История государственных учреждений дореволюционной России

В условиях длительной Северной войны (1700--1721 гг.), народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в стране носил военно-полицейский характер.

Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императора, был выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам, в его правление издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принял личное участие. С его участием составлен обширнейший «Генеральный регламент» -- закон, определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора 1722 г.; лично Петром I был написан Морской устав 1720 г. Во многих указах Петр I подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее, а также грубость и жестокость законодательства «всенародной пользой», «общим благом». В действительности вся законодательная деятельность Петра Великого служила на пользу помещикам и верхушке купечества.

5.2 Высшие государственные учреждения

Боярская дума к концу XVII в. потеряла свое былое значение; она не соответствовала неограниченной монархии Петра I. В 90-е годы Боярская дума еще собиралась, но основные вопросы внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в «именных» указах. Состав Боярской думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на заседаниях думы в 1700--1701 гг. присутствовало 30--40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена «Ближняя канцелярия» по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.

Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Ближняя канцелярия стала местом заседаний членов Боярской думы. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов. С 1708 г. заседания Ближней канцелярии превратились в постоянные заседания -- Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались различные вопросы управления государством.

В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

Заседания Консилии министров происходили в Кремле или в Преображенском на Генеральном дворе Генеральный двор -- съезжая изба в Преображенском, в которой с конца XVII в. нередко собиралась Боярская дума. С 1699 г. Генеральный двор превратился в коллегиальное учреждение по сбору даточных денег. Это учреждение существовало до конца правления Петра I (последнее упоминание в 1723 г.)..

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование, а компетенция Ближней канцелярии ограничилась финансовым контролем. Ближняя канцелярия просуществовала до учреждения Ревизион-коллегии.

Усиление власти царя выразилось в создании (первое упоминание в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I -- учреждения, имевшего характер личной канцелярии царя по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова (с 1722 г. он стал называться тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введением коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.

Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции.

Кабинет вел ежедневный «Юрнал», т. е. запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинете все бумаги, чертежи и книги.

С течением времени компетенция Кабинета возросла. Через кабинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах их и т. п.). В Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов («подметных писем»). Доносы по так называемым «трем пунктам» (измена, дела против здоровья государя, дела против казенного интереса) передавались в Преображенский приказ, а впоследствии в Тайную канцелярию. Сам Кабинет следствия вел редко.

Кроме того, Кабинет ведал вопросами, находящимися под надзором и попечительством самого царя: переписка по поводу приглашения в Россию иностранных специалистов, надзор за некоторыми постройками дворцов и казенных зданий в Петербурге и Петергофе. Через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, с коллегиями и губернаторами. Кабинет Петра I недолго пережил его; он был упразднен указом 24 мая 1727 г.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, Петр I утвердил указ об учреждении Правительственного Сената, который, по-видимому, вначале предполагался царем: как временный орган («для отлучек наших»), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати (кн. М. В. Долгорукий, кн. Г. И. Волконский, кн. П. А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам (Г. А. Племянников) или вообще никому неведомым дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Боярской думы.

В первые дни деятельности Сената при нем была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем.

Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия («суд иметь нелицемерный»), о государственных доходах («денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на службу и т. п. ПСЗ, т. IV, № 2328, 2330, 2331.. В первые годы существования функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широка.

Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом, а контролировал его деятельность. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Указом об учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа. Сам приказ упразднили, а в составе Канцелярии Сената создали особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняющимися от службы и т. п.

До создания Коллегии связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губернии), состоявших при губернском столе канцелярии.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г. фискалы. В задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред: нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т. п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные -- получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата -- восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов Расправная палата при Сенате просуществовала до создания коллегии и областной реформы и была упразднена в 1719 г..

В 1713--1720 гг. в подчинении Сената находился Поместный приказ.

Таким образом, в отличие от Боярской думы, Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.

С созданием коллегий президенты их с 1718 г. вошли в состав Сената, но уже в указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был признать присутствие президентов в Сенате нежелательным и неправильным («неосмотря учинено»). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии. После создания коллегий

Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопросам управления.

Окончив войну со Швецией, Петр мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I титула императора Сенату было запрещено чинить «генеральные определения», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту должность А. Ягужинского, заявив: «вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте» П. Иванов. Опыт биографии генерал-прокуроров и министров юстиции. Спб., 1863, стр. 2.. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

В отличие от своих предшественников по надзору за Сенатом генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его «Должностью» 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената. «Предложения» генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный к концу правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат требовал элементарного надзора. С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества административных дел; значение Сената как органа надзора возросло. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как «око царево и стряпчий о делах государственных».

Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате была создана контора в Москве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора осуществляла надзор за находящимися в Москве конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было поручено следить за прохождением воинской службы дворян, представлять их на гражданские должности, надзирать за образованием молодых дворян, вести дворянские списки, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за службой господствующего класса в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативностью. В том же 1722 г. в ведение Сената попал финансовый контроль: с упразднением Ревизион-коллегии в составе Сената была учреждена Ревизион-контора.

За 14 лет существования в период правления Петра I Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую самостоятельность, что было несовместимо с неограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, Петр I решил «обождати» с избранием нового патриарха. Временно во главе всего духовенства был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский, который стал называться «местоблюстителем патриаршего престола» и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископами, вызываемыми поочередно в Москву. Хотя эти совещания и назывались по-старому освященным собором, однако они в зачатке представляли собой подобие духовной коллегии.

Патриарший разряд был упразднен, а его функции переданы восстановленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе которого стояли боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов. Этому приказу были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Собранные приказом доходы использовались на государственные нужды.

Высокообразованный деятель церкви, горячий поклонник преобразований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил «Духовный регламент» и научный трактат «Правда воли монаршей», в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. царь утвердил «Духовный регламент», по которому учреждалась Духовная коллегия, преобразованная вскоре (14 февраля) для придания большого авторитета в Святейший правительствующий Синод.

В ведении Синода находились чисто церковные дела (истолкование церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждения жития святых, мощей «чудотворных» икон, цензура духовных книг, борьба с ересями и расколами, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п.). Синод имел также функции духовного суда; судил представителей духовенства, а также мирян по некоторым категориям гражданских дел: бракоразводные дела, сомнительные духовные завещания, а из уголовных -- дела по вероотступничеству.

Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представителен высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев). При вступлении в должность члены Синода приносили присягу на верность императору.

Для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора «из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управления синодского дела знать» ПСЗ, т. VI, № 4001.; ему подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы-«инквизиторы». Первым обер-прокурором Синода был назначен И. В. Болдин.

Церковным имуществом, землями и крестьянами управлял Монастырский приказ, который был подчинен Синоду. С 1724 г. этот приказ стал называться Камер-конторой «Синодального правительства» (а с 1726 г. Коллегией экономии). Существовавшие ранее патриаршие приказы (Дворцовый и Казенный) были переименованы в Синодальные приказы и действовали до включения в Коллегию экономии в 1738 г. На сенатском докладе в 1722 г. Петр I попытался определить юридическое место Синода в государстве, подчеркнув, что «Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат...» ПСЗ, т. VI, № 3963.. Фактически же Синод занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.

5.3 Центральные государственные учреждения

В 1699--1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (главным образом, началом Северной войны) возникло несколько новых приказов.

К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединенно, составляя 25 самостоятельных учреждений.

В 1699 г. купцы и посадское население городов были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа -- Бурмистерской палаты в Москве; с 1700 г. она получила название Ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были созданы подчиненные Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

Правительство мотивировало создание этого городского сословного, финансового и полицейско-судебного «самоуправления» желанием улучшить деятельность торгово-промышленного населения (купцов, ремесленников), «чтоб им в разных приказах и от приказных и разных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не было» ПСЗ, т. III, № 1674.. Эта реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с городского населения.

В Ратушу отошли финансовые функции тринадцати приказов, и она превратилась в центральную кассу государства, оставаясь ею до губернской реформы 1708--1710 гг.

Подобная централизация произошла и в военном управлении. В 1701 г. был создан Приказ военных дел, в ведение которого отошли: комплектование частей зарождающейся регулярной армии (особенно до 1705 г. Рекрутскими наборами с 1705 г. руководил Поместный приказ, где находились основные статистические источники того времени -- переписные книги.), формирование полков, заведование комсоставом армии, снабжение ее всем необходимым, кроме провианта («комиссариатское довольствие»).

После местной реформы 1708 г. компетенция Приказа военных дел резко сократилась: комплектованием частей стали заниматься губернаторы, снабжение провиантом перешло в полевые органы армии, а составом се стало заведовать более гибкое и оперативное учреждение -- Главная военная канцелярия, с открытием которой в 1711 г. Приказ военных дел был упразднен. С 1711 г. и до 1797 г. существовал Главный комиссариат (в некоторые периоды Генеральный комиссариат), ведавший вещевым и денежным довольствием армии. С учреждением Военной коллегии Главный комиссариат находился в ее подчинении, а иногда был самостоятельным центральным учреждением.

С передачей губернаторам финансовых функций им были подчинены и бурмистерские избы. Ратуша из центрального стала местным московским учреждением.

В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учреждения. Иногда они назывались по-старому -- приказы (Адмиралтейский, Провиантский, Артиллерии, Рудокопных дел), иногда получали новое наименование -- канцелярии (Ижорская, Мундирная и др.). Это были учреждения переходного периода. В организации и деятельности их наряду с элементами нового сохранялось еще много черт старых приказов XVII в. (например, судебные функции в отношении подведомственных лиц).

Преображенский приказ вырос из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и его матери, а также заведованию «потешных» полков (Преображенского и Семеновского) -- Преображенской потешной избы.

С установления фактического правления Петра I Преображенская потешная изба приобрела ряд военно-административных функций по комплектованию, снабжению, обучению войск, организации военных маневров («потешные походы»). Под ее надзором находился и Новодевичий монастырь, куда была заключена Софья.

Преображенская изба сыграла большую роль в организации Азовских походов. С 1695 г. она была преобразована в Преображенский приказ.

После азовских походов Преображенский приказ стал прежде всего органом следствия и суда по политическим преступлениям (измене, «бунту» и «непристойным» речам против царя и членов его семьи). Этими вопросами занималась главная канцелярия приказа. Наряду с этим Преображенский приказ имел и иные функции. Через подчиненные ему Потешный двор приказ заведовал охраной порядка в Москве по организации караулов в Кремле, борьбе с нарушителями, а через Генеральный двор ведал Преображенским и Семеновским полками, осуществлял набор даточных (до апреля 1702 г.). В связи с отъездом Петра I за границу в конце 1697 г. приказу была подчинена вся Москва.

Главным судьей Преображенского приказа был крупный государственный деятель Ю. Ф. Ромадановский, а после его смерти (1717 г.) его сын И. Ромадановский. В помощь главному судье с 1698 до 1706 гг. действовала судебная боярская коллегия, куда входил ряд членов Боярской думы.

Из поступавших в Преображенский приказ доносов («изветов») отбирались те, которые носили политический характер, а остальные отсылались в другие приказы. Политический процесс конца XVII -- начала XVIII в. основывался на «Соборном Уложении» 1649 г., а также новоуказанных статьях и узаконениях Петра I.

Каждый политический процесс начинался с письменного или устного «извета» о «государевом слове и деле», который изветчик мог сделать где угодно (в любом приказе, местном учреждении, церкви, на базаре, на улице, дома), но обязательно в присутствии свидетелей. Доставленные в ближайшее правительственное учреждение изветчик, а часто и обвиняемый, задержанный в результате извета, переправлялись в Преображенский приказ. Начиналось следствие. Для проверки правильности извета проводились допросы свидетелей и повальные обыски. В случае отсутствия свидетелей для благородного изветчика дело решалось по усмотрению царя, но если изветчик-холоп или крестьянин, не имея свидетелей, извещал на своего помещика, то «Соборное Уложение» предписывало «тому их извету не верить... И учиня им жестокое наказание, бив кнутом нещадно, отдати тем, чьи они люди и крестьяне», т. е. вернуть изветчиков-холопов их же помещику.

Правильные изветы по закону удостаивались наградами, но практически изветчики, особенно из крестьян, не получали ничего. За ложные показания сурово наказывали кнутом или штрафовали.

Если обвиняемый отрицал свою вину, то приказ прибегал к пытке. Закон разрешал пытать трижды: поднять на дыбу; поднять на дыбу и бить кнутом; после битья кнутом на дыбе жечь огнем. Если обвиняемый на всех трех пытках показывал одно и то же, то это считалось доказательством правильности его показаний. Жестокость пытки в Преображенском приказе часто приводила к смерти. Из 365 человек, привлеченных к суду по делу об Астраханском восстании, от пыток умерло 45 человек. Нередко присутствовал на допросах, а порой и лично допрашивал сам Петр I.

Основное острие карательной деятельности Преображенского приказа было направлено против народных масс. На всем протяжении его существования в нем происходят процессы крестьян и посадских низов, выражавших свое недовольство налоговым гнетом, феодально-крепостнической системой, высказывавшихся против самого царя.

Расправлялся Преображенский приказ и с противниками преобразований Петра I -- из среды бояр, духовенства, стрельцов. Боярская оппозиция попыталась использовать для осуществления своих реакционных планов стрельцов. Дело о стрелецком мятеже 1698-- 1699 гг. было наиболее массовым процессом, проводимым Преображенским приказом. После жесточайших пыток было казнено 799 стрельцов. Мелкие стрелецкие процессы продолжались до 1718 г.

Преображенский приказ просуществовал до 1729 г. (с 1725 г.-- как Преображенская канцелярия).

Приказы в конце XVII -- начале XVIII в. представляли собой пеструю, громоздкую и нестройную систему центральных учреждений с нечеткими функциями, переплетением функций и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718--1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. Перед отъездом за границу 11 декабря 1717 г. Петр I издал указ, определявший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и распоряжение «начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии» ПСЗ, т. V, № 3128.. Окончательная их организация затянулась. В 1718 г. большинство коллегий еще не приступило к делам. В конце 1718 г. последовал закон о разделении дел между коллегиями с указанием на необходимость сочинять для каждой свой регламент. Открытие коллегий состоялось в 1719--1720 гг., а Камер-коллегии -- в 1721 г. Всего за эти годы было создано 12 коллегий. Важнейшими, «государственными» считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер, Штатс-контор, Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг, Мануфактур, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная -- делами господствующего дворянского сословия и Главный магистрат -- управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Духовная коллегия, вскоре после основания, была преобразована в высшее правительствующее учреждение -- Синод, юридически приравненный к Сенату.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) «Генеральный регламент», определивший единообразие организационного устройства порядков деятельности и делопроизводства. На протяжении всего XVIII в. этим законом руководствовались все правительственные учреждения России.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, более четкой компетенцией; деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.

Петр I и его современники считали, что коллегии имели несравненные преимущества перед приказами; изложение этих преимуществ было дано в «Духовном регламенте», составитель которых отмечал, что только коллегия, а не одно лицо, может выносить правильные решения («что един не постигнет, постигнет другой»), и такие решения считались гораздо авторитетнее единоличных. Коллегиальное разрешение дел обеспечивало быстроту и непрерывность по сравнению с приказами, где с болезнью или смертью судьи происходило замедление или даже остановка в делах. Большие надежды возлагал Петр I на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников. По мнению Петра I, «президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Коллегия лучше могла обеспечить и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии.

Состав присутствия насчитывал 10--11 членов и состоял из президента, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асессоров.

Президент коллегии назначался царем и осуществлял «генеральную и верховную дирекцию» (управление коллегии). Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем. Президент и вице-президент были обязаны «накрепко смотреть, чтобы прочие члены коллежские и в поверенных делах и в приказанном их смотрении « надлежащим старанием и прилежанием попечение имели». В случае нерадения членов президент должен был «вежливыми словами» напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который «мало разумен».

В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. При коллегиях существовали и фискалы.

Канцелярия коллегии возглавлялась секретарем. В его ведении находился штат канцелярии, в состав которого входили: нотариус, или протоколист -- составитель протоколов заседаний; регистратор -- составитель списков, входящих и исходящих бумаг; актуариус -- хранитель бумаг, а также переводчик и писцы (канцеляристы и копиисты).

«Генеральный регламент» устанавливал точное расписание заседаний коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате.

Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. В «камере аудиенции», убранной коврами комнате со стенными часами, под высоким балдахином стоял покрытый сукном стол, за которым и располагались члены коллегии; перед каждым из них стояла чернильница. На присутственном столе находилась книга нерешенных дел; она должна была напоминать членам коллегии о незамедлительном их рассмотрении. Впоследствии присутственный стол коллегии украсило «зерцало» -- треугольная призма с печатными текстами указов: от 17 апреля 1722 г.-- «о хранении прав гражданских», от 21 января 1724 г.-- «о поступках в судебных местах» и от 22 января 1724 г.-- «о государственных уставах». «Зерцало» должно было напоминать чиновникам и просителям о законности.

Справа от присутственного стола коллегии находился стол секретаря, слева -- стол нотариуса.

Заседанием руководил президент; при его входе или выходе члены коллегии вставали.

Дела докладывались секретарем в порядке их поступления в коллегию, но с соблюдением рассмотрения вначале государственных, а затем частных дел. Члены коллегии подавали свои мнения по очереди, начиная с младших членов, и не повторяясь; это должно было обеспечить самостоятельность мнений. Все «рассуждения» членов нотариус заносил в протокол. Дела разрешались «по множайшему числу голосов» (т. е. по большинству); при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался сам президент. Протокол и решение подписывались президентом и членами коллегии. В случае сомнения в разрешении какого-либо дела коллегия обращалась в Сенат.

Во время заседаний просители дожидались решений в прихожих «камерах», которых было две: «чтоб люди знатного характера (или чина) от подлых различены были и особливое свое место иметь могли».

По требованию коллежского присутствия служитель (вахмистр) вводил иногда в «камеру аудиенции» просителя. Только лица с высоким служебным положением (от полковника и выше) получали разрешение сесть; все остальные должны были отвечать перед коллегией стоя.

В каждой коллегии существовала «камера» (кабинет) президента, в которой глава коллегии мог ознакомиться с адресованной ему корреспонденцией, с делом или принять просителя. Особые помещения были отведены для коллежских контор и канцелярии.

Связанные с решением коллегии телесные наказания приводились в исполнение здесь же, при коллегии, для того чтобы «всяк смотря на то, от каких погрешений и преступлений себя мог охранять».

Военная коллегия управляла созданной Петром I регулярной армией, которая сложилась в ходе Северной войны. Рядовой состав армии комплектовался с 1705 г. с помощью рекрутских наборов с тяглых сословий, а офицеры -- из дворян. Все достижения новой армии в организации, тактике и боевой подготовке были закреплены в «Воинском уставе» 1716 г.

Президентом коллегии был ближайший соратник Петра I фельдмаршал А. Д. Меншиков, а вице-президентом -- крупный военный специалист, автор одного из первых военных уставов, генерал А. Вейде.

Военно-морским флотом, созданным Петром I, управлял ряд учреждений: Приказ адмиралтейских дел, Канцелярия адмиралтейства, Морской комиссариат и др. Сменившая их Адмиралтейств-коллегия ведала предприятиями по строительству и оснащению флота (верфями, полотняными и канатными фабриками), а также корабельными делами; осуществляла подготовку и обучение личного состава военно-морского флота: матросов и офицеров (последних в Морской академии); вооружение и снабжение их. Адмиралтейств-коллегий принадлежало право ревизии военно-судебных дел по флоту. Все порядки в русском флоте были регламентированы в «Морском уставе» 1720 г. Во главе коллегии находился крупнейший флотоводец первой четверти XVIII в. генерал-адмирал Ф. М. Апраксин.

Коллегия иностранных дел поддерживала повседневные дипломатические сношения с иностранными государствами, вела дипломатическую переписку с представителями иностранных государств и русскими послами за границей, руководила приемом, содержанием и отправлением иностранных послов, дипломатическими и придворными церемониями.

По наследству от Посольского приказа коллегия иностранных дел заведовала отдельными территориями на окраинах (Украина), а также почтой (впоследствии в составе коллегии был создан почтовый департамент).

Во главе коллегии стоял крупный дипломат канцлер Г. И. Головкин, а вице-президентом был барон П. П. Шафиров.

Активная внешняя политика и войны, преобразования армии, управления и культуры, создание флота, строительство заводов, каналов, верфей и городов потребовали огромных денежных средств. Налоговый гнет возрос, а сама система налогов значительно изменилась. В отличие от XVII в., когда господствующее значение в бюджете имели различные косвенные налоги, с первой четверти XVIII в. преобладают прямые налоги.

Петр I ввел новую податную единицу -- «ревизскую душу». Все население государства было подразделено на две части -- податную (крестьяне всех категорий, мещане, цеховые ремесленники и купцы) и неподатную (дворяне, духовенство).

Для определения числа «душ» податного населения стали производиться переписи мужского населения податных сословий, называемые подушными ревизиями. Материалы этих ревизий нужны были не только финансовым органам государства, они использовались также для рекрутских наборов.

Указ о проведении первой подушной ревизии был издан 28 ноября 1718 г. Ревизия проводилась 1719 по 1724 г.

Умершие, беглые и самовольно переселившиеся в другие места лица не исключались из ревизских «сказок» до следующей ревизии (в 1744--1747 гг.). Не включались в число ревизских душ и лица, родившиеся после дачи «сказок». Ревизские «сказки» представляли собой ведомости со сведениями о лицах мужского пола податных сословий, подаваемые помещиками на крепостных, приказчиками -- на дворцовых, старостами -- на казенных крестьян губернаторам и отсылались в Петербург в Канцелярию бригадира В. Зотова, осуществлявшую общее руководство сбором и разработкой материалов ревизии. Надзор за ревизией осуществлял Сенат.

Кроме подворной, а затем подушной подати, существовало множество других прямых налогов, чаще всего экстренного характера: драгунские, корабельные, рекрутские, подводные и др.

Резко возросло число косвенных налогов. Со времени Курбатова появилась целая профессия «государевых прибыльщиков», задачей которых было придумывание новых, главным образом косвенных, налогов («сидеть и чинить государю доходы»).

Кроме традиционных винных и таможенных сборов, появились сборы с хомутов, гробов, перевозов, водопоя, отвальные и привальные (для судов, отходящих от пристаней и подходящих к ним), рыболовства, торговых операций солью и табаком, за ношение бороды, старой одежды и т. п. Большая часть этих сборов поступала в созданную в 1706 г. Ижорскую канцелярию, во главе которой стоял Меншиков. Другие сборы поступали в специальные канцелярии: Банную, Рыбную, Мельничную, Постоя, Медовую, Ясачную и т. п. Эти сборы назывались канцелярскими.

К концу царствования Петра I в России насчитывалось 40 видов различных косвенных налогов и канцелярских сборов.

Созданная в числе других коллегий Камер-коллегия заведовала всеми доходами государства, которые раньше находились в ведении приказов и канцелярий. Камер-коллегия руководила сбором податей, пошлин и недоимок, осуществляла руководство выполнением натуральных повинностей.

В коллегию после «ревизии» поступали «генералитетские книги» - итоговые документы ревизии, содержавшие сведения о числе податных душ; второй экземпляр этих книг оставался в губерниях.

Заведовала коллегия и такими источниками доходов, как винные подряды и соляные промыслы, а также заготовлением провианта для армии. В 1723 г. ей был поручен надзор за хлебопашеством, состоянием урожаев, ценами на хлеб и снабжением хлебом населения в случае голода.

Президентом Камер-коллегии был князь Д. М. Голицын.

Другая финансовая коллегия -- Штатс-контор-коллегия заведовала государственными расходами, управляла кассами на местах (рентереями), выделяла по указанию Сената определенные суммы правительственным учреждениям и должностным лицам. Президентом этой коллегии был граф И. А. Мусин-Пушкин.

Ревизион-коллегия наследовала от Ближней канцелярии функцию чисто формального финансового контроля за расходованием. Эту коллегию возглавлял князь Я. Ф. Долгорукий.

Управление незначительными казенными промышленными предприятиями в XVII в. было распределено между многими приказами, занимая в их деятельности второстепенную роль.

Развитие мануфактурной промышленности и торговли, проводимая государством политика покровительства им в XVIII в. потребовали централизации их управления.

Огромное значение имела Берг-коллегия, заведовавшая горной и металлургической промышленностью -- отраслями, пользовавшимися особым попечительством Петра I.

Коллегия осуществляла заботу об обеспечении предприятий и рудников рабочей силой путем приписки к ним государственных крестьян. 18 января 1721 г. был издан указ, по которому разрешалось к частным заводам присоединять деревни при условии, «дабы те деревни всегда были уже при тех заводах неотлучно» ПСЗ, т. VI, № 3711.. Владелец завода (дворянин или купец) мог продавать этих посессионных крестьян только вместе с заводом. Но и этот указ не мог полностью разрешить проблемы рабочей силы в промышленности в условиях феодально-крепостнического строя.

Мануфактур-коллегия управляла казенными мануфактурами и осуществляла заботу о частных мануфактурах в прочих отраслях промышленности (главным образом, легкой).

Во главе обеих коллегий при Петре I стоял обрусевший шотландский специалист в области артиллерии Я. В. Брюс (одновременно он был и генерал-фельдцейхмейстером -- начальником артиллерии). Надзором и попечительством над внешней и внутренней торговлей ведала Коммерц-коллегия, президентом которой был дипломат и разносторонний деятель того времени П. А. Толстой.

Юстиц-коллегия была судебным и административным органом. К ней перешли дела ряда старых приказов (Поместного, Сыскного, Земского, судных). Она заведовала губернскими и надворными судами и являлась для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились следственные, розыскные дела и собирались сведения о заключенных в тюрьмах. В существовавшей при Юстиц-коллегии в 1719--1740 гг. Крепостной конторе записывались и оформлялись различные крепостные акты на земли и крестьян, о продаже вотчин, купчие, доверенности, духовные завещания и т. д.

Президентом коллегии был назначен граф А. А. Матвеев. С созданием Юстиц-коллегии ей был подчинен Поместный приказ, составивший в коллегии Вотчинную канцелярию. В 1721 г. она была преобразована в самостоятельную Вотчинную коллегию. Эта коллегия находилась в Москве, заведовала дворянским землевладением. Защищая и оберегая интересы помещиков, она разбирала земельные тяжбы, иски и споры дворян; оформляла новые земельные пожалования и т. п. С 1772 г. каждая коллегия имела в Москве свою контору, которую возглавляли поочередно члены коллегий. Вотчинная коллегия имела свою контору в Петербурге.

Другой сословной коллегией явился созданный 13 февраля 1720 г. Главный магистрат, который собрал и соединил «рассыпанную храмину» городского сословия. Регламент Главного магистрата подробно определил многообразие функций этой коллегии, которые заключались в создании магистратов и снабжении их уставами и инструкциями, а также руководстве выборами в них; в надзоре за выполнением магистратами административно-полицейских и судебных функций; охранении сословных привилегий горожан и «защите купцов и ремесленников от обид и притеснений»; содействии развитию городских ремесел и торговли (особенно ярмарочного дела). Кроме того, Главный магистрат являлся высшей апелляционной инстанцией на судебные решения магистратов.

Члены Главного магистрата (бургомистры и ратманы) назначались царем; президентом коллегии был назначен купец Исаев, а обер-президентом -- представитель родовитого дворянства князь Трубецкой.

Коллегии не охватывали всех отраслей управления; часть их оставалась вне коллежской системы. Это было дворцовое, ямское, медицинское, строительное управления и другие дела, находившиеся в ведении специальных приказов (Дворцовый, Ямской), канцелярий (Медицинская), палат (Оружейная), контор (Соляная) и др.

Кроме того, продолжал существовать Преображенский приказ. Перегрузка этого приказа различными делами по заведованию гвардейскими полками и полицейскому управлению Москвой, а также его отдаленность от Петербурга толкнули правительство на более гибкую форму ведения политических процессов с помощью временных розыскных канцелярий. Во главе этих канцелярий были поставлены гвардейские офицеры; первые розыскные канцелярии возникли в 1713 г.

Одна из этих канцелярий, начавшая в Москве следствие по делу царевича Алексея, после переезда в Петербург 20 марта 1718 г. была преобразована в постоянную Тайную канцелярию.

Рассмотрением дел в этом новом органе политического следствия и суда занималась коллегия в составе П. Толстого, А. Ушакова, Г. Скорнякова-Писарева и И. Бутурлина. В официальных документах эти лица именовались «министрами» Тайной канцелярии.

Канцелярия вела процессы по всем «трем пунктам» указа от 24 января 1715 г. Этот указ обязывал каждого подданного «доносить» словесно и письменно царю по следующим трем пунктам: «1) о каком злом умысле против персоны его царского величества или измены; 2) о возмущении или бунте; .3) о похищении казны» (ПСЗ, т. IV, № 2877).. В Тайной канцелярии рассматривались дела о «непристойных выражениях» об особе государя -- покушение на государственное здоровье, непочтение к царской фамилии; самозванстве, несоблюдении молебнов в царские дни, о «непристойных речах» о государственных деятелях, дела об измене, о раскольниках, волшебстве, казнокрадстве, взяточничестве и т. д.

В Тайной канцелярии прошли такие крупные процессы, как следствие по делу царевича Алексея и его сообщников -- противников реформ Петра I; связанные с этим процессом дела бывшей царицы Евдокии Лопухиной и Кикина; придворное уголовное дело фаворитки Петра I Марии Гамильтон («девки Марьи Гамонтовой»), ряд дед по третьему пункту указа 1715 г. о грандиозных хищениях в Ревельском порту, злоупотреблениях в Астрахани, краже корабельных лесов на Днепре и т. д.

«Следование» (допросы и очные ставки свидетелей обвиняемых, доносчиков) проводилось секретарями канцелярии, записывавшими допросные речи.

Во время допросов практиковалась пытка: на дыбе, раскаленными щипцами, горящими вениками и т. д. В допросных материалах нередко встречалось такое выражение: «после розыску зжен огнем, а с огня говорил».

Из собранных во время допросов материалов секретари составляли «выписки», которые докладывали «министрам». «Министры» давали «определение» (продолжать следствие или закончить), а затем выносили приговор.

Тайная канцелярия подчинялась непосредственно Петру I, но в отношении некоторых дел (особенно по пункту третьему указа 1715 г.) на решения Тайной канцелярии допускалось обжалование в Сенат.

Жестокий военно-полицейский классовый террор феодального абсолютистского государства сильно сократил число дел по первым двум пунктам указа. Это отразилось и на деятельности Тайной канцелярии. В указе от 28 мая 1726 г. констатировалось, что «чрезвычайные розыскные дела», ради которых была создана Тайная канцелярия, ныне случаются, но «не так важные». Поэтому Тайная канцелярия упразднялась и рассмотрение «чрезвычайных розыскных дел» централизовалось в Преображенском приказе, поскольку там «больше бывают такие дела» ПСЗ, т. VII, № 4892..

5.4 Местные государственные учреждения

В условиях усиления классовой борьбы в начале XVIII в. старая система местных государственных учреждений и должностных лиц с. отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций не могла удовлетворять господствующий класс. Консервативный аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерскую (земскую) избу. Во главе этой избы стоял президент -- должность, исправляемая бурмистрами поочередно. Питейными и таможенными сборами ведали особые бурмистры. Бурмистерские избы подчинялись только Бурмистерской палате (Ратуше) в Москве.

С учреждением этих сословных городских органов в ведении воевод сохранились немногие отрасли и объекты управления: военное управление там, где существовали крепости, некоторые полицейские функции -- в городах, а вне их -- заведование служилыми людьми и крестьянами в отношении суда и сборов. Город и городское население -- основной и наиболее прибыльный объект и источник воеводского обогащения -- ускользнул из их власти. Компетенция и доходы воевод значительно сократились.

Вслед за воеводами снизилось значение губных старост. В 1702 г. институт губных старост упраздняется, а их дела приказано было передать воеводам с товарищами из 2--4 дворян, выбранных по уездам. Впрочем, эта попытка создания воеводской коллегии по дворянским делам окончилась неудачно, несмотря на повторный указ в 1705 г., напоминавший о повсеместном введении этих воеводских «товарищей».

Массовые побеги крепостных, рекрутов и лиц, насильственно набранных на различные постройки и работы, восстания в Астрахани, на Дону и в Башкирии вскрыли неспособность старого местного аппарата обеспечить быструю и эффективную классовую расправу. Указом 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогород-ская и Сибирская. В 1713 г. была добавлена Рижская, с упразднением Смоленской, а в 1714 г.-- Нижегородская и Астраханская.

Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской -- 77, в Смоленской -- 17 и т. д.

Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей (московским губернатором был боярин Т. Н. Стрешнев, киевским -- князь Д. М. Голицын и т. д.).

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но являлся и командующим всех войск, расположенных на территории подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью канцелярии, где находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться секретарями).

Ближайшими помощниками губернатора являлись вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела. Другими чиновниками губернии были глава военного управления обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами -- обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых вместо воевод с 1710 г. стояли коменданты.

Реформа местного управления 1708 г. уничтожила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся общегосударственными законами и распоряжениями. Губернаторы, коменданты и другие чиновники назначались без всякого челобития и исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8--12 ландратов (советников). Ландратов предложили выбирать «всеми дворяны за их руками». Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией, в которой он мог выступать «не яко властитель, но яко президент» с двумя голосами ПСЗ, т. V, № 2762..

Как коллегии при воеводах в первые годы XVIII в., так и ландратские коллегии при губернаторах практически создать не удалось. Основная масса дворян уже находилась на государственной службе в армии, во флоте, в центральном и местном аппарате, и выбирать ландратов по уездам было некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов. Уже в 1714 г. ландраты были направлены в уезды для проведения новой подворной переписи, на основании которой в 1715 г. в целях большего удобства сбора налогов и комплектования армии были созданы новые административно-территориальные единицы -- «доли». За основу деления на доли был взят податной округ, равный 5536 тягловых дворов, но практически в доле число дворов тяглецов колебалось от 5000 до 8000. Каждую долю возглавил Ландрат, который управлял населением доли в административном, полицейском, финансовом и судебном отношении. Из советника коллегии при губернаторе по закону в действительности ландрат превратился в губернского административного чиновника, наследника воеводы-коменданта.

Воеводскую (комендантскую) канцелярию соответственно заменила ландратская канцелярия.

Первая реформа местного аппарата 1708--1715 гг. несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила разнообразия в местном управлении. Созданная ею бюрократическая цепочка правительственных учреждений и должностных лиц была еще очень слабой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и налоговым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной. Учреждение коллегии и предполагаемая новая подушная система обложения требовали проведения новой административной реформы местного управления.

Реформа 1719--1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было 11, в Московской -- 9, в Киевской -- 4 и т. д. Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до пятидесяти. Как административно-территориальная единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а остальных провинций -- воеводы.

Все эти должностные липа имели весьма широкую компетенцию в области административных, полицейских, финансовых и судебных дел. Инструкция, данная в январе 1719 г. воеводам, подробно определяла их права и полномочия, особо предписывала «смотреть, чтоб в их провинции никакие гулящие люди не обретались», заботиться, «чтоб никому насилия и грабежа учинено не было, а воровство и всякие разбои и преступления весьма были прекращены и по достоинству наказаны». Много внимания уделялось вопросам квартирования войск, разборам конфликтов в войсках и среди местного населения. Особыми статьями инструкция определяла попечительство воеводы о нуждах нарождающейся буржуазии. При воеводах учреждались провинциальные канцелярии.

...