Саморегулирование хозяйственной деятельности

В качестве еще одного возможного клубного блага можно упомянуть внесудебное урегулирование споров. Однако, как уже говорилось выше, значимость этой функции именно как клубного, а не как общественного блага велика в том случае, если, во-первых, иные способы разрешения споров связаны с более высокими издержками, а во-вторых, решения органа по внесудебному разрешению споров является обязательным для обеих сторон. Однако, даже если внесудебное урегулирование не является клубным благом для компаний, оно как общественное благо остается способом поддержания коллективного торгового знака и, следовательно, конкурентных преимуществ фирм - членов организации саморегулирования. И поэтому зачастую даже в тех случаях, когда члены не получают прямых материальных выгод от наличия системы внесудебного разрешения споров и количество реальных обращений потребителей в такие системы невелико, внесудебные механизмы декларируются и поддерживаются организациями саморегулирования в рабочем состоянии.

3.2.2 Отраслевые блага

Отраслевые блага - это те блага, которые получают фирмы, действующие в определенной сфере, вне зависимости от того, являются ли они членами организации саморегулирования или нет. Мы можем рассматривать отраслевые блага в качестве внутренней положительной экстерналии для участников определенного рынка.

Ключевым вопросом производства отраслевых благ является «проблема безбилетника». Деятельность, обеспечивающую производство определенных благ для всей отрасли, осуществляет организация, то есть затраты несут только ее члены, однако выгоды получают все участники рынка. Это верно для всех типов отраслевых благ, производимых не только организациями саморегулирования, но и другими бизнес-ассоциациями.

Реально производство отраслевых благ в рамках организаций саморегулирования осуществляется в двух случаях:

отраслевые и клубные блага совпадают, поскольку в отрасли полностью или совсем отсутствуют участники рынка - не члены организации;

частные выгоды участников организации от производства отраслевых благ столь высоки, что они готовы взять на себя все расходы по производству этих благ, не обращая внимания на то, что выгоды получат и «безбилетники».

Понятно, что при прочих равных условиях участники организации саморегулирования предпочитают производить клубные блага. Однако некоторые блага таки образом произвести невозможно (или их производство связано с запретительно высокими издержками). Исходя их этого основными отраслевыми благами, в производстве которых могут быть заинтересованы участники организации саморегулирования несмотря на наличие проблемы безбилетника, являются:

установление благоприятного для отрасли режима государственного регулирования;

улучшение имиджа отрасли в глазах общества.

В соответствии с теорией общественного выбора, для достижения первой цели группы давления (ассоциации бизнеса в нашем случае) могут использовать три механизма влияния. Во-первых, воздействие на избирателя путем снижения для него издержек голосования и издержек, связанных с поиском информации (распространение информации, прежде всего поддерживающей позицию данной группы специальных интересов). Во-вторых, предоставление политическим силам информации, в том числе аналитический и технической о последствиях того или иного экономического решения (естественно, отражающей интересы отрасли). В-третьих, прямое воздействие на лиц, принимающих решения, лоббирование принятия законодательства и иных нормативных актов, максимально отражающих интересы бизнеса в данной сфере, либо наоборот, препятствование принятию жестких регулирующих норм. Подробнее о механизмах воздействия групп давления на принятие государственных решений см., например, [Олсон, 1995]; [Buchanan, Tullock, 1962]; [Green, Laffont, 1979]. При прочих равных участники организации, безусловно, заинтересованы в создании такого режима регулирования, который обеспечивал бы выгоды только тем, кто несет издержки по его продвижению. Это может достигаться, например, путем введения делегированного саморегулирования с обязательным членством или дискреционных решений в пользу группы компаний. Однако подобный результат может быть недостижим или связан с запретительно высокими издержками. Конкретное соотношение издержек и выгод зависит в том числе от дизайна политической системы, что подробно рассматривалось в предыдущей главе.

Вторая группа отраслевых благ весьма актуальна для тех отраслей, имидж которых был подорван большим количеством недобросовестных, а то и чисто мошеннических фирм. Из сфер, где эта проблема весьма актуальна и где существуют организации саморегулирования, можно выделить сферу прямых продаж. В сознании значительного числа потребителей прямые продажи ассоциируются с полумошенническими схемами ведения бизнеса, когда потребителю любой ценой пытаются «впарить» товар. При этом продавец не оставляет никаких своих координат, отсутствует возможность обменять некачественный товар. Довольно часто таким методом продаются откровенно некачественные товары либо товары по сильно завышенным, по сравнению со среднерыночными, ценам. Кроме того, даже при честном ведении бизнеса продавец может использовать так называемый «эффект сюрприза», то есть ему легче убедить потребителя в хороших свойствах товара и в том, что этот товар потребителю совершенно необходим. Что еще хуже, потребителя, к примеру одинокую женщину, может раздражать присутствие в доме постороннего человека, и поэтому потребитель может подписать контракт не читая или купить ненужный товар только для того, чтобы избавиться от назойливого продавца. Все это приводит к общему падению доверия потребителей к этой форме торговли, несмотря на ее явные удобства для потребителей. Соответственно фирмам, действующим в этой сфере, приходится не просто продвигать свою торговую марку, но и преодолевать неприятие потребителями самой этой формы торговли. Поэтому в деятельности ассоциаций прямых продаж (и международной, и национальных), значительное место занимает просвещение потребителей и государственных служащих о сути метода прямых продаж, о его преимуществах для потребителей, о том, что большинство фирм в отрасли ведет бизнес вполне добросовестно и т.п., а также иные действия по улучшению имиджа отрасли в целом.См. www.dsa.org (сайт Американской ассоциации прямых продаж), www.dsa.org.uk (сайт Британской ассоциации прямых продаж).

Таким образом, производство отраслевых благ является, скорее, вынужденной мерой, чем обязательной функцией организаций саморегулирования. Для устойчивого функционирования критичным является производство честных благ и благ общественных. Собственно же производство отраслевых благ в значительном числе случаев выгоднее в рамках бизнес-ассоциаций, не производящих общественные блага, связанные с поддержанием стандартов и контролем за их соблюдением, то есть не являющихся организациями саморегулирования. В этом случае наблюдается прямая экономия: средства, полученные путем использования избирательных стимулов (производства клубных благ) тратятся только на производство отраслевых, а не общественных (только на лоббирование, а не на разрешение конфликтов, например). Однако из этого правила есть серьезное исключение: возможна ситуация, когда эффективное производство отраслевых благ возможно только вместе с производством благ общественных. Это происходит в том случае, когда с точки зрения общества и/или государства производство общественных благ является условием, при котором допустимо удовлетворение коллективных интересов бизнеса. Условно говоря: государство готово либерализовать контроль за определенной сферой (или не вводить регулирования в новой сфере), если бизнес принимает на себя обязательства по выработке стандартов в этой сфере, наказанию нарушителей, разрешению споров. В этом случае реализация лоббирующей бизнес-ассоциацией функций саморегулирования (производства общественных благ) может усиливать ее переговорные позиции.

3.2.3 Общественные блага

В рамках данного исследования под общественными благами (в отличие от отраслевых) мы понимаем те блага, которые получают экономические агенты за пределами группы специальных интересов. Это, прежде всего, конечные потребители, а также государство, смежные сектора рынка и т.п.

Основным общественным благом, производимым организациями саморегулирования, является установление и поддержание правил ведения бизнеса в определенной сфере, то есть та функция, которая является основной для организаций саморегулирования. Для потребителя это означает, при прочих равных условиях, снижение трансакционных издержек поиска и обработки информации и измерения, а также снижение риска оппортунистического поведения контрагента, поскольку организация саморегулирования обеспечивает контроль за соблюдением своими членами установленного стандарта. Таким образом, при прочих равных условиях производство общественных благ является отличительной чертой организаций саморегулирования, хотя, при определенных условиях, могут наблюдаться эффекты, которые можно рассматривать как общественные антиблага (например, ограничение конкуренции).

Другим общественным благом, производителем которого являются организации саморегулирования, является система внесудебного разрашения споров. Вообще говоря, системы внесудебного урегулирования споров могут развиваться и вне организаций саморегулирования. Так, из 27 схем Омбудсмана, существующих в Великобритании и Ирландии, примерно треть функционирует как независимые государственные агентства и финансируются государством, тогда как остальные являются элементами системы саморегулирования бизнеса (финансируются и управляются бизнесом) [NCC, 1997]. Системы внесудебного урегулирования споров разнятся от страны к стране в зависимости от правовой системы и правовых традиций. Однако большинство из них имеет следующие общие черты:

решение органа по урегулированию споров является обязательным для фирмы - члена организации саморегулирования и, если позволяет правовая система, то и для аутсайдеров;

процедура бесплатна для потребителя и значительно дешевле для компании по сравнению с судебной процедурой;

решение принимается не только на основании соответствующего законодательства, но и на основе кодексов делового поведения организаций саморегулирования, здравого смысла и соображений справедливости

в отличие от судебной процедуры рассмотрение споров носит конфиденциальный характер.

Как правило, процедура внесудебного разрешения споров является трехступенчатой. Сначала потребитель или конкурент должен самостоятельно вступить в контакт с ответчиком. Многие системы внесудебного урегулирования споров просто отказываются принимать жалобы, если первоначально такая жалоба не была направлена в компанию, к которой есть претензии. Если самостоятельные переговоры потребителя с компанией не увенчались успехом, то организуются неформальные переговоры при посредничестве представителя структуры по урегулированию споров. На этом этапе представитель такой структуры действует не как судья, а как медиатор, помогая сторонам договориться. Если конфликт не улажен и на этой стадии, то проводится формальное слушание и выносится формальное решение по специальной процедуре. При этом процедура в любом случае значительно менее формализована, чем судебное разбирательство. Решение подобного квазисудебного органа в большинстве стран является обязательным для сторон, если предварительно они подписали согласие на разрешение спора таким органом.

Как показывает практика, большинство споров решаются уже на первых двух стадиях. Так, в 1996 г. в британском банковском Омбудсмане из 6167 жалоб формальное рассмотрение потребовалось только в 184 случаях (менее 3%), в Омбудсмане строительных обществ в 87 случаях из 11375 (менее 1%) [NCC, 1997]. По статистике Council of Better Business Bureau, в системе американских БББ до стадии формального рассмотрения доходят не более 2-3% жалоб. Сайт Council of Better Business Bureau www.cbbb.org В России в Ассоциации добросовестных предпринимателей «БББ» в 2000 г. из 4842 поступивших жалоб формальное рассмотрение Независимым арбитражем БББ имело место в 14 случаях [Крючкова (ред), 2002, гл.15].

Ценность системы разрешения споров как общественного блага зависит, во-первых, от тех же факторов, что и ее ценность как клубного блага: обязательности и защищенности решений, вынесенных в рамках этой системы и издержек использования иных способов разрешения споров. При этом издержки для участников организации и для аутсайдеров могут быть различны. Возможен как вариант, когда система внесудебного разрешения споров выгодна для обоих сторон (и тогда ее можно рассматривать и как клубное, как общественное благо), так и вариант, когда это благо является чисто общественным - для фирм-участников организации альтернативные способы разрешения споров являются предпочтительными, но для аутсайдров схема является выгодной.

Еще одним возможным общественным благом является экономия государственных расходов. Она может возникать, если организации саморегулирования реально заменяют государственное регулирование. При этом не принципиально, возникли ли организации саморегулирования по инициативе государства именно с целью снизить затраты на регулирование или они возникли «снизу», но в результате их деятельности объем государственного вмешательства сократился.

Организации саморегулирования могут также предоставлять услуги по информированию и консультированию аутсайдеров (прежде всего потребителей). Так, большинство организаций саморегулирования совмещают работу по приему жалоб с консультированием потребителей по профильным вопросам. Организации саморегулирования сообщают также, является ли конкретная компания членом организации, распространяют информацию о стандартах членства и т.п. Как правило, подобная информационная деятельность является бесплатной для потребителей, то есть представляет собой чистое общественное благо. Организации саморегулирования поддерживают ее, поскольку коллективный брэнд организации саморегулирования как организации, поддерживающей высокие стандарты ведения бизнеса и взаимодействия с потребителями, оказывает большее воздействие на предпочтение информированных и грамотных потребителей, хотя бы понимающих в чем преимущества более высоких стандартов ведения бизнеса. Еще одной выгодой от предоставления подобных услуг является получение уникальной информации о предпочтениях потребителей, стереотипах поведения, новых конкурентных схемах и т.п. Грамотный анализ вопросов и жалоб потребителей если и не заменяет полноценные маркетинговые исследования, то существенно дополняет их. Как и другие виды общественных благ, услуги по консультированию и просвещению потребителей могут положительно сказываться и на уровне производства клубных благ.

Для разных типов организаций саморегулирования характерно различное соотношение производства различных типов благ. В следующем разделе мы приведем типологию организаций саморегулирования и определим характер производимых благ и их взаимозависимость для разных типов организаций.

3.3 Типология организаций саморегулирования в зависимости от характеристик контрактных отношений

В разделе 1.3 мы дали три параметра типологизации организаций саморегулирования: принцип объединения, степень участия аутсайдаров и взаимодействие с государством. Как было показано выше, каждый из указанных параметров воздействует на характеристики контрактов в рамках организаций саморегулирования. Воздействуют эти характеристики и на набор производимых благ разных типов.

В ряде работ ([Крючкова, 2001б], [Крючкова, 2001в], [Крючкова, 2002]) автором был предложен обобщенный, «поведенческий» критерий организаций саморегулирования. В зависимости от характера рыночного поведения и преобладающей целевой функции мы может разделить организации саморегулирования на три типа:

«квази-регулирующие»;

«цеховые;

«коллективные брэнды».

К «квази-регулирующим» организациям можно отнести организации саморегулирования, доминирующей целевой функцией которых является регулирование соответствующей отрасли или сегмента рынка. То есть установление определенных стандартов деятельности членов, мониторинг соблюдения этих стандартов и санкции за их нарушения являются непосредственной целью деятельности организации, а не средством достижения какой-либо иной цели, например, получения конкурентных преимуществ. Достижение этой цели предполагает формальную или неформальную передачу регулирующих функций подобной организации, то есть речь идет, как правило, о делегированном саморегулировании. Часто такие организации создаются по инициативе государства, передающего им часть собственных функций. Реализация регулирующих функций в отрасли, вообще говоря, предполагает охват организацией всех (или подавляющего большинства) участников отраслевых рынков, что, как правило, требует установления обязательности членства в организации или, как минимум, законодательное закрепление существенных преимуществ участникам организации. Возможны исключения, связанные с сильными неформальными нормами, позволяющие распространить стандарты такой организации на весь рынок (либо обеспечив участие в организации подавляющего большинства участников рынка, либо распространив стандарты организации и на фирмы, не являющиеся ее членами).

В «квази-регулирующих» организациях существенной может являться проблема управления поведением исполнителя. Это связано как с многочисленностью участников организации, так и с зависимостью менеджмента не только от участников организации, но и от государства. Для этого типа организаций взаимодействие с государством в общем случае является более важным, чем взаимодействие с аутсайдерами, поскольку именно государство определяет в общих чертах правила, принимаемые организацией, набор санкций, систему управления организацией и т.п.

Основная цель «цеховых» организаций - поддержание закрытой корпорации (цеха) с гарантированным уровнем дохода и сравнительными конкурентными преимуществами участников. Для организаций этого типа характерны: ограничение числа участников (денежные и неденежные барьеры входа), внутренние, а не публичные схемы контроля за деятельностью членов, важная роль традиций и неформальных правил в деятельности организации. Иными словами, для этих организаций в значительной степени действительно характерны черты средневековой цеховой системы.

По внешним признакам «цеховые» организации часто схожи с «квази-регулирующими»: то же стремление забрать себе все регулирующие функции, закрепить, если возможно, собственное исключительное положение нормами закона и т.п. Однако мы все-таки выделяем «цеховые» организации саморегулирования в отдельный тип исходя именно из целевой функции организации. Для них регулирующие функции являются не самоцелью, а средством не допустить вмешательство государства и других аутсайдеров в свои внутренние дела. Если для «квази-регулирующих» организаций в большей степени характерно стремление охватить весь рынок, вне зависимости от количества его участников, то для «цеховых» более важны именно количественное ограничение числа участников и существенные преимущества для собственных членов. Можно сказать, что «квази-регулирующие» организации стремятся расширить организацию до размеров рынка, а «цеховые» - сузить рынок до размера организации. «Цеховые» организации, как правило, предполагают высокую степень однородности членов. Именно в таких организациях наиболее велик риск расхождения формализованных и неформальных правил.

«Цеховые» организации наиболее распространены среди высококвалифицированных и высокооплачиваемых специалистов: медиков, юристов разного профиля. Многие подобные организации имеют многовековые традиции и действительно являются наследниками средневековых цехов.

Организации саморегулирования, представляющие собой «коллективные брэнды», ориентированы на получение конкурентных преимущества (квази-ренты) за счет использования коллективной торговой марки. Такие организации, как правило, предполагают добровольное членство. Для их существования не требуется предоставление преимуществ по закону и энфорсмент правил со стороны государства. Организации - «коллективные брэды» в отличие от других типов организаций не стремятся к полному охвату рынка, поскольку с увеличением числа членов организации и/или их рыночной доли выше определенного предела теряется значимость принадлежности к организации как рыночного сигнала.

Подобная типологизация позволяет достаточно четко отнести конкретную организацию саморегулирования к тому или иному типу. Анализ контрактных отношений в рамках организаций саморегулирования позволяет формализовать данную классификацию и определить специфический набор характеристик контрактов в рамках каждого типа.

Рассмотрим следующие характеристики контрактных отношений:

тип редкого ресурса, которым обладает центральный агент организации;

основные способы, с помощью которого обеспечивается рентный поток для участников организации;

степень, характер и способы контроля за деятельностью центрального агента (контролера) со стороны участников организации;

ключевые контрагенты (взаимоотношения с которыми является главным для обеспечения рентного потока);

характер перераспределения квази-ренты;

роль государства в обеспечении устойчивости контрактных отношений;

соотношение формализованных и неформальных правил внутри организации;

а также характеристики группы:

однородность;

размер относительно рынка в целом.

В таблице 3.1. мы приводим различные характеристики контрактных отношений в зависимости от типа организаций саморегулирования.

Таблица 3.1 - Характеристики контрактных отношений для разных типов организаций саморегулирования

Для различных типов организаций саморегулирования характерен также разный набор производимых благ (см. таблицу 3.2).

Таблица 3.2 - Производство разных видов благ в различных типах организаций саморегулирования

Жирным шрифтом выделены блага, производство которых является основной целью деятельности организации. Курсивом выделены блага, производство которых может не осуществляться без ущерба для устойчивости организации

Для «квази-регулирующих» организаций производство клубных благ, отличных от данных по закону, является вспомогательным инструментом (мы не рассматриваем организации, воздействующие на аутсайдеров, но не объединяющие всех или большинство участников рынка, - для них производство клубных благ остается важной задачей, обеспечивающей выживание). При невозможности «голосовать ногами» (выйти из организации без потери бизнеса) уровень производства клубных благ, равно как стоимость участия в организации, воздействует только на «голосование руками», возможности которого ограничены. Поэтому уровень производства частных благ в организациях подобного типа ниже, чем в других. При достаточно широком охвате рынка отраслевые блага для «квази-регулирующих» организаций совпадают с частными.

«Цеховые» организации больше ориентированы на производство клубных благ, сильнее опираются не только на букву закона, но и на традиции, менее зависимы от государства. Производство общественных благ является для цеховых организаций побочным видом деятельности. Установленные организацией стандарты часто выполняют функцию входного барьера на рынок. Поэтому у подобных организаций есть тенденция к формальному установлению чрезвычайно высоких стандартов деятельности. С другой стороны, соблюдение этих стандартов, принятие санкций к нарушителям, а особенно разрешение споров с аутсайдерами часто являются слабыми местами данных организаций. Поддержание этих механизмов зачастую обеспечивается лишь достоверной угрозой внешнего вмешательства в деятельность цеха или законодательным требованием траспарентности и введения механизмов со-регулирования.

Для «коллективных брэндов» целью является производство клубных благ. Производство общественных благ (поддержание стандартов ведения бизнеса, внесудебное урегулирование споров) является средством, позволяющим обеспечить конкурентные преимущества. В отличие от организаций других типов, охватывающих существенную долю рынка, для организаций - «коллективных брэндов» производство клубных благ всегда не равно производству отраслевых.

Из приведенных в таблицах 3.1. и 3.2. характеристик контрактных отношений и производства различных благ в рамках организаций саморегулирования разных типов следуют интересные выводы, касающиеся устойчивости и рисков потерь общественного благосостояния для разных типов организаций.

«Квази-регулирующие» организации могут обеспечить рост общественного благосостояния за счет преодоления провалов рынка, особенно в том случае, когда для преодоления провала требуется охват подавляющего большинства участников рынка (экстерналии, недопроизводство общественных благ). При этом обеспечивается большая гибкость правил и меньшие государственные расходы на регулирование, чем в случае государственного регулирования. Собственно именно к «квази-регулирующей» схеме в большинстве случаев стремится государство, делегируя полномочия организациям саморегулирования. При этом важным фактором является четкое разделение полномочий организации саморегулирования и государственных регулирующих органов. При отсутствии четкости велик риск возникновения «двойного регулирования» Следует отметить, что в работе Дж. Нунеца [Nunez, 2001] приводится модель, показывающая, что режим «двойного регулирования» может быть целесообразным, так как создает у организаций саморегулирования, действующих на рынках доверительных благ, дополнительные стимулы к добросовестному поведению и раскрытию информации. Однако в его модели проблема управления поведением исполнителя рассматривается только в рамках организаций саморегулирования, при рассмотрении государственного регулирования он от этой проблемы абстрагируется. Однако, как было показано в предыдущей главе, именно эта проблема в значительной степени снижает эффективность государственного регулирования экономики. С учетом наличия проблемы управления поведением исполнителя в государственной системе выводы о целесообразности «двойного регулирования» представляются более чем спорными. , которое, во-первых, приводит к избыточным издержкам, а во-вторых, способствует рентоориентированному поведению государственных служащих.

Однако этот тип организаций является неустойчивым. При высокой однородности членов велика вероятность сдвига организации в сторону цеховой. При неоднородности велика вероятность развала схемы регулирования де-юре или де-факто в случае изменения условий (в том числе в случае изменения характеристик однородности группы).

Можно привести достаточно показательный пример развала системы саморегулирования, существовавшего в грибной отрасли в Австралии с целью финансирования научных исследований и разработок. В течение почти сорока лет использовалась схема уплаты добровольного сбора при продаже поставщиками грибницы (мицелия) производителям грибов. Полученные средства использовались на проведение исследований и разработок, а также на продвижение свежих грибов как товара в интересах отрасли в целом, осуществляемые Австралийской ассоциацией производителей грибов (Australian Mushroom Growers' Association, AMGA). Система действовала до тех пор, пока от добровольной уплаты сбора на исследования и разработки не отказалась компания Chiquita - самый крупный производитель грибов в Австралии, выращивающий 28-30% продукции отрасли. Следом за лидером рынка и другие производители стали отказываться платить добровольный сбор. При этом исключить неплательщиков из пользования преимуществами от деятельности AMGA не представляется возможным, поскольку грибы не являются брэндовым товаром.

В результате невозможности решить проблему самостоятельно, отрасль в лице AMGA предложила рассмотреть возможность введения обязательного сбора с производителей грибов на цели исследований и продвижения товара. Был подготовлен Отчет о регулирующем воздействии (Regulation Impact Statement, RIS), в котором рассматривались разные варианты решения проблемы недостаточного финансирования деятельности по исследованиям и продвижению товара. AMGA провела консультации со всеми производителями грибов в Австралии (116 компаний), из которых 79% поддержали идею введения обязательного сбора (при этом членами AMGA являются только 84 компании из 116). По австралийским законам, возможно введение обязательных сборов на сельхозпроизводителей, если за подобные предложения высказываются более 75% участников рынка. Соответственно, был введен обязательный сбор Regulation Impact Statement. Mushroom Research and Development and Marketing Levy. Agriculture, Fisheries and Forestry, Australia, 30 August 2001 .

С нашей точки зрения, наиболее устойчивыми, но и наименее общественно эффективными являются «цеховые» организации. Однородность участников организации позволяет обеспечивать адаптацию правил организации к меняющимся обстоятельствам, в том числе за счет расхождения формализованных и неформальных правил; внешняя защищенность формализованных правил и возможности ограничения конкуренции по закону обеспечивают устойчивый рентный поток для участников организации.

«Цеховые» организации сами по себе не содержат стимулов к повышению общественной эффективности их деятельности. Соответственно для преодоления негативных последствий, связанных с «цеховым» характером организации, требуется внешнее воздействие: достоверная угроза государственного вмешательства, государственный контроль за антиконкурентной практикой в рамках таких организаций, требование к введению элементов со-регулирования.

Особенность организаций саморегулирования - «коллективных брэндов» связана с тем, что они могут эффективно преодолевать провалы рынка, связанные с информационной асимметрией, но менее эффективны для решения проблемы экстерналий или недопроизводства общественных благ. Коллективный брэнд может быть эффективен только при неполном охвате рынка. Чем ближе становится организация к полному охвату, тем скорее она трансформируется в «квази-регулирующую» или «цеховую». Кроме того, для обеспечения устойчивости и эффективности «коллективных брэндов» требуется тонкая настройка системы стимулов и принятия решений в организации, особенно если группа является неоднородной.

Отметим, что наша типология организаций саморегулирования применима к организациям на стадии их функционирования, но не на стадии создания. Это именно «поведенческая» классификация. Однако уже на стадии проектирования организации (не важно, является ли проектировщиком группа участников рынка, государство или третья сила) по характеристикам контрактных отношений в определенной степени можно предсказать вектор развития будущей организации и, соответственно, проблемы, связанные с конкретным типом организации.

Подводя итоги анализа контрактных отношений в рамках организаций саморегулирования, можно отметить следующее.

Во-первых, хотя саморегулирование в целом укладывается в понятие «гибридное институционально соглашение» характеристики контрактов в организациях саморегулирования могут быть весьма разнообразны, что связано как с экзогенными факторами (характеристиками институциональной среды, характеристиками участников рынка как группы), так и с эндогенными (системой принятия решений в организации, редким ресурсом, принадлежащим центральному агенту, набором клубных благ и т.п.).

Во-вторых, исходя из общего принципа, что ни одна институциональная альтернатива не имеет абсолютных преимуществ, следует признать, что в разных условиях устойчивыми и общественно эффективными могут быть разные виды организаций саморегулирования. Точный ответ на вопрос, является ли саморегулирование предпочтительным способом преодоления провалов рынка, может дать лишь ad hoc анализ конкретного рынка и конкретной проблемы, требующей решения. Однако возможно сформулировать ряд требований к институциональной среде и собственно к контрактации внутри организаций саморегулирования, позволяющих повысить устойчивость и общественную эффективность подобных организаций. В частности, саморегулирование должно быть доступной альтернативной, что предполагает отсутствие юридических и экономических препятствий объединения бизнеса для целей саморегулирования и наличие информации и знаний о возможностях саморегулирования и технологии создания таких организаций у участников рынка. Кроме того, возможно использование ряда мер, повышающих общественную эффективность саморегулирования:

использование мер и инструментов конкурентной политики с целью недопущения легального и нелегального ограничения конкуренции в рамках организаций саморегулирования;

стремление к использованию менее жестких форм делегирования полномочий, что снижает риски ограничения конкуренции;

участие аутсайдеров в деятельности организаций саморегулирования;

обеспечение транспарентности деятельности организаций саморегулирования;

наличие достоверных угроз государственного вмешательства в случае доказательства неэффективности саморегулирования или существенного ущерба общественным интересам вследствие деятельности организаций саморегулирования (это включает в себя использование инструментария конкурентной политики).

В-третьих, мы можем рассматривать организации саморегулирования как производителей трех типов благ: клубных, отраслевых и общественных. Производство разных типов благ является взаимосвязанным. Так, в схемах добровольного саморегулирования производство общественных благ является условием эффективного производства частного блага - поддержания коллективного брэнда. Для схем делегированного саморегулирования, создаваемых с целью именно обеспечения производства общественных благ, условием достижения этой цели является производство частных благ.

В-четвертых, мы можем классифицировать организации саморегулирования на стадии их функционирования по доминирующей целевой функции. Можно выделить три типа организаций саморегулирования:

«квази-регулирующие»;

«цеховые»;

«коллективные брэнды».

Для каждого из выделенных типов характерны свои особенности контрактных отношений и свое соотношение производства различных типов благ.

В-пятых, анализ различных типов организаций саморегулирования показывает, что наиболее устойчивыми и в то же время наиболее рискованными с точки зрения возможного ущерба общественному благосостоянию являются «цеховые» организации. Повышение общественной эффективности этого типа организаций возможно только в результате внешнего давления. «Квази-регулирующие» организации могут быть наилучшей институциональной альтернативой, особенно если преодоление провалов рынка требует охват системой регулирования всех или большинство участников рынка. Однако этот тип организаций является неустойчивым. В частности, при высокой однородности членов, велик риск превращения организации в «цеховую». «Коллективные брэнды» могут быть и устойчивыми, и общественно эффективными, однако реально они могут преодолеть лишь некоторые из возможных провалов рынка (прежде всего, проблему информационной асимметрии).

Глава 4. Текущее состояние и перспективы развития саморегулирования в России

В этой главе мы рассмотрим текущее состояние института саморегулирования в России, включая характеристики российской институциональной среды, оказывающие влияние на саморегулирование в России, правовую базу существования саморегулирования, деятельность организаций саморегулирования. Затем мы постараемся, опираясь на выводы предыдущих глав, доказать необходимость развития саморегулирования в России для общего повышения эффективности экономики и рассмотрим шаги, которые могут быть предприняты для стимулирования развития этого института.

4.1 Экономическая политика и развитие саморегулирования в России

Российская институциональная среда обладает рядом характеристик, оказывающих влияние на возможность и целесообразность развития саморегулирования в России. С нашей точки зрения, ключевыми вопросами для анализа являются:

неэффективность государственного регулирования, с одной стороны, создающая потребность в переходе к использованию иных форм регулирования, а с другой, затрудняющая такое использование;

особенности процесса принятия регулирующих решений и, в целом функционирования политического рынка в России.

Состояние законодательства, в том числе наличие положений, касающихся деятельности организаций саморегулирования в целом и в конкретных отраслях, на наш взгляд, является производным от указанных факторов. Поэтому сначала мы рассмотрим проблемы реализации государственной политики, направленной на совершенствование регулирования экономики в целом, а затем непосредственно политику, связанную с развитием саморегулирования. Нормативную базу саморегулирования, действующую в России на сегодняшний день, равно как и деятельность организаций саморегулирования в России, мы рассмотрим в следующем разделе.

4.1.1 Политика в сфере дебюрократизации и совершенствования регулирования экономики

Основной характеристикой российской экономики с точки зрения возможности и целесообразности развития саморегулирования является «ненулевая» точка отсчета, то есть наличие в большинстве сфер экономической деятельности государственного регулирования. Государственное вмешательство в настоящее время рассматривается как единственный способ преодоления провалов рынка практически во всех сферах экономической деятельности. При этом эффективность такого вмешательства остается недостаточной: с одной стороны, в ряде сфер государственное регулирования носит явно избыточный характер, с другой, зачастую государство не выполняет объективно необходимых функций, в частности связанных со спецификацией и защитой прав собственности.

Нарастающая тенденция к выстраиванию разнообразных и весьма затратных ограничений на начало и ведение хозяйственной деятельности, подавляющая деловую, в том числе инвестиционную, активность сформировалась в России во второй половине 90-х годов. Относительно причин такого роста исследователями было высказано две основные гипотезы. Первая из них заключается в том, что нарастание регулятивных тенденций было естественной реакцией государства на возникшие негативные тенденции свободного развития рынка. Массовое проникновение на рынок некачественных и опасных товаров, а также лавинообразное развитие рынка услуг привело к тому, что меры, по сути своей исключительного характера, прежде всего, сертификация и лицензирование, стали применяться для контроля основной массы товаров и услуг. Иными словами, введение дополнительных регулирующих воздействий было попыткой государства компенсировать такой источник несовершенства рынка, как асимметрия информации ([Аузан, Крючкова, 2001], [Крючкова, 2001]). Вторая гипотеза связывает нарастание регулятивных тенденций после ликвидации ранее действовавших «плановых» норм с позицией групп специальных интересов, состоявших из бывших советских и партийных работников, оставшихся вне привычных форм командной деятельности и вынужденных искать новые способы получения доходов: «Группы бывших чиновников и целые коллективы объявляли о создании “концернов”, акционерных обществ. Они пытались использовать старые связи для сохранения различных форм контроля над ранее подведомственными предприятиями. Перед ними стоял выбор: добиться введения новых регуляций под собственным контролем либо потерять высокие доходы и социальный статус. Таким образом, на старте реформ власти и слабоструктурированное общество столкнулись с большим числом уже сложившихся групп, заинтересованных в регулировании. Неудивительно, что такому давлению нечего было противопоставить» [Мау, Жаворонков и др., 2003, с.31]. Какая из этих гипотез верна, ответить без специального исследования невозможно. Скорее всего, в реальной жизни сочетались оба процесса, причем второй, безусловно, постепенно начал преобладать.

Негативные последствия избыточного государственного регулирования, в частности, создания разнообразных административных барьеров, затрудняющих осуществление предпринимательской деятельности, хорошо исследованы в российской экономической литературе. См., например, [Аузан, Крючкова, 2001], [Аузан. Крючкова (ред.), 2002], [БЭА. 2003], [Мау, Жаворонков и др., 2003], [ЦЭФИР, 2002, 2003], [МИГПИ, 2002]. Административные барьеры являются не единственным, но весьма показательным примером неэффективных регуляций в российской экономике.

Административные барьеры в экономике можно определить как формальные обязательные правила ведения хозяйственной деятельности на рынках товаров и услуг, устанавливаемые органами государственной власти и местного самоуправления, частные издержки от введения которых для хозяйствующего субъекта, подпадающего под их действие, превышают его частные выгоды с учетом эффекта дохода Иные определения административных барьеров даны, например, в [Аузан, Крючкова. 2001]..

В случае если социальные издержки от введения административных барьеров ниже социальных выгод, мы можем говорить об общественно эффективных административных барьерах. В противном случае - об общественно неэффективных.

Значительная часть общественно неэффективных административных барьеров напрямую связана с возможностью получения ренты государственными служащими и/или аффилированными с ними частными предприятиями. Технологии извлечение рентного дохода могут быть различными (прямые платежи оператору барьера, носящие легальный или полулегальный характер, плата за «облегчение» бюрократических процедур, плата за допуск к прохождению процедур - предлицензионная экспертиза - и т.п.). Возможности извлечения ренты обуславливают устойчивость и воспроизводство административных барьеров в экономике. Подробный теоретический анализ процессов воспроизводства административных барьеров дан в [Аузан. Крючкова (ред.), 2002].

«Строительство» административных барьеров может быть рассмотрено как инвестиции со стороны потенциальных получателей рентного дохода от функционирования таких барьеров. Соответственно, чем выше ожидаемые доходы и ниже издержки, связанные с созданием и функционированием административных барьеров, тем больше стимулов к созданию таких барьеров.

Анализ издержек и выгод от реализации «административного барьеростроительства» позволяет определить общий подход к борьбе с административными барьерами: снижение “инвестиционной привлекательности” барьеров за счет повышения издержек введения и снижения выгод (в том числе рассеивания ренты).

Подобное снижение ожидаемой доходности от введения административных барьеров предполагает, во-первых, повышение издержек обоснования и введения правил, имеющих характер административных барьеров, а во-вторых, создания правил, при которых строительство барьера не гарантирует исключительных прав оператору барьера. Первый подход может быть решен в рамках многократно упоминавшейся выше формализации процедуры принятия регулирующих решений. Ключевым элементом такой формализации является сопоставление издержек и выгод альтернативных способов решения регуляторных задач (преодоления провалов рынка), в том числе различных форм саморегулирования и со-регулирования. Но для возможности сравнения различных альтернатив эти альтернативы должны быть доступными (см. раздел 2.6). Иными словами, в российских условиях развитие саморегулирования как доступной институциональной альтернативы является необходимым фактором повышения качества регулирования в целом и решения проблемы неэффективных административных барьеров в частности.

С другой стороны, сложившая структура, обеспечивающая возможность строительства и эксплуатации административных барьеров, создает «эффект блокировки» по Норту [Норт, 1997]: операторы административных барьеров будут препятствовать преобразованиям, направленным на снижение возможности извлечения ими ренты, в том числе формализации процедур принятия регулирующих решений и рассмотрения институциональных альтернатив. При этом следует иметь ввиду, что как таковая юридическая форма административного барьера и, шире, возможности получения ренты, не имеет значения для потенциальных получателей ренты. Поэтому если возможность перераспределения ренты в свою пользу будет обеспечена не в рамках государственного регулирования, а в рамках саморегулирования, то, как рентоориентированные государственные служащие, так и коммерческие операторы барьеров, поддержит развитие подобных структур.

Исходя из вышесказанного следует зафиксировать существенный для России риск: в условиях широкого развития административных барьеров как особого института, обеспечивающего рентные доходы как государственным служащим, так и «коммерческим» операторам барьеров, велика вероятность, что схемы саморегулирования также могут быть использованы как административный барьер. Иными словами, ключевой задачей является не развитие саморегулирования вообще, а только его общественно эффективных форм.

Проблема избыточности и неэффективности государственного регулирования стала не только объектом теоретических и прикладных экономических исследований, но и объектом мер государственной политики Подробный обзор экономической политики, направленной на дебюрократизацию и дерегулирование экономики в России приведен в [БЭА, 2004]..

Задача снижения административного регулирования хозяйственной деятельности впервые была поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 г. «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу», 2001. Было признано, что «важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо».

Для реализации этих мер, в частности, предлагалось:

снижение барьеров входа на рынок;

устранение технических барьеров в процессе производства и торговли;

устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности.

С целью снижения барьеров входа на рынок предлагалась реализация следующего комплекса мер:

упрощение процедуры регистрации юридических лиц;

сокращение лицензируемых видов деятельности, установление их закрытого перечня, установление единого порядка лицензирования на всей территории РФ;

упрощение процедуры согласования проектной документации.

Для устранения технических барьеров в процессе производства и торговли необходимой была признана реформа систем стандартизации и сертификации, направленная на содействие научно-техническому сотрудничеству и прогрессу, усиление эффективности системы сертификации.

Для устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности в Программе предлагалось:

значительно упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;

радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;

упорядочить работу контрольных и регулирующих органов, в том числе исключить практику дублирования проверок;

исключить возможности совмещения государственными органами власти правоустанавливающих, контрольных и хозяйственных функций;

ограничить ведомственное нормотворчество.

Реализация программы дебюрократизации (дерегулирования) предполагала также комплекс обеспечивающих мер, включая:

создание механизмов представления интересов граждан и организаций на федеральном и местном уровнях, в т.ч. через механизм саморегулируемых профессиональных ассоциаций, обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах;

проведение ревизии существующих нормативных актов, регламентирущих хозяйственную деятельность, включая проверку на возможность принятия ответственными лицами произвольных решений; осуществление кодификации санитарных норм, норм противопожарной охраны и т.п.;

мониторинг предпринимательской деятельности на предмет выявления результатов применения мер по дерегулировнию экономики;