История государственных учреждений дореволюционной России

Провинции подразделялись на округа -- дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Эти комиссары имели широкие финансовые и полицейские функции по поимке беглых и преступников, на выборных крестьянских должностных лиц, а также приказчиков, вотчинников и помещиков.

В каждой провинции возникли новые должности и учреждения. По реформе 1719--1720 гг. впервые в истории государственной России была сделана попытка создать местные органы и центральные учреждения -- коллегии, т. е. превратить последние в «ведомства». Назначаемый Камер-коллегией камерир, или надзиратель земских сборов, возглавлял Контору камерирских дел. Камерир должен был, согласно особой инструкции, «прилежное и крепкое надзирание иметь над всеми его царского величества доходы и сборы» губернии, следить, чтобы эти сборы не только не умалялись, «но паче того, как бы по возможности умножать» ПСЗ, т. V, № 3296.; в его же ведении находились заготовка и поставка провианта и фуража для армии.

В Штатс-контор-коллегию назначался рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею (кассу), которая принимала налоговые взносы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы и камерира.

Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрутских дел -- учреждение, заведовавшее рекрутскими наборами; канцелярия вальдмейстерских дел, управляющая казенными, главным образом корабельными, лесами; провиантмейстерская контора; провинциальные и городовые фискалы; канцелярия розыскных дел; канцелярия свидетельства «душ» и другие учреждения и должностные лица различных коллегий.

По указу Петра I все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были приступить к работе не позднее 1 января 1720 г., но с наступлением установленного срока нигде их еще не существовало. Практически они приступили к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. провели судебную реформу, по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов.

Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское население, а городской суд судил городское население, не входившее в посадскую общину.

Надворные суды создавались в губерниях: в 5 губерниях -- по одному суду, в 3 (Петербургской, Рижской и Сибирской) -- по два; в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды имели коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией служила Юстиц-коллегия, а высшей -- Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722 г. провинциальные суды были упразднены, а их дела поступили опять в ведение воевод, а также асессоров из отставных офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.

Неудача самостоятельного существования судебных учреждений в России в конце первой четверти XVIII в. объясняется тем, что идея «разделения властей» была чужда феодальному государству на этой стадии его развития.

В условиях господства феодального способа производства, неорганизованного и стихийного проявления классового недовольства и низкой сознательности народных масс господствующий класс помещиков-крепостников еще не имел потребности маскировать свою волю «независимым» от администрации «беспристрастным» и «справедливым» судом.

Для выражения воли господствующего класса помещиков-крепостников и вотчинников-бояр, слившихся в единый дворянский класс-сословие, характерны были ничем не прикрытые грубые военно-полицейские формы классового господства, воплощенные в государственном аппарате и праве абсолютной монархии Петра I.

Теми же условиями классовой борьбы в абсолютно-бюрократической монархии России объясняется неудача создания «ведомств». Не располагая средствами карательного воздействия на население в деле взыскания налогов, рекрутских наборов и пр., местные ведомственные органы и учреждения были вынуждены обращаться за помощью к губернаторам и воеводам, т. е. попадали в зависимость от общих органов местной администрации и полиции.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах государства -- в Петербурге и Москве -- вызвало создание самостоятельных органов полиции: в 1718 г.-- генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г.-- обер-полицеймейстера в Москве. При каждом из этих органов были соответствующие канцелярии полицмейстерских дел. На полицейские органы столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского благоустройства и т. п.

В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских. В остальных городах и провинциях самостоятельные полицейские учреждения созданы не были и многочисленные полицейские задачи осуществлялись местными администраторами (губернаторами, воеводами, комиссарами и т. п.) и соответствующими им учреждениями.

В 1723--1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления.

Существовавшие в первые годы XVIII в. бурмистерские избы со времени создания губерний превратились в подчиненные губернаторам финансовые канцелярии. В 1718 г. Петр I дал указание восстановить право местного городского сословного управления.

Регламент Главного магистрата подразделял горожан на «регулярных» и нерегулярных («подлых»). «Регулярные» подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых других профессий (в том числе не существующие в России банкиры), а во вторую -- мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, так и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов (учет тяглого населения, взимание подушной подати, проведение рекрутских наборов и т. д.).

В 1723--1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2--4 бурмистров и 2--8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных» ПСЗ, т. VI, № 3708..

В ведении магистратов находилось фактически все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов, «дабы от незнания... тяжкого определения не было». Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

Несмотря на увеличение числа чиновников и учреждений, местная администрация еще слабо справлялась со своими задачами. Низшая единица -- дистрикт -- охватывала слишком значительную территорию с населением в 1500--2000 дворов. В распоряжении возглавлявшего его земского комиссара было несколько подьячих, солдат и рассыльных,

С окончанием войны со Швецией армия была расквартирована и за каждым полком был закреплен военный округ постоянного квартирования -- полковой дистрикт, который не совпадал с гражданским-дистриктом.

В расположении штаба полка из офицеров полка был создан Полковой двор. Начальником этого учреждения был полковой командир, которому подчинялся и земский комиссар, избираемый местными дворянами для сбора подушной подати. В случае неповиновения масс земский комиссар обращался за «содействием» на Полковой двор.

Эта военизация низового звена местных административно-полицейских органов свидетельствовала о том, что, несмотря на усовершенствование, новая система местного управления не могла осуществлять некоторые государственные функции (военную, финансовую, карательную).

5.5 Органы надзора и судопроизводства в абсолютной монархии

Произвол и взяточничество, господствовавшие в приказах и местном управлении в XVII в., подрывали авторитет законов, вели к расхищению государственных средств. В первой четверти XVIII в. были созданы особые органы надзора (институт фискалов) за правительственным аппаратом и чиновниками.

Однако фискалы часто прикрывали крупные злоупотребления. Так, рьяный обличитель всех неправд обер-фискал А. Я. Нестеров был уличен во взяточничестве, за что в 1722 г. был судим и присужден к смертной казни через колесование.

В целях повышения авторитета и эффективности фискальского надзора в 1723 г. была проведена реформа. Всю систему фискалата, находившуюся в ведении Юстиц-коллегии, передали в Сенат. Во главе ее был поставлен пользовавшийся особым доверием Петра I полковник А. Мякинин, получивший новую должность генерал-фискала. Обер-фискал являлся теперь его помощником. Генерал- и обер-фискал имели четырех помощников и фискальскую канцелярию. Нити фискальской системы тянулись по всей стране; в провинциях находились провинциал-фискалы, а им подчинялись городовые фискалы (по 1--2 на город). Всего фискалов в стране насчитывалось до пятисот.

В основной массе фискалы были дворянами; генерал- и обер-фискал получили ранги генерал-майора и бригадира, а провинциал-фискалы -- капитанов. Часть городовых фискалов назначалась из купцов, а на Севере даже из свободных крестьян, но везде они находились под надзором и руководством фискалов из дворян.

С 1721 г. в церковной организации были введены духовные фискалы, или инквизиторы (в Синоде и его московской конторе -- протоинквизиторы и инквизиторы, в каждой епархии -- инквизиторы).

Прокурорский надзор, созданный в 1722 г., имел гораздо больше прав, но ограничивал свою деятельность надзором за Сенатом и коллегиями и лишь частично за губернским аппаратом (прокуроры при надворных судах). Система фискалов являлась своеобразным продолжением прокуратуры. Прокуроры принимали фискальные доносы и давали им ход в надворных судах, коллегиях и Сенате. Прокуроры должны были надзирать за деятельностью фискалов, но и фискалы могли доносить на прокуроров, замедлявших движение дел по фискальским доносам. Таким образом, обе эти системы надзора взаимно дополняли друг друга.

Петр I наметил третью систему надзора за правительственным аппаратом. В указе от 4 апреля 1722 г. было предписано посылать ежегодно для производства ревизии провинций специальную комиссию во главе с одним из сенаторов. Практически при Петре I этот закон не нашел применения.

Частный вид надзора -- финансовый контроль -- осуществляли Ближняя канцелярия, Ревизион-коллегия и Ревизион-контора Сената. Формой взаимного надзора была сама коллегиальная система управления, которую Петр I создал в центральных учреждениях и стремился насадить на местах. Недостаточная эффективность всех названных форм надзора вызывала появление своеобразной формы надзора и побуждения местных властей к действиям -- посылке на места гвардейских офицеров и солдат, которые за нерадивость и неисправные сборы податей ковали в цепи, сажали в тюрьмы, штрафовали губернаторов, воевод, комиссаров и камериров. Но все это была только ничтожная часть должностных преступлений; лихоимство и взяточничество процветало, так как их порождали социальные условия.

Судебные порядки Русского государства XV--XVII вв. с личным усмотрением судей и бесконтрольностью, с процессуальной пестротой и самостоятельностью уже не соответствовали задачам абсолютной монархии. Розыск был заменен следственным или инквизиционным процессом. Основы этого судебного процесса были закреплены во второй части Воинского устава 1716 г. («Краткое изложение воинских процессов»).

Вся деятельность суда в следственном процессе оказалась регламентирована закрепленными в законах инструкциями и правилами.

Следственный процесс базировался на так называемой теории формальных доказательств, возникшей в западноевропейских абсолютных монархиях как одно из средств борьбы их с феодальной вольницей и иммунитетами.

Эта теория определяла, что следствие и суд в оценке доказательств должны исходить из заранее данных и установленных предписаний закона, содержавших якобы объективные оценки доказательств. Роль судей сводилась лишь к механическому применению этих формальных правил, не оставлявших места для анализа обстоятельств преступления, оценки доказательств с точки зрения их качества, природы, достоверности и убедительности.

Все доказательства законы того времени подразделяли на «совершенные» и «несовершенные». Самым совершенным из доказательств признавалось собственное признание обвиняемого, сделанное в полиции и суде. В показаниях сторон и свидетелей предпочтение отдавалось показаниям знатного перед показаниями незнатного.

К числу совершенных относились письменные доказательства, показания двух и более свидетелей и данные медицинской экспертизы.

Наличие этих установленных в законе доказательств являлось основанием для вынесения обвинения. Оговор подсудимого, повальный обыск и присяга считались несовершенными доказательствами.

Установление следственного процесса не устранило характерной для розыска пытки. «Царицей доказательств» признавалось собственное признание обвиняемого, однако на следствии применялись допросы с пристрастием, а в судебном рассмотрении -- и пытки.

Следственный процесс представлял шаг вперед по сравнению с состязательным процессом и розыском. Он ликвидировал безграничный произвол и обособленность феодального суда. Но канцелярский порядок рассмотрения дела с отсутствием гласности и формализмом порождал в суде волокиту. Жестокость достижения «искреннего» признания путем пытки вызывала всеобщее недовольство.

Реформы местного управления и суда в 1719--1724 гг. явились завершением перестройки государственного аппарата абсолютной монархии. В результате этой перестройки в России установилась система бюрократического государственного аппарата с дворянами-чиновниками, однообразием административно-территориального деления, организационного устройства, делопроизводства и деятельности.

Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений этой системы явился бюрократический централизм, т. е. осуществление чиновниками центральных органов и учреждений распорядительных и даже частично исполнительных мероприятий.

Однообразие организационного устройства и делопроизводства, а также взаимоотношения государственных учреждений и должностных лиц устанавливались и закреплялись регламентами и инструкциями.

Характерные для приказов нечеткое разделение дел и переплетение отраслевых функций с заведованием отдельными территориями и сословными группами, с учреждением коллегий были заменены в основном отраслевыми центральными ведомствами -- коллегиями; исключение составляли две коллегии, заведовавшие отдельными сословиями -- Вотчинная и Главный магистрат.

Одновременно была сделана попытка распространить отраслевое управление по отдельным ведомствам (Камер-конторы, Штатс-контора, Юстиц-, Военная и другие коллегии).

Распространению и закреплению этой системы отраслевого управления мешали нечеткое разграничение прав между высшими и центральными учреждениями, недостаток чиновничьих кадров и централизаторские тенденции в местном управлении, заключавшиеся в стремлении сосредоточить все нити управления в одном звене -- губернаторе, воеводе, земском комиссаре с единой ответственностью перед вышестоящими властями за карательные, финансовые и прочие мероприятия, осуществляемые в интересах господствующего класса помещиков-дворян и нарождающегося класса буржуазии.

6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ С 1725 ПО 1775 ГОДЫ

6.1 Особенности государственного аппарата. «Просвещенный абсолютизм» 60-х годов XVIII века

Реформы первой четверти XVIII в. укрепили феодально-крепостнический строй России, повысили продуктивность помещичьего хозяйства, заложили основы крепостной мануфактуры. Проводимая правительством Петра I политика меркантилизма создала благоприятные условия для дальнейшего развития товарно-рыночных отношений, становления зарождавшейся буржуазии в лице главным образом торговой буржуазии -- купечества.

Все эти процессы нашли дальнейшее развитие и в последующие десятилетия. Рост производительных сил, особенно в области промышленности, расширение товарно-денежных отношений привели к тому, что с середины XVIII в. в недрах феодально-крепостнического строя стал складываться капиталистический уклад.

Законом 5 февраля 1722 г. Петр I отменил действовавшие до него порядки передачи престола старшему сыну или избрания царя земским собором и установил новый порядок, основанный на назначении наследника престола по личному усмотрению царствующего монарха.

Петр I умер внезапно и не успел воспользоваться этим законом. Престол после смерти Петра I заняла его жена -- Екатерина I. С этого времени началась полоса дворцовых переворотов: за 37 лет, с 1725 по 1762 г., их было пять. Все эти перевороты были «до смешного легки», так как «речь шла о том, чтобы от одной кучки дворян или феодалов отнять власть и отдать другой» В.И. Ленин. ПСС, т. 37, стр. 443..

За каждым из претендентов на престол стояла определенная дворцовая группировка знати, которая, возведя на престол с помощью гвардейских полков своего претендента, получала высшие государственные должности, привилегии и поместья. Так, Петр III указом «о вольности дворянства» от 18 февраля 1762 г. установил полную свободу дворян в отношении государственной, военной и гражданской службы.

Наряду с господствующей тенденцией к укреплению абсолютной монархии выявлялась и иная тенденция -- стремление небольшой группы представителей высшей знати ограничить права носителя верховной власти в свою пользу. Такие олигархические настроения проявились в начале правления Анны Ивановны (со стороны Верховного тайного совета) и Екатерины II (со стороны крупного вельможи Н. И. Панина). Однако эти попытки не нашли поддержки в среде дворянства, которое в основной своей массе считало, что только укрепление абсолютной монархии и ее государственного аппарата может предотвратить крупные социальные потрясения, сохранить материальное и служебное положение дворян, их привилегии и возможность беспрепятственной феодальной эксплуатации.

В аппарате государства, формой правления которого является неограниченная монархия, огромное значение имела личность самого носителя этой абсолютной монархии. Огромный ум, разносторонние знания и железная воля Петра I обеспечили подготовку и проведение различных реформ, ведение активной внешней политики, укрепление дворянского государства. Преемниками Петра I, царствовавшими до 1762 г., оказались малообразованные люди, проявлявшие подчас больше заботы о личных удовольствиях, чем о делах государства.

При таких носителях верховной императорской власти влияние и власть нередко получали отдельные близкие к ним лица -- фавориты. К фаворитам переходили огромные поместья с десятками тысяч крепостных, они получали дорогие подарки и высокие государственные посты.

Господствующий класс вынужден был мириться с фаворитизмом, как с одним из средств поддержания неограниченной власти слабовольных и ограниченных императриц и императоров.

Другой опорой абсолютизма в этот период были высшие органы власти, действовавшие от имени носителей абсолютной власти: Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция, Императорский совет.

В истории абсолютизма в России 60-е -- первая половина 70-х годов XVIII в. были периодом «просвещенной» монархии, которая имела совершенно иное основание и выражение, чем «просвещенная монархия» Петра I.

С середины XVIII в. в недрах феодально-крепостнического строя, достигшего своего полного расцвета, стал складываться капиталистический уклад, что вызвало обострение классовых противоречий в стране. Правительство ответило на это не только жестокими карательными мероприятиями, направленными против массового и индивидуального проявления недовольства народа крепостническим гнетом, но и пропагандой показного либерализма, который особенно ярко проявился в первые годы правления Екатерины II. Политика «просвещенного абсолютизма» ставила целью успокоить общественное мнение Западной Европы созданием видимости в России «просвещенной монархии», укреплением царистских настроений крестьянства, внушения народным массам мысли, что взгляды и действия императрицы милосердны, справедливы и гуманны.

Своеобразным манифестом, выражавшим псевдолиберальную политику, был «Наказ» Екатерины II для Комиссии по составлению нового Уложения 1767--1768 гг. Это была обширная компиляция (22 главы и 655 статей) из сочинений французского просветителя Монтескье, теоретика прогрессивных идей уголовного права Беккария и немецких теоретиков полицейского государства Бильфельда и Юсти, идеи которых Екатерина II умело приспособила для пропаганды «просвещенного абсолютизма» в России.

В «Наказе» доказывалась необходимость существования в стране «повелителей» и «исполнителей» (т. е. помещиков-крепостников и крепостного крестьянства), а также «известного порядка»... «гражданского общества» (крепостного права) и самодержавной формы правления. Вынужденная констатировать наличие острой классовой борьбы и полной неэффективности жестоких мер наказания, Екатерина II советовала несколько ограничить и умерить произвол помещиков и наказывать тех, «кто с рабами поступал свирепо». В области уголовного права рекомендовалось несколько смягчить систему наказаний. «Законы переходящие меру во благом бывают причиною, что рождается оттуда зло безмерное» «Наказ имп. Екатерины II». Спб., 1907, стр. 250--253, 259, 265..

Уголовное законодательство свидетельствовало о ханжестве и неискренности этих заверений. Закон 1765 г. давал помещикам право» ссылать крепостных за их «предерзостные поступки» на каторгу. Помещику эти крепостные зачитывались как сданные в рекруты, поэтому они широко пользовались этим правом. Только за 1768-- 1772 гг. число крепостных, сосланных в Тобольскую губернию и Енисейский уезд, достигло 20 515 чел. См.: М.Н. Гернет. История царской тюрьмы, т. 1. М., 1941, стр. 16..

По закону 1767 г. на каторгу ссылался каждый крепостной, пытавшийся жаловаться на своего помещика.

6.2 Высшие государственные учреждения

Политическое господство отдельных сменявших друг друга группировок выражалось в создании различных советов и кабинетов, оттеснивших и принизивших Сенат.

8 февраля 1726 г. «как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел» был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман и наиболее видный представитель старой знати Д. М. Голицын. Первоприсутствующим членом

[106]

Верховного совета считался Карл Голштинский -- муж старшей дочери Петра I Анны, но фактическим его главой при Екатерине I оставался Меншиков.

Верховному тайному совету были подведомственны вопросы внешней и важнейшей внутренней политики государства: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Совету непосредственно подчинялись три важнейших коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная), Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Сенат, Синод и коллегии находились в подчинении от Верховного тайного совета, который посылал им указы, а принимал от них «до-ношения». В Тайный совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом.

Еще в начале своей деятельности члены Верховного совета обратились к Екатерине I с коллективной запиской, именуемой «мнением не в указ», где заверяли царицу, что только она одна является главою этого совета, который «токмо ее величеству ко облегчению в тяжелом ее правительства бремени служит» Сб. РИО, т. 55, стр. 93.. Практически высокое положение в государстве и широкая компетенция давали возможность Верховному тайному совету, вопреки «мнению не в указ», подменять саму Екатерину I.

По указу 4 августа 1726 г. все законы государства могли иметь подпись или императрицы, или Верховного тайного совета.

Со времени правления Петра II руководящую роль в Верховном тайном совете стали играть князья Долгорукие и Голицын.

После смерти Петра II Верховный тайный совет решал вопрос о преемнике престола. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы, как «незаконнорожденной», и обратился к дочери царя Ивана Алексеевича -- Анне, вдове Курляндского герцога, проживавшей в Митаве.

Д. М. Голицын разработал «кондиции» (условия), приняв которые Анна могла занять престол. Эти условия заключались в ограничении императорской власти Верховным советом, без согласия которого будущая императрица не могла решать вопросов войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж.

Анна подписала кондиции и уже 15 февраля 1730 г. была в Москве. Однако съехавшиеся в Москву дворяне выступили против олигархических попыток «верховников». Принимая в Кремлевском дворце одну из дворянских челобитных с предложением принять титул самодержицы, Анна «разодрала» кондиции. Верховный тайный совет был упразднен 4 марта 1730 г. Долгорукие сосланы и казнены, а творец «кондиции)> Д. М. Голицын попал в Шлиссельбуртскую крепость, где и умер.

В первые месяцы правления Анны Ивановны возник неофициальный секретариат, возглавляемый А. И. Остерманом. 12 октября 1731 г. последовал указ, «объявленный» только Сенату, о создании «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» Кабинета министров из трех лиц: А.И. Остермана, графа Г. И. Головкина и князя А. М. Черкасского.

После смерти Головкина его последовательно заменяли П. И. Ягужинский, А. П. Волынский и А. П. Бестужев-Рюмин. На заседания Кабинета приглашались и другие должностные липа (Б. X. Миних. А. И. Ушаков, князь А. И. Шаховский и др.).

Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. Основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления. Указом 9 ноября 1735 г. Кабинет получил законодательные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы.

Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

Инициатором создания Кабинета министров и фактическим его руководителем был А. И. Остерман, который через решения Кабинета проводил волю фаворита Анны Ивановны -- Бирона.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 г. был упразднен. Часть его дел стал разрешать Сенат, а другая часть поступила в личное ведение самой Елизаветы. При Елизавете был восстановлен «Кабинет ее величества» -- личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, даже еженедельные «рапорты» генерал-прокурора; отсюда выходило множество высочайших повелений в форме «именных указов» за подписью императрицы.

Однако Елизавета Петровна, как и ее предшественники, нуждалась в высшем государственном органе, с помощью которого можно было бы осуществлять общее руководство внешней и внутренней политикой.

Вскоре после вступления России в Семилетнюю войну 14 мая 1756 г. была учреждена «Конференция при высочайшем дворе» -- орган «для произведения с лучшим успехом и порядком преподанных в оной весьма важных дел и для скорейшего исполнения объявленной ее монаршей воли и повелений» ПСЗ, т. XIV, № 10621..

Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода войны, а также вопросами ведения войны: мелочная опека деятельности главнокомандующего, стремление навязать ему планы отдельных военных операций.

По мере развертывания войны Конференция сосредоточила и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать Сенату свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».

При Петре III высшим органом, направлявшим политику государства, был Императорский совет, состоящий из 8 членов.

Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель наследника престола Павла граф Н. И. Панин предложил ограничить императорскую власть Императорским советом. По мнению Панина, Этот Совет должен был быть местом «законодания» и без него императрица не могла принять ни одного закона.

Екатерина II отвергла этот проект. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны», т. е. обсуждения планов войны и военных операций, проектов международных договоров и т. п.

После войны Совет продолжал действовать как совещательное учреждение по вопросам внутренней политики; здесь обсуждались законопроекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавлением Крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева.

Все высшие советы и кабинеты, несмотря на различие их юридических прав и места в государстве, осуществляли направление внутренней и внешней политики России, руководили государственным аппаратом. Политическое значение Сената в этот период сильно пало.

Через месяц после учреждения Верховного тайного совета была принята новая «Должность» Сената, подчинившая это высшее учреждение государства Верховному тайному совету. У Сената было отнято наименование «Правительствующий» и дано новое -- «Высокий», потому что «слово сие Правительствующий непристойно»,-- пояснялось в указе 14 марта 1726 г. ПСЗ, т. VII, № 4853..

П. Ягужинский был отставлен с должности генерал-прокурора, которая оставалась незамещенной, и получил другое назначение. Должность генерал-рекетмейстера была упразднена вообще, а его функции переданы обер-прокурору Сената, который действовал под руководством Верховного тайного совета. Была сокращена система фискалов, а генерал-фискал А. Мякинин за казнокрадство и другие преступления по должности снят с поста и отдан под суд.

Еще в 1722 г. было предписано посылать в губернии и провинции по одному сенатору «для смотрения..., чтоб во всяких делах была правда» ПСЗ, т. VI, № 3931.. Первую в истории России сенаторскую ревизию удалось провести только после смерти Петра I. В августе 1726 г. на ревизию государственных учреждений Московской губернии и рассмотрение дел «о неисправлениях тамошних управителей и происшедших от народу жалоб» был послан бывший президент Юстид-коллегии сенатор граф А. А. Матвеев Сб. РИО, т. 56, стр. 133--134.. Ему удалось раскрыть огромные злоупотребления местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хищения казенных средств и т. п. Однако эта ревизия была безрезультатна и единична. Рассмотрев материалы, собранные Матвеевым, Верховный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии, а самого Матвеева отрешил от всех должностей.

Сенат перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно ускользало и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в многоотраслевой орган исполнения, наряду с коллегиями, распоряжений Верховного тайного совета, а также апелляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и Юстиц-коллегией.

Выполняя просьбы рядовых дворян, Анна Ивановна восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 г.; его состав был доведен до 21 члена. Была восстановлена должность рекетмейстера. 13 октября 1730 г. последовал указ о назначении Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора, «покаместь особливый от нас генерал-прокурор определен будет». «Покаместь» длилось почти 10 лет и завершилось в апреле 1740 г. назначением генерал-прокурором князя Н. Ю. Трубецкого.

В этот период Сенат был исполнительным органом при Кабинете министров, который контролировал его деятельность.

Указом 12 декабря 1741 г. Сенат восстановили в прежних правах высшего государственного органа. Он сохранял свое первенствующее положение в государстве вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом полностью сохранилось практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод), финансами, кредитом, торговлей и многим другим. Сенату был подведомствен даже учрежденный по инициативе М. В. Ломоносова в 1755 г. Московский университет. Сохранил Сенат свое значение высшего суда и даже пытался довольно безуспешно добиться исключительного права утверждения смертных приговоров.

Аппарат Сената к середине века усложнился. В 50-х -- начале 60-х годов в его составе было создано несколько новых учреждений; особенно значительными были Главная межевая канцелярия, созданная для руководства генеральным межеванием в 1755 г., а также учрежденная в феврале 1762 г. вместо Канцелярии тайных розыскных дел Тайная экспедиция Сената.

Перегрузка Сената множеством второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учреждение.

Проект Н. И. Панина в 1762 г. предполагал восстановление политических прав Совета, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть: ему отводилась роль органа, стеснявшего законодательные права абсолютного монарха путем «представлений» (т. е. возражений) на «высочайшие указы».

Опасаясь этих олигархических тенденций Сената, Екатерина II считала, что он «установлен для исполнения законов ему предписанных» Сб. РИО, т. VII, стр. 346.. Это было претворено в жизнь реформой 15 декабря 1763 г., по которой Сенат разделили на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, а два -- в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом самим генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т. п. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: Заведование путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). В четвертом департаменте находилось заведование военно-сухопутными и военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый -- первому, а шестой -- второму.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий -- на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.

Реформа возвысила роль и значение генерал-прокурора. В «секретнейшем наставлении» генерал-прокурору А. Вяземскому в 1764 г. Екатерина II высказывала свои взгляды на Сенат как высший исполнительный орган управления и суда, а генерал-прокурора -- как полномочного и доверенного главу этого органа.

Генерал-прокурор превратился в важнейшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Он пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах. В случае разногласий в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов генерал-прокурор докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения.

Сравнительно небольшие изменения претерпело другое высшее государственное учреждение -- Святейший синод. В 1744 г. Коллегия Экономии была упразднена, а ее дела были переданы Канцелярии синодального экономического правления.

После секуляризации монастырских и церковных земель в 1763 г. заведование ими и проживавшими на них крестьянами было передано в восстановленную на правах центрального учреждения Коллегию экономии.

В аппарате Синода со второй половины XVIII в. наметилась тенденция к усилению личной власти обер-прокурора, который сосредоточил в своем ведении административное руководство многотысячными кадрами духовенства, что облегчало использование их в интересах феодально-крепостнического государства.

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения 1767-- 1768 гг. Это Уложение должно было увенчать политический режим «просвещенной» монархии Екатерины II.

С начала XVIII в. правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения (вместо устаревшего Уложения 1649 г.). Отсутствие стабильности важнейших законов государства, вызванное частой сменой политических режимов и группировок, недостаточное разграничение понятий закона и административного распоряжения, противоречия в действующих законах и другие причины делали работу этих комиссий безрезультатной.

В отличие от предшествовавших комиссий, состоявших из членов и представителей дворянства, Комиссия 1767--1768 гг. была созвана как сословно-представительное учреждение.

Манифест 14 декабря 1766 г., провозгласивший созыв депутатов этой Комиссии в Москве на июнь 1767 г., был составлен в духе взглядов «просвещенной» монархии Екатерины II. Официальным мотивом созыва Комиссии было желание лучше узнать «нужды и чувствительные недостатки» населения. Правительство не скрывало надежд, что благодаря созыву этой комиссии в государстве будут восстановлены «благоденствие, тишина и спокойствие» IIСЗ, т. XVII, № 12801..

Состав Уложенной Комиссии определил изданный одновременно с манифестом «обряд выборов». Каждое высшее и центральное учреждение (Сенат, Синод, коллегии и Канцелярия) посылали в Комиссию по одному депутату; по одному депутату посылали от уезда (дворяне), от города (горожане), от каждой сословной группы провинции -- черносотные крестьяне, однодворцы, казаки, нерусские народы («ясачные люди»). Многомиллионная масса крепостных (помещичьих и монастырских) крестьян не была представлена в Комиссии.

Их «нужды и чувствительные недостатки» не интересовали крепостническое правительство Екатерины II.

Выборы в Комиссию производились по сословным группировкам. Избирательная комиссия среди дворян и горожан руководилась избранными для этой цели должностными лицами -- уездными предводителями дворянства и городскими головами. Выборы других сословий направлялись местной администрацией.

Всего в Комиссию было избрано 564 депутата: 28 -- от учреждений, 161 -- от дворян, 208 -- от горожан и 167 -- от остальных сословий и сословных групп. Депутаты доставили в Комиссию до 1465 «наказов», в которых излагались пожелания и требования сословий и сословных групп каждой территориальной единицы.

В торжественной обстановке Грановитой палаты, где не раз в старину заседали Боярская дума и земские соборы, 31 июня 1767 г. открылись заседания Уложенной Комиссии. Заседания продолжались до 14 декабря 1767 г., а затем были перенесены в Петербург, где 17 декабря 1768 г. Комиссия закончила свою работу.

За время деятельности Уложенной Комиссии состоялось 203 заседания общей (так называемой Большой) Комиссии. Кроме того, было создано около 20 частных комиссий.

Заседаниями Большой Комиссии руководил назначенный Екатериной II председатель генерал А. И. Бибиков.

На одном из первых заседаний Комиссии был зачитан «Наказ» Екатерины. Его отвлеченные формулировки вызвали у депутатов весьма слабую реакцию. Чтение и обсуждение депутатских наказов началось с 8-го заседания; в дальнейшем оно прерывалось обсуждением действовавших законов и подготовленных частными комиссиями Законопроектов о дворянстве, купечестве, юстиции, о поместьях и вотчинах. Наказы и прения в Уложенной Комиссии выражали интересы отдельных классов и сословий России.

Дворянские наказы выражали узко сословные интересы и пожелания: дворяне требовали сохранения, закрепления и расширения привилегий и преимуществ и прежде всего исключительного права владения крепостными крестьянами и землями, создания местной дворянской корпорации.

Городские наказы выражали классовые интересы купечества, стремящегося закрепить свои льготы и привилегии, получить дополнительно исключительное право заниматься торговлей и промышленностью, владеть предприятиями, право создания городского сословного управления, руководимого купцами, и т. п.

Наказы, составленные тягловыми сословиями (черносотными крестьянами, нерусскими народами и др.), выражали просьбы облегчить гнет налогов и повинностей, произвол чиновников.

Среди депутатов Комиссии нашлись и такие, которые вспомнили о крепостном крестьянстве.

Во время обсуждения законов о юстиции весной 1768 г. встал вопрос о причине побегов крестьян от помещиков. С гневной речью

против крепостничества выступил депутат Козловского дворянства поручик Г. Коробьин, предложивший определить и законодательно закрепить крестьянские повинности и право крестьян распоряжаться движимой собственностью. Коробьина поддержали дворянский депутат майор Я. Козельский, некоторые депутаты от черносотных крестьян. Эти выступления вызвали возражения многих дворянских депутатов, среди которых особенно выделялась резкая речь известного дворянского историка князя М. М. Щербатова.

Наказы депутатам и прения в Комиссии помогли правительству Екатерины II выяснить настроения всех сословий России. Внезапно возникшая в Комиссии полемика о крепостном крестьянстве обеспокоила Екатерину II. Воспользовавшись начавшейся русско-турецкой войной, правительство распустило Комиссию на неопределенный срок. Некоторые частные комиссии продолжали свою деятельность до 1774 г.

Собранные Уложенной Комиссией 1767--1768 гг. материалы облегчили разработку реформ государственного аппарата в 1775-- 1785 гг.

6.3 Центральные государственные учреждения

Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе,-- все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.

Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряли свое значение.

Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.

В коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Еще 16 июля 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Коллегия теперь состояла из президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров. Поток поступавших на рассмотрение коллегии дел вынуждал разделить этот состав на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающую роль.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее число коллегий с 1725 -- 1775 гг. то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств и параллелизма правительство объединило и упразднило некоторые из них. Так, в 1725--1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой.

Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам.

Бирон и окружавшая его клика немецких авантюристов, расхищавшие земли и другие богатства страны, обратили внимание и на высокодоходную казенную горную промышленность. Чтобы облегчить захват предприятий этой промышленности, Бирон и его окружение добились преобразования в 1731 г. экспедиции по горным делам Коммерц-коллегии в самостоятельное центральное учреждение, подчиненное только Кабинету министров -- Берг-директориум (впоследствии Генерал-Берг-директориум).

Более стабильными оказались три коллегии, которые считались «главными»: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового «правосудия» и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная.

В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг- и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. Главный магистрат.

Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, созданной в 20-х годах, и Камер-конторы лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение -- Коллегия экономии, управлявшая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.

Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений.

Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами. В отличие от учреждений с такими же названиями в первую четверть века, сохранявших черты приказной организации и делопроизводства, деятельность этих канцелярий и приказов была построена на принципе единоначалия. Возглавлявшие эти ведомства главные судьи, директоры, главноприсутствующие и другие должностные лица управляли как полномочные начальники, используя заседавших в совещательных присутствиях советников и асессоров в качестве ближайших помощников и исполнителей своей воли.

Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического розыска -- Тайная розыскных дел канцелярия (1731 -- 1762гг.) и Тайная экспедиция Сената (1762--1801 гг.).

С ликвидацией Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) расследование дел по государственным преступлениям было передано в ведение Сената и Верховного тайного совета. Большинство этих дел возбуждалось по существовавшей ранее системе доносов («слово и дело»).

Указ 10 апреля 1730 г. установил более конкретное понимание «первых двух пунктов», определявших государственные преступления по петровскому указу 1715 г. Первый пункт относился к тем лицам, «кто какие умышления учнет мыслить на наше императорское здоровье, злое дело или персону и честь нашего величества злым и вредительным поносить»; второй пункт предписывалось применять в тех случаях, «буде кто за нем подлинно уведает бунт или измену против нас и государства». За правильный донос указ обещал милость и вознаграждение, а за утайку и ложный донос закон угрожал жестокими наказаниями, вплоть до смертной казни, особенно в тех случаях, если лжедоносителем оказывался крепостной или солдат.

Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа. Начальником этой Канцелярии был назначен А. И. Ушаков -- участник подавления восстания К. Ф. Булавина, ближайший помощник графа П. А. Толстого в Тайной канцелярии.

Подавляющее большинство дел, разбиравшихся в Канцелярии, было связано с «первыми двумя пунктами» указа 10 апреля 1730 г.

Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30--50-х годов. При Анне Ивановне это были дела «верховников» Долгоруковых и Голицыных, которым царица мстила за попытку ограничить ее власть при вступлении на престол, а также дело кабинет-министра А. П. Волынского и его сторонников, которые пытались оказать противодействие немецкому засилию при дворе. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществляла расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т. д.

За все эти годы через Канцелярию прошло множество дел по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дел участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя.

В 1754 г. порядок деятельности Канцелярии был закреплен особой инструкцией, утвержденной Елизаветой Петровной -- «Обряде како обвиняемый пытается».

В Канцелярии рассматривались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дрязгах и ссорах.

Канцелярия тайных розыскных дел занимала особое место в государственном аппарате России, что выражалось в самостоятельности действий ее начальника, лично докладывавшего о делах этого учреждения царице. К началу 60-х годов Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий.

...