Правонарушения. Закон. Ответственность

К сожалению, в сфере государственных закупок еще допускаются правонарушения, в том числе преступления со стороны должностных лиц. Есть много примеров, и об этом свидетельствуют прокурорские проверки, когда должностные лица организаций - заказчиков заключают экономически невыгодные для государства контракты.

За 2007 год и первый квартал 2008г. за нарушения законодательства о государственных закупках органами прокуратуры, внутренних дел и финансовых расследований возбуждено 27 уголовных дел, преимущественно за злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст. 424 УК).

Различные нарушения порядка формирования конкурсных комиссий, подписания протоколов их заседаний, оформление заданий на закупку, размещения сообщений о проведении закупок в средствах массовой информации, составления справок о процедурах закупок выявлялись при проверках организаций систем министерств лесного и жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и коммуникаций, энергетики, обороны, других министерств. Есть примеры, когда организации получают лишь копии паспортов оборудования изготовителя.

Устанавливались факты необоснованного разделения на части годовой потребности заказчиков в однородных товарах (работах, услугах) в целях не применения конкретных видов процедур закупок, заключения контрактов на условиях, не соответствующих решениям конкурсных (целевых) комиссий.

Уголовно наказуемые злоупотребления в сфере госзакупок, как правило, совершаются путем сговора руководителей организаций-заказчиков с потенциальными участниками процедур закупок, а также склонения членов конкурсных комиссий к принятию благоприятных решений в пользу определенных участников.

Конкретные способы совершения злоупотреблений разнообразны и, в основном, с целью сокрытия следов преступления сопровождаются формальным соблюдением правил проведения процедур закупок.

В связи с этим, поддерживая совершенствование законодательства путем упрощения порядка проведения государственных закупок, считаем необходимым усилить ведомственный контроль за их осуществлением.

Одним из главных вопросов - это выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок. В зависимости от цены поставки установлены свои процедуры. Конкурсы проводятся, если цена поставки более 8 тысяч базовых величин. В действующем Положении и предлагаемой его новой редакции наиболее детально урегулированы отношения по поводу проведения конкурсов. Однако и здесь, как свидетельствует практика работы прокуратуры и других правоохранительных органов, должностные лица "умудряются" совершать сделки, которые сомнительны с точки зрения интересов государства, а то и такие, которые квалифицируются как преступления.

Что же касается других процедур выбора поставщика, например, так называемой процедуры оформления конкурентного листа (цена поставки от 30 до 1 000 базовых величин), процедуры запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин, т.е. в последнем случае до 130 000 долларов США), то здесь есть недоработки, которыми могут воспользоваться недобросовестные должностные лица.

По обеим этим процедурам основным недостатком является то, что для организации-заказчика важно получить информацию о цене за товар у трех поставщиков, лучшие ли это предложения - не важно.

Не возражая против этого, считаем более важным сделать упор на поиск поставщика, который предлагает более оптимальную продукцию (товары, услуги). В связи с этим необходимо иметь информацию о возможности приобретения продукции (товара) непосредственно у предприятия-изготовителя. В этом случае можно сопоставить цену, увидеть сколько "получил" посредник.

При процедуре запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин) также, на наш взгляд, мало известить о проведении данной процедуры в официальных изданиях и Интернет-сайтах. Необходимо, чтобы службы маркетинга и снабжения сами активно выявляли приемлемых для них поставщиков.

Полагаем, что при закупке товаров, которые производятся только определенным производителем, необходимо в обязательном порядке изучать возможность их закупки непосредственно у производителя, Мы же имеем факты, когда до проведения такой процедуры как конкурсы, официальная переписка с производителями не ведется, возможность приобретения товаров без участия посредников не отрабатывается.

Закупка товара у посредников часто ставит под сомнение возможность дальнейшего гарантийного и сервисного его обслуживания.

По сложнотехническому и дорогостоящему (30 тыс. базовых величин) оборудованию следовало бы свести к минимуму закупку товаров на Белорусской универсальной товарной бирже, где нередко цены превышают цены производителей.

Поддерживаем идею установления персональной ответственности членов конкурсных (ценовых) комиссий за нарушение порядка осуществения государственных закупок. В Российской Федерации она введена. Ответственность, конечно, должна наступать за вину конкрентного работника. Вместе с тем, должна быть усилена работа снабженческих (маркетинговых) структур организаций, они должны знать коньюктуру рынка и определять, как более приемлимые, с точки зрения цены и качества, условия.

Очень важно сделать законодательство ясным и согласованным, чтобы любой руководитель знал алгоритм действий. Это позволит усключить случаи привлечения должностных лиц к ответственности, что, к сожалению, еще имеет место.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Одной из характерных черт действующего Основного Закона Республики Беларусь является закрепление в нем многообразия форм собственности. При этом на государство возложена обязанность предоставлять всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, гарантировать равную защиту и равные условия для деятельности субъектов хозяйствования, основанных как на государственной, так и на частной формах собственности. И еще один важнейший конституционный принцип: государство должно осуществлять регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивать направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях.

Для решения указанных задач в самой Конституции фиксируются важнейшие правовые стандарты в области нормотворческой и правоприменительной деятельности. Их достижению активным образом содействует деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь, основной функцией которого является контроль за конституционностью нормативных правовых актов. Его решения содействовали утверждению таких конституционных принципов, как признание человеческого достоинства, универсальность прав и свобод человека, равенство всех перед законом и судом, беспристрастность суда и управленческой администрации, верховенство права, справедливости, правовой обеспеченности (включая помимо всего прочего и незыблемость судебных решений), пропорциональность, соразмерность ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, ясность и определенность законодательства (особенно, когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей), недопустимость придания актам, ухудшающим правовое положение участников общественных отношений, обратной силы, ответственность не только человека перед государством, но и государства перед человеком.

Европейская тенденция такова: Конституционные Суды в связи со сложностью решаемых споров, новых вызовов современности все больше выступают не только в роли негативного (когда аннулируются неконституционные акты), но и позитивного законодателя. Пожалуй, единственная сфера, где решения Конституционного Суда всегда могут быть направлены только на изъятие правовых норм, а не их создание, - это уголовная ответственность. И то можно говорить о позитивной, созидающей право роли Конституционного Суда, когда меняется или смягчается уголовное законодательство.

Показательны в этом отношении некоторые решения Конституционного Суда. Так, в феврале 2002 г. было принято заключение по вопросу о порядке формирования ставок арендной платы юридическими лицами негосударственной формы собственности при сдаче в аренду нежилых зданий и помещений. Благодаря позиции Конституционного Суда, были защищены интересы организаций, основанных на частной форме собственности.

Конституционный Суд 20 февраля 2004 г. огласил Заключение по вопросу о конституционности утвержденных постановлением Совета Министров от 20 октября 2003 г. двух Положений - о лицензировании медицинской деятельности и фармацевтической деятельности. Производство по делу, как и предыдущее, было инициировано Палатой представителей.

Как известно, в постановлении Совета Министров от 20 октября 2003 г. были предусмотрены новые, более высокие требования для получения лицензии на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности, в частности, в качестве обязательного условия предусмотрено наличие у руководителя юридического лица (руководителя структурного подразделения), индивидуального предпринимателя первой или высшей квалификационной категории. По прежнему законодательству такие требования не предъявлялись. Поэтому возник вопрос о их правомерности, в том числе о том, насколько они соответствуют Закону "О здравоохранении".

Учитывая, что в самом Законе "О здравоохранении" (ст. 12), в Декрете Президента от 14 июля 2003 г. № 17 предусмотрено обязательное лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, а также то, что статьей 15 Закона "О здравоохранении" и утвержденными Советом Министров Положениями о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности регулируются различные области отношений (в первом случае - право на работу в качестве врача или провизора, а во втором - вопросы создания субъектов хозяйствования. осуществляющих указанные виды деятельности), Конституционный Суд признал, что постановление Совета Министров от 20 октября 2003 г. в этой части соответствует Конституции и оно может действовать на будущее время. В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что при ограничении уже приобретенных прав особо следует учитывать принципы справедливости, соразмерности, максимального учета частных и публичных интересов. Только такой подход способствует формированию доверия граждан к государству. Поэтому, как следует из Заключения Конституционного Суда, Совету Министров Республики Беларусь и Министерству здравоохранения Республики Беларусь с целью исключения ликвидации (приостановления деятельности) субъектов хозяйствования, которые занимались осуществлением медицинской или фармацевтической деятельности на основе лицензий, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством, следует обеспечить руководителям этих организаций здравоохранения (руководителям структурных подразделений), индивидуальным предпринимателям, привлеченным ими медицинским работникам, прохождение аттестации для получения ими соответствующих квалификационных категорий с учетом стажа их работы и иных заслуживающих внимания обстоятельств, в срок, достаточный после принятия настоящего Заключения для решения этих вопросов.

Для указанных лиц уполномоченные государственные органы вправе смягчить требования, предусмотренные Положением о порядке присвоения квалификационных категорий медицинским и фармацевтическим работникам, утвержденным постановлением Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 1 июля 2002 г. № 45, в части присвоения квалификационных категорий вне установленной последовательности, с учетом стажа работы, уровня профессиональной подготовки и других обстоятельств, включая и факт создания ими субъектов хозяйствования, осуществлявших медицинскую или фармацевтическую деятельность на основании выданных ранее государственными органами лицензий.

Конституционным Судом обращено внимание на необходимость соблюдения тех ценностей, присущих государству, стремящемуся стать правовым: возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности, не только должны базироваться на справедливости, быть адекватными, но и объективно необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не иметь обратной силы и не подрывать само существо конституционного права.

Министерство здравоохранения почти мгновенно позитивно отреагировало на решение Конституционного Суда: оно определило, что руководителям субъектов хозяйствования всех форм собственности, руководителям структурных подразделений, индивидуальным предпринимателям и привлекаемым ими медицинским работникам разрешается прохождение аттестации для получения ими первой квалификационной категории (минуя вторую категорию) при наличии стажа работы по соответствующей специальности 6 и более лет. Срок для прохождения аттестации на первую квалификационную категорию вышеназванным специалистам установлен до 1 декабря 2004 года. Это пример конструктивного разрешения возникшей проблемы.

На практике возникают вопросы о допустимости применения мер экономической и административной ответственности к субъектам, которые осуществляли предпринимательскую деятельность, когда требовалось получение специального разрешения (лицензии), но они его не имели, а со вступлением в силу Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 "О лицензировании отдельных видов деятельности" этот вид деятельности не является лицензируемым. При этом правонарушение выявлено после вступления в силу Декрета.

Для ответа на поставленные вопросы необходимо обратиться к анализу прежде всего Конституции, закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17.

Декретом Президента Республики Беларусь "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 14 июля 2003 г. № 17 утверждено не только Положение о лицензировании отдельных видов деятельности, но и утвержден Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций. В результате принятия Президентом указанного Декрета ряд видов деятельности в настоящее время могут осуществляться и без лицензии, т.е. без специального разрешения.

Декрет № 17 вступил в силу со дня официального опубликования, т.е. с 16 июля 2003 г. В пункте 3 Декрета решен ряд вопросов относительно сроков выдачи лицензий, сохранения действительности ранее выданных лицензий и др. При этом в подпункте 3.5 Декрета указано, что специальные разрешения (лицензии) на отдельные виды деятельности, не подлежащие лицензированию в соответствии с настоящим Декретом, действительны до 1 мая 2004 г. (логичнее было бы указать, что они действительны до вступления в силу Декрета).

Именно с указанной даты следовало проводить различие между лицензируемой и не лицензируемой деятельностью. Если деятельность до вступления в силу Декрета подлежала лицензированию, а факт совершения правонарушения - занятие предпринимательской деятельностью без лицензии - обнаружен после отмены лицензирования, то в данном случае отменена и юридическая ответственность за занятие соответствующим видом деятельности без лицензии. По существо можно говорить о том, что здесь отсутствует юридический состав правонарушения.

Как известно, согласно части шестой статьи 104 Конституции закон не имеет обратной силы за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

Более широкая формула используется в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Согласно статье 67 Закона нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь не имеют обратной силы, за исключением случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность граждан.

В этой связи сделаем общий вывод: привлечение к ответственности по статье 154 КоАП за осуществление тех видов предпринимательской деятельности, которые подлежали до издания Декрета от 14 июля 2003 г. № 17 лицензированию, неправомерно, так как необходимость получения лицензии исключена, а значит, исключена и ответственность.

Конституционный Суд в связи с обращениями к нему физических и юридических лиц по поводу конфискации судами транспортных средств сформулировал правовую позицию по данному вопросу. Суть проблемы состоит в том, что суды принимали решение о конфискации транспортных средств, которые являлись орудием правонарушения, но не принадлежали лицам, совершившим такие правонарушения. Правовая обоснованность таких судебных постановлений вызывала возражения и у органов прокуратуры. Конституционный Суд, проанализировав ряд нормативных правовых актов и прежде всего статью 28 КоАП, пришел к выводу, что следует разграничивать предмет, явившийся орудием совершения административного правонарушения, например, автомобиль, и непосредственно объект административного правонарушения. По его мнению, предмет, являющийся орудием административного правонарушения, может быть конфискован лишь в случае, если он находится в собственности нарушителя.

В целом же следует разграничивать орудия совершения правонарушения и объект административного правонарушения.

Ряд организаций обратились в Конституционный Суд по вопросу о правомерности введения Витебским, Полоцким pi Новополоцким городскими Советами местного сбора за право занятия игорным бизнесом. Обращение было рассмотрено Конституционным Судом на основании части первой ст. 116 Конституции, которой на него возложен контроль за конституционностью норм актов в государстве, и части четвертой ст. 122 Конституции, где предусмотрено право обжаловать в судебном порядке акты местных представительных и исполнительных органов.

Анализ актов законодательства позволил сделать вывод о правомерности введения местного сбора за право занятия игорным бизнесом (право размещения игрового заведения). Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определение размеров сбора, хотя и относится также к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, однако дифференциация этих размеров все же должна иметь под собой какую-то объективную основу. Так, в Витебске ставка местного сбора составляет 30 базовых величин, а в Полоцке - 600 евро.

Ранее в своих решениях, касающихся проверки конституционности актов местных Советов депутатов, Конституционный Суд уже обращал внимание на необходимость определения именно на законодательном уровне всех аспектов введения местных сборов. Отмечена необходимость Национальному собранию для обеспечения более полной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков установить в законе исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, которые местные Советы депутатов могут вводить на своей территории, определить плательщиков, объекты обложения, предельный размер ставки и др.

Сегодня Конституция - такой документ, с которым должны сверять свою деятельность все: как государственные органы, должностные лица, так и граждане. Потенциал Конституции должен быть реализован в полной мере во благо государства и народа.

ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ: выявление и пресечение

Правонарушения в экономической сфере, к сожалению, носят распространенный характер. Если затрагивать криминальную сферу, то из 180 тыс. преступлений 103 тысячи составляют кражи имущества. Значительное число имущественных правонарушений, подпадающих под действие норм административного законодательства.

В 2007 г. совершено более четырехсот тысяч преступлений, которые рассматриваются как коррупционные.

В первом квартале 2008 г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года их число возросло на 20%. Конечно, увеличение количества выявленных преступлений само по себе не повод для критики. Однако, это также свидетельство существующих недостатков в хозяйственно-экономической сфере.

В 2006 и 2007 годах самый высокий уровень коррупционной преступности отмечен в системах министерств транспорта и коммуникаций (124 и 100), промышленности (95 и 45), сельского хозяйства и продовольствия (60 и 49), лесного хозяйства (59 и 32), архитектуры и строительства (35 и 25).

В первом квартале 2008 г. наибольшее количество преступлений, связанных с коррупцией, выявлено в системах министерств по чрезвычайным ситуациям (49), сельского хозяйства и продовольствия (29), транспорта и коммуникаций (23), образования (22).

Остается высоким уровень коррупционной преступности в системах министерств промышленности, лесного хозяйства, энергетики, транспорта и коммуникаций. По-прежнему распространено взяточничество и хищение путем злоупотребления служебными полномочиями.

Надлежащий анализ состояния коррупции в подведомственных организациях, тенденций ее развития, причин и условий, ей способствующих, зачастую не проводится, специально

создаваемые антикоррупционные комиссии координацию работы подведомственных организаций по противодействию коррупции не обеспечивают.

Не в полной мере удовлетворяет предъявляемым требованиям деятельность министерств по противодействию коррупции методами ведомственного контроля. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики.

При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок.

Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждения коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам.

Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки и материальные помощи.

Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции.

Действующее законодательство, имеющее выход на экономическую сферу, практика его применения нуждаются в коррективах. Например, много нареканий со стороны директорского корпуса вызывает ст. 424 УК, предусматривающая ответственность за умышленное вопреки интересам службы совершение должностным лицом действий с использованием своих служебных полномочий, повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (злоупотребление властью или служебными полномочиями), что

наказывается лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом или лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Злоупотребление властью или служебными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Вышепредусмотренные действия, совершенные должностным лицом, занимающим ответственное положение, либо при осуществлении функций по разгосударствлению или приватизации государственного имущества, либо повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества или без конфискации и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Нам представляется, что уголовная ответственность в данном случае должна наступать не по формальным признакам - причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам, но лишь в совокупности условий - умышленное совершение вопреки интересам службы.

Следует иметь в виду, что согласно ст. 39 УК не является преступлением причинение вреда охраняемым УК интересам при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели.

К сожалению, и в других отраслях права есть не урегулированные надлежащим образом вопросы. Так, в Трудовом кодексе решены вопросы выплаты заработной платы незаконно уволенному работнику и восстановленному на прежней работе. Так, согласно ст. 244 ТК в случаях восстановления работника на прежней работе, а также изменения формулировки причины увольнения, которая препятствовала поступлению работника на новую работу, ему выплачивается средний заработок за время вынужденного прогула. При незаконном переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы работнику выплачивается по решению органа, рассматривавшего трудовой спор, средний заработок за время вынужденного прогула или разница в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Наниматель может произвести выплаты, предусмотренные настоящей статьей, при отсутствии решения органа по рассмотрению трудовых споров.

При этом Трудовым кодексом предусмотрено возложение материальной ответственности на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы. Так, ст. 245 прямо предписывает, что суд возлагает на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы, обязанность возместить ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы. На должностных лиц возлагается обязанность возместить ущерб, если увольнение, перевод, перемещение, изменение существенных условий труда или отстранение от работы произведены с нарушением закона, а также при задержке исполнения решения суда о восстановлении работника на работе, прежнем рабочем месте, прежних существенных условий труда.

Что же показывает практика реализации указанных статей и, какие существуют в ней недостатки. Согласно статистике в 2007 году судами Республики Беларусь было восстановлено на работе 296 человек (в 2006 г. - 305).

В их пользу за вынужденный прогул взыскано с субъектов хозяйствования 276 млрд. руб. (в 2006 г. - 177 млн.), а взыскано с руководителей лишь 10% (в 2006 - 8 %).

По существу мы имеем дело с игнорированием на практике предписаний ст. 245 ТК.

Для этого находится ряд аргументов, в том числе, что в действующем ГПК нет нормы, аналогичной той, что была в ст. 97 ГПК БССР 1964 г. Согласно указанной статье 97 по делам о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников судья может по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве третьего лица на сторону ответчика должностное лицо, по распоряжению которого было произведено увольнение или перевод. Установив, что увольнение или перевод были произведены с явным нарушением закона, судья в том же процессе возлагает на виновное должностное лицо обязанность возместить государственному предприятию, учреждению, организации, колхозу, иной кооперативной организации ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы, в размере, предусмотренном законодательством о труде. (В редакции Указа от 15 августа 1980 г. - СЗ БССР, 1980 г., № 24, ст. 496)

В этой связи несколько замечаний. Рациональным был подход, в соответствие с которым в одном процессе одновременно решался вопрос о возложении на конкретное должностное лицо обязанности возместить ущерб в связи с оплатой за время вынужденного прогула. Тем самым обеспечивается процессуальная экономия. Причем экономится не только время, затрачиваемое судьей, но и иными лицами, которые вынуждены готовить материалы к другому процессу, являться в судебный процесс и т.д.

Изучение судебной практики показывает, что суды нередко уменьшают размер взыскиваемого с руководителя ущерба. Однако,

анализ ст. 409, на наш взгляд, не позволяет уменьшать размер взыскиваемого с должностного лица ущерба. Ведь в упомянутой статье ТК речь идет об учете степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника. Есть примеры, когда допускается явное нарушение трудового законодательства, но вопреки этому применялась ст. 409 ТК.

Таким образом, законодательство и практика его применения несовершенны. Нами неоднократно ранее обращалось внимание на то, что законодателю следовало бы предусмотреть материальную ответственность должностного лица лишь за такие нарушения трудового законодательства, которые являются явными.

Не секрет, что часто недоразумения возникают в связи с противоречивостью правовых норм, их неопределенным списком, когда трудно сделать однозначный вывод. Ранее было принято считать явным нарушением закона увольнение работника без согласия профкома, когда оно обязательно, увольнение депутата без согласия соответствующего Совета депутатов, увольнение несовершеннолетнего без согласия комиссии по делам несовершеннолетних, увольнение беременной женщины и др. Было бы полезно предусмотреть такую норму в Трудовом кодексе.

Сейчас же из-за того, что суды полагают, что требования ст. 245 ТК на них в первую очередь не распространяются, прокуроры вынуждены заявлять иски о взыскании с виновных лиц выплаченной незаконно уволенным и восстановленным работникам заработной платы за время прогула.

Полагаем, что вышестоящие в порядке подчиненности органы (должностные лица) сами должны соблюдать требования законодательства и обращаться с заявлениями в суд. Задача прокуратуры обеспечить исполнение законодательства. Кроме того, необходимо обеспечить изменение существующих подходов и предусмотреть, чтобы в одном судебном деле решался вопрос о взыскании зарплаты за время вынужденного прогула и возложении обязанности по возмещению ущерба, который возникает в связи с такими выплатами, на должностное лицо, издавшее незаконный приказ.

СВОБОДА В ГРАНИЦАХ ЗАКОНА

Внедрение в законодательство и практику принципов «конституционной экономики», подразумевающей правовое регулирование экономических отношений на основе учета объективных законов развития общества, является одним из приоритетных направлений деятельности генеральной прокуратуры в последние годы. Особую актуальность это приобрело в связи с принятием важнейшего документа, определяющего стратегию развития нашего государства на современном этапе - директивы Главы государства от 31 декабря 2010 года № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности».

В данном документе оговариваются подходы к решению широкого круга правовых и организационных вопросов по обеспечению большей свободы предпринимательской деятельности.

Учитывая актуальность проблемы ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков, генеральная прокуратура Республики Беларусь еще в 2008 году начала разработку проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности», который был принят 15 июля 2009 года.

Было очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, отрицательно влияли на деловую активность руководителей субъектов хозяйствования при принятии управленческих решений.

С целью предоставления большей самостоятельности руководителям хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск и были предложены соответствующие изменения, внесенные в статьи 424, 425, 455 УК. Они устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило такие действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Это позволит руководителю субъекта хозяйствования чувствовать себя более уверенно, вступая во взаимоотношения с другими партнерами. Дифференцированный подход к действиям должностных лиц дает возможность в значительной степени защитить руководителей субъектов хозяйственной деятельности при принятии рискованных решений.

Дальнейшее совершенствование законодательства в указанной сфере предусмотрено Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, в которой намечена реализация комплекса организационно-практических, законодательных и иных мероприятий. В рамках реализации Концепции проводится обобщение практики привлечения к уголовной ответственности руководителей за совершение преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы по уголовным делам, рассмотренным в 2010 году. Прорабатываются поступившие предложения по вопросу декриминализации отдельных преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы.

Подпунктом 5.1 пункта 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 предписано обеспечить защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на деловой риск. В настоящее время понятие «обоснованный риск» («деловой риск») предусмотрено в статье 39 Уголовного кодекса, в Кодексе об административных правонарушениях - в статье 5.4.

Кстати, предложения по корректировке статьи 39 УК, которые вносились Генеральной прокуратурой в процессе работы над Законом от 15 июля 2009 года, не были поддержаны Верховным Судом, НЦЗПИ и МВД.

С точки зрения УК риск признается обоснованным, если совершенное деяние соответствует современным научно-техническим знаниям и опыту, а поставленная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями, и лицо, допустившее его, предприняло все возможные меры для предотвращения вреда правоохраняемым интересам.

4 мая 2011 года Заместителем Премьер-министра Республики Беларусь А.А. Тозиком утвержден План мероприятий по реализации предложений, изложенных в решении коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 31 марта 2011 года. Согласно этому документу при внесении изменений и дополнений в КоАП Республики Беларусь, разработка которого запланирована на 2011 год, предусмотрено рассмотреть вопрос о закреплении на законодательном уровне норм об определении понятия «деловой риск» («обоснованный риск»).

С 2006 года осуществлялась разработка нормативного правового акта, направленного на защиту прав добросовестных приобретателей. Проект соответствующего Указа, подготовленный Министерством юстиции, неоднократно поступал на согласование в Генеральную прокуратуру и был ею поддержан. Вместе с тем вопрос, касающийся ответственности добросовестных приобретателей, до настоящего времени не решен.

Актуальность указанной проблемы в очередной раз подтверждена Директивой № 4, в которой, в частности, содержится требование гарантировать добросовестным приобретателям имущества сохранение прав собственности и пользования этим имуществом. При этом необходимо исключить принятие нормативных правовых актов, предполагающих возможность конфискации имущества при совершении административных правонарушений, если последние не связаны с незаконным оборотом такого имущества; запретить конфискацию, иное изъятие имущества у субъектов предпринимательской деятельности, являющихся его добросовестными приобретателями. При наличии спора о добросовестности приобретателя данную категорию дел рассматривать в судах в первоочередном порядке (подпункт 2.1 пункта 2).

Среди Мероприятий по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 года № 4, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 28 февраля 2011 года № 251/6 - анализ законодательства и подготовка изменений в Гражданский кодекс Республики Беларусь и иные законодательные акты, касающиеся недопущения изъятия имущества у добросовестных приобретателей, запрета действий, направленных на лишение (прекращение, ограничение) имущественных прав субъектов хозяйствования, отнесения судебных споров о добросовестности приобретателя к категории рассматриваемых в первоочередном порядке, а также закрепления гарантий необратимости приватизации государственного имущества путем установления пресекательного срока для подачи иска три года со дня совершения сделки по продаже, иной приватизации государственного имущества.

Внесение изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 года № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республики Беларусь» производится МНС совместно с иными государственными органами и организациями, осуществляющими контрольную (надзорную) деятельность.

Обращает на себя внимание, что административная ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность, осуществляемую без специального разрешения (лицензии), предусмотренная частью 1 статьи 12.7 КоАП, осталась прежней. Однако в целях либерализации условий осуществления экономической деятельности Главой государства издан Указ Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», который вступил в силу с 01.01.2011 года.

Этим документом отменено лицензирование 16 видов деятельности, 7 из которых включают 59 составляющих работ (услуг), а также около 60 работ (услуг) по иным 13 видам деятельности, лицензирование которых сохраняется, как и двух видов деятельности, объединенных в один.

Чтобы способствовать привлечению дополнительных поступлений в бюджет (денежных средств физических лиц), Министерством по налогам и сборам в сентябре 2010 года был разработан проект Указа Президента Республики Беларусь, предусматривающий налоговую амнистию, проводимую посредством заявительного принципа декларирования с уплатой фиксированной ставки декларационного платежа с заявленных сумм. В соответствии с ним в период действия амнистии физическим лицам предоставляется возможность самостоятельно исчислить и уплатить декларационный платеж с полученных доходов, либо внести суммы полученных доходов, подлежащих легализации, на специальный счет в банке без права распоряжения ими в течение одного года с даты внесения денежных средств. Эти физические лица согласно Указу освобождаются от уголовной и административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение налогового обязательства, за занятие незарегистрированной предпринимательской деятельностью в части легализованных в ходе экономической (налоговой) амнистии доходов.

Однако, учитывая несогласие и разные мнения ряда государственных органов по данному вопросу, подготовка проекта Указа приостановлена. Поручено руководствоваться Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 23.12.2010 № 672, а также Директивой Президента Республики Беларусь № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».

По инициативе Генеральной прокуратуры Министерством юстиции разработан проект Указа Президента Республики Беларусь «О порядке создания и деятельности комиссий по противодействию коррупции в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органах».

По мнению Генеральной прокуратуры, эти комиссии должны представлять собой орган оперативного реагирования в отношении действий должностных лиц того органа, организации, где они созданы, с четко прописанным механизмом реализации решений комиссий по выявленным нарушениям антикоррупционного законодательства.

Данный Указ наделит Комиссию полномочиями, которые носят правообязывающий характер для должностных лиц государственных органов и организаций, в системе которых они будут функционировать (права на истребование документов, на осуществление контроля за проведением государственных закупок, механизм взаимодействия с органами, осуществляющими борьбу с коррупцией, обязательность исполнения решений Комиссии и т.д.), и повысят эффективность действий, предпринимаемых по отношению к государственным должностным и приравненным к ним лицам.

Следует отметить, что основную долю административных правонарушений в области предпринимательской деятельности (всего 36 составов) как за 4 месяца 2010, так и за 4 месяца 2011 года по-прежнему занимают те из них, которые связаны с незаконным ввозом, перевозкой, хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст. 12.27 КоАП), нарушениями правил торговли и оказания услуг (ст. 12.17.), незаконной предпринимательской деятельностью (ст. 12.7) и незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст. 12.30).

В сопоставимые периоды этот показатель в 2010 году составил 87,3 % (725 из 872) от всех административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, в 2011 году он возрос до 94,0 % (1377 из 1464).

Причем надо отметить, что более чем вдвое (с 131 до 60) сократилось количество правонарушений, связанных с незаконной предпринимательской деятельностью (ст. 12.7), с 363 до 218 - незаконным ввозом, перевозкой и хранением алкогольных напитков и табачных изделий (ст. 12.27).

Вместе с тем значительно (с 180 до 1033, или в 5,7 раза) увеличилось число административных нарушений правил торговли и оказания услуг (ст. 12.17), что явилось результатом активизации деятельности правоохранительных и контролирующих органов (в основном за счет привлечения к ответственности за реализацию спиртного несовершеннолетним). Это можно рассматривать как объективно оправданное воздействие государства, направленное на защиту законных интересов граждан в социальной сфере.

Несколько возросло (с 51 до 66) и число административных правонарушений, связанных с незаконным обращением нефтяного жидкого топлива (ст. 12.30).

В сфере уголовного преследования за преступления против порядка осуществления экономической деятельности (глава 25 УК) количество выявленных преступлений за обозначенные выше сопоставимые периоды сократилось незначительно - с 1 198 в 2010 до 1 179 в 2011 году.

Представляется, что применение государством и мер уголовной ответственности за перечисленные преступления следует признать оправданным и нисколько не посягающим на свободу экономической деятельности.

Материальный ущерб, установленный органами предварительного расследования по уголовным делам, направленным в суды и прекращенным производством в 1 квартале 2010 года, составил 83.1 млрд. рублей, в 1 квартале 2011 года - 54,4 млрд. рублей, возмещено

соответственно на 31,6 % и 38,2 %. Кроме того, в целях его полного возмещения либо возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых соответственно на 30,8 % и 100,0 %.

По преступлениям коррупционного характера в сопоставимые периоды установленный ущерб равнялся соответственно 7,0 и 13,3 млрд. рублей, возмещенный также соответственно на 30,9 % и 16,3 %. Для обеспечения его возмещения и возможной конфискации наложен арест на имущество обвиняемых в 1 квартале 2010 года на 58,5 % и в 1 квартале 2011 года - на 83,8 %.

Произошло также изменение подходов к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности.

Генеральной прокуратурой уделяется постоянное внимание надзору за исполнением законодательства в контрольной деятельности, соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Число проводимых в стране проверок значительно сократилось. Количество субъектов, включенных в координационные планы 2010 года (63 320), в сравнении с 2007 и 2008 годами уменьшилось на 4,6 тыс. и 2 тыс. соответственно. Плановых проверок финансово-хозяйственной деятельности было осуществлено практически в 2 раза меньше (в 2007 году 67951, в 2010 году - 35 209). Тенденция к сокращению проверок сохраняется и в текущем году. Число запланированных контролирующими органами на первое полугодие 2011 года субъектов по сравнению с планами на первое полугодие 2010 года уменьшилось на 15,4 % (с 36790 до 31 132). Благодаря координации действий контролирующих (надзорных) органов значительно сократилась «проверочная нагрузка» на крупные производственные предприятия.

Вопросы обеспечения законности в деятельности контрольных (надзорных) органов обсуждались 31.03.2011 на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры и КГК. По результатам совместной работы коллегий в Совет Министров Республики Беларусь направлены конкретные предложения по совершенствованию контрольной деятельности.

В целях практической реализации положений Директивы № 4 Правительству предложено коренным образом перестроить работу республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, на которые возложено осуществление государственного контроля и надзора. Намечено придать контрольной (надзорной) деятельности в том числе предупредительный характер, перейти к широкому использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений.

В ближайшее время будет также расширена практика проведения надзорными органами мониторингов, обследований и других аналогичных мероприятий, не являющихся проверками. Необходимо использовать все предусмотренные действующим законодательством возможности для предупреждения правонарушений.

Для дальнейшего совершенствования деятельности органов прокуратуры, укрепления законности и предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности Генеральным прокурором Республики Беларусь 12.05.2011 издан приказ № 20 «О мерах по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 года №4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».

В приказе даны конкретные поручения, касающиеся организации работы по всем отраслям прокурорского надзора, при производстве предварительного следствия и поддержании государственного обвинения. При осуществлении надзора за исполнением законодательства поручено сосредоточить усилия на исполнении контролирующими органами требований Директивы № 4 и законодательства о контрольной (надзорной) деятельности, об осуществлении административных процедур, своевременно пресекать случаи необоснованного вмешательства в производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов предпринимательской деятельности, незаконного приостановления их деятельности. Важно обеспечить в надзорной и следственной практике, при поддержании государственного обвинения защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на обоснованный риск. Следует взвешенно подходить к оценке доказательств наличия в действиях должностных лиц корыстной или иной личной заинтересованности. Предстоит также усилить требовательность к качеству и оперативности рассмотрения обращений субъектов предпринимательской деятельности по поводу создания им препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, необоснованном привлечении к ответственности.

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В НОВЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ

Важнейшим документом, определяющим стратегию развития нашего государства на современном этапе, является директива Главы государства от 31 декабря 2010 г. «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности». В ней - решение широкого круга правовых и организационных вопросов по обеспечению большей свободы предпринимательской деятельности. Практика работы прокуратуры в последние 2-3 года. Как раз и была нацелена на внедрение в законодательство и практику принципов «конституционной экономики», когда правовое регулирование экономических отношений осуществляется на основе учета объективных законов развития общества.

Генеральная прокуратура Республики Беларусь в 2008 году, учитывая актуальность проблемы ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков, начала разработку проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности», который был принят 15 июля 2009 года.

Было очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, отрицательно влияли на деловую активность руководителей субъектов хозяйствования при принятии управленческих решений.

С целью повышения большей самостоятельности руководителей хозяйственных организаций в нынешних условиях, признания за ними права на обоснованный риск и были предложены соответствующие изменения. Внесенные в статьи 424, 425, 455 УК изменения устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило такие действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Это позволит руководителю субъекта хозяйствования чувствовать себя более уверенно, вступая во взаимоотношения с другими партнерами, дифференцированно подходить к действиям должностных лиц и в значительной степени защитить руководителей субъектов хозяйственной деятельности при совершении рискованных действий.

Дальнейшее совершенствование законодательства в указанной сфере предусмотрено Концепцией совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, в которой предусмотрена реализация комплекса организационно-практических, законодательных и иных мероприятий. В рамках реализации Концепции проводится обобщение практики привлечения к уголовной ответственности руководителей за совершение преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы по уголовным делам, рассмотренным в 2010 году. Прорабатываются поступившие предложения по вопросу декриминализации отдельных преступлений против собственности, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления и интересов службы.

Подпунктом 5.1 пункта 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 предписано обеспечить защиту права руководителей субъектов предпринимательской деятельности на деловой риск. В настоящее время понятие «обоснованный риск» («деловой риск») предусмотрено в статье 39 Уголовного кодекса, в Кодексе об административных правонарушениях - в статье 5.4.