Анализ действий федеральных и региональных властей РФ по сокращению административных барьеров

Таким образом, изучение роли посредников во взаимоотношениях между предпринимателями и государством важно и с точки зрения оценки последствий передачи части регулирующих функций государства частным организациям.

Несмотря на то, что в России проводится большое количество исследований, посвященных развитию малого бизнеса и факторов его развития, в ходе которых изучаются и взаимоотношения с посредниками, детального и всестороннего исследования рынка посреднических услуг проведено не было. Поэтому в рамках данного мониторинга мы оцениваем ряд показателей, характеризующих взаимоотношения предпринимателей с посредниками. Также проводится сравнение полученных нами оценок с оценками других исследований.

Распространенность привлечения посредников, измеренная как доля фирм, привлекавших посредников от всех фирм, проходивших процедуру, различается для разных процедур. Поэтому имеет смысл проводить анализ практики привлечения посредников не в целом, а по отдельным процедурам. Также возможно провести сравнение между различными процедурами.

Таблица 58. Оценка распространенности привлечения посредников по результатам различных исследований

Как показывают результаты исследования, чаще всего посредников привлекают фирмы при прохождении процедуры регистрации. В ходе опроса было выяснено, что треть фирм, проходивших процедуру регистрации, привлекают посредников. В других исследованиях (в частности, ЦЭФИР) оценка составила около 50%. Вторая процедура по частоте привлечения посредников - оформление проектной документации. Здесь посредников привлекают 28% фирм. От 20 до 25% фирм привлекают посредников при прохождении процедур оформления и сопровождения сделок с недвижимостью (покупка и аренда), кадастрового учета, лицензирования и сертификации. Полученные оценки несколько выше оценок, полученных в предыдущих исследованиях для процедур лицензирования и сертификации, и ниже оценок других исследований для процедур, связанных с недвижимостью и землей. Таким образом, при прохождении всех типов административных процедур фирмы достаточно часто прибегают к услугам посредников.

Лидерство процедуры регистрации можно объяснить тем фактом, что процедуру регистрации проходит значительное количество фирм, только начинающих свою деятельность и неискушенных в общении с госорганами и оформлении документов. Поэтому их стимулы воспользоваться услугами посредников выше.

Следует также отметить, что не более 5% фирм по всем процедурам хотели бы воспользоваться услугами посредников, но не смогли найти их. Таким образом, рынок посредников для практически всех процедур достаточно развит, и предложение на рынке практически полностью уравновешивает спрос.

При прохождении процедур, связанных с землей и недвижимостью, около 22% фирм привлекают посредников. Посредники привлекаются в равной степени как для полного («под ключ») прохождения процедуры, так и только на отдельных этапах. Для полного прохождения процедуры посредники привлекаются чаще всего для получения земельного участка (включая согласование места размещения объекта) и кадастрового учета земельного участка. Для прохождения отдельных этапов посредники привлекаются чаще всего для процедур получения земельного участка (включая согласование места размещения объекта) и государственной регистрации прав собственности (аренды) на объект недвижимости.

Среди предприятий, которые пользуются услугами посредников, 70% прибегают к услугам посредников иногда, а 30% - всегда, когда это возможно, или в большинстве случаев, то есть при прохождении большинства административных процедур. Таким образом, можно говорить о том, что сформировался слой предпринимателей, которые постоянно пользуются услугами посредников. Для этих предпринимателей посредники являются средством снижения величины нагрузки на бизнес, связанной с административными барьерами.

Изменение величины административных барьеров, возникающих при прохождении административных процедур, связано с разными факторами. Возможность воспользоваться услугами посредников является одним из факторов. Как отмечалось выше, воздействие этого фактора может быть неоднозначным - существование рынка посреднических услуг может способствовать как упрощению для предпринимателей прохождения процедуры, так и усложнению. В ходе исследования были выявлены основные факторы, влияющие на изменения при прохождении административных процедур. Ниже проводится анализ этих факторов и выявляется место посреднического рынка среди других факторов, влиявших на изменения при прохождении административных процедур.

Рис. 21. Доля опрошенных предпринимателей, отметивших положительное и отрицательное воздействие перечисленных факторов на изменения в ходе прохождения инспекций, обязательной сертификации и получении лицензий

В соответствии с результатами опроса, проведенного среди предпринимателей, они связывают положительные изменения, произошедшие при прохождении административных процедур, прежде всего с тремя факторами: 1) отменой необходимости проходить процедуру, 2) тем фактом, что фирма научилась работать с конкретным чиновником, 3) с тем, что фирмы имеют возможность воспользоваться услугами посредников. Причем важность первого фактора несомненна - отмена необходимости проходить процедуру снимает все проблемы для данной фирмы (возможно отрицательное воздействие, связанное с усилением конкуренции, поскольку и все остальные фирмы также не должны более проходить процедуру). Второй фактор имеет, возможно, коррупционный подтекст.

Третий фактор, связанный с возможностью воспользоваться услугами посредников, не привязан к административным решениям. Поэтому здесь проявляется положительная роль посредников. Причем предприниматели отмечали отрицательное влияние посредников на прохождение административных процедур не более чем в 5% случаев, так же как и для двух других названных выше основных факторов.

Заслуживает внимания также и тот факт, что отмена необходимости проходить процедуру указывается как наиболее важный фактор для сертификации и лицензирования. Это непосредственно связано с последствиями проводимой реформы по дерегулированию экономики, в рамках которой действительно отпала необходимость в получении ряда лицензий и сертификатов. Для инспекций данный фактор стоит только на четвертом месте по положительному воздействию. Возможность воспользоваться услугами посредников занимает второе место для процедур сертификации и лицензирования как по положительному воздействию, так и по сумме положительного и отрицательного воздействия. Для инспекций возможность воспользоваться услугами занимает третье место по сумме положительного и отрицательного воздействия.

Среди других факторов отметим, что у отмены необходимости проходить процедуру и изменения информированности предпринимателей с точки зрения положительных изменений для процедур инспектирования рейтинг такой же, как для возможности воспользоваться услугами посредников - эти факторы стоят на 3-5 местах.

Вместе с тем следует отметить, что изменение порядка прохождения процедуры сравнительно часто - 20% упоминаний для лицензирования, 16% - для сертификации - упоминается как фактор, приведший к отрицательным изменениям в прохождении отдельных процедур.

Таким образом, в целом, возможность воспользоваться услугами посредников рассматривается как второй по важности фактор, способствующий снижению величины административных барьеров после отмены необходимости проходить процедуру для всех типов процедур - инспекций, сертификации и лицензирования. Возможность воспользоваться услугами посредников является важнейшим фактором, способствующим снижению административных барьеров.

Доля фирм, на которые оказывалось давление с целью выбора определенного посредника, составляет 15,7%. Это говорит о том, что коррупционный сектор посредников существует, но его размеры не драматичны.

Таблица 59. Причины, по которым фирмы пользуются услугами посредников

В ходе опроса изучалось более десяти причин, по которым предприниматели обращаются к посредникам. Были выявлены наиболее значимые причины.

Основная причина, по которой предприниматели обращаются к посредникам при прохождении всех административных процедур, - нежелание тратить собственное время и посещать все инстанции самостоятельно. Для процедуры регистрации эта причина наиболее существенно превалирует над остальными причинами обращения к посредникам - на нее указали 42%, а на другие причины - не более 16% респондентов. Для других административных процедур разница между рейтингами причин существенная, но все же меньше.

Вторая по значимости причина для всех процедур - отсутствие достаточных знаний о том, как правильно оформить требуемые документы. Ее называют от 15 до 20% предпринимателей для различных процедур.

Отсутствие у предпринимателей знаний о таких аспектах прохождения административных процедур, как возможность ускорения процедуры и последовательность шагов прохождения процедуры (последнее свидетельствует о низкой информированности о порядке прохождения процедуры в целом) играет существенную роль как причина обращения к посредникам для всех административных процедур. Наиболее важны эти причины - для процедур получения лицензий (на каждый из упомянутых аспектов указали 15-17% опрошенных).

Кроме того, предприниматели достаточно часто (12-15% для процедур регистрации и получения лицензий) обращаются к посреднику, поскольку посредник предложил более короткие сроки прохождения процедуры, хотя предприниматели моги бы и сами пройти процедуру.

Для процедур, связанных с недвижимостью, предприниматели достаточно часто (в 10% случаев) обращаются к посредникам, поскольку таким образом легче оформить ряд предъявляемых требований. Это, вероятно, связано с тем, что процедуры, связанные с недвижимостью, объективно сложнее процедур регистрации и получении лицензий и требуют выполнения большего числа требований. То есть существенная часть издержек предпринимателей при прохождении процедур, связанных с недвижимостью, приходится на соответствие различным требованиям. Иным словами, сложность добиться соответствия требованиям играет существенную роль в формировании административного барьера, и предприниматели стремятся переложить часть административной нагрузки на посредников.

5.2 Источники информации о посредниках

Предприниматели используют различные источники информации для получения информации о посредниках. При этом предприниматели по-разному оценивают качество и достоверность информации, полученной из разных источников. Под активным использованием источника информации будет пониматься использование источника информации для получения сведений о посреднике в том случае, если в дальнейшем фирма воспользовалась услугами именно этого посредника. Для каждого источника информации может быть рассчитан индекс доверия как доля фирм, активно использовавших источник информации от всех фирм, пользовавшихся этим источником.

Рис. 22. Источники информации о посредниках для процедуры регистрации

Рис. 23. Источники информации о посредниках для процедур, связанных с недвижимостью

Как видно, наиболее популярный источник информации для всех рассматриваемых процедур - рекомендации знакомых. Причем для предпринимателей этот источник обладает близкой к 100% достоверностью. Второй по частоте использования источник информации - газеты и журналы. Из него получают информацию около 40% предпринимателей, проходивших процедуры регистрации и лицензирования, и около 25% предпринимателей, проходивших процедуры, связанные с недвижимостью. Однако предприниматели не считают эту информацию достоверной, поскольку индекс доверия составляет 30-40% для процедуры регистрации и связанных с недвижимостью процедур и только 17% для лицензирования.

Рис. 24. Источники информации о посредниках при получении лицензии

Остальные источники информации еще менее важны для предпринимателей. Объявления в здании органа власти читают 8-13% предпринимателей; индекс доверия 21-28% для регистрации и процедур, связанных с недвижимостью, и заметно выше - 34% - для лицензирования. Интернет как источник информации о посредниках используют 11-14% предпринимателей. Индекс доверия сильно различается между процедурами: 10% - для процедур, связанных с недвижимостью, и более 50% - для процедур регистрации и лицензирования.

Объявления на улице читают 8-12% предпринимателей, доверяют полученной информации от 0% (для процедур, связанных с недвижимостью) до 19% (для регистрации) предпринимателей.

Рекомендации в госоргане сравнительно редко выступают в качестве источника информации (6-11%), но пользуются повышенным доверием - от 65% до 92% (для лицензирования). Этот результат не является неожиданным.

Телевидение редко выступает как источник информации о посредниках - этим источником информации пользуются от 3% до 9%.

Структура источников информации о посредниках дает базис для оценки роли посредников с точки зрения облегчения коррупционного взаимодействия с представителями органов власти. В данном случае повышенная степень доверия к объявлениям в органе власти и рекомендациям в органе власти, выявленная для лицензирования, свидетельствует о том, что посредники в наибольшей степени связаны с чиновниками именно при получении лицензий. Следовательно, именно в этой области административные барьеры искусственно завышены, и посредники играют существенную роль в завышении барьеров.

5.3 Роль посредников в повышении информированности предпринимателей об административных процедурах

Информированность предпринимателей о порядке прохождения административных процедур и других аспектах, связанных с административной процедурой, играет важную роль в формировании издержек предпринимателя, неизбежных при прохождении административной процедуры. То есть предприниматель, обладающий большей информацией о порядке прохождения процедуры, в меньшей степени подвержен воздействию административного барьера.

Рис. 25. Степень информированности предпринимателей

По результатам проведенного исследования, посредники в значительной мере способствуют повышению степени информированности предпринимателей о порядке прохождения административных процедур и тем самым вносят вклад в снижение административных барьеров. До обращения к посреднику предприниматели оценивали свою степень информированности как 5 из 10 баллов (по шкале 0 - «ничего не знал», …10 - «знаю все» о порядке прохождения процедуры), а для процедур, связанных с недвижимым имуществом - еще ниже (см.диаграмму выше). После обращения к посреднику степень информированности повысилась до 7-8 по этой же шкале для всех административных процедур. Более того, как показывает приведенный ниже рис.26, именно посредники, а не органы власти, вносят наиболее важный вклад в повышение степени информированности предпринимателей о порядке прохождения административных процедур.

Рис. 26. Факторы повышения информированности о порядке прохождения административных процедур

Около 60% фирм указали, что повышение степени их информированности полностью или большей частью связано с разъяснениями, полученными от посредника. Для более простой процедуры регистрации доля таких фирм составила 52%.

5.4 Работа посредника в ходе процедуры

Как показали результаты исследования, при привлечении посредников фирмы перекладывают на посредника заботы по удовлетворению формальным требованиям, предъявляемым в ходе прохождения процедуры. В той или иной степени такое переложение происходит в 90-95% случаев. При прохождении процедуры регистрации в 35% случаев предприниматели полностью перекладывают заботы на посредника, для процедуры лицензирования данный показатель составляет 30%, а для процедур, связанных с недвижимостью - 24%. Таким образом, прохождение процедуры существенно упрощается для предпринимателя в том случае, если он привлекает посредника.

Предприниматели, привлекавшие посредников, утверждают, что без посредника было бы сложно пройти процедуру в 78% случаев для процедур, связанных с недвижимостью, в 56% случаев - для лицензирования и в 25% случаев - для регистрации. Данный результат нельзя истолковывать однозначно. Возможно, посредник сыграл столь важную роль в процессе прохождения административной процедуры, поскольку он имеет неформальные связи с органами власти. С другой стороны, возможен и такой вариант, что издержки самостоятельного прохождения процедуры оказываются для предпринимателя запретительно высоки, и единственный способ пройти процедуру - привлечение посредника, у которого издержки ниже в силу экономии на масштабе и других факторов. В любом случае, в создавшихся институциональных условиях посредники играют важную роль в снижении административных барьеров при прохождении административных процедур для предпринимателей.

5.5 Общая оценка роли посредников

Предприниматели, привлекавшие посредников для прохождения административных процедур, как правило, соглашаются с тем, что посредники значительно упрощают взаимодействие с госорганами (рейтинг согласия 4,17 по 5-балльной шкале от 1 до 5, где 3 означает нейтральное мнение). Также высока степень согласия с утверждением, что посредники упрощают работу госорганов (3,77). Вместе с тем есть и ряд отрицательных оценок деятельности посредников. Предприниматели соглашаются с утверждением, что чиновники заинтересованы в существовании посредников, поскольку таким образом они получают дополнительные доходы (рейтинг 3,79), а посредники используют неформальные платежи и подарки (рейтинг 3,67).

Вместе с тем предприниматели, по большей части, не соглашаются с тем, что количество посреднических фирм должно быть уменьшено (рейтинг 2,5). Также среди предпринимателей лишь немногие указали на то, что их фирма вынуждена пользоваться услугами посредника из-за того, что иначе процедуру невозможно пройти (рейтинг 2,6).

Проведенный опрос показал, что идею передачи части функций, выполняемых государственными и/или муниципальными органами, посредникам предприниматели в большей степени не поддерживают (рейтинг согласия 2,56). Вместе с тем такой опыт имеется в ряде стран Восточной Европы.

По итогам опроса можно заключить, что в существовании посредников в наибольшей степени заинтересованы органы власти, вовлеченные в процедуры, связанные с землей и недвижимостью. На втором месте стоят госорганы, выдающие лицензии на деятельность в сфере строительства, лицензии на грузовые и пассажирские перевозки. В меньшей степени заинтересованы в существовании посредников органы инфраструктуры, органы, выдающие сертификаты и регистрационные органы. В наименьшей степени заинтересованы в существовании посредников органы, выдающие различные справки и согласования, и налоговые органы, принимающие налоговую и бухгалтерскую отчетность.

5.6 Краткие выводы

Роль посредников с точки зрения снижения величины административных барьеров неоднозначна. С одной стороны, при отсутствии коррупции посредники способствуют снижению издержек предпринимателей на прохождение административных процедур, тем самым снижая величину административных барьеров. С другой стороны, при наличии коррупции посредники облегчают механизм передачи неформальных платежей чиновникам, способствуют искусственному завышению административных барьеров. Результаты исследования позволяют утверждать, что в России посредники в большинстве случаев способствуют снижению административных барьеров.

Возможность воспользоваться услугами посредников является важным фактором, способствующим снижению административных барьеров. Важность этого фактора сопоставима с отменой ряда процедур и адаптацией фирм к конкретным чиновникам, с которыми фирмы взаимодействуют при прохождении административных процедур. Фактор привлечения посредников более важен, чем уменьшение объема требований и порядка прохождения процедуры.

Посредники также вносят важный вклад в повышение информированности предпринимателей о различных аспектах прохождения административных процедур, что также приводит к снижению издержек предпринимателей на прохождение процедур, то есть способствует снижению административных барьеров.

В ряде стран частным организациям была передана часть регулирующих функций, осуществлявшихся ранее государственными органами. Предприниматели в среднем отрицательно относятся к реализации подобной практики в России.

Фирмы достаточно часто привлекают посредников - по данным разных исследований, от трети до половины фирм привлекают посредников при прохождении процедуры регистрации, 20-25% фирм привлекают посредников при прохождении других административных процедур.

Предложение на рынке посреднических услуг соответствует спросу. Предприниматели в 95% случаев находят посредников. Вместе с тем предприниматели выступают за увеличение числа посредников. Это может привести к усилению конкуренции и снижению цен на услуги посредников. Спрос на рынке посреднических услуг формируют одни и те же фирмы - сформировался слой предпринимателей, прибегающих к услугам посредников всегда, когда это возможно.

Основная причина, по которой фирмы обращаются к посредникам - стремление сэкономить время и не посещать все необходимые инстанции. Вторая по значимости причина - недостаточная информированность предпринимателей о различных аспектах, связанных с прохождением процедуры.

Предприниматели чаще всего используют в качестве источника информации о посредниках рекомендации знакомых. Этот же источник информации является для предпринимателей наиболее достоверным. Это говорит о наличии неформальной составляющей во взаимоотношениях посредника и предпринимателя.

Заключение

1. Анализируя меры, предпринятые на федеральном уровне в целях сокращения административных барьеров, и их динамику, можно сделать вывод о том, что реформа продвигается, но проходит этот процесс скачкообразно и не всегда последовательно. В целом меры государственной политики в сфере дерегулирования и устранения административных барьеров, предпринимаемые на федеральном уровне, показывают определенный уровень эффективности и достижения целей. Однако основные решения были приняты в 2001-2002 гг. и до 2004 г. практически не корректировались.

Новый этап процесса дебюрократизации, который обозначился в 2004 г., связан с административной реформой и решениями, направленными на упорядочение системы, структуры и функций федеральных органов исполнительной власти. Этот процесс сопровождался существенными изменениями, внесенными в Закон о лицензировании отдельных видов деятельности, направленными на сокращение лицензируемых видов деятельности, исключением лицензионного контроля из перечня видов контроля, на которые не распространятся Закон о защите прав предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Данный этап характеризуется существенным продвижением в процессе проведения реформы технического регулирования. Несмотря на то, что на дату подготовки предлагаемой брошюры, в соответствии с Законом о техническом регулировании не принято ни одного технического регламента. После длительной проработки, общественных обсуждений, согласований с массой органов исполнительной власти, к утверждению готовы более 20 проектов технических регламентов в ключевых сферах. Их принятие, по-видимому, скажется на динамике реформы в положительную сторону, и будет способствовать ее активизации.

Вместе с тем, все-таки следует констатировать не слишком высокую оперативность в принятии решений, касающихся процесса дебюрократизации. С одной стороны, это связано с обычно проявляющимися особенностями процесса разработки и принятия нормативных актов на федеральном уровне (многочисленность ведомственных согласований и «бюрократизм»). Но с другой, - с внедрением в практику принятия решений федеральными органами власти элементов, позволяющих принимать более осмысленные решения и обеспечивать общественный контроль (в частности, участников рынка и других сторон, на которые будут распространяться новые механизмы регулирования). При соблюдении последнего процесс действительно становится более длительным. Вместе с тем более детальная проработка решений и их взвешенность, что очень важно для дальнейшего продвижения политики дебюрократизации, позволяет минимизировать появление новых административных барьеров.

2. Анализ действий властей в изученных регионах, проведенных на основе открытых источников информации, позволяет говорить, что они активно взялись за дело снижения административных барьеров. Во всех регионах приняты соответствующие программы развития малого предпринимательства; существуют программные документы, рассчитанные на долгосрочную перспективу и устанавливающие в качестве одного из приоритетов развития устранение излишнего административного регулирования предпринимательской деятельности; ведется деятельность по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей порядок получения различной разрешительной документации.

Однако есть и некоторые проблемы, связанные, в частности, с недостаточным контролем за существующими региональными нормативными актами, многие из которых уже не соответствуют действующему законодательству. В частности, в сфере лицензирования наиболее оперативно привести региональную нормативную базу в соответствие с изменениями федеральных законов удалось в Свердловской области. В других исследуемых регионах эта деятельность была растянута во времени и завершилась только в 2004 году.

Следует признать недостаточную действенность работы в исследованных регионах специальных коллегиальных органов, которые включают в себя представителей всех заинтересованных сторон (органов власти, бизнес-сообщества, потребителей), призванных на систематической основе анализировать состояние административного давления на бизнес и предлагать пути решения таких проблем. Те организации, которые участвуют в процессе и предпринимают определенные действия, на наш взгляд, делают это с недостаточной эффективностью.

Обращаясь специально к организации системы контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне, следует отметить, что региональные власти уделяют этому аспекту недостаточно внимания. Практически во всех регионах наблюдается дублирование функций органов власти по проведению проверок, несколько органов вправе проверять одни и те же действия и исполнение одних и тех же требований. Такое дублирование происходит как между уровнями власти (между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделенными нормативными правовыми актами полномочиями по контролю/надзору), так и в рамках одного уровня, скажем, регионального.

По полученной в ходе исследования информации можно сделать выводы о наличии тенденций по устранению этих недостатков на региональном уровне. Об этом, в частности, свидетельствуют изменения в структуре региональных органов власти изученных регионов путем объединения функций нескольких органов в одном. Это согласуется с логикой реформы федеральных органов исполнительной власти, в ходе которой был выделен специальный тип органов (службы), уполномоченных, в основном, осуществлять контрольно-надзорные функции, путем объединения нескольких ведомств, департаментов, отделов в единый орган.

Вместе с тем реформа контрольно-надзорных органов федерального подчинения, которая на уровне территориальных органов вновь созданных контрольных служб пока не завершена, ставит перед регионами новые задачи.

С одной стороны, изменения в системе контрольно-надзорных органов федерального подчинения, вероятно, повлияли на уровень административных барьеров в этой сфере, однако под вопросом остается - увеличились они или нет, или как могут повлиять в будущем. Проведенный в рамках Проекта опрос предпринимателей и органов власти не дает однозначного ответа на этот вопрос, поскольку он проводился в период, когда система претерпевала изменения. В этой связи требуются дополнительные исследования, которые могли бы характеризовать влияние реформы федеральных контрольно-надзорных органов на уровень административных барьеров в сфере контроля (надзора).

С другой стороны - существует необходимость реструктуризации региональных контрольно-надзорных органов, возникающая в контексте изменения функций представительств федеральных органов на местах, их реструктуризации и объединения. А также других реформ, в частности местного самоуправления, перераспределения функций и полномочий между федеральным центром и регионами, реформы технического регулирования.

В таких обстоятельствах вновь встает вопрос дублирования деятельности федеральных, региональных и муниципальных контрольно-надзорных органов. Само по себе дублирование не является отрицательным явлением, но в том случае, если оно эффективно, т.е. одновременно достигает, по крайней мере, двух целей - обеспечивает безопасность населения и не сокращает равные для всех возможности для предпринимательской деятельности. В этой связи исключение нерационального дублирования контрольно-надзорных функций между федеральными и региональными органами вполне может исходить из следующего тезиса: в случае, если контрольно-надзорный орган одного уровня выполняет свою цель и функции недостаточно для обеспечения безопасности жителей, имеет целесообразность дублирование этих функций.

3. Обращаясь к результатам проведенного опроса, можно заметить, что все еще достаточно велика группа предприятий, на которые предпринимаемые различными уровнями власти меры по сокращению административных барьеров не оказали положительного воздействия.

При этом, используя такой индикатор как соотношение совокупных затрат на преодоление административных барьеров и финансовых результатов предприятия (в частности, выручки), можно констатировать его рост с увеличением размера предприятия. Выводы о том, что административный пресс растет с увеличением масштаба бизнеса, а также увеличивается для более успешных предприятий, которые делались и в прежних исследованиях аналогичной проблематики, подтвердились и по итогам анализа результатов данного исследования. Таким образом, результаты опроса позволяют говорить о том, что административные барьеры служат дополнительным препятствием для перерастания более мелкого бизнеса в малый, а затем в средний. Между тем, по нашему мнению административное бремя для предприятий разных размеров в нормальной экономике должно стремиться к равномерному распределению, а препятствия для роста сектора малого бизнеса должны носить исключительно рыночный характер.

Для абсолютного большинства опрошенных малых предприятий обязательные официальные выплаты, связанные с прохождением административных процедур, дополняются выплатами необязательными. При этом их величины вполне соизмеримы, обязательные выплаты превышают необязательные в среднем в 1,5 раза.

Следует отметить тот факт, что для предприятий, связанных с органами власти через клиентские отношения, растет необязательная составляющая денежных выплат при неизменной формальной составляющей. Это служит аргументом в пользу вывода о наличии неформальной составляющей во взаимоотношениях предприятий и органов власти, а также наличия определенных групп предприятий, среди которых эта составляющая более распространена. Вместе с тем нельзя не признать положительным и другой факт, выявившийся по результатам обследования: существует значительная и при этом увеличивающаяся доля предприятий, которые считают, что те или иные действия властей не затрагивают их бизнес, а также заметная группа предприятий, не старающихся апеллировать к власти или иметь с ней неформальные связи.

Среди других наблюдений, связанных с использованием индикатора «соотношение совокупных затрат на преодоление административных барьеров и финансовых результатов предприятия», можно констатировать, что проведение проверок отдельными инспектирующими органами, прежде всего милицией и СЭС, приводит к серьезному росту издержек предприятий. Положительно, что отчасти этот рост происходит в формальной составляющей выплат; однако увеличивается и неофициальная составляющая платежей. Для торговой инспекции и лицензионных органов также можно отмечать увеличение издержек предприятий, однако этот рост происходит почти полностью за счет «добровольной» (неофициальной) составляющей.

4. Обращаясь к выводам, полученным на основе результатов опроса предпринимателей и представителей органов власти, по отдельным наиболее распространенным административным процедурам выделим следующие.

4.1. Процедура регистрации нового бизнеса и внесения изменений в регистрационные документы

В целом, результаты подтверждают снижение административного давления на бизнес на стадии регистрации вплоть до уровня, предусмотренного федеральным законодательством.

По мнению большинства опрошенных предпринимателей в их городе действует «принцип одного окна» при регистрации. Налицо сокращение числа органов, которые предприниматель посещал при регистрации нового бизнеса или внесения изменений в регистрационные документы. Основная часть опрошенных считает, что за период с 2001 г. (когда началась реформа этой процедуры) по 2004 г. произошли положительные изменения - суммарная доля положительных оценок - «немного проще» и «значительно проще», заметно превышает долю оценок отрицательных - «немного сложнее» и «значительно сложнее». Однако эти тенденции характерны не для всех регионов. Более всего, судя по результатам опроса, упростилось прохождение указанных процедур в Калининграде, далее следуют Екатеринбург и Великий Новгород. В Санкт-Петербурге практика регистрации пока далека от законодательных нормативов.

4.2. Проверки контрольно-надзорными и правоохранительными органами

Опросы показывают, что прохождение проверок рассматриваемых инспекций немного усложнилось в 2004 г. по сравнению с 2001 г. Оценки предпринимателями, работавшими в малом бизнесе и на том же предприятии, которое опрашивалось, до 2001 г., в отношении изменений в сложности прохождения процедур проверок варьируются в диапазоне от «ничего не изменилось» до «стало немного сложнее».

В среднем по регионам количество проверок в 2004 г. по отношению к 2003 г. по всем исследуемым инспекциям выросло. Если в 2003 г. одно опрошенное предприятие проверялось в среднем 1,67 раз, то в 2004 г. - 1,85 раза.

Чаще всего предприятия проверялись милицией (3,3 проверки в 2004 г.), органами Госсанэпиднадзора (СЭС) (2,1 проверки) и противопожарной инспекцией (1,9 проверки). Эти же органы являются лидерами по сравнению с другими инспекциями по созданию для текущей деятельности предприятия проблем: доля предприятий, подвергшихся их проверкам, посчитавших, что они создали «сложные» или «почти непреодолимые проблемы» наиболее высока. Следует также отметить, что и по числу охвата предприятий, которые подверглись проверкам этих инспекций, они также находятся среди первых.

Согласно общему росту среднего числа проверок в 2004 г., отмеченному в целом по 4 обследованным регионам, вероятно, повысились временные и материальные издержки предприятий на взаимодействие с проверяющими. Около 30% предприятий посчитало, что время на подготовку и проведение проверок в 2004 г. по сравнению с 2003 г. увеличилось (при 60% посчитавших, что оно осталось примерно прежним).

Обращаясь к размерам издержек предприятий на мероприятия по проверке, приведем следующие цифры. В среднем по всем инспекциям, попавшим в сферу обследования, время на подготовку и проведение проверки составляет около 7 человеко-дней и существенно варьируется в зависимости от органа (от 2,9 для торговой инспекции до 11,5 для службы экологического контроля). Средняя сумма штрафов (пеней и иных санкций) составляет 12,9 тыс. руб. и также существенно варьируется в зависимости от инспекции (от 3,9 тыс. руб. для административно-технического надзора до 39,6 тыс. рублей для налоговой инспекции).

Как показали результаты опросов, проверки практически всех инспекций сопряжены с неформальными платежами и подарками. В среднем их размеры составляют 5,1 тыс. руб. Наиболее высоки они у милиции (8,7 тыс. рублей, что сопоставимо и даже выше официальных платежей, связанных с проверкой правоохранительных органов), меньше всего - у торговой инспекции (1,7 тыс. руб.). Вместе с тем, различается частота неформальных платежей - они возникают далеко не при каждой проверке.

По итогам обследования можно говорить о различиях между регионами в количестве проверок предприятий как в целом, так и по отдельным видам инспекций. В 2004 г. наименьшее среднее число проверок зафиксировано для Великого Новгорода, вслед за этим городом в порядке увеличения следуют Екатеринбург, Калининград и Санкт-Петербург. За исключением Великого Новгорода, среднее количество проверок в 2004 г. по сравнению с 2003 г. возросло.

Следует заключить, что опрошенные представители органов власти более оптимистично оценивают результаты. В целом по рассматриваемым инспекциям только 8% предпринимателей оценивают изменения как положительные, в то время как по опрошенным органам власти - 22,3%. При этом 36% предпринимателей склоняются к отрицательной оценке изменений (среди органов власти таких - 18%). При этом из шести рассматриваемых в этом вопросе видов инспекций, по четырем доля представителей органов власти, которые считают, что их проверки проходить стало проще, выше доли предпринимателей, считающих так же.

4.3. Получение лицензий на отдельные виды деятельности

Несмотря на произошедшее за 2002-2004 гг. сокращение лицензируемых видов деятельности, процедура получения лицензий остается довольно распространенной. Почти половина опрошенных предприятий имеет 1 и более лицензий. Вместе с тем, это существенно ниже показателей, которые фиксировались до реформы лицензирования в 2002 г. и составляли по результатам других опросов до 70%.

Наиболее распространенными лицензиями среди опрошенных предприятий являются лицензии, связанные со строительной деятельностью, лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, а также на перевозки грузов автомобильным транспортом.

В среднем одно предприятие имеет 1,5 лицензии. Наибольшее число лицензий отмечается у предприятий, основной сферой деятельности которых являются услуги производственного назначения (2,3), производство потребительских товаров (1,7) или продукции промышленного потребления (1,7), а также строительные и подрядные работы (1,6).

Ответы опрошенных свидетельствуют об увеличении среднего количества лицензий. С одной стороны это может свидетельствовать о росте этих предприятий, диверсификации сферы их деятельности и легализации (некоторые предприятия действуют без лицензии, хотя этот факт не доказан результатами опроса). С другой - приводит соответственно к увеличению частоты сталкивания с таким административным барьером, как получение лицензии.

По результатам опроса, можно сделать вывод о том, что предприятия большего размера чаще сталкиваются с процедурой лицензирования.

Процедура получения лицензий на отдельные виды деятельности в среднем по исследуемым регионам создает проблемы средней тяжести для ведения текущей деятельности и возможностей развития предприятия, которое сталкивается с процедурой.

Усредненное мнение, выраженное предприятиями относительно изменения сложности получения лицензий на отдельные виды деятельности, заключается в том, что получение лицензий на отдельные виды деятельности за время реформы стало немного более сложной проблемой, чем это было ранее. Предприятия и представители органов власти по-разному оценивают изменения, произошедшие за время реформы: власти оценивают изменения в процедуре получения лицензии более оптимистично.

Вместе с тем нужно отметить дифференциацию между отдельными видами деятельности, подлежащими лицензированию.

Среднее время, которое предприятию приходится ждать получения одной лицензии, в госорганах в 2004 г. по сравнению с 2003 г. увеличилось. Это подтверждает тот факт, что в законодательстве срок получения лицензии возрос с 30 до 60 дней. Это может быть объяснимо и реструктуризацией органов федеральной власти в 2004 г. После выхода нового Закона о лицензировании предоставление лицензий, в основном, было переведено на федеральный уровень, что, по-видимому, вызывало и определенные задержки в получении лицензии. Помимо увеличения времени на получение лицензий, предприниматели считают, что в процессе получения лицензии увеличивается и частота негативных явлений в работе органов лицензирования.

В среднем ожидание получения лицензии, согласно результатам опроса, составляет 58,5 дней, что вполне согласуется с нормативами установленными законодательством. Однако, в зависимости от лицензии и, соответственно, органа власти, ее выдающего, средние сроки различаются. Видом деятельности, ожидание лицензии для которой максимально среди лицензий, попавших в наш список, является распространение лекарственных средств и изделий (152 дня). Следующими по времени ожидания идут лицензии в области связи и информации (132,5 дней) и лицензии в области образования (105,8 дней). Менее всего времени на получение в среднем требуют лицензии на перевозки грузов автомобильным транспортом и лицензии на заготовку и переработку лома черных или цветных металлов (23-25 дней).

Различаются в зависимости от лицензии и средние совокупные затраты на ее получение (включая официальные платежи, платежи за ускорение процедуры, платежи посредникам, неофициальные платежи, затраты на подарки и т.п.). Составляя в среднем 30,2 тыс. руб., они варьируются от 4,6 тыс. руб. за лицензию на туроператорскую и турагентскую деятельность до 100,5 тыс. руб. за лицензию в области связи и информации. Затраты на наиболее распространенный вид лицензии - в области строительства, в среднем составляют 50,2 тыс. руб.

Иногда при получении лицензии, согласно результатам опроса, приходится прибегать к неформальным платежам, подаркам. Результаты не позволяют сделать однозначных выводов, при получении какой из лицензий они наиболее распространены (незначительное количество ответов), вместе с тем можно говорить о среднем размере такого платежа, который составляет 13,8 тыс. рублей. При этом среди тех лицензий, где получено значимое число ответов, он максимален при получении строительной лицензии (23,3 тыс. руб.) и лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (15,1 тыс. руб.).

4.4. Обязательная сертификация

В опросе рассматривалась только обязательная сертификация как один из наиболее распространенных способов подтверждения соответствия. Результаты не позволяют сделать однозначных выводов.

В целом по опрошенным предприятиям, имеющим обязательные сертификаты, можно отметить некоторое увеличение средней доли продукции, на которую необходимо иметь обязательный сертификат, в обороте этих предприятий. Около половины респондентов связали это с изменением товарной номенклатуры предприятия, на втором месте по распространенности причины изменения находится необходимость получения обязательных сертификатов на товары (работы или услуги), не подвергавшиеся ранее обязательной сертификации.

Вместе с тем налицо тенденция к сокращению числа предприятий, имеющих сертификаты и, соответственно, сталкивающихся с процедурой обязательной сертификации. Наибольшее количество сертификатов в среднем имеется у предприятий, занятых в оптовой торговле и розничной торговле; за ними с большим отрывом следуют предприятия других отраслей.

Результаты опроса свидетельствуют о росте количества обращений за обязательным сертификатом в органы по сертификации в 2004 г. Опрошенные предприятия обращались в органы по сертификации в среднем 12,3 раза в 2004 г. и 9,5 раз в 2003 г.

Можно констатировать увеличение среднего количества проверок различными органами власти, в ходе которых проверялось наличие сертификатов: если в 2003 г. опрошенные декларируют в среднем 11,6 таких проверок, то в 2004 г. - 13,9.

Процедура получения сертификатов для тех предприятий, которые с ней сталкивались, в среднем создает проблемы минимальной и средней тяжести для ведения текущей деятельности и возможностей развития предприятия.

Однако мнение, выраженное предприятиями относительно изменения сложности получения сертификатов, заключается в том, что получение сертификатов за время реформы стало немного более сложной проблемой, чем это было ранее. По-видимому, это связано с увеличением издержек на получение сертификатов. Полученные в ходе опроса данные могут свидетельствовать об увеличении сумм, затрачиваемых опрошенными предприятиями на получение сертификатов. Вместе с тем сроки получения сертификатов в целом изменились не сильно.

4.5. Процедуры, связанные со сделками с недвижимостью.

Результаты опроса малых предприятий, которые сталкивались с исследуемыми процедурами, связанными со сделками с недвижимостью, показывают, что они создают тяжелые проблемы для текущей деятельности и возможностей развития предприятий.

Среднее мнение, выраженное опрошенными предприятиями относительно изменения сложности прохождения процедур, связанных со сделками с недвижимостью, заключается в том, что эти процедуры в 2004 г. по сравнению с 2001 г. существенно усложнились. Представители органов власти также соглашаются с тем, что прохождение процедур стало более сложным, но дают более оптимистичную оценку изменениям.

Помимо сложности прохождения процедур, предприятия отмечают низкое качество работы органов, с которыми необходимо взаимодействовать при прохождении процедур, связанных со сделками с недвижимостью.

Финансовые и временные затраты на прохождение процедур по сделкам с недвижимостью находятся в широком диапазоне в зависимости от вида процедуры. Так, продолжительность процедур варьируется от 2,54 месяца на прохождение инвентаризации и технического учета объекта здания до 11,34 месяца на ведение строительства.

Сопоставительный анализ процедур.

Рассматриваемые в данном исследовании процедуры существенно различаются между собой по времени их прохождения и стоимости. Так, изученные процедуры, связанные со сделками с недвижимостью, длятся от 2 месяцев до 1 года и более, тогда как ожидание лицензии занимает от 1 месяца до 3 месяцев, а процедура сертификации - от 3 до 50 дней. Проверки контрольно-надзорными органами относительно временных издержек характеризуются, прежде всего, потерей рабочего времени сотрудников предприятия. Эти потери составляют от 1,5 до 8,25 человеко-дня в зависимости от инспекции.

Ранжирование процедур по материальным и временным издержкам, возникающим при их прохождении, на первые места ставит процедуры, связанные со сделками с недвижимостью, а также ряд нешироко распространенных лицензий.

Согласно ответам предпринимателей, сталкивавшихся в своей деятельности с теми или иными административными процедурами, можно констатировать, что наиболее проблемными для ведения текущей деятельности и возможностей развития предприятия также являются процедуры, связанные со сделками с недвижимостью. Следующими по проблемности являются процедуры лицензирования и сертификации. Проверки со стороны контрольно-надзорных органов в среднем создают минимальные проблемы текущей деятельности и возможностям развития предприятий. При этом такое распределение процедур практически не меняется, если учитывать показатель распространенности данной процедуры для различных предприятий (насколько часто они с ней сталкиваются). Согласно результатам, процедуры, связанные со сделками недвижимостью и получением лицензий, распространены менее других изученных нами процедур.

В анкете предприятиям задавались вопросы, направленные на выяснение их оценок в отношении изменений в процедурах, которые произошли за период 2001-2004 гг. В целом полученные оценки предпринимателей, которые работали в малом бизнесе и в 2001 году и могут высказать квалифицированной мнение, можно охарактеризовать как нейтрально-негативные. Суммарные оценки опрошенных по используемому балльному показателю, который варьируется от -2, что означает, то процедуру стало проходить значительно проще, до +2, что означает, что проходить процедур стало сложнее, складывается в пользу негативных изменений. Самые негативные оценки изменений, данные предпринимателями, касаются процедур, связанных с недвижимостью - в среднем предприниматели считают, что эти процедуры стали за время реформы сложнее или значительно сложнее. Процедура регистрации нового предприятия упростилась, по мнению большинства предпринимателей. Следует выделить также контрольно-надзорную деятельность отдельных органов, в отношении которых предприниматели склоняются к мнению, что за время реформы их проверки стали сложнее - это проверки органами противопожарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел и органов лицензирования.

Помимо негативных изменений в прохождении процедур, связанных со сделками с недвижимостью, они характеризуются, по мнению большинства опрошенных, относительно высокой частотой негативных явлений, сопровождающих взаимодействие предпринимателей с органами власти при прохождении рассматриваемых процедур. На втором месте по частоте негативных явлений находятся проверки со стороны контрольно-надзорных органов, на третьем - лицензирование.

5. Результаты опроса и других исследований позволяют оценить роль посреднических фирм при прохождении изученных административных процедур. Данный вопрос в докладе был выделен отдельно, так как по результатам ряда исследований, в том числе и нашего, выяснилось, что при прохождении административных процедур от 10% и более (в зависимости от процедуры) предпринимателей прибегает к услугам специализированных организаций, индивидуальных предпринимателей или просто физических лиц, оказывающих помощь по прохождению отдельных этапов, оформлению части документов, или всей процедуры целиком.