Правонарушения. Закон. Ответственность

Хотя Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. №244 поручено до 1 января 2010 года внести предложение о проведении криминологической экспертизы в отношении не только проектов законов, но и иных нормативных правовых актов, считаем необходимым ускорить данную работу.

В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов -- кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика.

Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым, и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст. 162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства.

Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом Советом Министров постановлении от 30 декабря 2006 г. "Об утверждении Положения о порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым" этот вопрос был вообще обойден вниманием.

В настоящее время согласно постановлению Совета министров Республики Беларусь от 1 декабря 2008 г. "О размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывавшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого" сумма, израсходованная в связи с розыском, составляет тридцать базовых величин. Сумма, затраченная на выдачу, складывается из фактически понесенных расходов, подтвержденных документально. Суммы, израсходованные в связи с розыском, и суммы, затраченные на выдачу, взыскиваются в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и подлежат зачислению в доход республиканского бюджета.

Практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в части первой ст.124 УПК, согласно которой, залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения.

Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться.

Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда.

Средний размер возмещения морального вреда по республике по делам об убийствах составил 7,4 млн. руб., по делам о причинении тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего - 5,1 млн. руб.

При этом самый высокий средний показатель возмещения морального вреда по делам об убийствах и причинении умышленных тяжких телесных повреждений, повлекших смерть, в Витебской области - соответственно 11,9 млн. руб. и 9 млн. руб., самый низкий - в Брестской (5,1 и 3,8 млн. руб.) и Минской областях (5,3 и 3,2 млн. руб.).

По данным отдела анализа практики прокурорского надзора органами Генеральной прокуратуры в 2005 г. установлен ущерб по совершенным коррупционным преступлениям в сумме 14,6 млрд. руб., из которых 3,3 млрд. руб. возмещено, что составило 22,9%. В 2006 г. установленный ущерб, причиненный коррупционерами, составил 24 млрд. руб. Несколько увеличилась сумма его возмещения и составила 3,9 млрд. руб. или 16,3%. В 2007 г. причиненный ущерб составил 22 млрд. руб., а возмещено только около 2 млрд. или 8,9%.

Анализ соотношения ущерба, причиненного всеми преступлениями и преступлениями коррупционной направленности, показал, что ущерб, причиненный коррупционными преступлениями в общей массе общеуголовных преступлений постоянно растет. Если в 2005 г. ущерб от коррупционных преступлений составил 53,4 млрд. руб. или 39,3% от общего размера ущерба, то в 2007 г. он же составил 82,3 млрд. руб. или 45.4%. Эта тенденция роста ущерба отмечена и в 1 полугодии 2008 г. в сравнении с 1 полугодием 2007 г. (ущерб от коррупционных преступлений 20,3 и 33,7 млрд. руб., что составляет соответственно 27,0 и 27,3%).

При росте возмещения ущерба, причиненного всеми преступлениями (2005 г. - 41,2; 2006 г. - 52,3; 2007 г. - 75,1 млрд. руб.) происходит снижение доли возмещения ущерба от преступлений коррупционной направленности (2005 г. - 21,2%, 2006 г. - 18,8%, 2007 г. - 7,5%). Эта тенденция характерна и для текущего года (6 мес. 2007 г. - 6,7 млрд. руб. или 19,6%, 6 мес. 2008 г. - 2.4 млрд. руб. или 6,3%).

Много правонарушений допускается и вне уголовно-правовой сферы. Здесь необходимо укреплять позиции гражданско-судебного надзора. Органам прокуратуры следует отказаться на данном этапе от практики подмены соответствующих министерств и ведомств; организовать исполнение законодательства таким образом, чтобы не прокуроры обращались с исками в суд, например, для возмещения средств, выплаченных в пользу работника в связи с его восстановлением на работе, а соответствующие государственные органы, на которые непосредственно возложена эта обязанность.

Давно назревшей является проблема ответственности граждан за уклонение без уважительных причин от возмещения ущерба (вреда), причиненного иным лицам. Полагаем, что наряду с уголовной ответственностью должностных лиц, должна быть и уголовная ответственность граждан за уклонение от исполнения судебных постановлений, которыми предусмотрена обязанность возместить ущерб (вред).

УСТРАНЕНИЕ ПРИЧИН И УСЛОВИЙ, СПОСОБСТВУЮЩИХ КОРРУПЦИИ - ПЕРВОСЕПЕННАЯ ЗАДАЧА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Опыт (отечественный и зарубежный) убеждает: борьба с коррупцией, в центре которой - коррупционер, а не коррупция, похожа на борьбу с мифологической Гидрой, у которой все время вырастали новые головы. Именно поэтому необходимо менять акценты в деятельности по искоренению коррупционных правонарушений. Но вначале, приведем несколько цифр и отметим "традиционный" взгляд на коррупцию.

Обычно отчеты о работе правоохранительных органов сводятся к сведениям о проведении различного рода мероприятий, количестве выявленных преступлений, проведенных проверок и т.п. Конечно, это тоже важно. Но все это, как заявлено в самом начале, следствие комплекса причин, порожденных или способствующих явлению.

Если в 2006 году коррупционных преступлений было выявлено 3387, в 2007 году - 3084, а в 2008 году - 2735, то за 11 месяцев 2009 года - уже 3216, то есть на 17,5% больше, чем за весь 2008 год.

Наибольший удельный вес в структуре коррупционной преступности по-прежнему составляют взяточничество и злоупотребления властью или служебными полномочиями, в том числе сопряженные с хищениями имущества.

За 11 месяцев 2009 г. (11 месяцев 2008 г.) выявлено 1079 (884, или +22%) фактов взяточничества, 892 (657, или +35,8%) хищения имущества путем злоупотребления служебными полномочиями и 265 (264, или +0,4%) фактов злоупотребления властью или служебными полномочиями.

Больше всего коррупционных преступлений зарегистрировано в сферах торговли - 464 (467, или -0,6%), промышленности - 407 (396, или +2,8%), государственного управления - 382 (366, или +4,4%), сельского хозяйства - 334 (338, или -1,2%), строительства - 273 (213, или +28,2%), образования - 183 (108, или +69,4%), транспорта - 144 (51, или +182,4%).

Количество лиц, совершивших коррупционные преступления, по оконченным производством уголовным делам составило 1638, что на 11,4% больше, чем в аналогичном периоде 2008 года (1470).

В текущем году возбужден ряд уголовных дел о коррупции
в отношении руководителей и иных должностных лиц органов местного управления и самоуправления, правоохранительных органов, государственных предприятий и учреждений стратегических отраслей экономики.

По оконченным делам о коррупционных преступлениях установлен ущерб в сумме 49,8 (79,9, или -37,7%) млрд. рублей. В ходе расследования возмещен ущерб в сумме 6,2 (3,9, или +59%) млрд. рублей, наложен арест на имущество на сумму 49,5 (18,9, или +162%%) млрд. рублей.

Несмотря на отмеченную динамику увеличения числа выявляемых коррупционных преступлений, следует признать, что в деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, а также государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с коррупцией, имеются существенные недостатки.

1. Борьба с коррупцией осуществляется преимущественно посредством уголовного преследования лиц, уже совершивших коррупционные преступления.

Это не позволяет решить основную проблему - устранения или нейтрализации причин и условий, способствующих коррупции, прежде всего в сферах экономики и государственного управления.

2. Правоохранительными органами борьба с коррупционными преступлениями осуществляется под влиянием ситуационных факторов, без серьезного анализа и оценки объективной информации о коррупционных рисках в конкретных организациях и сферах деятельности.

Противодействие наиболее тяжким, организованным и глубоко законспирированным формам коррупции, приносящим наибольший ущерб государству, а также правам и законным интересам граждан, нередко подменяется погоней за количественными показателями
и сосредоточивается на выявлении и пресечении менее опасных преступлений.

Проводимая работа результативна только в аспекте выявления так называемого «бытового» взяточничества. Коррупция на более высоком уровне в большинстве случаев не выявляется.

Обращает на себя внимание значительное увеличение числа выявляемых фактов дачи взяток при одновременном уменьшении количества фактов получения взяток.

Во многом это связано это с тем, что к уголовной ответственности зачастую привлекаются лишь подстрекатели к даче взятки, тогда как доказать, кому предназначалась взятка, не удается. Оперативные службы нередко проявляют поспешность в реализации оперативной информации о фактах взяточничества, меры по установлению личности взяткополучателей и привлечению их к уголовной ответственности не принимают.

По-прежнему около 1/3 всех дел о взяточничестве составляют уголовные дела с незначительным размером взятки.

До конца не решенным вопросом остается соблюдение законности при проведении важнейшего оперативно-розыскного мероприятия - оперативного эксперимента, особенно в части недопустимости провокации совершения преступления со стороны сотрудников оперативных подразделений правоохранительных органов.

В числе выявленных преступлений значительную долю
по-прежнему составляют служебные подлоги, не представляющие большой общественной опасности.

Во многих городах и районах республики длительное время не выявляются факты дачи и получения взяток, хищений путем злоупотребления служебными полномочиями.

Прослеживается усиление направленности на борьбу с коррупцией в частном секторе экономики, что является не вполне оправданным, поскольку наибольшую угрозу для общества и государства создают коррупционные преступления среди должностных лиц органов государственной власти, государственных учреждений и предприятий.

На эффективности борьбы с коррупцией негативно отражаются допускаемые нарушения требований законодательства со стороны сотрудников правоохранительных органов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, производстве дознания и предварительного следствия, их недостаточная профессиональная подготовка, отсутствие современных методик выявления коррупции, слабая техническая оснащенность оперативных служб и следственных подразделений.

Зачастую работа по делам оперативного учета коррупционной направленности не имеет целенаправленного характера и состоит из эпизодически выполняемых оперативно-розыскных мероприятий. Ведомственный контроль за своевременным и качественным проведением запланированных по таким делам мероприятий, а также выполнением по ним письменных указаний недостаточно эффективен. Это влечет за собой неоправданную волокиту и приводит к утрате реальной возможности изобличения разрабатываемых лиц.

В ходе проверок по заявлениям и сообщениям о коррупции в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством, также допускаются волокита и нарушения законности, затрудняющие сбор уличающих доказательств. Эти недостатки остаются одной из причин того, что ежегодно примерно в 30 % случаев по результатам проведения проверок в возбуждении уголовных дел отказывается по реабилитирующим основаниям.

3. Результаты прокурорского надзора свидетельствуют, что для кардинального улучшения ситуации в сфере противодействия формированию рынков коррупционных услуг требуется существенная активизация антикоррупционной деятельности Правительства, а также подчиненных ему министерств, других республиканских органов государственного управления и государственных организаций (далее - министерства).

Принимаемые ими меры, как правило, носят пресекательный характер и не затрагивают структурных преобразований системы государственного управления, исключающих или блокирующих возможность возникновения и обострения рынка коррупционных услуг.

Определенные позитивные результаты наблюдаются лишь в сфере оказания государственных услуг гражданам посредством введения административных процедур. Но это лишь незначительный аспект совершенствования системы государственного управления
и администрирования, который не касается вопросов управления экономической деятельностью и распределения государственных финансовых ресурсов.

По-прежнему не уделяется должного внимания коррупционным процессам в сфере приобретения, обслуживания, сдачи в аренду и отчуждения объектов коммунальной и республиканской собственности, в том числе земельных участков, зданий и сооружений, строительства жилья, лицензирования отдельных видов деятельности.

До настоящего времени не оптимизирована система государственных органов и иных организаций, осуществляющих закупку и поставку материальных ресурсов для нужд экономики. Именно эта сфера наиболее подвержена коррупции.

Не создана в полной мере система первичного контроля за работой наиболее подверженных коррупционному поведению субъектов управленческой деятельности, не обеспечивается оперативное отстранение таких лиц от занимаемых должностей.

Министерствами малоэффективно реализуются организационно-практические мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции, в связи с чем, динамика коррупционной преступности в системах министерств практически не изменяется.

Проводимая в этом направлении работа зачастую носит формальный характер. Создаваемые в министерствах и подведомственных им организациях антикоррупционные комиссии своих функций по предупреждению коррупционных правонарушений не выполняют.

Ненадлежащим образом осуществляются планирование и организация деятельности по борьбе с коррупцией, а также противодействие коррупции методами ведомственного контроля и владельческого надзора; не проводится системная работа по контролю за соблюдением должностными лицами специальных требований и ограничений, направленных на предупреждение коррупции.

В текущем году органами прокуратуры совместно с иными правоохранительными органами выявлены многочисленные случаи нарушений законодательства о борьбе с коррупцией и о декларировании доходов и имущества председателями местных исполнительных комитетов (Столинский, Каменецкий, Дрогичинский, Жабинковский и другие районные исполнительные комитеты Брестской области, администрации Московского и Октябрьского районов г.Минска и др.), которые оставались вне поля зрения вышестоящих органов.

Ведомственные контрольно-ревизионные службы зачастую не обеспечивают оперативное и качественное проведение по требованиям правоохранительных органов ревизий финансово-хозяйственной деятельности организаций. В результате, возникает необходимость в проведении дополнительных и повторных ревизий, а также финансово-экономических экспертиз, затягивается принятие уголовно-процессуальных решений по фактам коррупции, коррупционные преступления длительное время остаются невыявленными либо, наоборот, без достаточных на то оснований возбуждаются уголовные дела о коррупции, а возбужденные дела прекращаются.

Прокуроры постоянно требуют от руководителей министерств, местных исполнительных и распорядительных органов принимать самое активное участие в работе по противодействию коррупции.

Генеральной прокуратурой в Правительство неоднократно направлялись письменные предложения о повышении контроля за работой подчиненных организаций по противодействию коррупции, принятии мер по совершенствованию методов координации их антикоррупционной деятельности, обеспечении единообразной практики применения антикоррупционного законодательства, усилении персональной ответственности руководителей за непринятие должных мер по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции.

Однако принятые в связи с этим меры исчерпывающими назвать нельзя.

Вопросы эффективности противодействия коррупции в Республике Беларусь стали предметом обсуждения на состоявшемся 6 ноября 2009 г. заседании шестого Республиканского координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией.

Борьба с коррупцией как явлением, присущим всем современным государствам, требует новых подходов и решений. Полагаем, что явно недостаточное внимание уделяется работе по предупреждению коррупционных правонарушений, изменению привычки граждан "благодарить" за законно принятые в их пользу решения, воспитанию у населения соответствующей правовой культуры. Необходимо уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией существенно дополнить мерами по устранению и нейтрализации коррупционных рисков, связанных с пробельностью, неопределенностью правовых норм, недостатками в подборе и расстановке кадров, их воспитании.

Предлагаем следующие дополнительные меры превентивного, организационного, правового характера, а также по оптимизации ответственности лиц, виновных в коррупционных правонарушениях

1. В течение первого полугодия 2010 г. Правительству Республики Беларусь внести Главе государства предложения об оптимизации системы органов государственного управления с позиции ее соответствия процессам либерализации, развития инициативы и самостоятельности субъектов хозяйствования, обеспечения антикоррупционных стандартов в социально-экономической сфере.

Вариант: Сократить в I квартале 2010 г. управленческий аппарат, а также число государственных служащих на 5 - 10%, при этом до 70% экономии средств направить на повышение заработной платы остальных работников.

Предоставить возможность руководителям проводить более радикальные сокращения указанной категории работников с использованием не менее 70% сэкономленных средств для повышения заработной платы.

2. Инициаторы и разработчики проектов нормативных правовых актов должны формулировать правовые нормы таким образом, чтобы исключить возможность должностных лиц действовать по своему усмотрению.

Ускорить введение антикоррупционной экспертизы всех готовящихся нормативных правовых актов. Ее проведение должно быть возложено не столько на юристов, сколько в первую очередь на экономистов, специалистов в области финансов, банковского дела, налогообложения, хозяйственных отношений, т.е. на тех, кто по роду своей деятельности лучше знает механизмы движения материальных и денежных потоков.

К проекту каждого акта должен прилагаться прогноз последствий его применения. Необходимо обеспечить контроль за достижением намеченных результатов и оперативное устранение выявленных дефектов.

3. Поручить Правительству провести дальнейшую "расчистку" действующего законодательства с целью минимизации получения подписей, согласований, лицензий и разрешений.

4. Предупреждение коррупционных правонарушений должно стать повседневной задачей Правительства, подчиненных ему органов и организаций (министерств, ведомств, концернов), местных исполнительных и распорядительных органов.

Не реже одного раза в квартал состояние работы по искоренению коррупционных проявлений должно анализироваться на заседаниях указанных органов и организаций с заслушиванием отчетов руководителей хозяйственных и правоохранительных органов.

Утвердить на областном и районном уровнях региональные, а также отраслевые программы по борьбе с коррупцией, ответственность за их исполнение возложить на руководителей местных исполнительных и распорядительных органов, министерств и государственных комитетов.

5. Предусмотреть возможность для граждан, совершивших коррупционное правонарушение, реабилитироваться: с этой целью подготовить проект законодательного акта об "экономической амнистии" - о возмещении в бюджет либо субъекту хозяйствования причиненного ущерба в полуторном или двукратном размере в связи с нарушением налогового, земельного, жилищного и иного законодательства. Такое деятельное раскаяние должно быть основанием для освобождения от уголовной или иной ответственности, оздоровит атмосферу.

6. Принципиально изменить подходы к наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления.

Не только возмещение ущерба либо принятие активных мер к его возмещению, но и публичное раскаяние - важнейшие условия назначения уголовного наказания в минимальных пределах либо более мягкого, амнистии или помилования.

7. Существенно укрепить в кадровом и профессиональном плане ведомственные ревизионные службы, повысить заработную плату их работников, установить премирование путем отчисления от выявленных и возмещенных сумм ущерба. В качестве варианта предусмотреть создание Департамента по контрольно-ревизионной деятельности при Министерстве финансов Республики Беларусь с передачей ему контрольно-ревизионных служб министерств и ведомств.

8. Поручить Правительству создать единую базу данных всего государственного имущества, отчуждаемого или сдаваемого в аренду (разработать и внедрить программное обеспечение, позволяющее в режиме реального времени иметь доступ к данной базе данных), обеспечив тем самым заключение соответствующего договора с лицом, которое первым, с соблюдением установленных условий, обратилось за его заключением.

9. Существенный вред государству причиняется при осуществлении государственных закупок. Правительству целесообразно провести инвентаризацию организаций, учрежденных министерствами и ведомствами для осуществления централизованных закупок, обратив особое внимание на недопустимость лоббирования заключения соответствующих договоров близкими родственниками, подставными лицами.

Установить в Законе "О борьбе с коррупцией" запрет на совершение государственными должностными и приравненными к ним лицами сделок с субъектами хозяйствования, созданными их родственниками (свойственниками).

Запретить на законодательном уровне участвовать в процедуре государственных закупок аффилированным лицам, т.е. таким юридическим лицам, которые созданы одними и теми же лицами (учредителями).

Справочно: в процессе проведения процедуры государственных закупок (товаров, работ, услуг) возможна ситуация "ценового сговора", когда продавец, имея договоренность с покупателем, предоставляет несколько предложений от аффилированных лиц.

Принять меры к скорейшему внедрению в практику хозяйственной деятельности электронных торгов при проведении государственных закупок.

10. В ежегодных декларациях о доходах и имуществе государственные служащие, должностные лица государственных организаций должны указывать сведения о всех своих контактах с частными организациями, а также сведения об учебе близких родственников за рубежом.

По примеру США предусмотреть материальное и иное поощрение лиц, сообщивших в правоохранительные и иные органы о фактах коррупции. Обеспечить их защиту и исключить возможное преследование по службе.

11. Предусмотреть регулярное информирование Главы государства представителями общественных объединений и бизнес-сообщества о существующих проблемах в организации и ведении бизнеса.

12. Создать комиссию при Администрации Президента Республики Беларусь, которая бы с целью исключения протекционизма оценивала совместимость будущей работы государственного служащего и должностных лиц государственных предприятий, ушедших в отставку, с ранее выполнявшимися ими обязанностями. Актом Главы государства утвердить положение об этой комиссии.

Справочно: практика свидетельствует, что многие должностные лица, в том числе правоохранительных органов, после ухода с государственной службы, включая увольнение по дискредитирующим основаниям, находят себе высокооплачиваемые должности в организациях, ранее поднадзорных (подконтрольных) им.

13. Обеспечить максимально возможную публичность принятия решений в сфере приватизации, выделения земельных участков, жилья и т.п. В частности, предусмотреть обязательное публикование информации о состоявшейся приватизации предприятия, его новом собственнике, социальных и иных условиях приватизации (за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну), о выделении земельных участков конкретным лицам и т.п.

14. Предусмотреть в законодательстве препятствия к злоупотреблению своими правами (например, в случае получения земельного участка на льготных условиях и последующей его продажи в течение определенного срока такой гражданин обязан уплатить соответствующую сумму в местный бюджет в кратном размере к его кадастровой стоимости либо по рыночной цене).

15. Правительству изучить причины существования очередей граждан для удовлетворения своих потребностей (на строительство жилья, выделение земельных участков, мест под гаражи и автостоянки и др.) и принять меры по ликвидации таких очередей.

16. Упорядочить систему прогнозных показателей, доводимых до организаций агропромышленного комплекса, которая характеризует эффективность сельскохозяйственного производства (общие объемы производства и выполнение государственного заказа, сумма прибыли и процент рентабельности, объемы реализации готовой продукции, рост реальных доходов работников и т.д.).

17. Предусмотреть обязательную ротацию руководителей и заместителей руководителей государственных органов, принимающих решения о распределении финансовых, материальных и иных ресурсов, а также правоохранительных и судебных органов, по истечении определенного периода нахождения их в должности.

18. Правительству осуществить мониторинг положений о лицензировании отдельных видов деятельности, исключив возможность соискателям лицензий (лицензиатам) нанимать работников определенной квалификации по совместительству.

19. В сфере розничной торговли представляется целесообразным на уровне акта Правительства установить четкие критерии определения режимов рабочего времени, ассортиментного перечня для различных видов или групп торговых объектов.

20. Исключить отнесение к коррупционным преступлениям действия, совершаемые на бытовом уровне, например вручение недорогих подарков и конфет врачам, преподавателям, если это является не проявлением зависимости.

21. Общим правилом должно быть рассмотрение уголовных дел о коррупционных преступлениях в открытых выездных заседаниях в трудовых коллективах либо по месту жительства коррупционера.

22. Практиковать посещение исправительных колоний, СИЗО руководителями, должностными лицами наиболее коррупционных отраслей народного хозяйства.

Периодически информировать общественность о процессе отбывания наказания, о пребывании в колониях, учреждениях открытого типа лиц, совершивших коррупционные преступления, в том числе с использованием телевидения.

Каждый факт осуждения лица должен быть доведен до сведения работников соответствующей отрасли, а если идет речь о частном предпринимателе, то по линии общественного объединения предпринимателей.

23. Дифференцировать уголовную ответственность за коррупционные преступления в зависимости от причиненного ущерба, размера взятки.

24. Предусмотреть в законе о государственной службе право направлять отдельных должностных лиц на проверку на полиграфе (детектор лжи) с целью выявления незаконной деятельности (что должно быть указано в трудовом контракте) и по итогам проверки принимать решение о пребывании в должности.

25. Предусмотреть в Гражданском кодексе и Законе "О государственной службе" обязательство государственного должностного лица по передаче в доход государства имущества в размере, существенно превышающем его доходы, происхождение которых это должностное лицо не может подтвердить. Срок исковой давности по сделкам, связанным с отчуждением такого имущества, определить в 10 лет.

С учетом изложенного, необходимы дополнительные меры по предупреждению и выявлению коррупционных правонарушений.

Рассчитываем, что предложенные меры придадут новый импульс работе по предупреждению и искоренению такого явления как коррупция.

законность государство наказание справедливость

ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СВОБОДЫ

Экономическая свобода является одной из тех ценностей, обрести которую граждане всегда стремились. Однако в любом государстве очень важно совместить индивидуальную свободу и общественные (национальные) интересы. Основным правовым регулятором, обеспечивающим баланс в этой области, является Конституция, в которой закрепляются базовые принципы и нормы, получающие свое развитие в отраслевом законодательстве.

Обратим внимание на тот факт, что в статье 23 Конституции зафиксированы основания и цели возможного ограничения прав и свобод: это допускается в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Таким образом, определено, что ограничения должны базироваться на законе (законодательном акте), а также указаны цели ограничения прав и свобод, в том числе и экономической свободы. Самое трудное для практики - обеспечить пропорциональность ограничения законно достигаемым целям. При превышении соразмерности ограничения можно констатировать "выход" законодателя за допустимые правовые рамки. Все это диктует необходимость основательной предварительной оценки концепции проекта закона, его содержания со стороны Парламента при рассмотрении законопроекта, тщательный анализ в Конституционном Суде при внесении ему предложения о проверке конституционности акта законодательства.

Выскажем некоторые пожелания относительно нормотворческого процесса, влияющего на уровень экономической свободы:

1) правовая пирамида актов должна базироваться на Конституции;

2) акты текущего законодательства, особенно в сфере хозяйственной деятельности, должны иметь стабильный характер; в этих целях целесообразно обязать разработчиков соответствующих проектов не только обосновывать необходимость их принятия, но и при прогнозировании последствий указывать предполагаемый срок, в течение которого будет сохраняться эффективность действия такого акта; необходимо, чтобы разработчики проектов отвечали за качество своей нормотворческой деятельности;

3) введение в действие новых актов, изменяющих правила экономической деятельности, должно осуществляться с таким расчетом, чтобы не приводить к экономическим потерям субъектов хозяйствования;

4) несовершенство законодательства, его противоречивость, "лоскутность" должны непосредственно учитываться при решении вопроса об экономической или иной ответственности субъектов хозяйствования и граждан;

5) в целях "раскрепощения" руководителей организаций, развития инициативы следует изменить юридические оценки их деятельности, имея в виду признания за ними права на обоснованный производственно-хозяйственный риск.

Одной из причин более жесткого решения ряда вопросов, влияющих на обеспечение экономической свободы, является коррупция. Когда на практике сталкиваются с вопиющими фактами беззакония, то тогда на задний план уходит "тонкая" юридическая материя об экономической свободе субъектов хозяйствования. К сожалению, часто руководители, предприниматели дают повод для более жесткого правового регулирования отношений, что объясняется многочисленными фактами ухода от налогов, совершением экономически невыгодных для государства (порой многомиллиардных) хозяйственных сделок и др.

Конечно, помимо таких отрицательных качеств как стремление к наживе любой ценой, злоупотребления могут быть обусловлены, как мы уже отмечали, несовершенством законодательства. Например, "свобода усмотрения" чиновника может провоцировать такие явления как взяточничество, поборы и т.п.

Остановлюсь более детально на некоторых из указанных проблем.

Законодательством предусмотрены определенные ограничения для должностных лиц по участию в предпринимательской деятельности, а также по использованию своего служебного положения и связанных с ним возможностей.

Рассматривая коррупцию в качестве одной из наиболее значимых угроз развития экономических отношений, органы прокуратуры определяют задачу по противодействию этому явлению как приоритетную.

В общегосударственном масштабе коррупция порождает такие негативные последствия, как социальное неравенство, тотальное разрушение морально-этических устоев общества, недоверие населения к государственной власти и ее институтам. В экономической сфере коррупция ведет к девальвации принципа равенства участников гражданских правоотношений, приобретения не основанных на законе преимуществ, причинению ущерба как государству, так и иным субъектам хозяйствования.

Количество выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления, в 2007 г. снизилось и составило 1563 лица, что на 6,9% ниже, чем в 2006 г. (1678 лиц). Из них привлечены к уголовной ответственности 1363 (1420) лица: за взяточничество - 404 (511), за хищение путем злоупотребления служебными полномочиями - 381 (374), за злоупотребление властью или служебными полномочиями - 120 (155), за служебный подлог - 408 (305).

В числе лиц, совершивших коррупционные преступления: 308 руководителей органов власти и подчиненных им лиц государственных учреждений (из них 57 представителей власти и 25 лиц, занимавших ответственное должностное положение); 570 лиц, занимавших должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей; 333 лица, занимавшие должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей; 122 лица, уполномоченные на совершение юридически значимых действий.

Важным криминологическим показателем коррупции является размер ущерба, причиняемого коррупционными преступлениями.

Несмотря на снижение общего количества зарегистрированных коррупционных преступлений, размер причиненного такими преступлениями ущерба в 2007 г. по сравнению с 2006 г. увеличился на 46,1%. В абсолютных цифрах в 2006 г. материальный ущерб от совершения коррупционных преступлений составил 56,3 млрд. руб., а в 2007 г. - 82,3 млрд. руб.

Из указанной суммы ущерба значительная доля (64%) приходится на хищения путем злоупотребления служебными полномочиями: сумма материального ущерба от хищений составила 53,3 млрд. руб. По сравнению с 2006 г. ущерб от хищений путем злоупотреблений служебными полномочиями увеличился в 2,1 раза. При этом количество зарегистрированных фактов хищений путем злоупотребления служебными полномочиями снизилось с 887 в 2006 г. до 675 в 2007 г. Оставшаяся часть установленного ущерба (35 млрд. руб.) причинена в основном вследствие злоупотреблений должностных лиц властью или служебными полномочиями. Наибольшая сумма причиненного коррупционными преступлениями ущерба установлена в сфере промышленности - 24,4 млрд. руб. (29,7% от общей суммы ущерба).

В целом уровень возмещения причиненного коррупционными преступлениями ущерба в 2007 г. снизился по сравнению с 2006 г. на 43,0%. В определенной мере это обусловлено увеличением почти в 2 раза (на 46,1%) объема установленного правоохранительными органами ущерба при одновременном сокращении количества зарегистрированных коррупционных преступлений и числа лиц, их совершивших. Значительная часть ущерба возмещена виновными добровольно в процессе предварительного расследования.

В 2007 г. в целях обеспечения конфискации и возмещения ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, органами предварительного расследования наложен арест на имущество на общую сумму 17,8 млрд. руб., что на 13,2 млрд. руб., или на 287,1 %, больше, чем в 2006 г.

Одним из важнейших направлений в противодействии коррупции прокуратура рассматривает устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. С этой целью перед прокурорами ставится задача по активизации прокурорских проверок исполнения антикоррупционного законодательства руководителями государственных органов и иных организаций.

На протяжении 2007 года Генеральной прокуратурой организованы и проведены проверки исполнения требований законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в системе Министерства транспорта и коммуникаций и Министерства энергетики Республики Беларусь.

Установлено, что мероприятия, проводимые руководством министерств и иных организаций, пока недостаточно эффективны. Так, не в полной мере удовлетворяет предъявленным требованиям система организации ведомственного контроля в указанных министерствах по противодействию коррупции, недостаточна их роль в защите интересов государства при осуществлении владельческого надзора за деятельностью акционерных обществ, акции которых принадлежат государству и переданы в управление министерствам. Недостаточно эффективно решаются задачи противодействия коррупции ведомственными контрольно-ревизионными службами, распространены факты, когда ревизии проводятся бессистемно, поверхностно, на низком профессиональном уровне, что способствует сокрытию хищений и других правонарушений, сопряженных с коррупцией. Допускаются нарушения установленного порядка декларирования доходов и имущества, представления письменных обязательств по предупреждению коррупции государственными должностными и приравненными к ним лицами.

В последнее время актуальность получила проблема ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков.

Очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, иногда отрицательно влияют на деловую активность руководителей при принятии управленческих решений. В связи с этим представляется целесообразным изменение охранительных норм кодекса.

Так, одним из возможных вариантов решения является изменение диспозиции части первой статьи 424 УК в части изменения конститутивного признака «совершенные вопреки интересам службы» на «совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности». То же самое касается и диспозиции части первой статьи 425 УК.

Представленный подход обосновывается тем, что установление корыстной или иной личной заинтересованности в действиях, совершаемых по службе, само по себе подтверждает факт их совершения вопреки интересам службы.

Другим возможным вариантом может стать изменение статьи 39 УК: расширение оснований применения обоснованного риска в качестве обстоятельства, исключающего уголовную ответственность за наступление нежелательных последствий вследствие управленческих решений, принимаемых в условиях производственно-хозяйственных рисков. Обвинение руководителей при наступлении нежелательных последствий и привлечение их к уголовной ответственности может привести к пассивности руководителей, что, несомненно, негативно скажется на развитии экономики. Кроме того, необходимо учитывать, что сущностным признаком предпринимательской деятельности, закрепленным ГК, является ее рисковый характер.

Действенным механизмом рационального использования государственного имущества является проведение процедур государственных закупок.

Указом Президента Республики Беларусь № 529 от 25 августа 2006 г. «О государственных закупках» установлено, что государственными закупками признаются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов (далее - бюджеты), в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в том числе для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями.

Указ устанавливает несколько видов процедур закупки при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя). Процедуры закупок выделяются, в первую очередь, на основании стоимости предмета закупки.

Указ позволяет осуществлять «прозрачный» выбор контрагентов по договору, а, следовательно, достичь наиболее эффективного расходования бюджетных средств.

В заключение необходимо отметить, что правовые ограничения, используемые при регулировании экономических отношений, призваны обеспечить оптимальные способы участия государства в экономических процессах, наладить эффективное государственное регулирование, совместимое с рыночными механизмами.

Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики.

При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок.

Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждении коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам.

Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки, материальные помощи.

Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции.

По результатам проверок возбуждены уголовные дела по фактам хищений путем злоупотребления служебными полномочиями, взяточничества и других злоупотреблений в отношении должностных лиц ряда организаций, подведомственных министерствам промышленности и энергетики Республики Беларусь, приняты другие меры прокурорского реагирования.

Должен быть усилен ведомственный контроль за соблюдением законодательства о тендерных закупках. Прокурорские проверки показали, что недостатки и упущения при проведении тендеров на закупку техники, материалов, оборудования наиболее часто выявлялись на предприятиях системы Министерства энергетики и Минсельхозпрода.

Бесконтрольность и попустительство со стороны руководителей приводили к тому, что в состав постоянно действующих конкурсных (ценовых) комиссий не включались члены дирекций и специалисты, не приглашались эксперты. В ряде случаев в нарушение законодательства конкурсы по закупке товаров вообще не проводились.

Требует совершенствования законодательство о проведении тендерных закупок в части выбора поставщика и применения при оплате товаров механизма финансовой аренды (лизинга).

Для улучшения прозрачности закупок целесообразно внедрение электронной системы закупок (электронной торговой площади), которая позволит обеспечить заключение сделок на торгах в режиме реального времени (он-лайн). Такая практика существует в Российской Федерации и доказала свою эффективность. Это имеет существенное значение для Республики Беларусь, поскольку для внедрения в Республике Беларусь создана соответствующая правовая база.

Предварительные результаты проверок соблюдения законодательства при осуществлении закупок и реализации металлопродукции организациями государственного торгово-производственного объединения "Белресурсы" свидетельствуют, что цели Программы централизованных закупок металлопродукции и ее реализации для нужд народного хозяйства достигнуты не в полной мере.

Централизация закупок металлопродукции через деятельность основных поставщиков не позволила исключить необоснованное посредничество в поставках металлопродукции и снизить цену металлопродукции для конечных потребителей.

В 2007 г. доля закупок металлопродукции основными поставщиками у посреднических структур возросла по сравнению с 2006 г. почти в три раза и составила 9,6 тыс. тонн.

В ходе проверки законности и обоснованности закупки деталей трубопроводов высокого давления РУП "Минскэнерго" для объекта Минской ТЭЦ-3 установлено, что закупка оборудования производства ООО "Энергомаш (Белгород)" была произведена у ЗАО "Евро-Энергетика" (г. Минск) на биржевых торгах ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" 15.05.2007 по цене 7 516,2 млн. руб.

В результате нарушения законодательства, регулирующего деятельность товарных бирж, допущенного работниками ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" к торгам не было допущено предложение УП "Трейд-Ойл" на продажу комплекта деталей трубопроводов высокого давления производства ФГУП "ПО "Электрохимический завод" (г. Зеленогорск Красноярского края) на сумму 5 500 млн. рублей. Сумма ущерба составила 2016,2 млн. рублей.

Конечно, подобные факты не способствуют ослаблению контроля со стороны государства за экономическими процессами. Оно не может это сделать в силу объективных причин, необходимости проведения социальной политики. Вместе с тем, нахождение разумного баланса индивидуальных и общественных интересов, взвешенность правового регулирования, ясное представление последствий принятия актов законодательства, которые должны "сопровождать" в юридическом отношении программы социально-экономического развития, способны дать существенный импульс развитию экономической свободы, снижению уровня злоупотреблений в экономической сфере.

ЗАКОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПКАХ НУЖДАЕТСЯ В ИЗМЕНЕНИЯХ

25 августа 2006 года Президентом Республики Беларусь был издан указ "О государственных закупках", которым утверждено Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении закупок на территории Республики Беларусь. Основная цель названного указа - обеспечить эффективное расходование денежных средств при осуществлении закупок товаров (работ, услуг), осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканских и местных бюджетов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемых бюджетными организациями.

Отличает этот указ, а также Положение "проработанный" понятийный аппарат: даны определения субъектов государственных закупок, предусмотренных процедур и др. Ежегодный объем государственных закупок составляет 13,5 трлн. руб., применение указа позволило сэкономить 176 млрд. руб.

Вместе с тем, законодательство в данной сфере и практика его применения не идеальны. На это обратил внимание и Глава государства, проводивший 13 июня 2008г. совещание по данному вопросу. Одним из его существенных недостатков является излишняя "заорганизованность" (бюрократизм) отношений по поводу осуществления государственных закупок.

Есть в этом законодательстве и определенные "прорехи", которыми, иногда, пользуются непосредственные исполнители.

...