Саморегулирование хозяйственной деятельности

В то же время для многих «старых» рынков более реалистичной «точкой отсчета» (институциональным равновесием) является наличие определенных форм регулирования. При определенных условиях может происходить изменение содержания регулирования, замена способа регулирования (например, отказ от государственного регулирования и переход к саморегулированию), отмена регулирования. Как и создание системы регулирования с нуля, ее изменение связано с ненулевыми трансакционными издержками.

Изменение системы регулирования может быть связано с различными факторами.

Во-первых, изменение системы регулирования может быть связано с изменениями в технологии, трансформирующими тип рынка. Классическим является пример отрасли телекоммуникаций, которая из естественно монопольной превратилась в конкурентную за счет развития мобильной связи.

Во-вторых, изменение системы регулирования может быть связано с изменением относительных переговорных сил различных групп специальных интересов. Это может быть связано с факторами, внешними по отношению к действующему режиму регулирования: возрастание благосостояния определенной группы за счет внешних шоков (например, рост влияния нефтяного лобби вследствие роста цен на нефть), появлением организаций, представляющих интересы определенных широких групп, но не состоящие непосредственно из представителей этих групп (например, появление общественных организаций по защите прав потребителей), действием отдельных институциональных предпринимателей и т.п. Изменение переговорной силы может быть следствием действия определенного режима регулирования (усиление позиций инсайдеров за счет создания входных барьеров, усиление переговорной силы чиновников при определенном дизайне системы государственного регулирования). Изменение переговорных сил может быть вызвано и более глубокими социальными трансформациями, например, изменением правил высшего порядка, обеспечивающим больший учет общественного интереса в принятии решений.

В-третьих, на изменение режима регулирования могут воздействовать изменения не в производственных, а в социальных технологиях - появление новых институциональных альтернатив. В качестве примера можно привести использование франчайзинговых контрактов взамен государственного регулирования [Kay & Vicker, 1990].

В-четвертых, к изменению режима регулирования может приводить описанный выше в разделе 2.2 эффект «размывания» регулирования за счет накопления у участников рынка (как объектов регулирования, так и аутсайдеров) новых знаний.

Под действием любой из этих причин или их сочетания может происходить как отказ от регулирования (дерегулирование), так и смена форм регулирования. Как и для ситуации создания системы регулирования, для ее изменения требуется институциональный предприниматель, для которого выгоды от инвестиций в изменение системы регулирования выше издержек, связанных с таким действием.

Отметим, что в ситуации существования неких норм регулирования существенно меняется соотношение выгод и издержек для отдельных групп экономических агентов. В частности, можно говорить о том, что, в общем случае, издержки, связанные с сохранением уже существующих норм регулирования, существенно ниже, чем с введением новых (или отменой старых). В общем случае само по себе сохранение действующей нормы де-юре вообще не требует издержек, если не находится группы, заинтересованной в отмене данной нормы. В ситуации широко распространенной институциональной коррупции (возможности создания административных барьеров) усиливается переговорная сила чиновников и снижаются возможности использования иных, помимо государственного регулирования, способов преодоления истинных и мнимых провалов рынка. То есть налицо эффект блокировки по Норту [Норт, 1997], который может усиливаться за счет индуцированной асимметрии информации.

Процесс дерегулирования был характерен для многих развитых экономик начиная с конца 70-х годов прошлого века. Оговоримся, что термин «дерегулирование» используют для характеристики двух связанных, но отнюдь не полностью идентичных процессов. С одной стороны, под дерегулированием понимают отказ от государственного регулирования определенных отраслей / рынков. В экономической литературе этот процесс получил широкое освещение, прежде всего, относительно отраслей, традиционно считавшихся монопольными и потому подлежащих регулированию (см., например, [Bailey, 1986], [Khan, 1990]). С другой стороны, под дерегулированием понимают политику, направленную на сокращение государственного вмешательства в экономику в целом, в частности, введение формализованных процедур оценки необходимости государственного вмешательства в экономику и последовательный пересмотр всех регулирующих норм на предмет их соответствия принципу минимизации государственного вмешательства. Именно такое понимание дерегулирования характерно для российских исследований, связанных с проблемами повышения эффективности государства в экономике и сокращением административных барьеров [Аузан, Крючкова (ред.), 2002], [БЭА, 2003], [Крючкова (ред.), 2005].

Дерегулирование экономики первого типа может происходить либо путем дискретного отказа от государственного регулирования в определенной сфере, либо постепенного перехода к ситуации нерегулируемого рынка через стадии со- и саморегулирования. Постепенный переход часто бывает связан с необходимостью преодоления эффекта блокировки, а также стереотипов общественного сознания, воспринимающих государственное регулирование как единственный эффективный способ преодоления провалов рынка.

Такая схема реализуется, например, в сфере телекоммуникаций в Великобритании. В официальном стратегическим документе Министерства по телекоммуникациям (Office of Telecommunication, OFTEL) обозначено, что перспективной задачей является постепенный отказ от государственного регулирования этой сферы [OFTEL, 2000]. Этим документом предусмотрена постепенная передача функций от государственного регулирующего органа к органам со-регулирования, а затем саморегулирования в следующих областях: предоставление потребителям информации о ценах и качестве услуг, которые позволили бы сравнивать различных поставщиков; разработка эффективного Кодекса поведения по отношению к потребителям и системы разбора жалоб потребителей; разработка «внутреннего» кодекса отрасли и технических стандартов и создание системы разрешения споров между компаниями. Надо учесть, что подобная стратегия разрабатывается в условиях серьезного роста конкуренции в Великобритании как в сфере стационарной телефонной связи (с развитием новых технологий и введением новых нормативных актов была разрушена многолетняя монополия British Telecom), так и в новых секторах телекоммуникационной отрасли (мобильная связь, услуги Интернет и т.п.). Иными словами, государство предполагает сначала разделить свои регулирующие функции с другими заинтересованными сторонами, а затем передать их формирующимся организациям саморегулирования. При этом отказ государства от регулирующих функций обуславливается как повышением конкуренции на рынке (сокращением рыночной доли British Telecom и, соответственно, увеличением доли других операторов), так и способностью бизнеса создавать адекватные механизмы со- и саморегулирования.

Приведенный пример можно рассматривать и как реализацию функции государства, связанной с повышением общественного благосостояния (отказ от регулирования при изменении характеристик рынка - превращении естественно монопольной сферы в конкурентную), так и с деятельностью групп специальных интересов, в частности, новых телекоммуникационных компаний, не заинтересованных в системе регулирования, изначально выстроенной под одного основного оператора.

«Условный» отказ от государственного регулирования широко применяется в Австралии. В качестве примера можно привести сферу миграционного консультирования. До начала 1990-х годов эта сфера практически не регулировалась. После принятия поправок к Миграционному Акту в 1989 г., получение миграционных статусов стало более сложным, и количество жалоб потребителей на агентов по миграции увеличилось. С целью защиты потребителей от недобросовестных агентов в 1992 г. была введена система государственного регулирования, предполагающая регистрацию миграционных агентов и устанавливающая требования к их деятельности. В 1998 г. в отрасли было введено обязательное саморегулирование, рассматривающееся как переходная ступень к саморегулированию добровольному. Изначально переходный период предполагался в 2 года. Однако проведенная через полтора года оценка регулирующего воздействия показала, что отрасль не готова к добровольному саморегулированию. Поэтому было принято решение продлить переходный период еще на 3 года. Предложенная правительством опция была обсуждена с заинтересованными сторонами, которые согласились с предложенным решением, высказав при этом ряд предложений по совершенствованию процедур обязательного саморегулирования [Крючкова (ред.), 2005].

Дерегулирование в более широком контексте реализуется в ряде стран OECD и, как уже говорилось, связывается с реализацией общего принципа сокращения государственного вмешательства в экономику [OECD, 1995, 1997]. Это достигается, в частности, путем ужесточения требований к обоснованию необходимости государственного вмешательства как для норм, вновь предлагаемых к введению, так и для уже действующих норм.

Отметим, что применительно к условиям России процесс дерегулирования носит пока во многом декларативный характер. Отдельные шаги, направленные на упорядочение процедур принятия регулирующих решений и ограничение возможностей отдельных ведомств генерировать обязательные нормы регулирования, нивелируются продолжающейся практикой строительства административных барьеров, связанной с системной проблемой институциональной коррупции. То есть налицо проблема управления поведением исполнителя: действие государства как принципала наталкиваются на противодействие его агентов - чиновников. При этом следует отметить что «генеральная линия», связанная с дерегулированием экономики, фактически не встречает публичного противодействия. Этот парадокс можно объяснить тем, что дерегулирование в широком смысле, по крайней мере, в российских условиях, является выражением общественного, а не частного интереса. Группы специальных интересов, получающие рентный доход от существования административных барьеров, обладают большей переговорной силой, чем широкие группы, за счет которых формируется этот рентный доход. Более того, отмена правил, имеющих характер административных барьеров, отнюдь не всегда поддерживается всеми объектами регулирования, поскольку возможности обойти эти барьеры (административная коррупция) могут создавать для отдельных операторов рынка конкурентные преимущества.

Мы подробнее остановимся на особенностях российской ситуации в главе 4, пока же отметим, что проблемы с реализацией политики дерегулирования в России хорошо иллюстрируют проблемы выбора режима регулирования при смене «точки отсчета», в частности, принципиально иное соотношение издержек и выгод отдельных групп экономических агентов и действие эффекта блокировки.

С другой стороны, смена «точки отсчета» может создавать иные, чем в ситуации нерегулируемого рынка, стимулы к созданию систем саморегулирования. Так, подобные стимулы появляются у государства как у принципала, реализующего общественный интерес. Это стимулы связаны, во-первых, с возможностью появления новых групп давления, противостоящих интересам групп чиновников. При этом на определенном этапе государство как принципала может не смущать антиконкурентный эффект подобных организаций (фактически перераспределение ренты от чиновников к объектам регулирования) как потому, что потери общественного благосостояния от ограничения конкуренции могут быть ниже, чем от рентоориентированного поведения чиновников, так и потому, что создание организаций саморегулирования может снижать издержки определения налоговой базы. Во-вторых, развитие института саморегулирования облегчает создание общих правил, накладывающих ограничения на государственное вмешательство в экономику. В ситуации, когда при принятии решений о введении регулирования формально рассматриваются две альтернативы - нерегулируемый рынок и государственное регулирование, - значительно легче обосновать необходимость государственного вмешательства, чем в ситуации, когда государственное регулирование рассматривается как одна из возможных альтернатив.

Меняются стимулы и у объектов регулирования. При избыточном государственном регулировании создание организаций саморегулирования может рассматриваться ими как средство перераспределения рентного дохода от чиновников к объектам регулирования (а не как средство преодоления провалов рынка или создания входных барьеров как в случае нерегулируемого рынка как исходной точки). Вообще говоря, в данном случае целью может служить не создание организации саморегулирования как таковой, а создание некого объединения, выполняющего функции группы давления. Характеристики такой организации именно как организации саморегулирования в нашем определении зависят от необходимости публичного оправдания деятельности подобной организации - важности на политическом рынке обоснования того, что правила организации направлены (в том числе) на реализацию общественного интереса - повышение стандартов функционирования бизнеса и т.п. Отметим, что в этом случае велик уже рассмотренный нами выше риск расхождения между формально декларируемыми правилами и правилами, за соблюдением которых реально следит организация саморегулирования как контролер.

Отметим, что у объектов регулирования могут возникать и стимулы к созданию систем со-регулирования, во-первых, для привлечения агентов, обладающих специфическими ресурсами уже не на товарных, а на политическом рынке, а во-вторых из уже рассмотренных выше соображений публичного оправдания деятельности организации - доказательства ее приближенности к реализации общественного интереса.

Указанные выше причины могут приводить не только к смягчению режима регулирования, но и к его усилению. Выше в разделе 2.2 рассмотрена ситуация ужесточения режима регулирования как способ противодействия его размыванию. В разделе 2.2 мы рассматривали ситуацию, когда «достройка» системы регулирования (путем инвестиций в создание дополнительных входных барьеров, создание нового брэнда взамен утратившего функцию сигнала и т.п.) происходит по инициативе объектов регулирования. Однако изменение системы регулирования при ее размывании возможно и по инициативе других групп специальных интересов (государственных чиновников, заинтересованных в вымогательстве ренты), либо государства как принципала, выражающего общественный интерес (либо интерес максимизации собственных доходов). В этом случае достоверная угроза ужесточения режима регулирования может вызывать противодействие объектов регулирования. Такое противодействие может происходить на политическом рынке, причем, как и в случае дерегулирования, возможно возникновение эффекта блокировки, если были созданы организации, поддерживающие определенный режим регулирования.

Возможна также добровольная трансформация режима регулирования. Известным примером является усиление элементов со-регулирования в системе регулирования медицинской деятельности в Великобритании. Организации саморегулирования медицинской сферы действуют в Великобритании по закону. Первая и на сегодняшний день крупнейшая подобная организация, General Medical Council, GMC, объединяющая около 200 тыс. практикующих врачей, была создана в соответствии с законом 1858 г. Аналогичные организации созданы для фармацевтов, вспомогательного медицинского персонала, представителей отдельных медицинских профессий (дантистов, физиотерапевтов и т.п.). В их задачу входит:

установление стандартов профессиональной деятельности;

мониторинг соблюдения этих стандартов членами организации, применение санкций за нарушение стандартов;

работа с жалобами потребителей и разрешение споров;

ведение реестра членов (только члены соответствующих организаций могут использовать определенные титулы; только члены созданный по закону организаций саморегулирования могут работать в Национальной службе здравоохранения (National Health Service, NHS), однако прямой запрет для нечленов организаций вести медицинскую практику в британском законодательстве отсутствует) [NCC, 1999].

Отдавая регулирование медицинской сферы в руки профессиональных ассоциаций, государство исходило из того, что высококвалифицированным профессионалам можно доверить регулирование собственной деятельности, в том числе принятие санкций против коллег, нарушающих стандарты профессиональной деятельности. Кроме того, считалось, что люди извне данной профессиональной сферы не обладают необходимыми знаниями и опытом для оценки и регулирования действий специалистов [Rosenthal, 1995]. Иными словами, речь шла об экономии на издержках формулирования и интерпретации правил, поскольку объекты регулирования обладают локальным знанием, прямо недоступным государственному регулятору. Кроме того, с точки зрения государства такая схема была выгодна, поскольку интериоризировались весьма дорогостоящие издержки мониторинга в этой сфере.

Исследование, проведенное Национальным советом по делам потребителей (National Consumer Council, NCC) в 1998 г. и опубликованное в 1999 г. показало, что система саморегулирования медицинской сферы нуждается в серьезном реформировании. Основные проблемы были связаны с корпоративной солидарностью медиков. Профессиональные ассоциации должны, с одной стороны, защищать интересы пациентов, а с другой, репутацию профессии. Эти цели зачастую входили в конфликт и приводили к тому, что профессиональные ассоциации всячески пытались защитить «честь мундира» в ущерб интересам потребителей медицинских услуг, прежде всего при рассмотрении жалоб пациентов на некачественное оказание медицинских услуг [NCC, 1999]. Иными словами, речь шла о трансформации системы правил, соблюдение которых контролирует организация саморегулирования.

В связи с этим NCC рекомендовал для решения проблемы расширение участия аутсайдеров в деятельности профессиональных ассоциаций, прежде всего в органах по работе с жалобами потребителей и в комитетах по профессиональной этике. Эти рекомендации были приняты государственными органами, и Министерство здравоохранения официально рекомендовало профессиональным ассоциациям сделать систему саморегулирования более открытой и расширить участие в ней представителей государства и организаций, защищающих права пациентов [Department of Health, 1998, paragraph 3.45]. В противном случае предлагалось рассмотреть вопрос об ужесточении системы государственного регулирования в медицинской сфере. Эти рекомендации были реализованы. Таким образом, достоверная угроза введения государственного регулирования привела к переходу от чистого саморегулирования к со-регулированию.

Суммируя можно сказать, что, для ситуации «ненулевой» точки отсчета результат (выбор режима регулирования) может существенно отличаться от «нулевой». Во-первых, любая трансформация правил (как их введение, так и отмена) связаны с ненулевыми трансакционными издержками. Можно предположить, что в ситуации, при которой не предусмотрен обязательный пересмотр регулирующих норм через какой-то промежуток времени, издержки, связанные с сохранением действующей нормы, существенно ниже, чем с ее изменением.

Во-вторых, при «ненулевой» точке отсчета для отдельных групп экономических агентов меняется соотношение издержек и выгод институциональной трансформации. Поэтому предпочтительными могут оказываться институциональные альтернативы, которые не были бы выбраны при строительстве системы регулирования с нуля.

В-третьих, для трансформации существующего режима регулирования существенное значение имеет эффект блокировки. Если мы берем за точку отсчета ситуацию нерегулируемого рынка, то на ней отсутствуют специализированные организации, обеспечивающие соблюдение правил такого рынка. Введение же режима регулирования, не важно, государственного или саморегулирования, предполагает создание специальных организаций, обеспечивающих соблюдение правил именно в рамках данного режима. Соответственно, попытка изменения системы регулирования наталкивается на противодействие этих организаций. Кроме того, значение могут иметь сложившиеся стереотипы, связанные с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка. В этом случае резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать не только политическое противодействие заинтересованных групп, но и общественное неприятие. В этом случае саморегулирование и со-регулирование могут оказаться приемлемыми способами перехода от государственного регулирования к нерегулируемому рынку.

2.6 Сравнительные преимущества и недостатки различных форм регулирования: интересы участников рынка и общественный интерес

2.6.1 Интересы участников рынка

Попробуем подвести некоторые итоги и определить, при каких условиях та или иная форма регулирования обладает сравнительными преимуществами с точки зрения объектов регулирования.

С точки зрения объектов регулирования, оптимальной будет та система, которая обеспечит ее участникам максимальный чистый рентный доход (доход от участия в системе минус издержки на ее создание и поддержание). В данном случае для объектов регулирования безразлично, каково воздействие вводимой системы на общественное благосостояние.

Как говорилось выше, рентный доход обеспечивается, с одной стороны, возможностью воздействовать на спрос на товары объектов регулирования (путем генерирования сигнала для потребителей и/или путем принудительного создания спроса) и/или путем ограничения конкуренции (создание барьеров входа и координации действий инсайдеров). При этом коллективные действия (а создание любого режима регулирования предполагает коллективные действия) должны иметь преимущество над индивидуальными (продвижение собственного товарного знака и др.), что предполагает учет «проблемы безбилетника».

При прочих равных условиях для участников рынка наиболее привлекательной кажется модель делегированного саморегулирования, которая, с одной стороны, обеспечивает возможность объектов регулирования самостоятельно создавать правила, обеспечивающие максимальный координационный эффект для этой группы, а с другой, обеспечивает внешнюю защиту (enforcement) созданных правил, и дает возможность частично переложить издержки мониторинга соблюдения правил на государство, то есть широкую группу налогоплательщиков. Кроме того, в рамках делегированного саморегулирования облегчается возможность установления и поддержания легальных входных барьеров и легальных горизонтальных ограничений.

Однако в условиях ненулевых трансакционных издержек ни одна из дискретных институциональных альтернатив не имеет абсолютных преимуществ перед другими (см. [Шаститко, 2002]). Так, мы можем смоделировать условия, когда оптимальной формой регулирования для участников рынка будет государственное регулирование: потери от недостаточной адаптивности правил в системе государственного регулирования могут быть меньше издержек самостоятельного создания правил объектами регулирования. Аналогично при высокой однородности группы и значимости социальных стимулов преимущества внешней (государственной) защиты правил могут отсутствовать. Более того, как уже говорилось выше, сравнительными преимуществами с точки зрения объектов регулирования могут обладать и системы со-регулирования, если аутсайдеры обладают высокоспецифическими ресурсами или если издержки взаимодействия на политическом рынке оказываются запретительно высокими.

Как уже говорилось выше, в долгосрочном периоде системы регулирования являются неустойчивыми за счет действия разных факторов. Соответственно, на рынке возможно не только появление «гибридных» форм, совмещающих преимущества государственного регулирования и саморегулирования, но и дополнение одних форм регулирования другими, преодолевающими «размывание» системы регулирования.

Кроме того, выше мы рассматривали некий общий параметр - «качество» товара, предлагаемого объектами регулирования. Однако качество товара и, шире, деятельность экономических агентов, имеет множество измерений. Поэтому широко распространенным явлением является участие одного экономического агента в разных системах регулирования, связанных с разными параметрами деятельности. Кроме того, на одном рынке возможно существование разных систем регулирования, подающих разные сигналы потребителям.

2.6.2 Общественный интерес

Рассмотрим теперь воздействие разных форм регулирования на общественное благосостояние.

Исходя из современных концепций институциональных изменений, создание институтов, приводящих к росту общественного благосостояния, отнюдь не предопределено.

Современные теории отказались от положения, выдвинутого Алчианом [Alchian, 1950], утверждавшего, что институты представляют собой средство экономии трансакционных издержек, и, вследствие естественного отбора, устойчивыми оказываются те из них, которые позволяют использовать ресурсы наиболее эффективно. Д.Норт обозначил две основных причины сохранения неэффективных институтов: зависимость от траектории предшествующего развития Зависимость от траектории предшествующего развития была изначально рассмотрена в статьях Б. Артура и П.Девида применительно к технологиям [David, 1985], [Arthur, 1989]. Д. Норт [Норт, 1997] распространил это понятие на институты и институциональные изменения., тесно связанная с ненулевыми трансакционными издержками осуществления институциональных изменений, и «эффект блокировки» [Норт, 1997]. Последняя идея была развита Г. Лайбкепом [Libecap, 1989], предложившем «распределительную» теорию институциональных изменений и обратившем внимание на механизм институциональных сделок, предметом которых служат частные издержки и выгоды от институциональных изменений для различных групп экономических агентов. Дж. Найт [Knight, 1992] также трактует институциональные изменения как следствие распределительного конфликта, обращая особое внимание на проблему безбилетника в связи с процессами заключения политических сделок. Участие рационального экономического агента в индуцировании социально эффективных институциональных изменений, по Найту, бессмысленно, поскольку в случае успеха таких изменений данный агент получит свою часть общей выгоды без участия в общих издержках. В то же время частные выгоды от институциональных изменений могут стимулировать экономических агентов инвестировать в такие изменения вне зависимости от их общественной эффективности. Именно из этой логики мы исходили, рассматривая проблему выбора форм регулирования.

И государственное регулирование, и саморегулирование могут приводить как к росту общественного благосостояния, так и к его сокращению и по сравнению с «нулевой» точкой отсчета (нерегулируемым рынком), и по сравнению с иным исходным институциональным равновесием.

В рамках данного параграфа мы остановимся на трех вопросах, связанных с проблемой воздействия различных форм регулирования на общественное благосостояние. Во-первых, мы рассмотрим вопрос о том, как оценивать воздействие режима регулирования на общественное благосостояние. Во-вторых, мы определим, при каких условиях та или иная дискретная институциональная альтернатива ведет к росту общественного благосостояния. В-третьих, мы рассмотрим, какие параметры институциональной среды определяют возможность выбора наиболее эффективной с точки зрения общественного благосостояния системы регулирования (условия достижимости наиболее эффективного результата).

Вслед за Познером [Posner, 1977] мы будем понимать эффективность, в том числе эффективность институтов, как максимизацию стоимости, в свою очередь понимаемую как агрегированная готовность платить. Соответственно, мы будем считать эффективными институты (в нашем случае системы регулирования), приводящие к увеличению стоимости.

Система регулирования как любой институт имеет координационные и распределительные последствия. Координационная функция связана с координацией действий различных экономических субъектов и с ограничением множества доступных альтернатив их поведения и использования ресурсов, а распределительная -- с перераспределением выгод и издержек между экономическими агентами. В общем случае координационная функция определяет приращение стоимости (прежде всего, за счет снижения уровня неопределенности), тогда как распределительная сама по себе к созданию стоимости не ведет. Реально действующие институты совмещают в себе и ту, и другую функцию, само создание институтов является следствием распределительного конфликта.

Подчеркнем, что эффективность того или иного режима регулирования определяется не в сравнении с некой идеальной моделью, а в сравнении с иными доступными институциональными альтернативами. По определению Уильямсона, «результаты, для которых не могут быть описаны и реализованы с чистой выгодой превосходящие их осуществимые альтернативы, должны быть признаны эффективными» [Williamson, 1995, p.50].

Говоря об эффективности институтов, мы говорим об их результирующем воздействии на общественное благосостояние. Мы исходим из того, что в мире ненулевых трансакционных издержек Парето-улучшение может быть невозможно. Соответственно, положительным, с точки зрения общественного благосостояния, можно считать такое изменение правил (режима регулирования), которое ведет к суммарному положительному балансу выгод и издержек разных групп экономических агентов. При этом для части экономических агентов возможны потери. Соответственно, возможны и переговоры о компенсации таких потерь.

Прикладной подход к экономическому анализу эффективности нормативных актов описан В. Тамбовцевым [Тамбовцев (ред.), 2001]. Этот подход вполне применим и к прикладному анализу систем регулирования.

Возможны позитивный и нормативный подходы к анализу воздействия режима регулирования на общественное благосостояние (его эффективности).

Позитивный анализ систем регулирования предполагает оценку экономических последствий от введения той или иной системы регулирования - рост или снижение общественного благосостояния. Такая оценка предполагает определение выгод и затрат, которые будут нести различные группы экономических агентов (что, естественно, предполагает выделение таких групп) и определение знака суммарных изменений. Возможен позитивный анализ как ex ante, так и ex post.

В мировой экономической науке существуют многочисленные эмпирические исследования эффективности той или иной формы регулирования, которые, в целом, подтверждают тезис о том, что ни одна из рассматриваемых нами дискретных институциональных альтернатив не имеет абсолютных преимуществ с точки зрения общественного благосостояния. Обзор эмпирических исследований эффективности регулирования см. в [Hertog, 2000], [Ogus, 2000]. В простейшем случае эмпирические исследования базируются на оценке двух параметров: цен и выпуска отрасли как наиболее легких для статистического наблюдения.

В случае если режим регулирования воздействует исключительно на структуру предложения отрасли, а не на спрос (как в случае антимонопольного регулирования), то в долгосрочном периоде рост цен при снижающемся или неизменном выпуске свидетельствует о доминировании перераспределительной функции правил и реализации в большей степени частного, а не общественного интереса. Наоборот, снижение цен при росте выпуска может свидетельствовать о росте общественного благосостояния Эмпирическому анализу экономических последствий антимонопольного регулирования посвящено большое количество исследований. В частности, можно выделить следующие работы: [Hofstadter, 1965], [Lande, 1982], [DiLorenzo, 1985], [DeLorme, Frame & Kamerschen, 1996]..

Сложнее с ситуациями, когда наблюдается одновременный рост цен и рост выпуска, либо наоборот одновременное снижение цен и выпуска. Как уже говорилось выше, координация поведения хозяйствующих субъектов вследствие введения регулирования может одновременно приводить к сокращению объема предложения и к увеличению спроса на продукцию хозяйствующих субъектов. Эти факторы (уменьшение объема предложения и увеличение спроса), с одной стороны, по-разному действуют на эффективность использования ресурсов (сокращение объемов производства приводит к уменьшению, а увеличение спроса к увеличению суммы выигрыша производителей и потребительского излишка на данном рынке). С другой стороны, на цену продукции они воздействуют в одном направлении (в сторону повышения), в связи с чем без точного измерения качества продукции разделить влияние этих факторов на цену с помощью эмпирических измерений невозможно. Так как точное измерение качества продукции сопряжено со значительными издержками (а измерение полезности блага -- с запретительно высокими), то на основании эмпирических измерений цен и объемов производства на рынке не всегда можно сделать однозначное заключение о влиянии режима регулирования на экономическую эффективность.

В работе П. Крючковой и А. Обыденова [Крючкова, Обыденов, 2003] приведена модель расчета потерь общественного благосостояния для организаций саморегулирования. В части, в которой эта модель описывает потери общественного благосостояния для организаций саморегулирования с обязательным членством (все участники рынка подпадают под действие единых правил), она может быть использована и для расчета потерь общественного благосостояния от введения государственного регулирования или со-регулирования.

Позитивный анализ эффективности нормативных актов, в том числе систем регулирования, дает ответ на вопрос о знаке изменений вследствие введения нового нормативного акта (введения новой системы регулирования). Однако он не дает ответа на вопрос, является ли использованная институциональная альтернатива лучшей из доступных. Для ответа на этот вопрос требуется нормативный анализ, предполагающий сравнение различных, в том числе не реализованных в настоящее время институциональных альтернатив. Подобный нормативный анализ особенно важен для процесса институционального проектирования как на уровне участников рынка, так и на уровне государства.

Такого рода нормативный анализ включает в себя исследование как эффективности, так и осуществимости различных институциональных альтернатив (см. [Тамбовцев (ред.), 2001]).

Возможны различные подходы к определению понятия «осуществимость» для дискретных институциональных альтернатив.

Во-первых, возможен, и в некоторых случаях весьма полезен чисто правовой подход к оценке осуществимости институциональной альтернативы: может ли данная система правил (в нашем случае система регулирования) легитимно существовать в рамках действующего законодательства. Возможны разные уровни рассмотрения правовых ограничений. При принятии решения о введении норм регулирования на уровне подзаконных актов может (и должно) рассматриваться, насколько вводимые нормы соответствуют законодательству. Само изменение законодательства может проверяться на соответствие уже существующему законодательству и нормативным актам более высокого порядка (Конституции, ратифицированным международным соглашениям). Подчеркнем, что де-факто правовая система, во-первых, не является чем-то неизменным и может меняться через механизмы политического рынка, а во-вторых, в реальной жизни могут существовать системы правил, противоречащие формальным правилам, установленным нормативно-правовыми актами. Однако в рамках нормативного анализа выбора режима регулирования и разработки соответствующих институциональных проектов «юридическая чистота» предлагаемых вариантов решения проблемы должна приниматься во внимание.

Второй подход к осуществимости институциональных альтернатив может базироваться на понятии институционального равновесия. Институциональное равновесие - это «ситуация, при которой при данном соотношении сил игроков и при данном наборе контрактных отношений, образующих экономический обмен, ни один из игроков не считает для себя выгодным тратить ресурсы на реструктуризацию отношений» [Норт, 1997, с.111-112]. Мы можем считать осуществимыми только те институциональные альтернативы, на достижение которых игроки желают тратить имеющиеся у них ресурсы. Иными словами, институциональная альтернатива, которая ведет к росту общественного благосостояния (общественные выгоды превышают общественные издержки), может быть недоступной, поскольку частные выгоды экономических агентов от достижения такого результата меньше их частных издержек. В частности, это касается способов регулирования, введение и поддержание которых требует коллективных действий. Это наиболее узкая трактовка понятия «осуществимость». Однако и она может быть полезна, поскольку показывает, что для обеспечения достижимости той или иной институциональной альтернативы может быть необходимо изменение баланса ожидаемых выгод и издержек для игроков (обеспечение положительного баланса), что может происходить как за счет реального изменения издержек и выгод, так и за счет изменения ожиданий, например, вследствие приращения знаний игроков.

Наконец, мы можем считать осуществимыми те дискретные институциональные альтернативы, для которых нет непреодолимых препятствий к их появлению [Тамбовцев (ред.), 2001]. Это наиболее широкий подход из рассмотренных. Поскольку возможны различные трактовки понятия «непреодолимое препятствие», реально такой подход предполагает ad hoc анализ осуществимости тех или иных режимов регулирования. Такой анализ может включать в себя оценку соответствия рассматриваемого режима регулирования существующей правовой среде и необходимых изменений правовой среды для легитимизации данного режима, соответствия социальной и культурной среде, компонентной полноты режима регулирования как институционального проекта, выгод, издержек, ожиданий и стимулов различных экономических агентов и т.п. Именно ad hoc анализ позволяет отделить в принципе осуществимые, но не реализованные в данный момент институциональные альтернативы от вариантов, реализация которых невозможна или связана с запретительно высокими издержками. Есть и еще один аспект, связанный с достижимостью именно тех результатов, ради которых данная институциональная альтернатива создается (речь идет о проектируемых институтах), то есть о совпадении реально созданного института с его идеальной нормативной моделью или, иными словами, о совпадении ожидаемых результатов с фактическими. Естественно, для анализа осуществимости тех или иных институциональных альтернатив значение имеет и временной горизонт. Варианты, недостижимые в краткосрочном периоде, вполне могут быть достижимы в долгосрочном (например, в случае, если для реализации того или иного режима регулирования требуются многочисленные взаимоувязанные изменения нормативной базы, либо для осуществления коллективных действий требуется длительное взаимодействие субъектов таких действий, либо требуется накопление новых знаний). Возможен и обратный вариант: режимы регулирования, приносящие ожидаемый эффект в краткосрочном периоде, оказываются неустойчивыми в долгосрочном (уже рассмотренный нами выше эффект «размывания» системы регулирования).

Для сравнительного нормативного анализа эффективности систем регулирования, равно как для задач институционального проектирования, их осуществимость может быть как предварительным фильтром (отбираются осуществимые варианты, сравнение эффективности идет между ними), так и последующим (идет предварительное сравнение и ранжирование альтернатив, затем лучшие проверяются на осуществимость).

Вернемся к проблеме оценки воздействия различных режимов регулирования на общественное благосостояние. Для целей нашего анализа мы будем исходить из того, что целью использования того или иного способа регулирования рынка является преодоление «провалов» рынка. Предположим, что доказанным является тот факт, что проблема не может быть решена путем «невмешательства». Рассмотрим 4 различных варианта достижения цели преодоления «провалов» рынка:

государственное регулирование;

со-регулирование;

делегированное саморегулирование;

добровольное саморегулирование.

Предположим также, что все эти варианты обеспечивают достижение поставленной цели, однако при реализации каждой из институциональных альтернатив возможны потери общественного благосостояния как в форме омертвленных затрат (dead-weight losses), связанных с ограничением конкуренции, так и за счет «диссипативных» трансакционных издержек (издержек, связанных с общими потерями стоимости).

Ограничение конкуренции может быть следствием создания входных барьеров на рынок и/или горизонтальных ограничений. Будем исходить из того, что участники рынка в общем случае заинтересованы в ограничении конкуренции обоими путями. Вне режима отраслевого регулирования действия, направленные на ограничения конкуренции, являются предметом регулирования антимонопольного законодательства. Однако в случае, если такие ограничения являются следствием законодательно установленных правил, общие нормы антимонопольного законодательства могут оказаться неприменимы.

Для целей нашего анализа выделим две группы «диссипативных» трансакционных издержек:

1. Издержки влияния, возникающие вследствие взаимодействия на политическом рынке и/или оппортунистического поведения контролера. Любой режим регулирования, требующий принятия нормативных решений, т.е. предполагающий использование механизмов политического рынка, связан с подобными издержками. Все заинтересованные стороны (объекты регулирования, их контрагенты, различные группы государственных служащих и т.п.) стремятся воздействовать на окончательный дизайн системы регулирования и несут соответствующие издержки. Причем для «победителей» издержки можно расценивать как производительные, для «проигравших» же групп затраты на лоббирование своих интересов являются прямыми потерями. Соответственно, сумма потерь проигравших может рассматриваться как потери мертвого груза.

2. Риск возникновения негативных внешних экстерналий Внешние экстерналии - такие эффекты, которые являются внешними не только по отношению к данному контрактному соглашению, но и по отношению к группе участвующих в контракте [Шаститко, 2002, с.553].. В этой группе отдельно выделим расходование бюджетных средств на регулирование отдельного рынка, которое может рассматриваться как внешняя экстерналия, поскольку в этом случае издержки несут все налогоплательщики, а не только те из них, которые являются потребителями и продавцами на данном рынке.

Кроме того, в ряде случаев эффективные режимы регулирования могут не быть осуществлены из-за проблемы коллективных действий. Издержки, связанные с осуществлением коллективных действий, включают в себя издержки ведения переговоров и достижения соглашения и издержки, связанные с проблемой безбилетника (free-riding problem) (затрудненностью осуществления взаимовыгодных коллективных действия из-за возможности получения экономическими агентами выгод без участия в общих издержках [Шаститко, 2002]). В общем случае издержки осуществления коллективных действий тем меньше, чем группа меньше, устойчивее и однороднее.

В таблице 2.2. суммированы данные о риске возникновения соответствующих издержек при разных режимах регулирования.

Поясним представленную в таблице 2.2 информацию.

Риск возникновения потерь мертвого груза от несовершенства конкуренции является наивысшим для делегированного саморегулирования, поскольку в рамках данного режима регулирования, во-первых, возможно легальное ограничение конкуренции, о чем говорилось выше, а во-вторых, участники рынка сами регулируют допуск на рынок и обладают правами по установлению правил игры на рынке. Для государственного регулирования риск ограничения конкуренции также высок, поскольку сохраняется возможность ее легального ограничения. Для добровольного саморегулирования риск ограничения конкуренции примерно такой же, как и для нерегулируемого рынка (возможно, чуть выше за счет облегчения проблемы коллективного действия). Для со-регулирования это риск наименьший, поскольку правила игры устанавливают как участники рынка, так и аутсайдеры, не заинтересованные в ограничении конкуренции.

Таблица 2.2 - Риски возникновения потерь общественного благосостояния при различных режимах регулирования

Где риск возникновения соответствующих потерь варьируется от 0 (очень низкий) до +++ (высокий)

Риск общественных потерь, связанных с издержками влияния, особенно велик для государственного регулирования и делегированного саморегулирования, то есть для тех видов регулирования, при создании и поддержании которых используется политический механизм. Для со-регулирования риск возникновения этих издержек зависит от того, возникают ли договоренности о «правилах игры» между заинтересованными сторонами вне политического процесса или внутри него.

Проблема коллективных действий может служить существенным препятствием для реализации со-регулирования, поскольку этот режим предполагает коллективные действия неоднородных экономических агентов с разными (иногда диаметрально противоположными) интересами. Значима эта проблема и для добровольного саморегулирования. Для делегированного саморегулирования проблема также присутствует, хотя и в меньшей степени, поскольку «рамочные» правила организации определяются государством.

Внешние эффекты, связанные с расходованием бюджетных средств (возложение затрат по поддержанию режима регулирования на экономических агентов, не участвующих во взаимодействии на данном рынке) в наибольшей степени наблюдаются при режиме государственного регулирования, издержки по поддержанию которого покрываются, преимущественно, из государственного бюджета и в несколько меньшей степени для делегированного саморегулирования, так или иначе обеспечиваемого защитой государства. Для других режимов регулирования подобные внешние эффекты в общем случае отсутствуют.

Что касается иных внешних по отношению к данному рынку эффектов, то их возникновение в первую очередь зависит от характеристик рынка. В отношении режима регулирования можно, скорее, говорить о вероятности снижения этих эффектов. Менее вероятно такое снижение (и, соответственно, выше общественные издержки) в случае, когда регулирование осуществляется самими объектами. Наибольшая вероятность преодоления внешних эффектов в случае со-регулирования, поскольку фактически со-регулирование можно рассматривать как аналог частных переговоров по поводу компенсаций. Государственное регулирование также может обеспечить снижение таких эффектов в большей степени, чем объекты регулирования. Таким образом, мы можем сделать вывод, что если рыночным провалом, требующем регуляторного воздействия, являются внешние экстерналии, то, в общем случае, вряд ли саморегулирование сможет эффективно преодолеть этот провал.

Таким образом, с точки зрения потенциала роста общественного благосостояния сравнительными преимуществами обладают добровольное саморегулирование (за исключением случая, когда на рынке имеются существенные внешние экстерналии) и со-регулирование. Однако реализация именно эти институциональных альтернатив может оказаться затрудненной из-за запретительно высоких издержек коллективного действия.

Следует, однако, принимать во внимание, что в случае, когда речь идет не о создании системы регулирования «с нуля», а об отказе от избыточного государственного регулирования, переход к добровольному саморегулированию может быть затруднен. С учетом сложившихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. Поэтому возможным вариантом является поэтапный отказ от норм государственного регулирования, в том числе через делегированное саморегулирование.

Риски потери общественного благосостояния, связанные с ограничением конкуренции и/или возникновением диссипативных трансакционных издержек может перевешивать выгоды от преодоления провалов рынка. Естественно, наличие соответствующих рисков не означает, что подобный эффект наблюдается всегда. Риски могут увеличиваться или уменьшаться в зависимости от характеристик товарного и политического рынков, а также в зависимости от конкретного дизайна системы регулирования. В следующей главе мы рассмотрим механизмы, которые позволяют снизить риски потерь общественного благосостояния в рамках различных режимов саморегулирования.

Мы неоднократно подчеркивали, что в реальной жизни отнюдь не предопределен выбор наиболее общественно эффективных институтов. Это в полной мере относится и к режиму регулирования. Однако можно сформулировать условия, при которых повышается вероятность отбора наиболее общественно эффективного типа регулирования.

Во-первых, вероятность отбора наиболее общественно эффективного режима регулирования увеличивается при расширении числа доступных институциональных альтернатив, то есть того меню, из которого участники рынка и/или государство может осуществлять выбор. Как уже говорилось выше, доступность определяется правовой осуществимостью, а также наличием соответствующих социальных технологий. В данном случае понятие «социальная технология» трактуется максимально широко: это наличие соответствующих знаний у экономических агентов, опыта организации коллективных действий и т.п.

Во-вторых, влияние оказывает технология выбора режима регулирования, то есть функционирование политического рынка, а также возможность и издержки достижения договоренностей вне формального политического процесса. Вероятность отбора наиболее эффективного режима регулирования тем выше, чем более система государственного устройства приближена к модели государства общественного благосостояния, то есть из рассмотренной нами выше тройственной природы государства (представитель общественных интересов, агент, максимизирующих собственные доходы, совокупность государственных служащих) преобладает первая функция. Подчеркнем, что приближенность государства к модели государства общественных интересов означает именно выбор наиболее эффективной с общественной точки зрения институциональной альтернативы, а отнюдь не использование государственного регулирования. Однако следует иметь ввиду, что выбор общественно эффективного режима регулирования не предопределен и в государственной системе, приближенной к модели государства общественного благосостояния, в частности, из-за ограниченной рациональности законодателя. Этот фактор может оказаться наиболее существенным в переходных экономиках, в которых затруднена прогнозная оценка воздействия систем регулирования на общественную эффективность.