Анализ действий федеральных и региональных властей РФ по сокращению административных барьеров

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Предлагаемый доклад подготовлен Информационно-аналитическим центром «Бизнес-Тезаурус» в рамках проекта «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров. Российская Федерация».

Доклад базируется на проведенном в ходе названного проекта опросе двух категорий, тем или иным образом сталкивающихся с административными барьерами в своей деятельности:

(1) представителей предпринимательства (малых предприятий);

(2) представителей органов власти, вступающих во взаимодействие с предпринимателями, в силу того, что уполномочены осуществлять административные процедуры.

Основной целью доклада послужила необходимость дать объективную информацию федеральным, региональным, местным органам власти, предпринимателям, объектам инфраструктуры поддержки развития предпринимательства и другим участвующим в реформе по сокращению административных барьеров сторонам о ее ходе.

Для этого предполагалось:

§ охарактеризовать текущий уровень административных барьеров в целом и по наиболее распространенным административным процедурам;

§ описать меры, предпринимаемые на федеральном и региональном уровнях в целях сокращения неэффективных административных барьеров и оценить их результативность;

§ проанализировать изменения взаимоотношений бизнес - власть с точки зрения административных барьеров за период с начала политики дебюрократизации.

Предлагаемый доклад не является альтернативным для уже опубликованных исследований, касающихся проблематики административных барьеров. Базируясь на ранее проведенных исследованиях административных барьеров, он представляет собой развитие заложенных в них методик опросов и выводов. Среди отличий предлагаемого доклада следует акцентировать внимание на использовании новых индикаторов для измерения административных барьеров.

Доклад, сформированный на базе результатов проведенных опросов и анализа действий федеральных и региональных властей по сокращению административных барьеров на основе материалов, полученных из открытых информационных источников, содержит 4 основных части.

В первой части рассматривается методика проведенных опросов, состав инструментария, основные аспекты его содержания, а также количественные данные опроса - число опрошенных, состав и другие основные характеристики.

Вторая часть доклада посвящена обзору основных мер по сокращению административных барьеров, предпринятых на федеральном уровне и в 4 регионах обследования за период 2001-2004 гг.

В третьей части приводятся результаты опроса предпринимателей и представителей власти в регионах. В отдельный раздел, учитывая особенность метода, выделены результаты фокус-групп с предпринимателями. В отдельный раздел также выведен анализ роли посредников в прохождении различных административных процедур.

В четвертой, заключительной части доклада приводятся выводы и рекомендации по проведению политики сокращения административных барьеров, базирующиеся на описанных выше результатах опросов и анализа предпринятых мер региональных и федеральных властей.

Доклад содержит приложения, в которых приведены таблицы, содержащие статистические данные опросов.

Методика и анализ региональных исследований, по итогам которых выходит предлагаемая книга, подготовлены коллективом под руководством О.М. Шестоперова в составе: Т.А. Алимовой, В.В. Буева, С.С. Двуреченской, Е.Г. Литвака, Д.В. Пуга, М.В. Пушкановой, А.М. Шестоперова, А.О. Шеховцова и О.А. Щетинина. Руководство полевыми работами осуществлено И.А. Качановой. Участники проекта выражают благодарность М.В. Пушкановой (Калининград), А.Е. Бойцовой (Великий Новгород), Е.В. Шкоде (Санкт-Петербург) и А.Е. Долганову (Екатеринбург), оказавших неоценимую помощь в сборе первичной информации и проведении опросов в регионах.

Коллектив проекта благодарит также председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму В.Г. Драганова, директора Департамента технического регулирования и метрологии Министерства промышленности и энергетики РФ М.К. Глазатову, начальника аналитического управления Федеральной Антимонопольной службы РФ А.Г. Сушкевича, заместителя руководителя Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ О.А. Макарову, директора департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Министерства экономического развития и торговли РФ И.Н. Гречухина и заместителя директора этого же департамента А.И. Ивакина, заместителя директора департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли РФ П.В. Пустеленина, первого заместителя Председателя Правительства Свердловской области по экономической политике и перспективному развитию, министра экономики и труда Свердловской области Г.А. Ковалеву, начальника отдела инвестиций и эффективности внешнеэкономической деятельности Министерства экономики и труда Свердловской области А.Ф. Линецкого, заместителя начальника Главного управления экономического развития и торговли Администрации Калининградской области О.В. Дановского, заместителя руководителя Секретариата администрации Особой экономической зоны Администрации Калининградской области И.В. Чернова, начальника отдела развития и поддержки предпринимательства экономического комитета Администрации Новгородской области В.А. Алексеева, председателя Комитета по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Правительства Ленинградской области Н.Г. Смирнову, содиректора Программы поддержки экономических аналитических центров в Российской Федерации Л.И. Полищука, за поддержку проекта и ценные рекомендации, сделанные в ходе исследования.

Коллектив проекта выражает искреннюю признательность руководителю проекта «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров, РФ» Г.А. Полонскому, а также координатору этого проекта О. Восселл за каждодневную помощь, оказанную в реализации исследований.

1. Методика опросного компонента

1.1 Основные категории опрошенных и состав опросников

Субъектами опроса выступали:

§ руководящий состав малых предприятий, действующих на территории изучаемых регионов;

§ руководство и сотрудники региональных и муниципальных органов власти и территориальных подразделений федеральных органов власти, участвующих в наиболее распространенных административных процедурах;

Для каждого из указанных регионов использовался индивидуальный инструментарий, который после изначальной разработки был подвергнут пилотажу и по его результатам скорректирован. Основой для разработки использованного инструментария стали прежние наработки ИКЦ «Бизнес-Тезаурус», а также опубликованный инструментарий аналогичных опросов (в частности, Центра экономических исследований и разработок, Консультационной службы по иностранным инвестициям (ФИАС), Национального института системных исследований проблем предпринимательства и др.).

Опрос предпринимателей (малых предприятий) состоял из двух компонентов:

(1) интервьюирование по формализованному опроснику;

(2) фокус-групповые интервью.

Сценарий фокус-группового обследования был апробирован на основе групп в Свердловской области, после чего скорректирован и применен в 3-х других регионах обследования.

Представители посреднических фирм и органов власти опрашивались по формализованному опроснику, содержащему в отличие от опросника предпринимателей значительное количество открытых вопросов (требующих развернутых ответов).

Опросник для малых предприятий состоял из нескольких разделов, которые выделялись согласно получаемой информации.

Раздел 1. Общая информация о предприятии.

Раздел 2. Оценка взаимоотношений с органами власти и уровня административных барьеров.

Раздел 3. Инспекции, проверки.

Раздел 4. Регистрация юридических лиц.

Раздел 5. Лицензирование отдельных видов деятельности.

Раздел 6. Обязательная сертификация.

Раздел 7. Права собственности, аренда недвижимости и земли.

Детальное описание состава вопросов представлено в Приложении 1.

На фокус-группы приглашались руководители малых предприятий с учетом двух критериев, которые данное предприятие характеризуют:

§ соответствие отраслевой структуре, которая использовалась в анкетном опросе предпринимателей;

§ прохождение хотя бы одной из процедур, изучаемых в анкетном опросе за период 2001-2004 гг.;

В ходе фокус-групп ключевыми вопросами были:

§ С какими органами государственной власти контактировали участвующие предприятия, какие административные процедуры пришлось им проходить за период своей деятельности и в 2004 г. Участвующим предоставлялся список основных процедур, которые нас интересуют, совпадающий со списком процедур в анкетном опросе малых предприятий.

§ Как изменилась сложность этих процедур в 2004 г. по сравнению с 2001 г.

§ Отношение предпринимателей к реформе по сокращению административных барьеров, начавшейся в 2001 г. Специальный вопрос - что понимают участвующие в группе под «административным барьером».

§ Оценка действий органов власти различных уровней, предпринимаемых ими действий в отношении сокращения административных барьеров.

§ Оценка действий объединений, созданных предпринимателями и/или при администрациях разного уровня, которые занимаются вопросами устранения административных барьеров.

§ Оценка затрат предприятия (с учетом формальной и неформальной составляющей) на выполнение различных обязательных требований, установленных нормативными актами или органами власти, на преодоление административных барьеров. Изменение этих затрат по сравнению с предыдущими годами деятельности предприятия.

Проблемы, с которыми сталкивались участвующие в ходе прохождения отдельных процедур: проверки (инспекции); получение лицензий; сертификация, включая обязательную; процедуры, связанные с получением недвижимого имущества, а также другие административные процедуры, с которыми сталкивались участники.

Опросник органов власти был направлен на выяснение:

§ Основных функций, связанные с административными процедурами, которые осуществляет орган власти и подразделение, в котором работает респондент.

§ Количество обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отношении прохождения основных процедур, которое было зарегистрировано в 2003 и 2004 гг., и характеристика обращений (в частности, доля отказов, доля обращавшихся через посреднические фирмы).

§ Обычные сроки, в течение которых происходит оформление документов, которые должны быть выданы заявителю в органе власти с момента подачи им заявления до момента выдачи этих документов на руки (или отправке по почте).

§ Оценка совокупных денежных затрат предпринимателя на подготовку необходимых документов и прохождение процедуры и отдельные статьи затрат (государственные пошлины (сборы) и др.).

§ Оценка эффективности мер, предпринимаемых органами власти различного уровня в отношении сокращения административных барьеров в основных административных процедурах. Представителям органов власти предоставлялся такой же список, что и предпринимателям.

§ Оценка изменений сложности прохождения административных процедур для субъектов малого предпринимательства в 2004 г. по сравнению с 2001 г. (началом реформы по сокращению административных барьеров).

§ Оценка затрат «среднестатистического» малого предприятия на выполнение требований различных государственных и муниципальных органов и их динамика в 2001-2004 гг.

§ Оценка эффективности деятельности по устранению административных барьеров таких организаций, как объединения предпринимателей (или аналогичные общественные организации); советы предпринимателей при администрации региона и при администрации города; комиссии по устранению административных барьеров при администрации региона и при администрации города.

1.2 Количественные данные опрошенных

Малые предприятия.

Для обеспечения репрезентативности опросной выборки необходимо определить структурные параметры генеральной совокупности, в наибольшей мере определяющие специфику объектов наблюдения. Применительно к малым предприятиям таким параметром является их отраслевая принадлежность. Отраслевая структура малых предприятий является одним из наиболее стабильных показателей данного сектора российской экономики. Независимо от региональной принадлежности можно выделить группы отраслей, где сконцентрировано наибольшее число МП. Это, прежде всего, промышленность, строительство и торговля.

Исходя из указанных обстоятельств, опросная выборка в каждом из регионов обследования должна была удовлетворять следующему условию: адекватное представительство различных отраслей экономики региона в разрезе: Промышленность, Строительство, Торговля, Услуги. Отраслевая принадлежность МП - участников опроса определялась: для монопредприятий - их единственным видом деятельности; для диверсифицированных МП - их основным видом деятельности (по доле в объеме реализации/в обороте, которая для основного вида деятельности максимальна). МП, занятые производством потребительских товаров и продукции промышленного назначения, составили одну группу «Промышленность». В группу «Строительство» вошли МП, осуществляющие строительство, монтажные и другие работы подрядным и хозяйственным способом. А также организации, осуществляющие ремонт зданий производственного и непроизводственного назначения, проектные, проектно-изыскательские и изыскательские организации. Розничная и оптовая торговля были объединены в группу «Торговля». Услуги населению и услуги производственного назначения составили группу «Услуги». Для обеспечения качества результатов анкетирования не допускался повторный счет, когда то же самое предприятие учитывается более одного раза при формировании отраслевой структуры опросной выборки. А прочие виды деятельности, предусмотренные в анкете, респондент мог отмечать лишь в том случае, если они были наряду с четырьмя основными, по которым, собственно, и происходил отбор конкретного МП в фактическую опросную выборку.

Количество опрошенных малых предприятий и их распределение представлено в таблице 1.

Таблица 1. Распределение опрошенных МП по основным видам деятельности

Регионы	Распределение МП по основным видам деятельности, ед.	Всего, ед.
	Промышленность	Строительство	Торговля	Услуги
Калининградская обл.	49	32	99	75	256
Санкт-Петербург	67	52	135	54	308
Новгородская обл.	75	38	81	54	251
Свердловская обл.	48	50	130	71	300
Всего	239	172	445	254	1115

Отраслевая структура фактической выборки практически совпадает с плановой в Екатеринбурге, в Великом Новгороде и Санкт-Петербурге есть небольшие расхождения, в Калининграде расхождения достаточно ощутимы. Как правило, в фактической выборке несколько меньше, чем планировалось, предприятий промышленных и строительных, но больше МП сферы услуг. Возможно, это отражает реальный сдвиг отраслевой структуры малого бизнеса. Результаты сравнения плановой и фактической выборки представлены в приложении 1.

В ходе обследования также выяснилось, что значительное число МП заняты деятельностью в разных укрупненных областях. В среднем каждое МП имеет более одного вида деятельности, основного с точки зрения формирования объема выпуска/оборота. Чаще всего производство и строительство совмещаются с торговлей и предоставлением услуг. Поскольку административные барьеры, исследование которых является целью Проекта, слабо «эластичны» по масштабу деятельности, то диверсифицированные фирмы сталкиваются с соответствующими барьерами (лицензирование, проверки и т.п.) чаще, чем специализированные при тех же масштабах бизнеса.

Для анализа результатов анкетирования помимо территориального и отраслевого разрезов важны и такие характеристики малого предприятия, как история его создания (приватизированное или вновь созданное); демография/возраст предприятия; размер предприятия (численность работающих постоянно). История возникновения частного бизнеса, особенно на первом этапе рыночных реформ, является фактором, влияющим на его эффективность: новые предприятия добиваются лучших результатов в области сбыта, занятости, инвестиций, экспорта, чем старые (приватизированные) предприятия. С развитием рыночных отношений, по мере реструктуризации старых предприятий и притока ресурсов в новый бизнес, роль истории создания как фактора эффективности снижается. Различия в производительности, обусловленные принадлежностью бизнеса к группе старых/новых предприятий, нивелируются, а исчезновение этих различий является индикатором завершения переходного периода реформирования экономики. Сказанное выше определяет значимость анализа результатов обследования малых предприятий в зависимости от истории их создания.

В структуре малого бизнеса удельный вес новых предприятий определяется условиями старта, средой действующих МП. Чем выше доля нового бизнеса, тем выше потенциал МБ как сектора экономики. В странах Западной Европы старые МП составляют порядка 10% от общего числа малых предприятий, в странах ЦВЕ - от 10% в Польше до 22% в Словении. В России в середине 90-х годов старые МП составляли порядка 1/3 от общего числа малых предприятий и демонстрировали адаптационную стратегию, нацеленную на выживание в условиях переходной экономики. Результаты функционирования старого бизнеса были хуже, чем нового, нацеленного на адаптацию через стабилизацию и развитие.

В региональных выборках доминируют вновь созданные предприятия, которые составляют от 77% в Великом Новгороде до 100% в Санкт-Петербурге (таблица 2). Это предопределяет достаточно высокий потенциал эффективности сектора малого бизнеса региональной экономики.

Таблица 2. Характеристики региональных выборок

Параметры выборки	Калининградская обл.	Новгородская обл.	Санкт-Петербург	Свердловская обл.
По истории создания, % от числа МП
Приватизированные	12	23	0	10
Вновь созданные	88	77	100	90
По демографии/возрасту, % от числа МП
Более 7 лет (до 1998г.)	33,2	38,0	21,1	28,3
От 7 лет до 2 лет (с 1998 по 2002г.)	45,7	45,2	51,2	38,8
С 2003г. (не более 2 лет)	21,1	16,8	27,7	32,9
По размеру, % от числа МП
До 10 человек	40,8	38,4	46,0	43,1
От 11 до 25 человек	28,0	26,4	22,2	29,9
Более 25 человек	31,2	35,2	31,8	27,0

Демография малого бизнеса во многом определяет его проблемы (у стартующих они иные, чем у зрелого бизнеса), рыночные ниши (на новые рынки выходят главным образом вновь созданные МП), экономическую эффективность (изменяется подобно прибыльности нового товара, выводимого на рынок). Средний срок жизни МП органичен 4-5 годами не только в России, но и в странах ЕС, США, Великобритании. Главное, чтобы на смену ликвидированного бизнеса приходил новый, чтобы отсутствовали барьеры при создании предприятий.

Если одновременно с ростом среднего срока жизни МП происходит увеличение их общего количества, можно говорить о благоприятных условиях развития предпринимательства.

В 2000г. в регионах обследования, по итогам переписи малых предприятий, доля МП возраста до 2 лет составила от 21% в Калининградской области до 38% в Санкт-Петербурге (таблица 3). Предприятия возраста от 2 до 7 лет составляли в конце 2000г. от 40 до 47% , а свыше 7 лет - от 21 до 32%. По сравнению с результатами сплошного обследования МП, средний срок жизни малых предприятий в Калининграде и Екатеринбурге практически не изменился, а в Великом Новгороде и Санкт-Петербурге вырос.

Таблица 3. Динамика среднего срока жизни МП

Распределение МП по возрасту, %	Калининградская обл.	Новгородская обл.	Санкт-Петербург	Свердловская обл.
	Конец 2000г.	Середина 2005г.	Конец 2000г.	Середина 2005г.	Конец 2000г.	Середина 2005г.	Конец 2000г.	Середина 2005г.
Более 7 лет	31,7	33,2	30,5	38,0	20,9	21,1	25,2	28,3
От 2 до 7 лет	47,4	45,7	40,7	45,2	40,8	51,2	39,7	38,8
Не более 2 лет	20,9	21,1	28,8	16,8	38,3	27,7	35,1	32,9

Размер МП во многом определяется его отраслевой принадлежностью, которая, во-первых, задает критерии отнесения предприятий к категории малых в соответствии с Федеральным законом РФ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации». Во-вторых, определяет границы средней численности работающих на предприятии, исходя из специфики его деятельности. Более крупное МП при прочих равных условиях обладает большей финансовой устойчивостью, имеет более продолжительный горизонт планирования, лучшие возможности доступа к ресурсам, в том числе финансовым.

В российском малом бизнесе доминируют микропредприятия с числом работающих до 10 человек. По итогам сплошного обследования малых предприятий в 2001г., в среднем по России на их долю приходилось порядка 75% от общего числа МП, в Калининградской области - 74%, в Новгородской области - 61%, в Санкт-Петербурге - 73%, в Свердловской области - 73%. В нашем исследовании доминируют более крупные МП с числом занятых свыше 10 человек, на чью долю приходится от 62% всех респондентов в Новгородской области до 54% в Санкт-Петербурге. Это может быть следствием старения сектора МБ. В малом предпринимательстве прирост занятых определяется главным образом дополнительным наймом работников действующими предприятиями, а не созданием рабочих мест вновь созданными МП.

Несмотря на отклонение параметров плановой и фактической выборки, как в целом, так и по двум регионам (Калининград и Великий Новгород), число опрошенных МП достаточно чтобы обеспечить статистическую значимость результатов обследования в отраслевом разрезе. А случайный порядок формирования выборки позволил получить результаты, репрезентативно отражающие состояние всей совокупности малых предприятий обследованных территорий.

Кроме опроса малых предприятий по формализованному опроснику были проведены фокус-группы с представителями малых предприятий в каждом из регионов. Для достижения наибольшей репрезентативности результатов фокус-группового исследования и возможности их сравнения с результатами формализованного опроса предполагалось придерживаться квот по выборке формализованного опроса и пригласить на исследование руководителей (либо заместителей руководителей) фирм, осуществляющих деятельность в следующих отраслях: промышленность, строительство, торговля, услуги.

Основным требованием при рекрутировании участников фокус-группового исследования являлось то, что предприятие должно было проходить в 2004 г. следующие процедуры:

1. Регистрация нового предприятия, перерегистрация предприятия, регистрация изменений в учредительные документы и т.п.

2. Ликвидация предприятий.

3. Лицензирование отдельных видов деятельности (получение лицензии).

4. Сертификация продукции, работ, услуг.

5. Оформление документов для получения земельного участка; для строительства (акта выбора земельного участка, согласования места размещения объекта).

6. Оформление проектной документации на строительство здания (реконструкцию, перепланировку), ее согласование и экспертиза в органах власти и других организациях.

7. Кадастровый учет земельного участка, технический учет здания или помещения (инвентаризация).

8. Оформление документов для перевода помещений из жилого фонда в нежилой.

9. Оформление и сопровождение сделок с недвижимостью, включая регистрацию прав в учреждении юстиции.

В результате проведено по 3 фокус-группы в исследуемых городах. Количество респондентов, принявших участие в одной фокус-группе, составило от 6 до 9 представителей малых предприятий. Общее количество и состав участников фокус-групп согласно основному виду деятельности представлены в таблице 4.

Таблица 4. Общее количество участников фокус-групп и их распределение по регионам и основному виду деятельности

Вид деятельности	Санкт-Петербург	Калининград	Великий Новгород	Екатеринбург	Всего
Производство	2	1	1	3	7
Розничная и оптовая торговля	7	5	5	9	26
Услуги населению	5	3	4	3	15
Услуги производственного назначения	1		3	2	6
Строительные и подрядные работы	1	4	2	4	11
Прочие виды деятельности	7	-	1	-	8
Всего	23	13	16	21	73

Представители органов власти.

В ходе опроса предполагалось опросить представителей органов власти, участвующих в изучаемых процедурах: (1) органы, осуществляющие регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (инспекции МНС); (2) лицензионные органы, выдающие наиболее распространенные в малом бизнесе лицензии; (3) органы, участвующие в процедурах, связанных со сделками с недвижимым имуществом (зданиями, сооружениями, помещениями, земельными участками). Что касается контрольно-надзорных органов, то изучение ситуации в этой области требует более масштабного опроса, чем проведенный нами. Дело в том, что число таких органов довольно велико, а специфика процедур контроля (надзора) требует более углубленного изучения, отличаясь от вышеназванных процедур, и, в общем-то, требует отдельного исследования.

Планировалось, что общее количество опрашиваемых в каждом регионе составит не менее 20. Однако опрошено всего 64 представителя органов власти, в том числе 19 - по Санкт-Петербургу, 13 - по Великому Новгороду, 25 - по Калининграду и 7 - по Екатеринбургу. Основной причиной того, что планируемое количество интервью не было проведено, как представляется, выступает закрытость органов власти. Несмотря на наличие сопроводительных писем от бенефициаров проекта и в отдельных случаях писем от высшего руководства региона, отказов было больше, чем согласий на интервью. Распределение опро-шенных представителей органов власти по регионам и по видам представлено в таблице 5.

Таблица 5 . Распределение опрошенных представителей органов власти в регионах обследования

Органы власти	Санкт-Петербург	Калинин-град	Великий Новгород	Екатеринбург	Всего
Органы, осуществляющие регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - инспекции МНС	6	6	-	2	14
Лицензионные органы	7	9	7	1	24
Органы, участвующие в процедурах, связанных со сделками с недвижимым имуществом (зданиями, сооружениями, помещениями, земельными участками)	6	9	6	4	25
Прочие органы	-	1	-	-	1
Итого	19	25	13	7	64

2. Обзор основных мер государственной политики в области дерегулирования и устранения административных барьеров на федеральном уровне и в регионах обследования в 2001-2004 гг.

2.1 Меры федерального уровня

Задача устранения административных барьеров при развитии предпринимательства была поставлена Президентом РФ еще в 1998 г. Согласно Указу основными задачами органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики развития предпринимательства в стране должны являться:

§ сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности;

§ уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности, и регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию вышестоящими органами государственной власти;

§ четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти.

Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному собранию Российской Федерации на 2000 год «Государство Россия. Путь к эффективному государству. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)» одним из направлений работы Правительства Российской Федерации определил освобождение предпринимателей от административного гнета и уход государства от практики избыточного вмешательства в бизнес.

В целях реализации поставленных задач 25 сентября 1998 г. был принят Закон о лицензировании отдельных видов деятельности (№ 158-ФЗ). До принятия этого закона регламентация лицензирования осуществлялась федеральными законами, законами Российской Федерации, РСФСР, Союза ССР, а также многочисленными подзаконными актами. Их применение при отсутствии базового федерального закона о лицензировании порождало многочисленные коллизии, содействовало противоправной деятельности лицензиатов и должностных лиц лицензирующих органов. Закон № 158-ФЗ упорядочил лицензирование 214 (!) видов деятельности.

Однако практика применения этого закона выявила необходимость переработки значительного количества его положений.

В результате в 2001 г. была принята новая редакция - Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ, регламентирующий лицензирование 120 видов деятельности. Одновременно расширен перечень видов деятельности, порядок лицензирования которых устанавливается иными федеральными законами. Законом уточнен основной принцип введения необходимости лицензирования: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

В соответствии с законом были упорядочены полномочия органов власти по выдаче лицензий, требования к лицензии, а также перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия.

Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, незначительно обновлялся в течение 2001-2004 гг. В частности, в феврале 2002 г. принят закон, устанавливающий необходимость получения лицензии на осуществление деятельности арбитражного управляющего (тем же законом предусматривается прекращение лицензирования этой деятельности с 1 июля 2002 г.), в марте 2003 г. установлена необходимость получения лицензии на осуществление деятельности негосударственных пенсионных фондов, деятельности по продаже электрической энергии гражданам. В Федеральном законе от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ статья 17 закона, содержащая такой перечень, изложена в новой редакции и содержит перечень из 103 видов деятельности.

Другим важным шагом в деле дебюрократизации стало принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (далее также - закон о контроле). К сожалению, принятие этого закона было скорее «декларацией о намерениях», чем реальным инструментом по снижению административных барьеров: в пункте 3 статьи 1 данного закона приводится перечень сфер, в которых не применяются положения данного закона. К ним относятся: налоговый контроль, валютный контроль, банковский и страховой надзор, а также другие виды специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке; транспортный контроль (в пунктах пропуска транспортных средств через государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации); лицензионный контроль. То есть, закон не касался тех видов контроля, которые вызывали наибольшие претензии предпринимателей.

Законом установлен максимальный срок проведения мероприятий по контролю - один месяц. Этот срок в особых случаях, конечно же, может быть продлен, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. В 2003 г. в закон была введена норма, направленная на развитие малого предпринимательства: «В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации». Законом также устанавливаются основания для проведения внеплановых проверок.

Уже упоминавшимся законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ в Закон о контроле внесены изменения, предусматривающие, что положения этого закона теперь распространяются и на лицензионный контроль. Однако, как показали результаты проведенного опроса, ситуация с проверками не претерпела кардинальных изменений после принятия закона о контроле, а в некоторых случаях прохождение контроля только усложнилось.

В соответствии со статьей 8 Закона о проверках юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю. К сожалению, 2/3 опрошенных предпринимателей сообщили, что такого журнала не ведут. Правда, и никаких санкций, кроме «соответствующей записи» в акте проведенного мероприятия, не следует, и ведение журнала дело добровольное. Этот журнал предназначен, скорее, для отслеживания самими субъектами предпринимательской деятельности правил проведения мероприятий по контролю (надзору), установленных Законом о проверках.

Новый подход к созданию хозяйствующих субъектов заложен в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», также подписанном Президентом Российской Федерации 8 августа 2001 г. и вступившем в силу с 1 июля 2002 г. Закон вводит принцип регистрации «в одном окне» - в одном регистрационном ведомстве и ограничивает срок регистрации пятью днями. Основанием для отказа в государственной регистрации является непредставление определенных законом документов, необходимых для регистрации, либо представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. № 319 реализация функций регистрирующего органа возложена на Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, что позволило наладить эффективный контроль деятельности налогоплательщиков.

21 марта 2002 г. был принят Федеральный закон «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”». Им признается утратившим силу ряд законодательных актов РСФСР, регламентировавших вопросы регистрации субъектов предпринимательской деятельности, а также внесены изменения в такие Федеральные законы, как Гражданский кодекс Российской Федерации, «Об организации страхового дела в Российской Федерации», «О сельскохозяйственной кооперации», «О некоммерческих организациях», «Об акционерных обществах» и другие.

Вместе с тем сохранились особенности государственной регистрации общественных объединений, кредитных организаций.

Главным достоинством Закона о государственной регистрации стала возможность получения информации обо всех зарегистрированных в Российской Федерации юридических лицах и индивидуальных предпринимателях в одном органе власти.

Еще одним этапом по снижению административных барьеров в предпринимательской деятельности стал Федеральный закон «О техническом регулировании» (от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ).

Проект этого закона поначалу вызвал сопротивление и непонимание многих заинтересованных ведомств. В России на момент его принятия существовали 57 федеральных органов исполнительной власти, из которых 52 занимались контролем, надзором, установлением требований и проведением сертификации. Поэтому, чтобы внести законопроект на заседание правительства, необходимо было получить 52 визы. (Правда, получили всего 39.) Проект закона называли «радикальным», «чрезвычайно важным», «революционным», «имеющим исторические последствия» и сравнимым по воздействию на российское общество в XXI в. с Конституцией РФ, принятой в 1993 г.

Историю принятия закона и предпосылки его появления следует рассматривать в двух аспектах. Внутренний аспект - отказ от нормирования со стороны министерств и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний - вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) и принятие Россией на себя ряда международных обязательств (в том числе Соглашение по техническим барьерам в торговле - одно из 18 международных соглашений, приложенных к акту Уругвайского раунда многосторонних переговоров о торговле (1994) и составляющих основу ВТО).

С принятием закона в России начинается процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, которые выпускали множество зачастую дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование будет осуществляться на самом высоком уровне: все обязательные нормы к продукции, процессам производства будут прописаны в законах, указах Президента или постановлениях Правительства РФ. Основная цель закона - обеспечить создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые содержат обязательные требования, и добровольных стандартов. Отдельным известным терминам дана непривычная для российских специалистов трактовка. Так, «стандарт» определяется как документ, предназначенный для добровольного использования (в советские времена несоблюдение стандартов предусматривало юридическую ответственность вплоть до уголовной). С принятием закона стандарты (даже государственные) утрачивают свою обязательную силу. В связи с принятием этого закона признаны утратившими силу Законы «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг».

Одновременно результаты опроса предпринимателей показывают, что если процесс сертификации продукции и услуг и изменился в лучшую сторону, то в большинстве своем в результате налаживания взаимодействия с отдельными чиновниками, а не в связи с изменениями нормативной базы.

Одним из аспектов предпринимательской деятельности, вызывающих значительные трудности при взаимодействии с органами власти, является процесс регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В 2001 г. был принят новый Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающий основы землепользования в Российской Федерации, а также полномочия органов власти всех уровней по регулированию земельных отношений. В течение 2003-2005 гг. в него было внесено множество изменений. Вместе с тем кодекс не регулирует порядок регистрации прав на землю, а содержит ссылку на Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В связи с отменой возможности для юридических лиц владеть землей на праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, закон о введении в действие Земельного кодекса содержит требование об обязательном переоформлении юридическими лицами (за исключением казенных предприятий и государственных учреждений) права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретения земельных участков в собственность до 1 января 2006 г.

Статья 30 Земельного кодекса определяет порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности: без предварительного согласования мест размещения объектов по результатам торгов (конкурса, аукциона), с предварительным согласованием мест размещения объектов. При этом кодекс предусматривает длительную процедуру сначала предварительного согласования, а затем и принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

В конце 2004 г. была также принята новая редакция Градостроительного кодекса Российской Федерации. Действовавший до этого Градостроительный кодекс 1998 г.

(№ 73-ФЗ) был существенно переработан, в том числе сократился перечень полномочий органов власти в области градостроительной деятельности. Новым кодексом предусмотрено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Новый Градостроительный кодекс устанавливает процедуру согласования градостроительной документации (инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, экспертиза строительной документации, выдача разрешений на строительство), а также процедуру строительного контроля и государственного строительного надзора.

Однако вопрос взаимодействия предпринимателей с органами власти в сферах деятельности, регулируемых Земельным и Градостроительном кодексами, в значительной мере связан с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Этот же закон в течение 2001 - 2004 гг. не претерпел существенных изменений, а принятые изменения никаким образом не облегчили жизнь участникам правоотношений в указанной сфере.

Одним из элементов политики дебюрократизации стало развитие саморегулирования. Так, отмена лицензирования деятельности арбитражных управляющих связана с введением саморегулирования в этой сфере. Однако саморегулирование в различных областях предпринимательской деятельности осуществляется по-разному. Для тех же арбитражных управляющих членство в саморегулируемой организации носит обязательный характер, для профессиональных участников рынка ценных бумаг - добровольный.

Законодательно институт саморегулирования предусмотрен в Российской Федерации в следующих сферах деятельности:

§ банкротство - саморегулируемые организации (далее - СРО) арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»);

§ финансовые рынки - добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»), саморегулируемые организации управляющих компаний (Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»), саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»);

§ аудит - аккредитованные профессиональные аудиторские объединения (Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»);

§ оценка - саморегулируемые организации оценщиков (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);

§ пенсионная система - саморегулируемые организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);

§ реклама - органы саморегулирования в области рекламы (общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц) (Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе»);

§ связь - саморегулируемые организации в области связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»).

Кроме того, саморегулируемые организации в Российской Федерации могут быть указаны не только в законе, но и в административном договоре. К примеру, в Соглашении от 28 марта 1997 г. о сотрудничестве между Государственным таможенным комитетом РФ и Национальной ассоциацией таможенных брокеров (поверенных) подтверждена целесообразность того, чтобы Ассоциация как саморегулируемая организация на рынке оказания услуг в области таможенного дела представляла перед Комитетом интересы входящих в нее организаций, действующих на российском рынке таможенных услуг, а также организаций, не являющихся членами Ассоциации, но делегировавших такие полномочия Ассоциации.

С целью систематизации положений законодательства, касающихся саморегулирования, разработан проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях». Этот проект (в ред. от 14 октября 2003 г., принятой в первом чтении Государственной думой, Федеральным собранием Российской Федерации) с целью учесть все возможные варианты формирования СРО (как обязательные, так и добровольные) предложил следующую норму:

«Участие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным.

Федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в саморегулируемых организациях для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности».

Однако до настоящего времени этот проект в процессе принятия не продвинулся.

Что касается участия федерального правительства в процессе дебюрократизации, то в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2001 г. № 452 была образована Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. В 2003 г. она была преобразована в Комиссию Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и развитию конкуренции. Одной из основных задач деятельности Комиссии являлось обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности. На заседаниях Комиссии рассматривались в том числе проекты федеральных законов, направленных на устранение избыточных административных барьеров.

В 2003 г. эта Комиссия была упразднена, а ее функции переданы Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Несмотря на многочисленные переименования и смену руководства, функции Комиссии остались прежними. Именно в рамках этой комиссии разрабатывалась концепция проведенной в 2004 г. административной реформы, систематизировавшей структуру федеральных органов исполнительной власти. Комиссия также принимала участие в разработке Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”», вступившего в силу в 2005 г. и существенно сократившего перечень лицензируемых видов деятельности.

Краткие выводы.

В целом меры государственной политики в сфере дерегулирования и устранения административных барьеров можно оценить как положительные. Однако основные решения были приняты в 2001 г. и до 2004 г. практически не корректировались.

Новый этап процесса дебюрократизации начался в 2004 г. с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, упорядочившего систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и установившего разграничение компетенции министерств, служб и агентств. В течение 2004 г. указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ были утверждены положения обо всех федеральных органах исполнительной власти.

Затем последовали существенные изменения в Законе о лицензировании, с одновременным исключением из перечня видов контроля, на которые не распространятся Закон о проверках, и внесением изменений в Кодекс об административных правонарушениях.

До настоящего времени в соответствии с Законом о техническом регулировании не утверждено ни одного технического регламента. Однако следует иметь в виду, что процедура утверждения технического регламента, предусмотренная законом, очень сложная и включает в себя не просто разработку и согласование соответствующих проектов с заинтересованными государственными органами, а также их общественное обсуждение.

Таким образом, деятельность федеральных органов по изменению законодательства в части ограничения административных барьеров достаточна активна. Не слишком высокая оперативность в принятии решений связана с особенностями процесса разработки нормативных актов на федеральном уровне (согласования, общественные обсуждения и т.д.).

2.2 Меры регионального уровня

Необходимость снижения административных барьеров признана во всех исследованных регионах и решалась, в большинстве случаев, в рамках работы по развитию малого и среднего предпринимательства. В частности, местные газеты пестрят заголовками примерно такого содержания: «Малым торговым предприятиям мешают административные барьеры», «Административных барьеров на пути малого бизнеса станет меньше», в Свердловской области органами власти издана книга «Административные барьеры - малый бизнес».

По всей видимости, это связано с тем, что крупный бизнес имеет больше сил и средств (в том числе денежных) для того, чтобы справляться с избыточным государственным регулированием самостоятельно. Необходимо также отметить, что большинство крупных предприятий и организаций остались в наследство от административно-командной системы, являются либо унитарными предприятиями, либо акционерными обществами с государственным участием, что способствует прохождению ими административных процедур с помощью «связей» в органах власти.

Малый бизнес признан в России как основа развития экономики регионов и страны в целом. В этой связи во всех регионах развитию малого бизнеса уделяется особое внимание, создаются фонды поддержки малого предпринимательства, утверждаются программы его развития, образовываются специальные органы власти, призванные оказывать всемерную помощь мелким предприятиям. Причем практически в каждой программе присутствует задача снижения административного давления, практически каждый специализированный орган по развитию малого предпринимательства осуществляет функции по анализу нормативной базы и представлению предложений по устранению административных барьеров. В некоторых регионах, например в Новгородской области, проходили совещания с участием представителей Администрации Президента РФ. О результатах деятельности таких органов можно судить по изменениям в нормативной базе и по программным документам, таким, как программы развития малого предпринимательства, стратегия развития области (Калининградская область).

Однако, несмотря на то, что задача дерегулирования решается в рамках решения проблем малого бизнеса, изменения нормативной базы в этой сфере распространяются на всех субъектов предпринимательской деятельности.

Следует отметить значительную работу, проделанную властями субъектов Российской Федерации по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере лицензирования, сертификации, оформления прав на недвижимое имущество и т.д., направленную на развитие предпринимательской деятельности, в том числе путем снижения административного давления. Причем деятельность по ограничению барьеров в регионах велась еще до принятия федеральных актов. В частности, большое внимание уделялось совершенствованию и унификации системы лицензирования (единый орган по лицензированию был создан в Санкт-Петербурге еще в 1999 г.), регистрации юридических лиц. Кроме того, задачей многих региональных органов власти было, в том числе, представление предложений федеральным органам по совершенствованию нормативной базы в части устранения административных барьеров.

Более того, во всех регионах осуществлялось и совершенствование структуры региональных органов власти, что способствовало упорядочению осуществления государственных функций, а также большей информированности субъектов предпринимательской деятельности о распределении функций среди властных органов.

Теперь рассмотрим меры, предпринимаемые органами власти каждого из исследуемых субъектов Российской Федерации в отдельности.

...