Профессиональная правовая культура должностных лиц таможенных органов (на примере южного таможенного управления)

Так, официальный сайт ФТС России содержит информацию по вопросам воспитательной работы и борьбы с коррупцией, однако её можно охарактеризовать, как носящую декларативный характер и скорее демонстрирующей намерения, чем результаты конкретной работы: это отчёты о проведении различных деловых встреч, заседаний коллегиальных органов и т. п. В то же время, например, сведения о серии нарушений в Российской таможенной академии, зачастую содержащих признаки коррупционных деяний, выявленных в разное время следственными органами и Счётной палатой РФ и меры, принятые по этим фактам, не опубликованы См.: Джемакулов Шамиль. Генерала уличили в воровстве. Ректор Российской таможенной академии попал под статью. // Комсомольская правда. 2008. 8 ноября. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета и внебюджетных средств, а также федеральной собственности, выделенных для обеспечения деятельности Российской таможенной академии в 2007 году и истекшем периоде 2008 года». // Официальный сайт Счётной палаты РФ. http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2009/.. Не проанализированы публично причины и условия, способствовавшие совершению преступлений бывшими руководителями Дальневосточного таможенного управления, несмотря на то, что судебный процесс над ними, завершившийся в 2009 году, вызвал значительный общественный резонанс. Подобная «стена молчания» противоречит принципу транспарентности, заявленному в антикоррупционной стратегии Всемирной таможенной организации The Revised Arusha Declaration. Declaration of the Customs Co-operation Council Concerning Good Governance and Integrity in Customs. Done at Arusha, Tanzania, on the 7th day of July 1993 (81st/82nd Council Sessions) and revised in June 2003 (101st/102nd Council Sessions). // Official website of the World Customs Organization. http://www.wcoomd.org/.. Да и сама Арушская декларация на сайте не вывешена.

Важной составляющей правовой пропаганды, правового просвещения с использованием современных средств коммуникации и технических средств должна стать нацеленность проводимой работы на достижение конечного результата в возможно более короткий срок. При этом необходимо учитывать, что основное направление предпринимаемых усилий обращено к гражданам, не имеющим юридического образования. Здесь большие резервы заложены в возможностях, предоставляемых современными техническими (в том числе коммуникационными и проекционными) и программными средствами. Право, представленное визуально, вероятно, будет более понятным и доступным не только людям с ограниченными возможностями к самообразованию, не способным интерпретировать юридическую формулировку, но также и населению в целом. Нельзя пренебрегать и такими средствами правовой пропаганды, как социальная реклама. Красочный короткий ролик, раскрывающий для гражданина его право, может сыграть не меньшую роль, чем часовая лекция.

Для большинства закон, проиллюстрированный кино-, видео-, фото- или графическим изображением, анимацией, диаграммой, был бы более живым, более интересным и привлекательным, его бы и усвоили лучшим образом и отложился бы он в памяти надёжнее. С другой стороны это позволило бы более эффективно укрепить и сам закон, благодаря тому, что он в этом случае быстрее трансформируется в убеждения и перестаёт быть чем-то абстрактным, что существует на книжной полке в толстом фолианте.

Сегодня междисциплинарные исследования в области отношений между правом и создаваемыми искусством зрительными образами активно проводятся в США, странах Северной Европы учёными-правоведами, философами, искусствоведами Бернардом Дж. Хиббиттсом (Bernard J. Hibbitts), Сесилией Шатвет (B.A. Cecilie Schjatvet), Свере Бландхол (Sverre Blandhol), Дагом Мишалсеном (Dag Michalsen), Энтони Джулиусом (Julius, Anthony) и другими, работы которых формируют теоретическую основу для изучения проблем визуализации права.

Профессор Бернард Дж. Хиббитс (Bernard J. Hibbitts), отмечает, что также, как истинная грамотность предполагает не просто способность читать, но и способность написать, так и «иллюстративная грамотность» требует изучения изобразительного искусства и умения не только видеть, но и интерпретировать художественные образы. И помочь юристам предпринять первые шаги в направлении всестороннего «визуального» образования могли бы искусствоведы и историки искусства Bernard J. Hibbitts. Last Writes? Re-assessing the Law Review in the Age of Cyberspace // Akron Law Review. Vol. 30. Winter 1996. Num. 2. P. 180..

Мы соглашаемся с этим подходом и полагаем, что дать основы такого «визуального» образования, а также прививать первичные навыки выбора и практического использования визуальных СМИ, программных, коммуникативных и проекционных средств целесообразно уже при обучении студентов юридических факультетов.

Таким образом, подводя итог основных путей, средств и форм влияния на общественное сознание и на сознание должностных лиц с целью повышения уровня правовой культуры, можно сделать выводы, что необходимо не идеализировать право в ходе проводимых занятий, в СМИ, а заниматься реальной пропагандой жизненно важных законов, возможности их реализации путем неукоснительной реализации прав или их защиты в случае нарушения. Средства массовой информации оказывают, безусловно, воздействие на состояние правовой культуры как всего общества в целом, так и отдельных должностных лиц. Вопрос только в том, является ли это воздействие позитивным или несёт отрицательный заряд. Сами рыночно ориентированные масс-медиа нуждаются в корректировке их деятельности в целях достижения общественно необходимой цели - мобилизовать общество на осознание прав и свобод личности, осуществление конкретных шагов по воспитанию законопослушных граждан.

Открытость государственных органов, система регулярного государственно-правового информирования должностных лиц может и должна способствовать повышению их ответственности за правоприменительную практику, принимаемые решения, снизить риски коррупционных проявлений и, в конечном счете, способствовать повышению уровня правовой культуры.

Глава III. Проблемы совершенствования профессиональной правовой культуры должностных лиц таможенных органов

Совершенствование правовой культуры должностных лиц таможенных органов - процесс длительный, сложный и охватывающий широкий аспект деятельности таможенной службы. Проведенный в предыдущих главах анализ позволил нам охарактеризовать ее реальное состояние, как отличающееся внутренней противоречивостью, эклектизмом, одновременным сосуществованием в ней разнонаправленных тенденций. При этом мы смогли вычленить правовые образцы, идеалы, достижение которых является целью как для общества в целом, так и для должностных лиц таможенных органов. Опираясь на проведенное исследование, можно обозначить основные трудности, возникающие на пути совершенствования правовой культуры должностных лиц таможенных органов и средства правового развития этой профессиональной группы.

Для правоохранительных органов проблема совершенствования правовой культуры должностных лиц не нова и в определенной мере освещена в общей и специальной юридической литературе. Обширный материал, представляющий значительную научную и практически-прикладную ценность, содержится в работах П.П. Баранова, Н.Л. Гранат, В.С. Грачёва, В.С. Карпичева, Ю.В. Колесникова, Е.Б. Кониченко, И.А. Кузнецова, Т.Н. Москальковой, А.И. Овчинникова, В.П. Сальникова, Н.С. Соколовой, Н.М. Усманова и др.

Правовая культура должностных лиц неотделима от глубокого уважения к личности, ее правам и свободам, является одним из условий обеспечения гарантий процесса осуществления прав и свобод, их защиты и охраны. В наиболее общем виде правовая культура должностных лиц таможенных органов включает элементы, свойственные правовой культуре правоохранительных органов в целом.

В то же время, Н.В. Галустян в своём диссертационном исследовании обращает внимание на то, что «Исследуя различные аспекты правовой культуры, ... анализируя конкретную личность, следует иметь в виду и особенности ее профессиональной деятельности» Галустян Н.В. Правовая активность личности в механизме формирования социально-полезного поведения. Дис. ... канд. юридических наук. Ростов-на-Дону. 2005. С. 62..

Специфика организационно-технических и социальных факторов, характерных для таможенных органов, таких как условия труда, сложность выполняемых функций, характер и насыщенность оборудованием и техническими средствами, уровень развития таможенных технологий, рациональная организация таможенных процессов, личная безопасность, материальная и социальная защищённость, доступность системы повышения квалификации и т.п. отражается на процессе формирования и совершенствования правовой культуры таможенников и заставляет говорить о проблемах, характерных именно для современного состояния этой профессиональной группы.

Проблемы совершенствования правовой культуры должностных лиц, профессионально занятых в осуществлении экономических, правовых, организационных и иных мероприятий, направленных на всестороннее регулирование таможенных отношений и реализацию внутренних и внешнеэкономических интересов Российской Федерации, сегодня может быть отнесена к предельно актуальным социальным проблемам.

По мнению профессора П.П. Баранова, существуют различные методы распознания и анализа социальных проблем. Обнаружить их можно на социально-психологическом, социальном и на институциональном уровнях См.: Баранов П.П. Профессиональное правосознание работников органов внутренних дел: социальная обусловленность проблемы. Ее содержание и логический анализ. // Вопросы теории государства и права. Перестройка и актуальные проблемы теории социалистического государства и права. Межвузовский сборник научных работ. Выпуск 9. Саратов. 1991. С. 102-103.. На наш взгляд, рассматриваемая нами проблема должна анализироваться, прежде всего, на социальном и на институциональном уровнях. Очевидно, что от уровня правовой культуры должностных лиц таможенных органов во многом зависит престиж нашего государства, эффективность проводимых реформ. В связи с этим проблему можно рассматривать на социетальном уровне, как затрагивающую совокупность социальных явлений, сферу общественных отношений и материальных объектов всего общества, в определённой степени характеризующую его культуру. В таких условиях и пути решения проблемы видятся с участием всего общества. В то же время, проблема развития правовой культуры должностных лиц затрагивает интересы не только отдельных людей и социальных групп, но и определенные системы социальных институтов и взаимоотношения между ними. В этом случае она предстает как внутренняя проблема системы таможенных органов и может быть рассмотрена на институциональном уровне. Соответственно этому и решение проблемы можно полностью осуществить силами и средствами службы, её собственными ресурсами и возможностями.

Весь ход развития постсоветской истории России показывает, что одной из проблем, носящих системный характер и наиболее существенно влияющей на снижение темпов формирования условий развития правовой культуры, является коррупция в таможенных органах. Пути решения этой проблемы сдвигаются в общесоциальную область - силами и возможностями всего общества.

Закон определяет коррупцию, как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции". // Российская газета. 2008. 30 декабря. .

Сведения о степени коррупционной поражённости отечественной таможенной системы в ведомственных источниках не систематизируются и не публикуются, что можно расценивать, как отсутствие соответствующих ведомственных исследований по этому вопросу. Так, в упоминавшейся аналитической программе ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг.» лишь отмечается, что «во многих развивающихся странах... таможенные службы... часто приводят в качестве примера в числе наиболее коррумпированных» Приказ ФТС России от 05.10.2006 №964 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007_2009 гг.». Поскольку в тексте прямо не сказано, относится ли Российская Федерация к этому множеству стран, о степени причастности таможенной службы нашей страны к коррупции можно только догадываться. Здесь применён укоренившийся во многих отечественных публикациях последних лет стереотип, представляющий своеобразный «негатив» формулы собственной исключительности: в России не происходит ничего необычного, такое характерно «для всех». Такой подход, на наш взгляд, контрпродуктивен и не может привести к глубокому сравнительному анализу истинного положения дел в нашей стране и странах, добившихся заметных результатов в деле ограничения коррупции в таможенных органах, опыт которых мог бы оказать позитивное влияние на развитие правовой культуры таможенников.

Различные авторы, как в нашей стране, так и за рубежом отмечают высокую степень коррупции и устойчивую тенденцию к её росту в целом в нашем государстве и в первую очередь в таможенных органах.

Директор Центра по проблемам демократии, развития и верховенства права Стэнфордского университета профессор Майкл Макфол (Michael McFaul) и его заместитель по исследованиям Кэтрин Стоунер-Вейсса (Kathryn Stoner-Weiss) отмечают, что с точки зрения... коррупции и защиты прав собственности россияне сегодня в худшем положении, чем десять лет назад См.: Michael McFaul and Kathryn Stoner-Weiss. The Myth of the Authoritarian Model. How Putin's Crackdown Holds Russia Back. // Foreign Affairs. 2008. January/February. Vol 87, Number 1..

Опрос общественного мнения, ежегодно проводимый международной организацией «Трансперенси Интернешнл» (Transparency International), показывает неуклонное повышение уровня коррупции в России на протяжении последних шести лет. По материалам исследования «Барометр Мировой Коррупции 2009», наиболее коррумпированной публичной сферой по мнению наших граждан является государственная служба - так считают 84% опрошенных Барометр Мировой Коррупции 2009. Данные по России. Исследование проведено по заказу Трансперенси Интернешнл компанией Gallup Internationa. // http://www.transparency.org.ru/.

Диканова Т.А. в своей докторской диссертации указывает на высокую коррумпированность, взяточничество, соучастие в контрабанде, злоупотребления служебным положением, халатность работников таможенных органов, причиняющие огромный ущерб государству, предлагает изменить систему таможенного администрирования в целях борьбы с коррупцией. По её справедливому утверждению, это требует существенных изменений в действующем таможенном законодательстве. См.: Диканова Т.А. Актуальные проблемы борьбы с таможенными преступлениями Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000. С. 6, 8, 11.

Однако позитивные изменения с годами не отмечаются. По мнению председателя Национального антикоррупционного комитета России К.В. Кабанова, прозвучавшему в прямом радиоэфире в феврале 2008 года, «таможня вернулась сейчас в ситуацию 1997 года, то есть фактически где-то мы имеем процентов 80 импорта - это «черный» импорт, это просто по статистике, ... рынок таможенный коррупционный, это порядка 30 миллиардов долларов в год» Передача «Власть. Пятница, 08.02.2008: Кирилл Кабанов». // Эхо Москвы.

http://www.echo.msk.ru/programs/politic/493648-echo.phtml..

По данным опроса, проведённого Левада-центром в связи с десятилетием нахождения у власти В.В. Путина, ежегодно растёт количество россиян, убеждённых, что наименее удачными его действиями стали борьба с коррупцией и взяточничеством: в 2009 году так считают 35% респондентов 27.07.2009. Владимир Путин: 10 лет у власти. // Аналитический центр Юрия Левады. http://www.levada.ru/press/2009072701.html.

Можно говорить о том, что таможенная коррупция частично вызвана наследственными родовыми признаками прежней советской таможни. Одним из таких признаков является работа таможни как одной из организаций бывшего СССР в режиме заградительного барьера, с максимально возможным снижением собственных затрат. Такая организация работы, по оценке профессора Н.М. Блинова, предполагала, например, наличие стольких постов, сколько необходимо, чтобы обеспечить их максимальную нагрузку Блинов Н.М. и др. От культа таможни к таможенной культуре. М., 2001. С. 113.. При этом, как правило, подразумевалось, что для полной и максимальной загрузки целесообразно иметь некую очередь на обслуживание. Этот подход не учитывает, что если товары простаивают в очереди на таможне в ожидании оформления, значит, кто-то несёт потери, которые самой таможней не учитываются, а локальная эффективность работы данного участка оборачивается большими совокупными потерями для всех участников.

Очередь на таможенной границе - это свидетельство серьёзного неблагополучия, являющееся специфическим индикатором происходящих в внутри таможенных органов коррупционных процессов, нивелирующих усилия, направленные на развитие правовой культуры должностных лиц. «Грузовые и пассажирские потоки через границу постоянно растут. Соответственно растут и очереди на КПП. На людских трудностях делают бизнес паразитирующие структуры и отдельные граждане. Формируется благоприятная почва для коррупции», заявил В.В. Путин 26 июня 2008 г. Лантратов К. Вице-премьер пограничной службы. Владимир Путин нашёл Сергею Иванову кураторскую работу. Коммерсантъ. 2008. 27 июня. К этому надо добавить, что образ таможенного органа, как места, где участник ВЭД неизбежно должен понести существенные затраты времени на таможенное оформление, охотно формируют и поддерживают также и нечистые на руку таможенники.

Уголовные дела регулярно возбуждаются в отношении должностных лиц таможенных органов, получающих взятки за ускорение процесса таможенного оформления и таможенного контроля грузов, что по существу является осуществлением карательных мер, направленных против внешних проявлений уже существующей коррупции и конкретных коррупционеров См.: Два старших офицера Зеленоградской таможни задержаны по подозрению в получении взятки. // Новости России. Четверг, 2 августа 2007 г. NEWSru.com; 13.07.2008. В Калининграде на крупной взятке попалась вся смена таможенного поста. Прямой телеэфир программы «Вести». // Виртуальная таможня. http://vch.ru/; Соковнин Алексей. Полковника ФТС взяли с наличностью. В его автомобиле обнаружено $17,2 тыс. // Коммерсантъ. 2008. 17 июля. . Нередко эти события ошибочно представляются, как борьба с коррупцией. Однако, на наш взгляд, в таких случаях упреки должностным лицам таможенных органов в коррупционности можно выдвигать с таким же успехом, как и упреки мелким несунам и ворам времен Советского Союза в развале экономики страны. Попытки объявить отдельные факты задержания должностных лиц по подозрению в совершении должностных преступлений, как следствие планомерной борьбы с коррупцией, по нашему мнению, дискредитируют самоё понятие борьбы с коррупцией и негативно отражаются на процессе формирования правовой культуры должностных лиц. Такие утверждения не вызывают доверия, что подтверждается и социологическими исследованиями. По данным опроса, проведённого Аналитическим Центром Юрия Левады, 67% граждан убеждены, что дела о коррупции во власти возбуждаются только в тех случаях, когда ведется борьба «за кресло» или проводится показательная кампания по борьбе с коррупцией 15.07.2008. Коррупция и взяточничество. // Аналитический Центр Юрия Левады. www.levada.ru..

Ошибочно также было бы опираться на статистику уровня преступности по должностным преступлениям для оценки состояния коррупции в таможенной сфере и по той причине, что такая оценка даётся по уже выявленным преступлениям и не учитывает латентный характер коррупционных деяний. В 2006 году приказом ФТС России «Об утверждении методик расчета показателей конечного результата деятельности таможенных органов Российской Федерации» определёна методика расчёта показателя «Снижение уровня преступности по коррупционным деяниям в таможенной сфере», опирающаяся исключительно на статистические данные о состоянии преступности Приказ ФТС России от 03.04.2006 №284 «Об утверждении методик расчета показателей конечного результата деятельности таможенных органов Российской Федерации» (с изменениями, внесёнными приказом ФТС России от 22 марта 2007 года №335).. С помощью различных коэффициентов статистические данные обрабатываются и позволяют, по мнению авторов приказа, судить об уровне преступности, который может выражаться конкретной цифрой.

При этом в расчёт не входит ни мнение независимых экспертов об уровне коррупции в таможенных органах, ни результаты анализа существующих и разрабатываемых нормативных актов на коррупционогенность, ни степень информационной прозрачности действий таможенных органов и принимаемых ими решений, ни оценка качества и оперативности оказания таможенными органами услуг, в частности путём применения системы «одного окна» и электронного обмена информацией и т. д. Очевидно, что односторонний инструментально-технический взгляд на проблему коррупции игнорирует её правовую природу, сущность и не учитывает её системный характер. Такой подход закрывает путь к выяснению действительных причин коррупции и оценке роли конкретных должностных лиц в предпринимаемых попытках предупредить или пресечь коррупцию.

Субъективистская манипуляция уголовной статистикой и дисциплинарной практикой, сопровождаемая активными мерами по формированию определённого общественного мнения, неизбежно приводят к ложным умозаключениям и опасным заблуждениям, и может лишь создать иллюзию благополучия.

Так, в Северо-Западном таможенном управлении за 10 месяцев 2008 года количество должностных лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, составило 0,4% от общей штатной численности. По выражению заместителя начальника управления - начальника кадровой службы К.Н. Кудрявцева это не даёт основания «посыпать голову пеплом», поскольку количество поощренных и награждённых должностных лиц существенно превышает количество лиц, совершивших преступление Коррупция объявлена вне закона. // Таможня. Официальное издание Федеральной таможенной службы. 2008. Ноябрь. С. 21.. Такое сравнение некорректно, так как не учитывает повышенную общественную опасность коррупционных деяний и то обстоятельство, что коррупция характеризует таможенный орган или таможенную систему в целом. В то же время поощрение - это оценка личности конкретных должностных лиц.

С точки зрения учёных-правоведов Стенфордского университета Дэвида Миллса (David Mills) и Роберта Вейсберга (Robert Weisberg) коррупция должностных лиц (в оригинале - white collar crime, т.е. «беловоротничковая» преступность), не только характеризует государственный орган определённым образом, но и представляет серьёзную социально-экономическую проблему, по существу, «развращает» государство Mills D. & Weisberg R. Corrupting the Harm Requirement in White Collar Crime. // Stanford Law Review. Vol. 60. 2008. P. 1372..

Можно выделить и личностные истоки коррупции в таможенной сфере: причиной ложных и ошибочных представлений должностных лиц заключается также в невысоком уровне их профессионализма и низкой правовой культуре, которая во многом является отражением низкой правовой культуры российского общества. Характерно, что отношение населения к этой проблеме с годами заметно меняется. Если по опросу Института социологии РАН, проведённому в 2005 году, 13,4% россиян главной причиной коррупции считают низкий уровень правовой культуры и слабое уважение к закону большинства своих сограждан Аналитический доклад. Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов. Подготовлен Институтом социологии РАН в сотрудничестве с Представительством Фонда имени Фридриха Эберта в Российской Федерации. М. 2005 // http//www.isras.ru., то в 2008 году так полагают 37,2% опрошенных Екатерина Добрынина. Подкупающая откровенность. // Российская газета. 2008. 6 июня..

Правовая культура является одним из базовых компонентов деятельности должностных лиц таможенных органов и её значимость определяется задачами по реализации государственной политики, правовой насыщенностью служебной информации, иерархией в распределении прав и ответственности, связанностью процессуальными нормами в ходе реализации участниками ВЭД своих прав. Вот почему, по мнению Ю.А. Тихомирова и Е.Н. Трикоз, весьма важно выяснять уровень и глубину знания компетенционных и статусных правовых норм служащими органов государственной власти при вступлении в должность, а также путем проведения для них аттестации и конкурсов, собеседований и специальных антикоррупционных тестов Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н.. Право против коррупции. // Журнал российского права. 2007. № 5..

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» есть ряд норм, применение которых позволяет систематически контролировать уровень профессиональной и общей подготовки должностного лица, тем самым способствовать подъёму уровня правовой культуры до желаемого антикоррупционного уровня Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». // Парламентская газета. 2004. 31 июля. .

Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» не содержит требований систематического контроля за уровнем теоретической подготовки сотрудников Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». // Российская газета. 1997. 31 июля.. Процедурой изучения и оценки должностного лица, прописанная в законе, является только аттестация, проводимая не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. В то же время особенности проведения аттестации, являющейся, к тому же значительным стрессом для должностного лица, не позволяют во всех случаях достаточно эффективно использовать ее материалы. Периодичность проведения аттестации не всегда дает возможность воспользоваться её результатами для своевременной оценки сотрудника. К тому же и установленные Законом сроки не всегда соблюдаются. Так, высшая аттестационная комиссии ФТС России не рассматривает вопросы аттестации начальников таможенных органов с 2004 года.

Вместе с тем, существует риск использования юридических форм и процедур (конкурсов на замещение должности, квалификационных экзаменов и т.п.) в противоправных интересах отдельных лиц «теневые» способы решения этих вопросов (договоренности и т.п.). Отсутствие законных средств контроля уровня профессиональной и общей подготовки сотрудников приводят к появлению не регламентированных нормативными актами различных способов тестирования. Так, в ФТС России процедуре назначения на должность начальника таможни и начальника таможенного поста предшествует тестирование уровня знаний соискателя. Решение о проведении тестирования принимается управлением кадров и государственной службы ФТС России. При этом программа подготовки, по которой будет осуществляться контроль знаний, и система оценки соискателям не доводится.

Действующим Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата Федеральной таможенной службы допускается проведение тестирования по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы Приказ Федеральной таможенной службы от 21 марта 2008 г. №166 «Об утверждении положений о порядке проведения аттестации и о порядке сдачи квалификационного экзамена Федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата Федеральной таможенной службы». // Таможенные ведомости. Бюллетень таможенной информации. 2008. №6. С. 16.. Однако порядок формирования программ тестирования, методика его проведения и выставления оценки не определены.

Отсутствие публично объявленных программ обучения (самоподготовки), стандартов, критериев, по которым осуществляется оценка знаний, создаёт предпосылки для манипулирования результатами тестирования и, с учётом высокой заинтересованности тестируемых в результатах экзамена, не исключает случаев получения вознаграждения или иной выгоды должностными лицами, проводящими тестирование. Такая ситуация деформирует правосознание и отрицательно сказывается на процессе формирования правовой культуры не только участников данной процедуры, но и негативно отражается на структуре и содержании общественных отношений в широком смысле, а вновь создаваемые публичные институты могут оказаться декоративными и неэффективными.

Представляется, что обучение, в том числе самоподготовка, должностных лиц и последующая процедура оценки знаний и уровня квалификации должны основываться на научно обоснованных методиках по утверждённым программам, разработанным с участием профессорско-преподавательского состава Российской таможенной академии и её филиалов. Особенно важно налаживание системы обучения навыкам преодоления коррупции и проведение соответствующих тренингов, опыт и методики проведения которых в системе ФТС России сегодня ещё не выработаны. Для получения объективного результата нужно помочь тестируемым сформулировать свои представления о том, что является «хорошим» уровнем знаний, для чего предложить им подробные критерии оценки, включающие область оценивания и стандарты, которые должны быть достигнуты.

По мнению авторитетных американских исследователей советской системы образования, специалистов в области сравнительного образования Макса Экстейна (Max A. Eckstein) и Гарольда Ноя (Harold J. Noah), которое мы полностью разделяем, тестирование заключают в себе определенные политические, идеологические и образовательные аспекты, в связи с чем обязательно должен быть получен ответ на вопрос: что контролируют экзамены и кто отвечает за осуществление этого контроля См.: Eckstein, Max A. & Noah, Harold J. Secondary School Examinations: International Perspectives on Policies and Practice. New Haven, 1993. P. 112.. Представляется, что персональная ответственность за экзаменационный контроль должна возлагаться на конкретных должностных лиц таможенных органов, профессорско-преподавательский состав РТА.

Таким образом, необходимо стремиться поставить всех участников этого процесса в равные условия и тем самым способствовать повышению эффективности работы по развитию правовой культуры должностных лиц.

Большинство исследователей и политических деятелей указывают, что таможенная коррупция является социально-правовой проблемой и должна рассматриваться на социальном уровне. Так, председатель Национального антикоррупционного комитета России К.В. Кабанов утверждает, что это не проблема председателя нынешнего ФТС, поскольку его указания по борьбе с коррупцией выполняются См.: Передача «Власть. Пятница, 08.02.2008: Кирилл Кабанов». // Радиостанция Эхо Москвы. http://www.echo.msk.ru/programs/politic/493648-echo.phtml.. В исследовании Фонда ИНДЕМ отмечается, что коррупция, вызванная низким уровнем заработной платы чиновников, закрытостью или даже секретностью финансирования, является самой неопасной. Коррупция становится гораздо опаснее, когда она основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А.

Бизнес и коррупция: проблемы противодействия. Итоговый отчет. М., 2004. С. 11. .

Представляют интерес оценки зарубежных экспертов, которые отмечают отсутствие в России условий для свободной торговли. В опубликованном в 2009 году ежегодном докладе, подготовленным влиятельным американским институтом Heritage Foundation и газетой Wall Street Journal дана оценка уровню свободы торговли (trade freedom) 183 стран мира. Россию эксперты организации отнесли к числу аутсайдеров с показателем 60,8 балла (средний показатель - 73,2). Решающую роль в этой оценке сыграли импортные (экспортные) тарифные и нетарифные барьеры, коррумпированность таможни The Link Between Economic Opportunity & Prosperity. The 2009 Index of Economic Freedom. // A product of The Heritage Foundation & The Wall Street Journal. // http://www.heritage.org/Index/.

В ФТС России в 2006 году наряду с разработкой аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг.» проведен анализ ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в таможенной сфере, на коррупционность См.: Приказ ФТС России от 05.10.2006 №964 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007_2009 гг.». Сведения о применявшейся методике, результатах анализа и мерах по корректировке нормативных правовых актов не публиковались. Вызывает сомнение и сама постановка вопроса. Представляется, что логичнее было бы проверить нормативно-правовые акты на коррупционогенность.

Желаемый результат, очевидно, достигнут не был. Об этом свидетельствует выступление Генерального прокурора Ю.Чайки в Совете Федерации в январе 2008 года, где он указал на условия, способствующие совершению правонарушений в таможенной сфере: «Зачастую региональными таможенными управлениями издаются нормативные документы, которые создают искусственные административные барьеры, вводят дополнительные ограничения прав физических и юридических лиц при перемещении товаров через границу либо, наоборот, создают условия для неуплаты декларантами таможенных платежей, а также совершения иных правонарушений» Генпрокуратура РФ выявила многочисленные нарушения законодательства в таможенной сфере. http://www.tamognia.ru/news/customs/2008/03/28/news. .

В июне 2008 года Президент Д.А. Медведев в ходе встречи с генеральным прокурором Юрием Чайкой потребовал исключить коррупционную составляющую из уже принятых нормативных актов. В экспертном сообществе полагают, что прежде само законодательство нуждается в «зачистке» от коррупционной составляющей Фаризова С., Хамраев В. Дмитрий Медведев вымарывает коррупцию. // Коммерсантъ. 2008.03 июня..

Проблема эта, подрывающая усилия по формированию правовой культуры должностных лиц, не нова. Об этом свидетельствуют и проверки, проводимые Счетной палатой Российской Федерации. В 2004 году Счетная палата отмечает, что применяемая система таможенного оформления ввоза товаров народного потребления допускает существенное влияние субъективного фактора, произвольных действий сотрудников таможенных органов и создает условия для массовых нарушений таможенных правил и злоупотреблений. Значительные потери несет федеральный бюджет в связи с нечетким правовым регулированием применения таможенных режимов, предусматривающих различные налоговые преференции. Многие статьи Таможенного кодекса Российской Федерации по этим вопросам не содержат норм прямого действия и имеют отсылочный характер. Имеются существенные пробелы в правовом регулировании таможенного режима временного ввоза; использования ввезенных товаров для переработки с освобождением продуктов переработки при вывозе с таможенной территории Российской Федерации от уплаты вывозных таможенных пошлин; применения льготного порядка таможенного оформления автомобилей, ввозимых физическими лицами для личного пользования. Законодательством не урегулировано взимание таможенных сборов, принятие решений о применении льготной ставки налогообложения по отдельным видам товаров. Таможенные органы зачастую принимают решения по этим вопросам по своему усмотрению См.: Аналитическая записка о проблемах налогового, таможенного и бюджетного законодательства Российской Федерации и предложениях по его совершенствованию. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. №8..

Руководствуясь разработанной фондом ИНДЕМ методикой, См.: Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция: проблемы противодействия. Итоговый отчет. М. 2004. С. 12. направленной на выявление в текстах нормативных актов норм права, создающих потенциал для коррупции, мы можем отнести приведённые выше примеры к коррупционогенным, поскольку тексты упоминавшихся нормативных актов содержат либо завышенные требования, либо дискреционные полномочия должностного лица, либо бланкетные нормы как коррупциогенный фактор.

Принимаемые в последнее время подзаконные акты в сфере таможенного дела зачастую тоже отличаются неконкретностью, недосказанностью и отсылками. Примером может служить постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 481 «Об утверждении правил осуществления таможенными органами в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации отдельных действий по транспортному контролю», наделяющее таможенные органы дискреционными полномочиями по транспортному контролю грузовых транспортных средств, прибывающих на территорию Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 481 «Об утверждении правил осуществления таможенными органами в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации отдельных действий по транспортному контролю». // Российская газета. 2008. 09 июля..

На фоне справедливых критических замечаний Счётной палаты и Генерального прокурора вновь разрабатываемые законопроекты по-прежнему содержат коррупциогенные составляющие. Так, согласно изменениям в Таможенный кодекс, принятым в 2008 году в первом чтении, таможенным органам придаются дискреционные полномочия по контролю за перемещением через таможенную границу товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности. О внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации (о дополнительных полномочиях таможенных органов по контролю за перемещением через таможенную границу Российской Федерации товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности). // Перечень документов для законопроекта (закона) № 97604-5. Официальный сайт Государственной думы Российской Федерации. http://www.duma.gov.ru/. Таможня приобретает право задерживать груз на неделю по одному только подозрению, что товарный знак использован незаконно. До сих пор таможенники задерживали груз по подобным основаниям, См.: 02.10.08. Предприниматели выступили против поправок в Таможенный кодекс. // ИА "Клерк.Ру". только если имелось соответствующее заявление от правообладателя. Инициатива законодателей встретила обоснованные возражения со стороны деловых кругов и независимых СМИ См.: Боброва О. Таможня дает окно. После принятия поправок в Таможенный кодекс плата «за окно», т.е. беспроблемное прохождение таможни, серьезно возрастет. // Новая газета. 2008. 18 сентября.. Однако позиции ФТС России и бизнеса по этому вопросу оказались по разную сторону баррикад: деловые круги не получили поддержки таможенников.

Деструктивное влияние такого положения дел на процесс формирования правовой культуры должностных лиц очевиден.

Коррупция в таможенных органах - это одно из проявлений коррупции в системе государственной службы и в правоохранительной сфере, оказывающей значительное негативное влияние на развитие правовой культуры должностных лиц таможенных органов.

Причины коррупции в таможенных органах различны, и для того, чтобы снизить её уровень, необходимо, как верно утверждает А.В. Куракин, минимизировать условия, которые порождают коррупцию в целом в системе государственной службы Куракин А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел. // Государство и право. 2008. №5. С. 48..

Разоблачение нечистых на руку таможенников, безусловно, необходимая работа, позволяющая оздоровить атмосферу в таможенных органах и позитивно влияющая на развитие правовой культуры. Важно, чтобы наряду с правовой квалификацией эти деяния должны получать и оценку общественности. И хорошо, если эти оценки будут звучать, как мздоимство, казнокрадство и т. п. и не позиционироваться как борьба с коррупцией.

На наш взгляд, настоящая борьба с коррупцией может происходить только с использованием инструментов, пока недоступных нашему обществу, таких, как независимая пресса, неправительственные общественные организации, живущие не на правительственные гранты, других форм общественного контроля. Осуществление этой борьбы, нацеленной на достижение результата, может начаться и в Госдуме в условиях реальной политической конкуренции, когда идеологическая ориентация депутатов сместится в большей степени в сторону деэтатизации, предполагающей выбор пути регулирования по схеме: слабый государственный контроль, использование в основном экономических мер для принуждения к реализации нормы права, саморегуляция. Сегодняшнее состояние законодательной ветви власти свидетельствует о её неготовности и неспособности к осуществлению практических шагов, направленных на демократизацию и отказ от тотального государственного вмешательства в экономику.

От уровня развития правовой культуры зависит развитие составляющих ее функций. Для того, чтобы провести анализ проблем развития правовой культуры должностных лиц на институциональном уровне, целесообразно рассмотреть степень развития её отдельных функций.

Рассматривая различные функциональные проявления правовой культуры, нельзя не обратить внимание на её коммуникативную функцию, обеспечивающую в таможенных коллективах грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение должностных лиц между собой и с гражданами, участниками внешнеэкономической деятельности, представителями других правоохранительных органов, зарубежными коллегами; идейно-правовые связи должностных лиц: как горизонтальные, так и от поколения к поколению, преемственность правового опыта и совершенствование стиля и методов работы. При этом опыт не всегда может быть позитивным, анализ допущенных ошибок в правой сфере необходим, прежде всего, для концентрации усилий на наиболее эффективных направлениях повышения правовой культуры. Такой анализ может стать существенным элементом планирования и прогнозирования правовой культуры.

В таможенных органах есть свидетельства недостаточности мер, направленных на обеспечение преемственности поколений, о чём можно судить, например, по сложившейся практике смены руководителей различного уровня. Подавляющее большинство их увольнений происходит досрочно, до истечения срока контракта. Так, анализ показал, что за период после создания в 1992 году Северо-Кавказского (Южного) таможенного управления на должности начальника управления сменились пять должностных лиц, проработавших в занимаемой должности от неполных двух до семи лет. За период службы они получали соответствующие должности звания, высокие ведомственные и государственные награды. Со всеми руководителями были заключены, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ, контракты Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». // Российская газета. 1997. 31 июля.. В конечном счете, все были уволены из таможенных органов с различных должностей до истечения срока контракта: четверо (80%) - на основании поданного заявления и один - за систематические нарушения дисциплины.

Подобная картина характерна и для начальников таможен. 62% из числа уволившихся начальников таможен в целом по ФТС России в первой половине 2008 года завершили карьеру в таможенных органах до истечения срока контракта на основании поданных заявлений.

Публичная оценка труда смещённых таким образом руководителей не даётся, они не получают от вышестоящего органа признания своих заслуг. Однако и о мерах дисциплинарного или иного воздействия в рамках действующего законодательства, свидетельствующих и совершенных проступках или допущенных нарушениях, не сообщается. Об истинных причинах досрочных увольнений можно судить по косвенным признакам, чаще всего - по сведениям, опубликованным в прессе, подтверждающим предположения, что отставки происходят вынужденно, под давлением и, возможно, связаны с некими нарушениями или упущениями в работе. Так, газета «Коммерсантъ» смену руководства ФТС России в мае 2006 года и последующую волну отставок руководителей региональных таможенных управлений связывает с «серией коррупционных скандалов» Шарипова А. Таможню выводят из «серой» зоны. // Коммерсантъ. 2008. 7 марта.. На всероссийском семинаре-совещании руководителей кадровых подразделений таможенных органов в сентябре 2006 года отмечалось, что отдельные руководители в Южном таможенном управлении (первый заместитель начальника ЮТУ по таможенному контролю, начальник Сочинской таможни) были освобождены от занимаемых должностей в связи с тем, что «старались достичь высокого положения или богатства за счёт общего блага» Доклад и.о. начальника управления кадров ФТС России Кириллова Г.Л. «О состоянии и основных направлениях работы с кадрами на современном этапе развития таможенной службы». // Всероссийское семинар-совещание руководителей кадровых подразделений таможенных органов Российской Федерации. Солнечногорск. 2006. С. 29.. Фактически же эти должностные лица были уволены на основании поданных ими заявлений, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в период увольнения и в последующем не привлекались.

Официальных публичных комментариев по этим вопросам, как правило, нет, анализ совершённых ошибок или нарушений не проводится, вопрос об ответственности уволенных и оставшихся на должности руководителей подразделений ведомства за некие противоправные деяния в рамках действующего законодательства не рассматривается.

В числе других причин вынужденных отставок пресса часто называет увольнение должностных лиц, отличавшихся личной преданностью прежнему руководству. Так, «Новая газета» отмечает, что в 2005-2006 гг. «таможни чистили от тех, кто работал еще при Ванине и Гутине» Шлейнов Р. Три контр-банды. Если МВД пойдет войной на ФСБ, а ФСБ - на таможню, кто кого победит? // Новая газета. 2006. 18 мая..

Сам факт личной преданности руководству в мировой практике административной деятельности не является чем-то предосудительным. Г.А. Сатаров и К.А. Головщинский указывают, что во всех странах принято различать карьерных служащих и политических назначенцев, зависящих от политического руководства страны Сатаров Г.А., Головщинский К.И. Административная реформа и противодействие коррупции. // Отечественные записки. 2004. №2. . Подобное ограничение вполне разумно: политические назначенцы подбираются по мотивам личной преданности, являются проводниками политической воли своего патрона и контролируют работу карьерных чиновников. Вместе с тем должностные лица, занимающие должности руководителей таможенных органов, являются сотрудниками таможенных органов, вопросы назначения и увольнения которых регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». // Российская газета. 1997. 31 июля. и не могут рассматриваться как политические назначения. В то же время, мотивированные решения об увольнении должностных лиц такого уровня, как заместители руководителя ФТС России, начальники региональных таможенных управлений должны приниматься публично.

Подобные подходы, отличающиеся недосказанностью и пренебрегающие ценностью правовой процедуры при решении кадровых вопросов, не предполагают заинтересованного отношения к опыту предшественника, не гарантируют осуществления преемственности правового опыта, как связи между этапами развития системы, снижают степень доверия подчинённых руководителю и не могут способствовать совершенствованию правовой культуры должностных лиц. Трудно также оценить урон, который наносит правовой культуре таможенников, правосознанию должностных лиц неуверенность руководителя в завтрашнем дне, убежденность в своей незащищенности, которые, по нашему убеждению, влекут за собой боязнь ответственности, неуверенность в себе при необходимости принятия самостоятельных решений.

Правовая культура связана с информированностью должностных лиц. Информация, необходимая для принятия решений, чаще всего носит правовой характер, зачастую содержит сведения об отклонениях от правовых норм. Представляется, в связи с этим, что проблемы совершенствования правовой культуры должностных лиц находят свое отражение и в интерактивной составляющей коммуникативной функции правовой культуры. Участник коммуникативного процесса при передаче информации предполагает ответную реакцию, активность своего партнёра, учёт его интересов и целей.

Интерактивный коммуникационный процесс важен как в направлении «ФТС - РТУ - ФТС» и «РТУ - ТАМОЖНЯ - РТУ», так и в направлении «таможенные органы - участники внешнеэкономической деятельности - таможенные органы».

Рассматривая первое из этих направлений, мы отмечаем, что существующая система отчётности предполагает систематическое поступление из таможен и таможенных постов в вышестоящий таможенный орган информации, обеспечивающей реализацию принципа управляемости системы. В то же время обмен информацией только по принципу: «приказ - отчёт о выполнении» не может обеспечить в полной мере реализацию коммуникативной функции правовой культуры. В процессе взаимодействия между коммуникаторами важен не только обмен информацией, но и организация, планирование их совместной деятельности. Как отмечает М.Г. Баумова, коммуникативная функция правовой культуры осуществляется не ради только передачи «голой» информации, её цель - организация совместной правозначимой деятельности. Если в этом процессе возникают какие-либо осложнения, столкновение различных мнений, несогласованность - это приводит к увеличению интенсивности обмена информацией, активизации процесса обучения, обеспечивает более высокий уровень понимания между субъектами коммуникации Баумова М.Г. Функции правовой культуры: Дис. ... канд. юридических наук. М., 2005. С. 180..