Правонарушения. Закон. Ответственность

Руководством судебной системы возносится в качестве главного принципа стабильность судебных постановлений. Однако отстаивать их стабильность следует при условии их законности. В противном случае это приводит к тому, что граждане годами возмущаются вынесенными решениями, ищут возможности вручить петицию непосредственно Главе государства, прокуратура может многие месяцы и годы добиваться изменения вынесенных судебных постановлений, в итоге - конфликт не разрешен.

Системная взаимосвязь между Верховным судом, с одной стороны, и нижестоящими судами, с другой стороны, ослаблена. Нет своевременного выявления и устранения недостатков со стороны Верховного Суда в деятельности районных и областных судов.

Слабый ведомственный контроль проявляется не только почти в очевидном увеличении в последние два-три года числа судебных ошибок, но и в разнобое судебной практики. Создается такое впечатление, что в каждой области может быть своя законность. Больше озабочена этой проблемой Генеральная прокуратура, а не Верховный Суд, на который законом возложена обязанность обеспечивать правильное применение законодательства при осуществлении правосудия.

В 2010 году судами кассационной инстанции отменено и изменено 20,5% решений по гражданским делам (из 8 тыс. гражданских дел в кассационном порядке отменено и изменено 1640 решений) и 30% по уголовным делам от общего числа обжалованных. В последующем в порядке надзора вышестоящими судами пересмотрены еще соответственно 7,5% уголовных дел, проверенных ранее в кассации. В предыдущие годы именно эта статистика бралась за основу оценки качества работы судей.

Верховный Суд либо не успевает реагировать на происходящие в обществе изменения, либо предполагает, что они не касаются работы общих судов. На уровне постановлений Пленума нет никаких разъяснений по налоговым и таможенным отношениям, по лжепредпринимательской деятельности. С 2007 года действует новый КоАП. Однако за это время Пленумом не принято ни одного постановления по данному вопросу.

Почти год Генеральный прокурор доказывал руководству Верховного Суда необходимость изменения судебной практики в сторону существенного увеличения штрафов за управление транспортом в нетрезвом состоянии. К началу 2008 г. средний размер штрафа составлял 40-50 базовых величин, хотя Уголовный кодекс предусматривает штраф до 1000 базовых величин. Приходилось доказывать очевидное. Если в 2007 году в бюджет с пьяных водителей взыскали 890 миллионов, то в 2010 г. - взыскали 20 млрд.

В 2008-2010 годах в Верховный Суд Республики Беларусь направлено более 27 представлений, писем, информаций об имеющихся недостатках в деятельности судебной системы с предложениями по их устранению.

Так, предлагалось принять постановление Пленума, по использованию данных ОРД в уголовном судопроизводстве, в связи опять же с разночтениями в судебной практике. В итоге - единства в практике нет, а постановление, как следовало из ответа, принимать преждевременно.

16.10.2008 направлено письмо о необходимости единообразного применения судами п.2 ч.2 ст. 139 УК. Так, при совершении деяния в отношении лица, находящегося в состоянии сна, суды различно квалифицируют действия виновного, что влияет на тяжесть наказания (ч. 1 или ч. 2). В ответ на представление - очередная отписка, смысл которой - не указывайте судам как им быть, мы сами разберемся.

Нет единства в компенсации морального вреда потерпевшим, вследствие убийства их родных, или смерти последних от причинения тяжких телесных повреждений. Еще 4 сентября 2008 г. в письме на имя Председателя Верховного Суда указывал, что разница от области к области может «плясать» в два раза, а то и более. Что в Брестской или Минской области при убийстве близкого родственники в два раза меньше горюют, чем в Витебской области, где компенсация значительно выше (соответственно 5 и 12 миллионов).

В 2010 году судами рассмотрено 428 тысяч административных дел (427,5 тыс. и в 2009 г.). Эти дела, как и абсолютное число гражданских дел, рассматриваются без участия прокурора, на которого можно было бы отнести упущения. Типичные нарушения судов ? не выясняются обстоятельства, исключающие административный процесс, относится ли рассмотрение дела к компетенции суда; нарушаются сроки рассмотрения дел. При этом выяснение причин нарушения сроков (а здесь может крыться стремление «вывести» виновное лицо из-под ответственности) подменяется формальной критикой за волокиту. Есть и такие «шедевры» судебных решений, когда в них для освобождения от административной ответственности за управление транспортом в нетрезвом состоянии, суд указывает, что спиртное нарушитель употребил в силу необходимости (участвовал в банкете).

Не редкость, когда в суде не удосуживаются выяснить личность правонарушителя, что приводит к привлечению к ответственности лиц, вообще не причастных к правонарушению, даже давно умерших, к тому же не совершавших правонарушение; не уведомляются лица о времени и месте судебного разбирательства; игнорируются требования о ведении протокола судебного заседания (за исключением случаев, когда лицо признает свою вину и не заявляет необходимости исследовать доказательства).

Но если в судах такая культура работы и здесь надо прокуратуре вмешиваться, то можно представить, какая нагрузка у прокуроров по другим направлениям деятельности.

Нагрузка на судей хотя и несколько меньшая, чем у прокурорских работников, однако в целом достаточно высокая. Некоторый рост объема работа произошел за счет увеличения числа дел приказного производства, которые не представляют особой сложности. В 2007 г., за минусом 53 тыс. дел приказного производства, в среднем на судью приходилось 19,4 дела. В 2010 г., за минусом 146 тыс. дел приказного производства, - 20,7. Экономия судейского времени произошла за счет исключения обязанности изготавливать мотивировочную часть решения: сейчас это происходит только в отношении 5-8 % гражданских дел.

В 2010 году судами рассмотрено 336 тысяч гражданских дел (2007 - 243 тысячи дел). Из них 146 тысяч - дела приказного производства (2007 - 53 тыс. дел приказного производства).

Много фактов волокиты судов. На личном приеме 18 января 2011 г. в Молодечно обратился гражданин М. с жалобой на действия суда, который с июня 2009 года не рассматривает его иск о защите его прав как потребителя (вставлены окна, которые промерзают).

В 2010 году прокурорами инициирован пересмотр решений по гражданским делам в кассационном и надзорном порядке в 1501 случае, а судами принесен 621 надзорный протест. По протестам прокуроров исправлены судебные ошибки по 900 гражданским делам.

Судебная практика о нарушениях трудового законодательства, прав потребителей и др. слабо используется судами для воздействия на республиканские и местные органы государственного управления. Частные определения так и остаются актами частного реагирования.

Это, а также нежелание судов расширять выездные заседания, позволяет сказать, что суды работают в замкнутом цикле, как закрытая корпорация, которая слабо работает в системной связи во имя общегосударственных интересов. Более того, в ходу тезис, что суд - это не правоохранительный орган. А какой же еще?! Например, в 2011 году прокуратурой Молодечненского района предлагалось рассмотреть в выездном заседании по 20 уголовным делам, которые касались управлением транспортом в нетрезвом состоянии, уклонении родителей от содержания детей, уклонение от отбывания исправительных работ и др., т.е. которые имели бы воспитательный эффект. Однако судом рассмотрено только одно дело.

Сложилась неправильная, на наш взгляд, практика, когда даже прокурору отказывают в предоставлении мотивировочной части решения по гражданскому делу.

Из года в год увеличивающийся вал жалоб на судебные решения свидетельствует о недостаточной убедительности вынесенных решений. Это также отражает качество правосудия. Возможно, было бы целесообразно вернуться к ранее существовавшей у нас и существующей в ряде других государств обязанности суда мотивировать, т.е. обосновывать свое решение. Нет заинтересованности в окончании дел мировым соглашением.

Однако не суды, а прокуратура наращивает интенсивность работы по восстановлению законности, прав и интересов человека и государства.

За последние три года рост жалоб, разрешенных в органах прокуратуры составил: по гражданским делам - 58%, по административным - 22%, по уголовным делам - 37 %. Признаны обоснованными: по гражданским делам - 316 (6%), по административным делам - 552 (18%); по уголовным делам - 194 (6%); количество удовлетворенных жалоб возросло более чем в два раза по сравнению с 2007 годом.

Судами допускается множество ошибок по уголовным делам. Так, в 2007 г. по кассационным и надзорным протестам прокуроров отменены и изменены судебные решения по уголовным делам в отношении 1595 лиц, а судами - в отношении 642 лиц; в 2010 г. - эти цифры соответственно удвоились - по протестам прокуроров уже 2703, а судами - 1219.

Это тоже свидетельствует о слабом ведомственном в рамках судебной системы контроле за законностью вынесенных судебных постановлений.

Приведенные в данном случае цифры показывают, что хотя значительно сократилось число осужденных с 71 тыс. в 2007 г. до 61 тыс. в 2010 г., количество судебных ошибок выросло в два раза.

Несмотря на то, что прокуратура по данному направлению работает, по меньшей мере, в два раза интенсивнее, чем должностные лица судов, имеющие право принесения протеста, все же остается впечатление, что причина отклонения многих наших протестов заключается в нежелании ухудшать статистику работы судов во имя мнимой стабильности постановленных ими решений.

25 марта 2008 года на совещании судей республики Глава государства подчеркнул следующее: «Нам необходимо искать новые возможности для совершенствования уголовной ответственности и ее оптимизации. Пришло время проявлять более взвешенный подход к применению такого вида наказания, как лишение свободы. Его удельный вес, хотя и сокращается, но остается неоправданно высоким».

В полной мере не обеспечена реализация принципа индивидуализации наказания. Работа в последние годы шла по старым лекалам. За последние три года количество особо тяжких и тяжких преступлений сократилось почти на 20%, а осуждение к лишению свободы - так и осталось стабильным на уровне 25%. Если подходить с государственных позиций, то не разумно, более того вредно отправлять лиц без разбору проходить тюремные университеты. Содержим этих людей, персонал колоний, не предоставляем заключенным работы, деквалификация, приобретают болезни, в будущем выплачиваем пособия и пенсии, не применяем труд специалистов в тех районах, где они могут быть востребованы. Вот только некоторые примеры тех отрицательных последствий бездумного применения норм УК. И речь не идет о послаблении ответственности в отношении тех, кто совершил преступления против жизни и здоровья граждан.

В то же время в 2010 году на 1,5 тыс. уменьшилось число лиц, приговоренных к штрафу. Нередко для осужденных, совершивших однотипные преступления при прочих равных условиях привлечения к ответственности, суд назначает разное наказание.

Игнорирование судами принципа индивидуализации наказания приводит к тому, что каждый четвертый осужденный к ограничению свободы, каждый третий - к исправительным работам откровенно уклоняются от соблюдения режима их отбывания.

Действующее законодательство в целом позволяет осуществлять эффективное правосудие в интересах государства, общества, граждан, в т.ч. и пострадавших от правонарушений. Вместе с тем инертность судебной практики, нежелание взглянуть на решение проблем по новому обусловило необходимость инициирования перед Главой государства принятия Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения.

Только после того, как задачу обеспечить единообразное применение и эффективное исполнение мер уголовной ответственности публично выразил Глава государства, она услышана и воспринята теми представителями правоохранительных ведомств, законодательной власти и судейского сообщества республики, от которых зависит возможность их реального проведения в жизнь. Это подтверждают и наметившиеся положительные тенденции работы в 2011 году.

Об оправдательных приговорах.

Ошибкам следствия, надзора и судов со стороны прокуратуры уделяется постоянное внимание. Каждый случай анализируется в областных прокуратурах и регулярно с приглашением представителей различных ведомств - в Генеральной прокуратуре.

Вынесение судами оправдательных приговоров - нормальная практика. Однако при этом должны быть исключены факты незаконного освобождения от уголовной ответственности. В 2010г. по протестам прокуроров отменены оправдательные приговоры в отношении 22 лиц, т.е. каждого 8 оправданного судами (всего 181). Наряду с этим оправданы 42 человека, в отношении которых ранее судами постанавливались обвинительные приговоры.

В первую очередь, мы обращаем внимание на ошибки со стороны органов предварительного расследования, количество оправданных в процентном отношении к числу лиц, дела которых направлены в суд, составляет всего 0,2 %, т.е. в 10 раз меньше показателя отмененных и измененных решений (1,5-2,5%), который расценивается судом как очень «положительный» момент в их работе. Вместе с тем прокуратура еще до суда в порядке надзора «отсекает» 2-3 тысячи дел. Можно также сравнить 181 оправдательный приговор и 2703 лица, приговоры в отношении которых изменены или отменены по протестам прокуроров, т.е. почти в 15 раз прокуратура чаще поправляет суды при осуществлении правосудия в уголовно-правовой сфере.

Мы разбираемся с каждым таким случаем. В декабре 2010 и январе 2011 года проведено два оперативных совещания при Генеральном прокуроре, на которых рассмотрены причины постановления судами оправдательных приговоров по делам, расследованным следователями прокуратуры и иными правоохранительными органами.

О требовательности и принципиальности прокуроров при осуществлении надзора в уголовном процессе свидетельствуют следующие данные. В 2009-2010 годах по требованию прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 6008 сотрудников правоохранительных органов, применены меры материального воздействия к 5546 лицам.

В то же время такой жесткий спрос с судей отсутствует. Так, в 2010 г. за недостатки, допущенные при отправлении правосудия, привлечено к ответственности всего 59 судей. За ставшими расхожими формулировками «независимость судей», «не допущено преднамеренных действий» фактически скрывается отсутствие принципиального реагирования руководителей судебной системы на многочисленные факты нарушений закона, халатное отношение к служебным обязанностям, волокиту, нарушения профессиональной этики, не уважения к участникам процесса, которые содержатся в жалобах, в СМИ, в информациях прокуратуры, иных государственных органов.

Хотел бы сослаться на мнение уважаемого мною Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькина, который отметил, что независимость судей, будучи фундаментальной ценностью любого демократического государства, не предполагает полной закрытости судейского корпуса, не означает невозможности общественной реакции на действия судебной системы в виде обсуждения, анализа и оценки как решений по отдельным делам, так и целых направлений судебной деятельности.

Прокуратура - за разумность наказания, его соразмерность совершенному деянию. По приговору суда Светлогорского района гражданин Т. был осужден к 5 годам лишения свободы. Суд, в отличие от следствия, посчитал, что у него не было умысла на убийство. Указанный гражданин в состоянии опьянения умышленно нанес сыну супруги - гражданину М., когда тот спал, - два удара обухом топора по голове, с повреждением головного мозга. Суд мотивировал отказ от покушения на убийства тем, что удары были нанесены обухом топора, а не лезвием. Генеральная прокуратура протестовала до Верховного Суда - безрезультатно. Таких примеров судебного волюнтаризма очень много. Зато за 30 тыс. белорусских рублей взятки суд может впаять и 7 лет лишения свободы. Такое правосудие ведет к новым обременениям бюджета, деградации лиц, осужденных к длительным срокам лишения свободы, которые могли бы исправиться без применения к ним столь суровых мер, к потере профессиональной квалификации.

Оправдывается лицо, обвинявшееся в нанесении 30 ударов своему отцу, от которых тот скончался. Суд вопреки позиции следствия пришел к выводу, что удары наносились не этим молодым человеком, а его престарелой, беспомощной матерью - инвалидом 1 группы. Потребовался протест Генеральной прокуратуры, чтобы приговор был отменен.

Подытоживая можно отметить, что с позиции структурной организации суды могут выполнять стоящие перед ними задачи. Что же касается энтузиазма, инициативы и настойчивости, целенаправленного действия по защите интересов граждан, государства и общества, то над этим надо еще работать.

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ МЕР УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: вопросы эффективности

В уголовном праве назначение наказания является одной из центральных проблем. Выбор меры уголовной ответственности - это не «проходной» этап уголовного процесса. По существу здесь происходит оценка результатов следствия, степени опасности совершенного деяния, личности преступника и т.п. Очень важно при этом исключить субъективизм, обеспечить адекватность наказания, необходимо учитывать объективные тенденции общественного развития, насколько эффективны меры уголовной ответственности: достигают ли они провозглашенные в УК цели, в том числе предупредительного характера.

На имя Главы государства 4 декабря 2009 г. мною, как Генеральным прокурором, была направлена докладная записка, в которой обосновывалась необходимость оптимизации мер уголовной ответственности, причем как в плане некоторого совершенствования уголовного закона, так и, прежде всего, правоприменительной практики. На наш взгляд, именно за счет нового подхода к решению накопившихся проблем, можно получить экономический, социальный и идеологический эффект. В первом случае речь идет о ежегодной прямой экономии десятков миллиардов рублей, затрачиваемых на исполнение приговоров, включая лишение свободы. Что касается социального эффекта, то оптимизация мер уголовной ответственности позволяет более рационально использовать человеческий потенциал, более успешно проводить ресоциализацию лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, причинять меньше страданий семье, близким осужденного и соответственно сохранять его полезность для общества. Идеологический эффект заключается в воспитательном воздействии на сознание правонарушителей, в том числе и потенциальных, усиление гуманистических начал в сфере наказания, проявление цивилизованности общества, способного, когда необходимо сурово наказывать преступника, а также проявлять к нему милость, обусловленную уверенностью достаточности преподанного урока, пониманием того, что «избыточность» наказания бумерангом бьет и по самому государству.

Глава государства поручил Генеральной прокуратуре до 1 июня 2010 года совместно с Правительством, Верховным Судом, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Национальным центром законодательства и правовых исследований подготовить и внести на его рассмотрение проекты Концепции совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка исполнения уголовных наказаний, а также плана по ее реализации.

Что является исходным началом для подготовки Концепции?

В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы - 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива.

Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы.

Ежегодно уклоняется от таких видов наказания, как ограничение свободы и исправительных работ около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда речь идет об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицами, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе.

В качестве основного направления совершенствования мер уголовно-правового воздействия в подготовленном в системе прокуратуры варианте Концепции предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого предлагается сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений.

Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей.

Совершенствование системы мер уголовной ответственности необходимо не само по себе, а для того, чтобы противодействовать преступности, если не исключить, то уменьшить рецидив преступлений, более полно реализовывать принцип индивидуализации ответственности, повысить эффективность исправительного воздействия на осужденных.

Доработка Концепции позволит более четко сформулировать подходы государства к решению данной проблемы. Однако уже сейчас разработчики проекта обращают внимание на следующее.

В 2009 г. из 62064 человек осуждены к лишению свободы 14726 (23,7%). Из них - к лишению свободы за менее тяжкие преступления (санкции за которые носят, в основном, альтернативный характер) - 9465 человек и 349 человек за преступления, не представляющие большой общественной опасности. Осуждение к лишению свободы за нетяжкие преступления к общему числу всех осужденных к данному наказанию составило 66,6%.

Примерно половина из числа осужденных к лишению свободы за менее тяжкие преступления осуждена за совершение некрупных краж, мошенничество и ненасильственные грабежи. Осуждение за указанные и другие преступления к лишению свободы, а не к другому наказанию, обусловлено наличием судимости (рецидива) либо тем, что лица уже ранее привлекались к уголовной ответственности, хотя судимость к моменту совершения нового преступления была погашена. Половине лиц (а это около 4,5 тысяч осужденных за менее тяжкие преступления), суд мог бы назначить наказание, не связанное с лишением свободы, либо применить альтернативные меры уголовной ответственности, а именно - отсрочку исполнения наказания, условное неприменение наказания. Аналогичную криминологическую характеристику применения лишения свободы за нетяжкие преступления разработчики проекта Концепции наблюдают на протяжении всего периода, начиная с 2002 г. (после вступления в действие Уголовного кодекса Республики Беларусь).

Из 32936 лиц, находящихся в исправительных учреждениях, 14638 отбывают лишение свободы впервые (44,44%), 5944 (18,05%) - второй раз (повторно), 12135 (36,84%) - в третий раз. Таким образом, 54,91% - это лица, осужденные повторно к лишению свободы, т.е. при наличии опасного рецидива. Характерно, что в числе лиц, повторно отбывающих лишение свободы, только 28 лиц (0,09%) совершили преступления в состоянии особо опасного рецидива (т.е. преступления, за которые они осуждались к лишению свободы в первый и второй раз, относились к категории тяжких или особо тяжких). Это подтверждает вывод, что на 90% повторное осуждение к лишению свободы обусловлено нерациональным применением на протяжении последних девяти лет лишения свободы к лицам, впервые совершившим нетяжкие преступления. Вследствие этого сложилась ситуация, когда ежегодно в республике массив лиц, потенциально криминально запущенных и имеющих судимость в связи с осуждением к лишению свободы (после отбытия или освобождения от данного наказания) за совершение нетяжких преступлений, колеблется в пределах от 20 до 25 тысяч, в основном неработающих либо работающих от случая к случаю. Это результат изначально нерационального подхода к применению лишения свободы на протяжении продолжительного времени, когда ежегодно к реальному лишению свободы за нетяжкие преступления осуждалось и осуждается в среднем около 10 тысяч человек.

В отношении указанной категории преступников, за совершение первичных преступлений, фактически не применялись меры уголовной ответственности, основанные на условности применения назначенного наказания в виде лишения свободы (условное неприменение или отсрочка исполнения назначенного наказания в виде лишения свободы - ст.ст. 77 и 78 УК). Уровень применения указанных мер уголовной ответственности, основанных на использовании угрозы исполнения назначенного судом наказания в виде лишения свободы под определенные условия поведения и испытания осужденных, но без направления их в места лишения свободы, не превышал в течение последних пяти лет 8%.

Структура применения наказания является обременительной для экономики страны, но самое главное - неэффективной в осуществлении целей уголовной ответственности. Назначение судами наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, не всегда эффективно, не способствует исправлению осужденных и предупреждению рецидива. И наоборот, значит часть осужденных к лишению свободы могла бы быть трудоустроена на свободе и приносить пользу обществу, семье.

Можно согласиться с утверждением, которое отмечено в проекте Концепции, что основная причина, ориентирующая суды на преимущественное применение лишения свободы - завышенный общий карательный уровень наказуемости большинства преступных деяний, не отвечающие состоянию криминогенной ситуации в республике, типологии и структуре преступности и преступников.

Расчеты показывают, что более 7 тысяч лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, осуждены к лишению свободы на длительные сроки исключительно в связи с совершением преступлений, тяжесть которых обусловлена либо завышенной наказуемостью соответствующих преступлений (ряд корыстно-служебных, служебных и экономических преступлений - это примерно около 3 тысяч лиц) либо в связи с фактом проявления рецидива при совершении нетяжких преступлений (примерно около 4 тысяч лиц).

В 2009 г. в исправительных колониях содержится уже более 6 тысяч осужденных, которым данное наказание было назначено на срок свыше 10 лет, из них более 2 тысяч - на срок свыше 15 лет (16% от всех осужденных, отбывающих данное наказание; в 2000 г. таких осужденных было не более 4 тысяч (8,4%). За последние шесть лет средний срок лишения свободы, приходящийся на одного осужденного, возрос с 6 до 8,8 лет для мужчин и с 4,6 до 5,8 лет для женщин.

На этом уголовно-правовом фоне сохраняется и поддерживается устойчиво карательный уклон судебной практики и правосудия по уголовным делам. Подтверждением тому является и практика (на протяжении девяти лет) преимущественного назначения наказания в виде лишения свободы за преступления, не являющиеся тяжкими.

В конечном итоге, как отмечается в проекте Концепции, все это привело к деформации лишения свободы как наиболее строгого наказания и средства изоляции от общества действительно опасных преступников. Для большинства населения оно утратило свойство радикальной карательной меры в плане, как общего, так и специального предупреждения преступлений, поскольку применяется повсеместно, как и повсеместно происходит освобождение от его отбывания по амнистии (проводятся, как правило, раз в 1,5-2 года) или вследствие условно-досрочного освобождения, которые утрачивают свое главное предупредительно-стимулирующее свойство - свойство исключительности. Применяются указанные виды освобождения от наказания без достаточной исправительно-предупредительной подготовки и обоснования, в основном ради высвобождения мест для последующего применения лишения свободы в отношении других осужденных.

Есть проблемы в применении наказания в виде штрафа. В настоящее время широкое применение штрафа судами в отношении преступников, не нуждающихся в изоляции от общества, сдерживается невозможностью его взыскания вследствие отсутствия соответствующих денежных сбережений и доходов у граждан, привлекаемых к уголовной ответственности. С учетом возможных усилий, предпринимаемых судами для более широкого применения штрафа, уровень осуждения к данному наказанию в республике не превышал в среднем 12-14% за последние пять лет.

Между тем, социальные условия для более широкого применения штрафа имеются, особенно если он будет назначаться на альтернативных лишению свободы условиях и при максимально возможной его индивидуализации с учетом стремления виновного исполнить данный вид наказания.

Определенную систему обеспечительных мер посредством введения для таких осужденных специальных ограничений на период исполнения штрафа, например, в рамках установления профилактического наблюдения. Применение штрафа на альтернативной лишению свободы основе означает, что уклонение осужденного от исполнения такового наказания в виде штрафа, следует рассматривать и как уклонение от наказания в виде лишения свободы, поскольку оба наказания взаимно увязаны и определены приговором суда. Соответственно, есть правовые основания выдачи лица, как укрывающегося в другом государстве от исполнения приговора в виде лишения свободы.

Необходимо совершенствовать порядок исполнения наказания в виде общественных работ. Так, если в 2005 г. к данному наказанию осуждено 2985 человек (3,8 % от всех осужденных), в 2008 г. - 712 (1,0 %), в 2009 г. - 1740 (2,8%).

В Концепции предлагаются следующие меры по совершенствованию порядка исполнения наказания в виде общественных работ:

выполнение правонарушителем общественных работ на благо общества исключительно на безвозмездной основе (без оплаты труда правонарушителя, без оплаты или иной компенсации государству со стороны организации, где выполнялись общественные работы);

интенсивность общественных работ, предполагающая ежедневную занятость осужденного на работах, объективную возможность контролировать их выполнение на основе количественного учета, недопустимости зачета ожидания работы в срок отбывания наказания;

общественная значимость и полезность выполнения общественных работ в контексте необходимости их конкретной общности людей, проживающих на территории, где работает осужденный;

использование общественных работ в виде возлагаемой на осужденного обязанности исправительно-испытательного характера при осуждении с отсрочкой исполнения наказания, осуждении с условным неприменением наказания, осуждении без назначения наказания, при условно-досрочном освобождении от наказания.

Что касается порядка отбывания наказания в виде исправительных работ и ограничения свободы, то здесь также имеется повод для размышлений.

В конечном итоге снижение уровня лишения свободы, особенно в последние пять было достигнуто за счет статистически большего применения такого нового вида наказания как ограничение свободы.

Если в 2006 г. ограничение свободы было назначено 11266 осужденным, то уже в 2007 г. (после введения ограничения свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа) - 15864 осужденным (22,3% от числа всех осужденных), в 2008 г. - 17436 осужденным (25,4%), в 2009 г. - 17260 (27,8%). Количество осужденных к наказанию в виде ограничения свободы в 2008 и 2009 гг. превысило в абсолютных числах число лиц, осужденных к наказанию в виде лишения свободы (15467 и 14726). В среднем более 60% осуждаемым к ограничению свободы данное наказание назначается без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа. На коллегиях Генеральной прокуратуры мною обращалось внимание, что не является нормальным состоянием, когда более четверти осужденных к наказанию в виде ограничения свободы и исправительных работ, откровенно уклоняются от соблюдения очевидно не строгих требований режима отбывания этих наказаний, а уголовно-исполнительные органы не в состоянии понудить их к отбыванию наказания ничем иным, как путем привлечения к уголовной ответственности. В 2009 г. за уклонение от отбывания исправительных работ осуждено 31,2% от числа лиц, осужденных к данному наказанию (8845), в 2008 г. - 20,6% (13510). Такие преступления против правосудия свидетельствуют в определенной мере и о самом качестве правосудия, если допускаются ошибки с выбором адекватной меры наказания.

В Концепции предлагается выработать основные направления реформирования организационной структуры и функционирования уголовно-исполнительной системы с целью повышения эффективности ресоциализации осужденных, в том числе:

рассмотрение вопроса о функциональном обособлении уголовно-исполнительной системы и включение в ее состав уголовно-исполнительных инспекций органов внутренних дел, подразделений внутренних войск, обеспечивающих охрану исправительных учреждений, службу спецперевозок;

решение вопроса о ведомственной принадлежности уголовно-исполнительной системы;

построение новой системы исправительных колоний;

обеспечение качественного изменения средств и методов исправительного воздействия на осужденных;

совершенствование деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания и иные меры уголовной ответственности, не связанные с лишением свободы;

принятие мер по созданию действенной системы социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы;

совершенствование законодательства, регламентирующего порядок прохождения службы в органах и учреждениях УИС, оказание социальной помощи осужденным, отбывающим наказание, порядок взаимодействия с другими правоохранительными органами;

совершенствование системы управления и разработка новых подходов к организации функционирования органов и учреждений, исполняющих наказания и иные меры уголовной ответственности;

формирование новых подходов к организации производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и трудового воспитания осужденных;

качественное изменение средств и методов исправительного воздействия на осужденных.

Инициатива в разработке Концепции продиктована желанием содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит дополнительной сбалансированной защите прав и законных интересов государства и граждан.

В ОСНОВЕ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНИНА ? ПРИНЦИП ВЗАИМНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Теория и практика развития отношений между государством и гражданами в современной Европе такова, что их основу составляет базовая идея взаимной ответственности этих субъектов друг перед другом: и у государства, и у гражданина есть не только права, но и обязанности. Конечно, их объем может колебаться в зависимости от того, о какой сфере отношений или каком круге лиц идет речь.

Для нашего еще совсем недавнего опыта советской жизни был характерен патерналистский тип отношений. Все ожидания граждан в силу соответствующей организации жизненного уклада были устремлены к государству: оно должно было обеспечить жильем, работой, медицинским обслуживанием, иными благами. Нельзя утверждать, что люди были неспособны к самореализации, просто были установлены нормы, перешагнуть которые даже творческий человек был не вправе. Например, в 70-е, 80-е годы прошлого столетия широкое распространение получило создание садоводческих товариществ, но даже в период «демократизации» действовал запрет на возведение садового домика площадью более 25 кв. метров (плюс 10 м.кв. на веранду), высота же домика от фундамента до его конька не более 6 м. Для нового поколения, думаю, этот пример позволит представить насколько поощрялась инициатива, все должны быть равными. Все же огромная заслуга государства того периода в том, что работа и помощь с его стороны в сфере социального обеспечения, получения образования, формирования патриотизма, уважения к участникам Великой Отечественной войны, старшему поколению были колоссальными.

В современную эпоху, когда в результате ломки советской системы, распада СССР принципиально изменился тип хозяйствования, мы можем наблюдать, что именно постепенная трансформация отношений, не обвальная, а разумная, выверенная приватизация объектов государственной собственности позволяет максимально защитить интересы старшего поколения, работников тех сфер, которые в меньшей степени готовы были бы к работе в условиях рынка. Например, расформирование колхозов (в настоящее время ? сельскохозяйственные производственные кооперативы), как на этом настаивали некоторые радикально ориентированные на рынок лица, вряд ли позволило бы выйти отдельным частникам на тот уровень производства, который сейчас позволяет экспортировать сельскохозяйственную продукцию в другие страны в существенных объемах. Естественно, что много отстающих СПК и их работники, руководство сами несут ответственность за результаты своей деятельности. Тем более что государство до сего времени оказывало значительную помощь техникой, удобрениями, ГСМ.

Беларусь, как это закреплено в Конституции, социальное государство. Иногда задают вопрос: в чем различие между социалистическим и социальным государством? В основе социалистического государства советского типа была государственная собственность на средства производства, человек ? преимущественно объект и лишь в момент испытаний (война, подъем целинных земель, строительство всесоюзных объектов) он реальный субъект, от действий которого зависит успех.

Каждый человек обладает теми или иными способностями, от реализации которых зависит его достаток, место и уважение в общество. Причем здесь мы не имеем в виду движение по карьерной лестнице. Степень удовлетворенности жизнью зависит от множества факторов. Но социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком своих способностей, конечно не в ущерб всему обществу. Социальное государство ответственно за существование общества. Здесь государство помогает человеку в реализации способностей, а точнее - создает для этого условия. Но что очень важно, в таком государстве индивид также имеет перед иными лицами и обществом обязанности. Государство социальное заботится более существенно о пожилых, инвалидах, несовершеннолетних, семьях, имеющих детей, т.е. тех категориях, которые не могут на равных конкурировать на рынке труда.

Граждане и государство постоянно взаимодействуют друг с другом. Это объективная реальность, элементарно, что помимо территории любое государство существует пока есть народ, граждане. Именно граждане, проявляя свою позицию, доводят до сведения институтов власти те проблемы, которые требуют своего решения. Существуют различные уровни взаимоотношений. Народ ? источник власти и сам же народ реализует ее как непосредственно (на референдумах, на выборах), так и через представительные органы. Важнейшим каналом взаимодействия являются обсуждения проектов нормативных актов, проведение республиканских и местных собраний. Эти формы участия граждан в управлении страной у нас стали характерной чертой демократического процесса.

Особую актуальность и внимание со стороны руководства государства в настоящее время уделяется работе с обращениями граждан. В зависимости от содержащейся в них информации они подразделяются на заявления, предложения и жалобы. К сожалению, удельный вес последних в общей массе обращений весьма велик. По поручению Главы государства в настоящее время проводится масштабная проверка работы с обращениями граждан в органах исполнительной власти, а также иных субъектах, наделенных правом разрешения вопросов, волнующих людей.

В Республике Беларусь создана необходимая правовая база для работы с обращениями граждан: действует соответствующий закон (Об обращениях граждан), указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. №498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц», декрет от 14 января 2005 г. «О совершенствовании работы с населением», директива Главы государства от 27 декабря 2006 г. «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». К этому можно добавить акты, касающиеся совершенствования административных процедур, направленные на сокращение числа различного рода справок, согласований при решении житейских вопросов, сроков их подготовки по заявлениям граждан. Результаты очевидны.

Вместе с тем, проблемы еще остаются. Жалобы, конечно же, есть и будут в любом государстве, пока оно будет существовать. Основная задача заключается в том, чтобы органы, должностные лица, к чьей компетенции относится их рассмотрение, разрешали их непосредственно, не давая обоснованного повода жаловаться в вышестоящие инстанции. Одно дело, когда переносится ремонт дома в силу отсутствия финансирования и другое, когда этому причиной разгильдяйство, неорганизованность. Персональная ответственность здесь еще недостаточна. Чаще отвечает руководитель, должностное лицо, но соответствующие требования должны предъявляться и к рядовым работникам.

Большая нагрузка по разрешению обращений граждан ложится на органы прокуратуры. В отделе организации работы с обращениями граждан Генеральной прокуратуры (нач. Вавуло М.Н.) проанализирована деятельность по разрешению заявлений и жалоб в органах прокуратуры в первом полугодии 2010 года.

В первом полугодии 2010 г. органами прокуратуры Республики Беларусь рассмотрено 38 532 (6 мес. - 2009 г. - 35 969) обращения или на 7,1% больше. Рост отмечается во всех регионах, за исключением Витебской (-7,0%) и Могилевской (- 2,8%) областей, Белорусской транспортной и Белорусской военной прокуратурах (соответственно - 2,2% и -3,2%). Всего рост поступивших обращений отмечается в 81 районе республики: Брестская область - 15, Витебская - 13, Гомельская - 11, Гродненская -11, г. Минск - 8, Минская область - 13, Могилевская - 10, а также в 6 военных прокуратурах, 3 транспортных прокуратурах.

Так, по Гродненской области наибольший рост поступивших обращений граждан зафиксирован в прокуратурах Октябрьского (+ 29%), Новогрудского (+24,2%), Сморгонского (+21,9%), Свислочского (+74,4%), Островецкого (с 44%) районов.

По Витебской области увеличение общего числа поступивших обращений отмечается в прокуратурах Россонского (+66,7%), Сенненского (+40,4%), Лепельского (+31,8%), Браславского (+30,8%), Глубокского (+30,2%о) районов.

По городу Минску рост количества обращений в пределах от 0,2% (Октябрьский район) до 167% (Первомайский район) отмечен во всех районах, за исключением Заводского, где произошло незначительное снижение (-0,2%). Наибольший рост поступивших обращений - в прокуратурах Первомайского (+167%), Советского (+117,9%), Партизанского (+33,5%), Ленинского (+26,2%) и Фрунзенского (+22,1%) районов.

В Брестской области значительно увеличилось количество обращений граждан поступивших в прокуратуры Столинского (+51,6 %), Пружанского (+48,1 %), Ляховичского (+ 43,6 %), Каменецкого (+23,1 %), Ленинского г. Бреста (+ 22,2 %), Кобринского (+ 19,9%) районов.

По Минской области увеличение общего числа поступивших обращений отмечается в прокуратурах Мядельского (+ 110,5%), Копыльского (+ 89,5%о) и Минского районов (+ 73,9%).

Всего органами прокуратуры разрешено 25 067 обращений, или на 3,4% больше, чем в аналогичном периоде прошлого года (24 254). Количество разрешенных заявлений и жалоб возросло в прокуратуре Брестской области (с 59,8% до 61,3%) и Белорусской транспортной прокуратуре (с 58,4%) до 61,1%). За анализируемый период органами прокуратуры республики разрешено обращений граждан в расчете на одного прокурорского работника - 19,4 (6 мес. 2009 г. - 18,1).

В первом полугодии 2010 г. из общего количества разрешенных жалоб и заявлений признано обоснованными 3 581, или 14,3% от разрешенных (6 мес. 2009 г. - 3 678, или 15,2 %) обращений. Чаще признавались обоснованными жалобы и заявления органами прокуратуры Гродненской - 26,9% (23,3%), Могилевской - 20,4% (18,2%) и Минской -16,2% (14,4%) областей.

Рост числа обращений, признанных обоснованными, отмечается в 63 районах республики: Брестская область - 9, Витебская - 8, Гомельская -15, Гродненская - 10, г.Минск - 2, Минская область - 12, Могилевская - 7, а также в 1-й военной прокуратуре и 2-х транспортных.

Наибольшее количество таких обращений отмечено в следующих прокуратурах: Брестского (+333,3 % с 3 до 13 обращений), Пружанского (+275 % с 4 до 15), Столинского (+600% с 1 до 7), Лепельского (+700% с 1 до 6), Сенненского (+400%) с 3 до 15), Новобелицкого г.Гомеля (+ 155,6 с 9 до 23), Свислочского (+125% с 8 до 18), Первомайского р-на г.Минска (+422,2%) с 18 до 94), Партизанского р-на г.Минска (+ 666,7% с 6 до 46), Копыльского (+ 900% с 1 до 10), Мядельского (+ 133,3% с 3 до 7), Любанского (+ 350%о с 2 до 9) районов, аппарате прокуратуры Минской области (+ 136,8% с 38 до 90).

Существенно уменьшить число обращений в вышестоящие органы (а значит исключить хождение граждан «по кругу») могло бы изменение оценки эффективности работы органов местного управления и самоуправления. В основу этой оценки необходимо включить, помимо уже сложившихся, прежде всего экономического характера, и иные системные показатели, например, такие как количество обоснованных обращений в вышестоящие органы власти. Более того, важнейшим критерием работы руководителя районного и областного звена должны стать данные о динамике продолжительности жизни, смертности, рождаемости, образовательного уровня, миграционных процессах. Тогда у них будет стимул работать более эффективно по этим главным направлениям, для чего собственно и учреждается власть и государство.

В Республике Беларусь сложилась в целом сбалансированная система институтов государственной власти. Но это, на наш взгляд, не исключает дальнейшего поиска направлений повышения их эффективности. Полагаем, что этому могла бы способствовать разработка Программы дальнейшей модернизации органов государственной власти других управленческих субъектов. В ней следовало бы решить проблему оптимизации структуры органов исполнительной власти, исключения дублирования полномочий, повышения их реальной ответственности за конечный результат, сокращения бюрократических надстроек, излишних звеньев как в государственном секторе, так в силу избыточности правового регулирования ? в частном секторе. Яркий тому пример, количество бухгалтеров примерно такое же, как и в Китае: несколько сот тысяч (см. Кадры в цифровом формате. ? Советская Беларусь. Беларусь сегодня. ? 2010. ? 20 мая). Только на этих уже работающих специалистов тратятся огромные финансовые средства. Не все идеально с системой контролирующих и ревизионных служб. Их много, но эффективность недостаточна. В первую очередь необходимо поставить самих работников в такие условия, чтобы они работали в рамках закона, а закон был разумным, рациональным.

Именно правовые нормы являются сегодня основными социальными регуляторами отношений в обществе. Право должно активно откликаться на новые, оправдавшие себя тенденции. Так, государственная служба в западных странах все больше превращается в систему, обслуживающую интересы людей. У нас также эта тенденция очевидна. Более того нет антагонизма между властью и народом. Следующим шагом могло бы быть более гибкое и комплексное оказание услуг, ориентированных на потребителя (в хорошем смысле этого слова) ? человека, желающего построить жилье, получить медицинское обслуживание, поехать отдохнуть, продолжить образование, получить полную информацию по интересующему его спектру вопросов.

Государство меняет свой облик, бюрократические наслоения все более очищаются, в свою очередь и граждане обязаны знать, что они несут ответственность за свою семью, свой дом, подъезд, двор, населенный пункт, в котором они живут, а значит за процветание своей страны.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА, ДРУГИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПЕРЕД ГРАЖДАНАМИ

Первостепенным вопросом теории ответственности является вопрос о ее основаниях.

В соответствии с частью второй статьи 2 Конституции Республики Беларусь государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, а гражданин ответственен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (см. соответствующие обязанности граждан, сформулированные в ст.ст. 52-58 и др.).

Таким образом, содержание принципа взаимной ответственности государства и гражданина включает два аспекта: наиболее разработанным является аспект ответственности гражданина (человека) перед государством. В системе этих правоотношений можно вести речь об административной, уголовной, имущественной и иной ответственности. Приняты и действуют не только обыкновенные законы, но и кодифицированные акты - кодексы, например Уголовный, об административных правонарушениях, Гражданский. Сформирована богатая правоприменительная практика.

Что же касается ответственности государства перед гражданином, то эта проблема является предметом исследования лишь отдельных ученых, пока не сформирован комплексный взгляд на ее решение, слабо освещен зарубежный опыт. Поэтому весьма полезны научные исследования в данной области, которые могли бы дальше развивать теорию юридической ответственности.

Ответственность государства перед гражданином должна базироваться на следующих принципах: конституционности (законности), уважения прав, свобод как высшей ценности и цели общества и государства, разделения властей на основе сдержек и противовесов.

Ключевой, с позиции конкретизации взаимоотношений между гражданином и государством, является статья 59 Конституции, на которую на практике еще мало обращают внимание с точки зрения ее глубинной сути и заложенного в ней потенциала. Согласно указанной статье государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.