Профессиональная правовая культура должностных лиц таможенных органов (на примере южного таможенного управления)

Положением о Федеральной таможенной службе определено, что Федеральная таможенная служба (до 2004 г. - ГТК России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями Постановление Правительства РФ от 21.08.2004 №429 "Вопросы Федеральной таможенной службы" // Российская газета. 2004. 26 августа.. Указом Президента Российской Федерации от 11.05.2006 № 473 «Вопросы федеральной таможенной службы» Вопросы федеральной таможенной службы. Указ Президента Российской Федерации от 11.05.2006 № 473. // Собрание законодательства РФ. 2006. № 20. Ст. 2162. установлено, что руководство Федеральной таможенной службой осуществляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии со ст. 401 и 402 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенные органы представляют единую систему, в которую входят ФТС России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты Таможенный кодекс Российской Федерации. Официальное издание. С изм. и доп. М., 2008..

Интеграция российской экономики в мировое экономическое пространство во многом обеспечивается таким инструментом для регулирования внешней экономической деятельности как таможенное регулирование.

В Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации, отмечено, что расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, общность интересов России и других государств при решении многих проблем в области международной безопасности обусловили появление новых задач. В решении которых должны участвовать таможенные органы Российской Федерации и которые предопределяют их дальнейшее развитие О концепции развития таможенных органов Российской Федерации. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 №2225-р. // Собрание законодательства РФ. 2006. № 2. Ст. 260..

Успешное выполнение обозначенной цели осуществляется должностными лицами таможенных органов. При этом решающее влияние на происходящие процессы оказывает их правовая культура, которая выступает своеобразной доминантой в механизме профессионального поведения.

Проведенное нами аналитическое исследование правовой культуры в широком смысле и правовой культуры должностных лиц правоохранительных органов показало, что именно связь культуры с государственностью предопределяет требования к должностным лицам, которые должны быть людьми высокой правовой культуры и высокого профессионализма. При этом каждая социально-профессиональная группа может обладать правовой культурой, которую можно назвать профессионально-правовой культурой, с определенными характерными свойствами, обусловленными, с одной стороны, особенностями реализуемых в процессе профессиональной деятельности функций, прав и обязанностей, спецификой правового положения должностных лиц. А с другой стороны - особенностями групповой, коллективной психологии, сформировавшейся в условиях определенной изолированности от других социально-профессиональных групп. Полученный в ходе исследования инструментарий мы используем для выявления сущности, структуры, функций, присущих правовой культуре должностных лиц таможенных органов.

Понятие должностного лица таможенных органов раскрыто в Федеральном Законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30.06.2002 № 78-ФЗ) в статье 3 которого указано, что должностными лицами таможенных органов Российской Федерации являются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания (далее - сотрудники таможенных органов) или квалификационные разряды Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» признал утратившим силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливающий квалификационные разряды государственной службы, и ввел классные чины гражданской службы..

Должностные лица таможенных органов в своей повседневной деятельности реализуют широкий спектр функций. Функции дают представление о сущности и содержании управленческой деятельности на всех уровнях и являются отражением распределения обязанностей в сфере управления, требуют определенной очередности и единства действий при их реализации для получения намеченных результатов, указывают, чем обязано заниматься должностное лицо. Каждая функция должностного лица характеризуется своей целью, направленностью, содержанием, механизмом реализации.

В таможенных органах Российской Федерации в соответствии с федеральными законами от 21 июля 1997 года №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». // Российская газета. 1997. 31 июля. и от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". // Парламентская газета. 2004. 31 июля. осуществляют свою трудовую (служебную) деятельность три категории работающих лиц: работники бюджетной сферы, а также должностные лица, к которым относятся сотрудники и федеральные государственные гражданские служащие. При этом численность сотрудников неуклонно сокращается и по состоянию на 01.01.2008 соотношение этих категорий в таможенных органах ЮТУ составляет 12,3%, 31,3% и 53,4% соответственно Оперативная сводка о комплектовании кадрами таможенных органов ФТС России по состоянию на 01 января 2008 г. // Статистический отчёт Южного таможенного управления за 2007 год «1-кад аналитический»..

Коренная перестройка условий службы начала осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2002 г. №78-ФЗ Федеральный закон от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ "О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)"// Российская газета. 2002. 02 июля.. Показательно, что перевод таможенников на новые условия службы негативно повлиял на состояние социально-психологического климата и кадровой ситуации ведомства. Возникла уникальная для правоохранительных органов ситуация, когда прежде однородные по своему составу коллективы одномоментно расслоились на три категории. Изменение статуса должностных лиц, прежде проходивших службу по контракту, а затем переведенных в категорию государственных служащих, повлекло за собой изменение подходов в оплате труда, схем осуществления социальных гарантий и льгот, прав на пенсионное обеспечение и др., обострив, прежде всего у этой части работающих в таможенных органах людей чувство социальной справедливости. Показательным является то, что большое количество руководителей всех рангов, и кадровой службы в первую очередь, эмоционально негативно отнеслись к идее реформирования.

В то же время необходимо отметить, что в действующих нормативных правовых актах цели и задачи должностных лиц таможенных органов не распределяются по категории должностей (сотрудники - госслужащие) и не противопоставляются друг другу по вышеуказанному принципу, поэтому одинаково обязательны для всех должностных лиц.

В соответствии со ст. 47 Закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". // Парламентская газета. 2004. 31 июля.. Согласно п.2 ст.17 Закона от 21 июля 1997 года №114-ФЗ обязанности сотрудника таможенного органа определяются должностной инструкцией Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». // Российская газета. 1997. 31 июля..

В регламенте, как и в должностной инструкции, указывается порядок замещения (кто замещает данное должностное лицо во время его отсутствия; кого замещает данное должностное лицо). Регламент и должностная инструкция разрабатывается исходя из задач и функций, возложенных на конкретный таможенный орган в соответствии с его штатным расписанием, с соблюдением требований Трудового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о службе в таможенных органах, об основах государственной гражданской службы, нормативных правовых актов ФТС России.

Система должностей в таможенных органах Российской Федерации призвана способствовать профессионализации аппарата службы и повышению компетентности должностных лиц. Она нацеливает должностных лиц на приобретение определенных знаний, навыков, качественное выполнение определенных конкретных видов работы, замещение определенного служебного места в структуре таможенных органов, приобретение служебных и личных прав.

Мы отмечали, что механизм правовой культуры должностных лиц правоохранительных органов весьма сложен, и формируется она в различных сферах правовой деятельности определенного рода. При этом и в отношении должностных лиц таможенных органов, когда мы говорим об их правовой культуре, наряду с общим следует иметь в виду и особенное, а именно правовую культуру, связанную с родом их служебной деятельности, должностными правами и обязанностями.

Должностные лица таможенных органов в своей повседневной деятельности реализуют широкий спектр функций, при этом можно утверждать, что функции должностных лиц в конечном виде совпадают с функциями самих таможенных органов, указанными в ст. 403 Таможенного кодекса Российской Федерации Таможенный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 28.05.2003 № 61-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 23.12.2003 №186-ФЗ, от 11.11.2004 №139-ФЗ, от 18.07.2005 №90-ФЗ, от 31.12.2005 №204-ФЗ). М., 2006. и в Положении о Федеральной таможенной службе Вопросы Федеральной таможенной службы. Постановление Правительства РФ от 21.08.2004 № 429 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3637..

Таможенные органы обеспечивают реализацию 20 основных функций, зафиксированных в Таможенном кодексе Российской Федерации, в том числе:

- участие в разработке и реализации таможенной политики, а также участие в разработке и реализации мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через российскую границу;

- защита экономических интересов и обеспечение в пределах своей компетенции безопасности, являющейся экономической основой суверенитета Российской Федерации;

- содействие мерам по осуществлению защиты государственной безопасности, общественного порядка, жизни и здоровья человека, защиты животных и растений, охраны окружающей природной среды, защиты интересов российских потребителей ввозимых товаров;

- применение средств таможенного регулирования торгово-экономических отношений; взимание таможенных и других пошлин, налогов, таможенных сборов, обеспечение соблюдения порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;

- осуществление и постоянное совершенствование таможенного оформления и таможенного контроль в целях ускорения товарооборота;

- осуществление в пределах своей компетенции валютного контроля;

- борьба с контрабандой, нарушениями таможенных правил, пресечение незаконного оборота через таможенную границу наркотических средств, оружия, культурных ценностей, радиоактивных веществ, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, объектов интеллектуальной собственности, других товаров, содействие в борьбе с международным терроризмом;

- обеспечение в пределах своей компетенции защиты прав интеллектуальной собственности;

- другие функции, предусмотренные законодательством См.: Таможенный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 28.05.2003 № 61-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 23.12.2003 №186-ФЗ, от 11.11.2004 №139-ФЗ, от 18.07.2005 №90-ФЗ, от 31.12.2005 №204-ФЗ). М., 2006. С. 335-336..

Полномочия таможенных органов по существу реализуются через профессиональную деятельность должностных лиц.

Оперативным подразделениям таможенных органов на территории Российской Федерации предоставляется право осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с п. 6 ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности". // Российская газета. 1995. 18 августа.. Этот особый вид специфической деятельности должностных лиц таможенных органов представляет систему знаний, навыков и умений, средств и способов сугубо специфической деятельности конфиденциального, ограниченного и закрытого характера. Эта «культура» недоступна для общего восприятия. Она не только не афишируется, но и специально охраняется в качестве профессиональной тайны. Например, в практике оперативно-розыскной деятельности применяются специальные приемы и методы наблюдения, пресечения преступной деятельности, аналитических действий, которые не могут осуществляться открыто, а тем более - быть известными для непрофессионалов и нарушителей таможенных правил. Наличие такого специфически-профессионального участка работы также составляет важную особенность правовой культуры должностных лиц таможенных органов.

Основанием для определения сущностных характеристик правовой культуры должностных лиц таможенных органов являются особенности их профессиональной деятельности и правового положения, в том числе качество законодательства, нормы которого реализуются в процессе правоприменения; научно обоснованные критерии эффективности правоприменения; научная организация труда должностных лиц; микроклимат таможенного органа, в рамках которого осуществляется правоприменение; материально-техническое обеспечение правоприменительного процесса; социальный престиж.

Таким образом, состояние правовой культуры должностных лиц таможенных органов детерминировано действием комплекса разнонаправленных факторов, которые можно разбить на две группы: внесистемные (общесоциальные) и внутрисистемные, действующие в рамках таможенных органов. Кроме того, на основе различных критериев можно выделить следующие факторы: организационные, экономические, правовые, неправовые, духовно-идеологические и др.

Факторы, детерминирующие состояние правовой культуры должностных лиц таможенных органов, по характеру своего воздействия можно разделить на факторы положительного и отрицательного действия. К числу первых следует отнести качество законодательства, нормы которого реализуются в процессе таможенной деятельности, а также правовой статус должностных лиц; учет научно обоснованных критериев эффективности правоприменения; научную организацию труда должностных лиц: материально-техническое обеспечение правоприменительного процесса в таможенной системе и социальный престиж должностных лиц таможенных органов.

В числе отрицательных факторов мы можем выделить такие, как социальное неприятие характера деятельности таможни и проводимой ею политики деловым миром; несоответствие структуры деятельности таможни историческим потребностям, складывающимся внешнеэкономическим отношениям в мире; различие в целях, обусловленное несогласованностью интересов на различных уровнях таможенной системы и сферы ВЭД; криминализации таможенной сферы, которой способствуют сверхприбыли от контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей; дискреционные полномочия должностных лиц таможенных органов, создающие почву для корыстных злоупотреблений, участия в таможенных преступлениях.

В управленческой практике Федеральной таможенной службы состояние правовой культуры должностных лиц (как в индивидуальном, так и в социально-групповом аспектах) ранее практически не исследовалось. В заслуживающей внимания коллективной монографии «От культа таможни к таможенной культуре», дающей характеристику таможенной культуры во всех ее проявлениях, этому аспекту проблемы также не уделяется достаточно внимания Блинов Н.М. и др. От культа таможни к таможенной культуре. М., 2001..

Нам представляется, что состояние правовой культуры должностных лиц таможенных органов можно достаточно полно представить, если за основу взять данные, характеризующие состояние основных структурных элементов правовой культуры, дополненные сведениями об особенностях профессиональной деятельности. Наибольшую теоретическую и практическую ценность в этом случае представляют данные об отношении должностных лиц таможенных органов к действующим правовым институтам, к демократическим принципам деятельности, обеспечения достоверности и повышения доступности выходящей информации; о качественной стороне правовых знаний, которыми обладают сегодня должностные лица таможенных органов.

Автором в 2006-2007 годах проведено социологическое исследование среди должностных лиц таможенных органов тринадцати субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, в ходе которого проанкетировано 318 должностных лиц, работающих в таможнях, на таможенных постах и в аппарате управления Южного таможенного управления. В соответствии с задачами данного исследования ставилась цель определить состояние правовой культуры, уровень правосознания, как важнейшего компонента и показателя правовой культуры, степень правовой информированности должностных лиц, влияние профессионального образования на уровень правовой культуры См. приложение 3. С. 208-219..

В качестве самостоятельного объекта исследования рассматривались руководители кадровых подразделений и должностные лица, замещающие должности старшей и ведущей группы должностей в этих подразделениях. Эта профессиональная группа была выбрана исходя из того, что именно кадровые аппараты посредством разнообразных механизмов воздействия на личный состав призваны оказывать существенное влияние на формирование и совершенствование правосознания, повышение уровня правовой культуры должностных лиц таможенных органов. Содержание, характер, качество правовых воззрений, выражающихся в правосознании должностных лиц кадровых аппаратов таможенных органов, являются существенными показателями как меры их культурно-правовой зрелости, так и степени их влияния на формирование правовой культуры должностных лиц таможенных органов в целом.

Полученные в ходе исследования данные позволяют отметить следующие особенности.

Анализ мотивационно-регулятивного характера и волевой направленности правосознания, полученный в результате самооценки, показал, что большая часть обладает законоодобряющим правосознанием: 53,36% респондентов требования, цели и ценности закона осознают и воспринимают как, безусловно, необходимые, справедливые и полезные для них самих, так и для других, для общества в целом, и подлежащие реализации. У 33,99% опрошенных тип правосознания является законопослушным, то есть относится к прагматическому правосознанию: основным мотивирующим фактором для этой категории является авторитет закона. Позиция носителей такого правосознания является результатом целесообразного выбора на основе взвешивания и оценки достоинств и преимуществ соблюдения закона и недостатков, невыгод его нарушения. Только 2,37% респондентов признали, что в повседневной деятельности цели ценности закона не играют решающей роли, они осознано могут игнорировать требования закона, исключая, однако, преступный замысел. 6,72% уклонились от ответа на этот вопрос См. приложение 3. С. 209..

Однако проверочные вопросы позволили выяснить, что степень искренности ответов фактически ниже полученной оценки. Так, 13,44% опрошенных сообщили, что, исполняя свои профессиональные обязанности, не обеспечивают надлежащего исполнения законов. Согласно полученным ответам, таможенные органы региона до сих пор не могут обеспечить надлежащее исполнение законов. Так считает более половины опрошенных (56,58%). Убеждены в том, что руководство ЮТУ ненадлежащим образом исполняет законы 36,76% респондентов, руководство других таможенных органов - 38,73% См. приложение 3. С. 210-211..

Безусловно, одно из отличий общества с высоким уровнем правовой культуры - совершенное законодательство, лишенное пробелов и противоречий, неясных и нечетких правовых предписаний, норм, закрепляющих произвол государства. В нашей же стране, по мнению Смоленского М. Б., оживленная законодательная деятельность последних лет разбивается о тот факт, что до сих пор не отработан эффективный механизм реализации законов См.: Смоленский М.Б. Правовая культура как катализатор формирования гражданского общества в современной России // Право и государство: теория и практика. 2005. №5. С. 12-16.. Это подтверждают и участники опроса, которые видят основное препятствие для обеспечения надлежащего исполнения таможенного законодательства в таможенных органах в несовершенстве самого законодательства (62,45%) См. приложение 3. С. 211..

Определенное влияние на уровень правовой культуры должностных лиц таможенных органов оказывает уровень и структура служебных отношений в коллективе, стиль деятельности, управления, весь нравственно-психологический климат. Коллективы таможенных органов представляет собой обособленную социальную группу, для которой характерны такие черты, как наличие внутренней организации, общности целей и действий его членов, определенный внутренний климат в подразделении. Учитывая, что выполнение служебных заданий в определенных ситуациях связано с высокой степенью ответственности за принятые решения, важным фактором является психологический климат, взаимное доверие среди должностных лиц, в том числе и во взаимоотношениях «начальник-подчиненный». 16,60% отмечают такую проблему, как неправомерные требования руководства Там же..

Правовая культура не может успешно развиваться без приобщения к правовым культурам других народов. Особое значение это положение приобретает для сегодняшней Российской Федерации и её таможенных органов, в связи с предпринимаемыми практическими шагами по фактическому введению политики изоляционизма, сводящими на нет все прежние усилия для приведения таможенной системы России в соответствие Киотской конвенции, а также Рамочным стандартами безопасности и облегчения мировой торговли. В преамбуле Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures) сказано, что упрощение и гармонизация могут быть достигнуты благодаря применению в том числе и принципа сотрудничества с другими национальными органами власти, таможенными службами других государств и торговыми сообществами International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures (as amended). // http://www.wcoomd.org/.. Однако практических шагов, внятно подтверждающих стремление к такому сотрудничеству, не предпринимается. Так, очевидно, что не способствует сближению с таможенными органами государств с развитой экономикой решение о переговорах по присоединению к Всемирной торговой организации таможенного союза ЕврАзЭС, фактически дезавуирующих итоги 16-летних переговоров по самостоятельному вхождению в ВТО России Шаповалов А. Торг втридорога. // Коммерсантъ. 2009. 10 июня. .

Сегодня 67,98% опрошенных должностных лиц ЮТУ не располагают сведениями о правовом опыте и традициях таможенных органов развитых стран. При этом только 46,25% респондентов справедливо полагают, что такие сведения для повседневной деятельности нужны. Не вселяет оптимизма факт, что 37,94% полагают, что эти сведения интересны, но практической ценности не представляют, а 14,23% считают, что такая информация попросту не нужна См. приложение 3. С. 212..

Развитие гласности в деятельности таможенных органов, расширение и углубление деловых контактов со средствами массовой информации и общественностью, обеспечение достоверности и повышение доступности выходящей информации большинством опрошенных одобряется (59,68%). Однако вызывает тревогу то обстоятельство, что значительная часть должностных лиц либо считают необходимым ограничить развитие гласности (31,23%), либо вообще отрицают необходимость такой работы (9,49%) См. приложение 3. С. 212..

36,36% участвовавших в опросе в своей работе либо не сталкивались с обзорами судебной практики рассмотрения дел по жалобам должностных лиц, организаций и граждан на действия (бездействие) и решения таможенных органов, либо попросту их не читают. В то же время 40,71% опрошенных изучают обзоры судебной практики не реже, чем 1 раз в квартал, а 21,74% - ежегодно. 66% сообщили, что регулярно изучают анализ практики применения действующих государственных и ведомственных нормативных правовых актов См. приложение 3. С. 215-216..

Большинство опрошенных (75,49%) никогда не участвовали в работе по подготовке и направлению предложений по корректировке государственных и ведомственных нормативных правовых актов См. приложение 3. С. 217..

Полученные результаты свидетельствуют о необходимости системной работы по повышению правовой культуры должностных лиц таможенных органов.

Очевидно, что высокий уровень правовой культуры должностных лиц предполагает функционирование в правовой среде, где законы точно сформулированы, исключения к ним точно предписаны и любая двусмысленность должна быть исключена.

Однако несовершенство действующего таможенного законодательства уже становится общим местом. Весьма эмоциональная оценка состоянию правовой работы в таможенных органах дает пресса: мало того, что все документы ФТС России, начиная с основного - Таможенного кодекса, - написаны не понятном даже человеку с высшим образованием языком. Мало того, что таможенные законы - что то дышло из поговорки, так даже с законами федеральные начальники от таможни расправляются очень просто Варенов В. Кодекс шлагбаума. Таможенники не церемонятся ни с перегонщиками автомобилей, ни с российскими законами. // Новая газета. 2007. 3 декабря..

Действительно, к существующим в таможенной сфере нерешенным проблемам в первую очередь надо отнести проблемы структуры самого таможенного законодательства. Вступивший в 2003 году в силу Таможенный кодекс должен был стать законом прямого действия. Однако, по экспертным оценкам, пока что новый кодекс потребовал 20 постановлений Правительства и свыше 80 нормативных актов ФТС России. К тому же продолжает действовать около 30% из 10 тыс. разных нормативных актов бывшего ГТК, принятых к старому кодексу 1993 года. К тому же значительную часть таможенных процедур должностные лица таможенных органов пытаются регулировать ненормативными документами, не прошедшими регистрацию в Минюсте и часто имеющих гриф ДСП, что создаёт возможность произвола, например, при определении таможенной стоимости товаров. Герасимов И.А. Присоединение России к всемирной торговой организации и проблемы таможенного регулирования // http://www.samoupravlenie.ru/18-04.htm.

Технологические новшества, заимствованные российскими таможенниками из международного опыта, зачастую искажаются до неузнаваемости. Так, действующая в ФТС России система управления рисками, призванная повысить эффективность таможенного контроля, по мнению экспертов, поставлена на службу в первую очередь фискальным целям, что исказило общепринятую во всём мире цель ее внедрения См.: Заикина О. Ностальгия по границе на замке. // Эксперт. 2008. №43.. Система анализа рисков в той или иной степени применяется таможенными органами практически всех промышленно развитых и некоторых развивающихся стран. В ее основе лежит известный посыл: никакая таможенная служба не в состоянии охватить контролем все внешнеторговые сделки с равной степенью эффективности, поэтому необходимо выделять те из них, где требуется более тщательная проверка: подтверждение заявленной товарной номенклатуры, досмотр и т. д. Это довольно сложная технология сама по себе, и только в России она претерпела подобную метаморфозу.

Правовая культура должностных лиц таможенных органов формируется в условиях, когда в среде таможенников и участников ВЭД фактически как норма рассматриваются значительные сложности, возникающие при таможенном оформлении товаров. Существующий порядок предполагает, что небольшое предприятие с нестабильным, редким, малообъемным перемещением товаров из-за рубежа вынуждено пользоваться услугами таможенных посредников.

Основные вопросы в большинстве случаев возникают по следующим моментам: перевозка грузов от границы до места таможенного оформления, хранение грузов во время таможенного оформления и декларирование. На этих направлениях деятельности специализируются отдельные субъекты таможенного посредничества, а именно (таможенный) перевозчик, склад временного хранения, таможенный брокер. Обладая особым статусом, эти посреднические организации не стесняются устанавливать повышенные цены на свои услуги. Так, по информации интернет-сайта «Клуб логистов» информационно-консалтинговой службы «Logist-ICS», стоимость оформления брокером одной таможенной декларации в 2006 году колебалась от 700 до 1000 долл. США Клуб логистов. // http://logist.ru/..

На наш взгляд, причины сложившегося положения дел можно рассмотреть с позиции анализа экономического базиса правовой культуры. Мы считаем, что можно вычленить две переменные составляющие правовой культуры, формирующих ее экономический базис: формализм и сложность.

Большинство правовых актов до определенной степени подлежат формализации. Основная экономическая выгода от формализации - уменьшать затраты в связи с ошибками в процессе оформления документов. Однако формальности сами по себе являются платными. Следовательно, теоретически существует оптимальный уровень формализации, когда ее максимальная цена приближается к максимальной прибыли, измеренной сокращением информационных затрат и затрат на ошибки. Появляется возможность извлечь максимальную прибыль от формализации (надо платить, чтобы все было сделано как надо), при незначительных расходах. Таким образом, возникает мотивация у лиц, лоббирующих принятие тех или иных нормативно-правовых актов, настаивать на чрезмерном, но неоптимальном уровне формализации.

Вторая ключевая переменная - сложность, имеет схожие характеристики. Автор проекта нормативно-правового акта знает, что чем точнее и детализированнее правовое положение, тем больше вероятность того, что те, кто будет действовать с опорой на него, достигнут запланированного результата. Эти выгоды должны быть сравнимы с ценой сложности, которая включает в себя не только приобретение необходимой информации, но также расходы непрофессионалов на получение информации и разъяснение своих прав и обязанностей. И так как стоимость получаемой информации возрастает, спрос на услуги посредников будет расти. Следовательно, существует оптимальный уровень сложности, когда максимальная цена дополнительной сложности приближается к максимальным доходам.

Приведённый анализ позволяет утверждать, что существующая чрезвычайно усложнённая, громоздкая процедура таможенного оформления и контроля не соответствует идеалу, к которому, по словам Р. Иеринга, должно стремиться каждое право: осуществление права должно быть, с одной стороны, неизбежным и тем самым - равномерным и несомненным, с другой - лёгким и быстрым Иеринг Р. Юридическая техника. М., 2008. С. 29-30..

Анализ организационно-правовых основ деятельности таможенных органов позволяет многим исследователям утверждать о том, что в построении и функционировании сложившейся системы защиты государственных интересов отражается низкая правовая культура, догматизм управленческих традиций, дезориентация в определении политических, экономических и социальных приоритетов.

Истоки сложившегося положения дел коренятся в отсутствии в этой сфере демократических предохранителей. Сохранение того, что иногда называют «культом таможни» См.: Блинов Н.М. и др. «От культа таможни к таможенной культуре». М., 2000. С. 85-86.. - это способ поддержания веры в безошибочность бюрократического мышления, возможность бесконтрольного и безответственного использования власти в ведомственных, узко групповых целях Подтверждение этому - в многочисленных нарушениях таможенного законодательства.

Так, проведенный ФТС России анализ актов прокурорского реагирования по фактам нарушений таможенными органами законодательства Российской Федерации в таможенных органах ЮТУ при привлечении лиц к административной ответственности, показывает, что основными причинами принесения протестов и внесения представлений прокурорами являются нарушения материальных и процессуальных требований Кодекса об административных правонарушениях РФ, допускаемые должностными лицами таможенных органов при производстве по делам об административных правонарушениях. А также норм таможенного и иного законодательства. Выявляемые прокурорами нарушения носят систематический характер, типичные нарушения повторяются ежегодно. Принесенные протесты практически не отклоняются, 84% из них удовлетворяется О направлении обзора по актам прокурорского реагирования. Письмо ФТС РФ 01-06/42309 от 02.12.05. http://www.vch.ru/..

В средства массовой информации просачивается незначительная часть сведений о нарушениях, публикуются они не систематически. Ставшие же достоянием общественности нарушения носят характер крупных коррупционных скандалов и часто получают значительный общественный резонанс. Таковыми, например, являются сведения о нарушениях, совершенных бывшим начальником Шереметьевской и Домодедовской таможен А. Поповым, уголовные дела о контрабанде китайского ширпотреба, который поступал в адрес склада центрального аппарата ФСБ; по мясным квотам, выданным Минэкономразвития и т.д. См.: Контрабанд формирование. Таможня по-прежнему дает добро. Много добра. // Новая газета. 2004. 21 октября. Шлейнов Р. Три контр-банды. Если МВД пойдет войной на ФСБ, а ФСБ - на таможню, кто кого победит? // Новая газета. 2006. 18 мая. Ушаков В. и др. Генералы широкого потребления. Что связывает российское правительство и китайских контрабандистов с высокопоставленными сотрудниками Генпрокуратуры, ФСБ и таможни. // Новая газета. 2006. 2 октября. О систематических нарушениях законодательства о государственной гражданской службе, фактах утаивания от правоохранительных органов сведений о служебных проступках должностных лиц таможенных органов, граничащих с преступлениями говорилось в представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сентябре 2006 года. Пресс-релиз Правительства Российской Федерации. 06.12.2006. 17:25. http://www.government.ru/government/7f891593-cd6b-45d3-9500-2c70aa021148.htm.

Проанализировав современную научную литературу по проблемам правовой культуры в различных социально-профессиональных группах, публикации в прессе о положении дел в таможенных органах, изучив ведомственные материалы: отчеты, акты ревизий и инспекторских проверок, служебные проверки, представления и протесты прокурорских органов, судебные акты, мы приходим к выводам, что к деформациям и кризисным состояниям правовой культуры среди должностных лиц таможенных органов, следует отнести, прежде всего, правовой нигилизм, аномию, общий аксиологический и когнитивный вакуум (снижение ценностного статуса морали, нравственности, непонимание происходящего), распространение неправовых практик и противоправного поведения вследствие углубляющихся процессов отчуждения общества и государства, а также отчуждение права.

Общий низкий уровень правовой культуры современного российского общества, по нашему мнению, непосредственно влияет на процессы, протекающие в таможенных коллективах, где в значительной степени проявляется тенденция правового и нравственного нигилизма: неуважение к закону, праву, общепринятым социальным нормам. Деятельность в системе таможенных органов предъявляет серьезные требования к личностным качествам сотрудников, осуществляющих сложную работу, включенную в понятие «таможенное администрирование». Однако правовая культура должностных лиц таможенных органов демонстрирует наличие деформаций, связанных, в первую очередь, с утратой основных аксиологических различений, что является следствием общего социокультурного кризиса.

2.2 Роль профессионального образования и профессиональной подготовки в формировании профессиональной правовой культуры