деятельностью организаций саморегулирования со стороны аутсайдеров и/или государства, что также служит повышению общественной эффективности.

Помимо ограничения конкуренции в рамках делегированного саморегулирования велики риски возникновения «издержек влияния» и/или двойного регулирования. Решение этой проблемы, с нашей точки зрения, лежит в сфере общих подходов к оценке регулирующего воздействия. При использовании формализованных и транспарентных процедур такой оценки подобные риски существенно снижаются.

В целом, как уже неоднократно отмечалось, делегированное саморегулирование является весьма рискованным способом регулирования рынка с точки зрения общественного благосостояния. Возникает вопрос, насколько вообще целесообразно использование данной институциональной альтернативы? С нашей точки зрения, делегированное саморегулирование может быть приемлемым в случаях «ненулевой точки отсчета». Как уже говорилось выше, в случае, когда речь идет не о создании системы регулирования «с нуля», а об отказе от избыточного государственного регулирования, переход к добровольному саморегулированию может быть затруднен. С учетом сложившихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. Поэтому возможным вариантом является поэтапный отказ от норм государственного регулирования, в том числе через делегированное саморегулирование. Однако при использовании делегированного саморегулирования как переходного механизма необходимо использовать организационные и законодательные меры, позволяющие снизить риски возникновения негативных эффектов. Кроме того, вполне возможна ситуация, когда ad hoc анализ различных институциональных альтернатив показывает большую эффективность делегированного саморегулирования для данного конкретного рынка в данный момент времени.

Изложенные выше теоретические подходы, определяющие факторы, воздействующие на общественную эффективность саморегулирования, подтверждаются эмпирическими данными. Подобное исследование было проведено в 2000 г. по заказу правительства Австралии [Wallace, Ironfield, Orr, 2000]. Было исследовано семь рынков, на которых действовали схемы саморегулирования, и на основании анализа конкретных схем и организаций сформулированы условия, при которых саморегулирование является более или менее эффективным. По мнению исследователей, в общем случае эффективность саморегулирования зависит от стимулов и способности фирм действовать совместно для преодоления провалов рынка. Были выделены следующие факторы, обеспечивающие эффективность саморегулирования:

издержки, возникающие из-за провалов рынка, несут, преимущественно, фирмы, действующие на одном и том же рынке (экстерналии являются внутренними);

фирмы осознают, что их будущее благополучие зависит не только от взаимоотношений с текущими потребителями и акционерами, но и от отношений с более широким коммьюнити;

любые социально значимые цели четко определены правительством;

отсутствуют ограничения объединения фирм для целей саморегулирования;

рынки являются конкурентными, а товары достаточно однородными;

не существует ограничений на использование эффективных санкций в рамках саморегулирования;

при применении схемы саморегулирования в значительном масштабе не возникает проблема безбилетника - нет большого числа фирм, которые могут пользоваться преимуществами от введения саморегулирования без участия в общих издержках;

нет существенного расхождения во взглядах между потребителями и более широким коммьюнити по поводу преодоления того или иного провала рынка;

товары не оказывают существенного воздействия на благосостояние индивидов;

если товар оказывает существенное воздействие на благосостояние индивидов, то:

государство участвует в развитии саморегулирования;

в органе саморегулирования участвуют представители всех основных заинтересованных сторон (stakeholders);

процедуры и управление организацией саморегулирования является транспарентным;

коммьюнити признает независимость организации саморегулирования.

К факторам, снижающим общественную эффективность, были отнесены:

слабая конкуренция на рынке;

фирмы имеют относительно краткосрочный горизонт принятия решений;

фирмы сконцентрированы, преимущественно, на интересах нынешних потребителей и акционеров;

фирмы не заинтересованы в инвестициях в репутацию (репутация не является существенным фактором потребительского выбора);

деятельность фирм на рынке вызывает отрицательные внешние эффекты, прежде всего, не для собственных потребителей и фирм, действующих на том же рынке (экстерналии являются внешними);

товары являются сложными, гетерогенными (по мнению потребителей), некоторые из товаров являются существенными для благосостояния потребителей;

фирмы, потребители и более широкое коммьюнити не имеют общих интересов в преодолении провалов рынка;

социальные цели саморегулирования четко не определены в законодательстве.

Как видно, в данном перечне объединены как характеристики рынка, так и характеристики институциональной среды и дизайна схемы саморегулирования. В целом, данные выводы подтверждают рассмотренные нами выше условия, при которых у участников рынка есть стимулы к коллективному преодолению провалов рынка, а также ограничения, связанные с возможностью осуществления коллективных действий. Социальная эффективность саморегулирования логично связывается с совпадением интересов объектов регулирования и более широкого круга заинтересованных лиц. В противном случае развитие саморегулирования может приносить пользу объектам регулирования, но не быть эффективным с общественной точки зрения. Что касается уровня конкуренции, то, естественно, низкий уровень конкуренции увеличивает риск социальной неэффективности саморегулирования, однако в данном случае исследователи не анализируют, существовал ли низкий уровень конкуренции на рынке до введения саморегулирования, либо являлся его следствием. Вне внимания исследователей остался и вопрос входных барьеров на рынок. Исследователи не проводили различий между добровольным и делегированным саморегулированием, что не дало им возможности оценить условия эффективности для каждого типа саморегулирования.

Более поздние исследования показали, что основным мотивом для создания схем саморегулирования является получение дополнительной прибыли участниками таких схем (за счет конкурентных преимуществ, преодоления "провалов рынка" и т.п.). В то же время исследование показало, что растет количество схем саморегулирования, введенных в ответ на угрозу государственного вмешательства. Достоверность намерений государства вмешаться в случае неадекватного функционирования рынка и неспособности бизнеса самостоятельно решить проблему создала мощный стимул к развитию саморегулирования [Commonwealth Taskforce on Industry Self-Regulation, 2000].

3.2 Организация саморегулирования как производитель трех типов благ

В предыдущем разделе мы рассмотрели организации саморегулирования как сеть контрактов. Мы также можем рассматривать подобные организации как производителей трех типов благ:

клубных благ;

отраслевых благ;

общественных благ.

Производство клубных благ, то есть благ исключительно для участников организации, обеспечивает условие существования организации саморегулирования, то есть генерацию положительного рентного потока для ее участников. Кроме того, частные блага, производимые организацией, являются избирательными стимулами и позволяют элиминировать «проблему безбилетника», неизбежно возникающую в деятельности групп специальных интересов.

Отраслевые блага - это те блага, которые достаются всем субъектам определенной сферы деятельности, вне зависимости от того, состоят ли они членами организации саморегулирования или нет. Фактически речь идет о положительных внутренних экстерналиях для участников определенного рынка.

Общественные блага в нашем понимании - это блага для экономических агентов, не являющихся ни членами данной организации, ни членами группы специальных интересов: потребителей услуг предприятий данной отрасли, налогоплательщиков, других секторов бизнеса (для отраслевых ассоциаций) и т.п. Производство общественных благ может являться положительным внешним эффектом деятельности организаций саморегулирования. Однако мы беремся доказать, что производство общественных благ является необходимым условием функционирования организаций саморегулирования, хотя уровень производства подобных благ зависит от многих факторов.

Теперь рассмотрим подробно, какие именно клубные, отраслевые и общественные блага могут производить организации саморегулирования. Будем исходить из основных и дополнительных функций саморегулирования, обозначенных нами в разделе 1.1. Кроме того, мы покажем, что производство разных типов благ является взаимосвязанным процессом.

3.2.1 Клубные блага

Можно условно разделить клубные блага, производимые организацией саморегулирования, на два вида: те, которые фирма не в состоянии произвести самостоятельно или купить на рынке, и те, которые могут быть произведены (и производятся) вне организации саморегулирования, но такие организации могут обладать сравнительными преимуществами в их производстве.

Особым видом клубных благ, которые может производить организация саморегулирования, является коллективный товарный знак. В разделе 1.4.2 мы рассматривали особенность коллективного товарного знака как сигнала для потребителей и контракта, связывающего потребителя и продавца.

Коллективные товарные знаки (знаки, право на использование которых имеют несколько независимых юридических лиц) в отличие от индивидуальных могут рассматриваться и как простой способ экономии на масштабах, и как иная система поддержания репутации и контрактных обязательств по отношению к потребителю. В результате использования коллективного товарного знака организации саморегулирования индивидуальная фирма получает, во-первых, экономию на издержках по подержанию знака (рекламе и защите от несанкционированного использования), а во-вторых, гарантии третьей стороны относительно качества своей продукции и/или стандартов отношений с контрагентами. Эффективность членства в организации саморегулирования с точки зрения использования коллективного товарного знака зависит от реального воздействия этого знака на предпочтения потребителей, то есть тесно связана с производством общественных благ. Имеет место взаимозависимость: чем больше общественных благ производит организация саморегулирования (четкие этические стандарты, система контроля за их соблюдением, система разрешения споров и т.п.), тем эффективнее ее клубное благо - коллективный товарный знак. С другой стороны, эффективность коллективного товарного знака как стимула для присоединения к организации позволяет привлечь больше членов, а, следовательно, увеличить объем и качество производимых общественных благ.

Следует отметить также, что в ряде случае эффективность воздействия коллективного знака на предпочтения потребителей может и не быть напрямую связана с общественными благами, производимыми в данный момент времени. Эффективность может определяться традициями, стереотипами сознания, связывающими определенный коллективный товарный знак с высокими стандартами профессиональной этики и качеством услуг. Созданный когда-то позитивный брэнд организации в течение какого-то времени может эксплуатироваться без дополнительных вложений в поддержание качества услуг. Пример такого воздействия традиций - членство юристов в коллегии адвокатов, о чем уже говорилось в предыдущих главах.

В ситуации неоднородности участников организации саморегулирования не все они получают равную отдачу от использования коллективного товарного знака. Это зависит и от интенсивности использования коллективного брэнда, и от затрат по продвижению собственного. В большинстве случаев наличие коллективного знака не означает отказ от вложений в поддержание индивидуального брэнда. Более того, возможно говорить о положительном перекрестном внешнем эффекте от использования коллективного и индивидуального товарных знаков в развитых организациях саморегулирования. Коллективный товарный знак организации саморегулирования служит дополнением к индивидуальному брэнду и может быть использован в его продвижении. В этом, кстати, состоит важное отличие товарного знака организации саморегулирования от многих других коллективных товарных знаков, например, от франчайзинговых схем, в которых происходит полный отказ от индивидуального брэнда [Обыденов, 2001].

С другой стороны, не только принадлежность к организации саморегулирования может усиливать конкурентные позиции фирмы, а членство фирм, обладающих определенной репутацией в глазах потребителей и делового сообщества, способствует поддержанию коллективного товарного знака. В значительном числе случаев не просто название организации, а состав ее членов является одним из факторов вступления новых фирм. С этой точки зрения использование факта членства в организации фирмами в их собственной рекламе поддерживает и репутацию фирмы, и репутацию организации саморегулирования. Возможен и достаточно эффективен вариант коллективной рекламы фирм-членов организации саморегулирования: под коллективной торговой маркой организации публикуется реклама нескольких фирм - членов этой организации. Это оказывается выгодным и с точки зрения поддержания репутации, и с точки зрения экономии на масштабах (оптовая скидка на рекламу). Такую схему практикуют, например, некоторые американские БББ.

Взаимное воздействие брэндов организации и отдельных фирм может создавать еще одно клубное благо для членов организации - принадлежность к клубу избранных. В данном случае важно не то, что в организации поддерживаются определенные стандарты профессиональной деятельности, а то, что в нее входят определенные фирмы с высокой репутацией и/или влиянием. Однако надо иметь ввиду, что с ростом числа участников организации значимость этого стимула снижается (как снижается и значимость членства в организации как сигнала для потребителей). Этот процесс может ускоряться за счет ухудшающего отбора, поскольку в «клуб избранных» будут стремиться именно те фирмы, для которых выгоды от такого участия являются наибольшими, то есть те, чей индивидуальный статус ниже, чем у остальных участников организации.

В качестве важного клубного блага в рамках организаций саморегулирования можно рассматривать возможность легального ограничения конкуренции, которое, как подробно рассматривалось в предыдущих главах, может заключаться в нормативных «изъятиях» из конкурентного законодательства, делегировании участникам организации саморегулирования права допуска на рынок, закрепление законом определенных конкурентных преимуществ за участниками организаций саморегулирования. Подобное легальное ограничение конкуренции может рассматриваться как своего рода «размен» клубных благ для членов организации саморегулирования на общественные блага - самостоятельное поддержание стандартов деятельности, включая их мониторинг и наказание нарушителей, и механизмов ответственности перед третьими лицами.

Другие виды клубных благ, предоставляемых организациями саморегулирования своим участникам, в большей степени являются конкурентными, аналог которых может быть произведен и внутри отдельной фирмы, и предлагается на рынке. Это, например, услуги по консультированию компаний-членов и по обучению персонала. В принципе, со стороны фирм возможны обращения в консалтинговые, юридические, тренинговые и т.п. фирмы либо организация специальных подразделений внутри собственной компании, однако организации саморегулирования вполне могут оказаться конкурентоспособны на этом поле за счет узкой специализации и экономии на масштабе. Тренинговые и консультационные услуги членам предлагают практически все российские организации саморегулирования. Более того, для отраслевых профессиональных организаций (например, Российская гильдия риэлтеров, НАУФОР) подобные услуги являются по крайней мере не менее важным клубным благом, чем поддержание коллективного брэнда. Зачастую организации саморегулирования выходят с предложением данных услуг на открытый рынок и продают их компаниям - не членам ассоциации. В этом случае, с одной стороны, происходит укрепление финансового положения организации саморегулирования (стоимость таких услуг для аутсайдеров, как правило, дороже, чем для членов ассоциации), но, с другой, размывается система избирательных стимулов: зачем становиться членом организации, если требуемый набор услуг можно получить и так. Как правило, организации саморегулирования ищут баланс между сохранением избирательных стимулов и расширением своего присутствия на рынке определенных услуг эмпирическим путем. При этом используется и разница в ценах для членов и не членов организации, и разный характер услуги.

Еще одним видом клубных благ для участников организаций саморегулирования может являться защита и представительство их интересов в отношениях с аутсайдерами и с государством. В определенной мере эта сфера также является конкурентной, однако здесь возможен дополнительный эффект от использования имени организации как представителя интересов, если организация обладает соответствующей репутацией. В российских условиях эта деятельность может являться серьезным клубным благом еще и потому, что отдельная фирма далеко не всегда готова к противостоянию с государством. Особенности российской правовой и экономической систем таковы, что на рынке практически нет абсолютно «белого» бизнеса, соблюдающего абсолютно все требования законодательства. Отсюда возникает страх и неготовность защищать правовыми методами свои даже абсолютно законные интересы, ведь в ответ государство может найти массу нарушений в других сферах. Поэтому участники рынка могут быть заинтересованы в организациях, которые могут взять на себя решение спорных проблем и отрасли в целом, и отдельных компаний, в том числе путем судебного и административного обжалования незаконных действий и документов государственных органов.