Анализ действий федеральных и региональных властей РФ по сокращению административных барьеров

Свердловская область.

Рассматривая ситуацию с малым бизнесом в Свердловской области, можно охарактеризовать ее как благоприятную. В Свердловской области на долю небольших предприятий приходится почти 70% общего оборота в торговле. Положительная динамика основных показателей развития малого бизнеса свидетельствует о том, что он является точкой роста региональной экономики.

Однако предпринимателей по-прежнему волнуют одни и те же проблемы, как, например:

§ доступность источников и условия финансирования;

§ административные процедуры, связанные с ведением предпринимательской деятельности;

§ условия аренды помещений и земельных участков;

§ отношение к малому предпринимательству со стороны администраций и руководителей крупных предприятий.

Улучшение бизнес-климата для малого и среднего предпринимательства в первую очередь зависит от эффективности работы региональных и местных властей, как в части законотворчества, так и практики исполнения федерального законодательства. В качестве главного аспекта развития предпринимательства в регионе называют разработку механизма эффективного государственного управления развитием малого предпринимательства, предусматривающего согласование интересов и действий органов государственной власти, работу с предпринимателями по принципу «одного окна», устранение административных барьеров, координацию действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, субъектов инфраструктуры, общественных объединений и предпринимателей.

Камнем преткновения является реализация на практике федеральных законов и программ, а также эффективность и обоснованность решений, принимаемых региональными органами власти на местах, что часто обусловлено недостаточной квалификацией работников служб поддержки малого предпринимательства, личными интересами, проблемами организации процесса.

Оценив сложившуюся ситуацию, в 2001 г. правительство Свердловской области утвердило областную государственную целевую программу «Государственная поддержка малого предпринимательства в Свердловской области на 2002 год». Как отмечено в этой программе, «отличительной особенностью малого предпринимательства продолжает оставаться высокая доля “теневого” сектора. По разным оценкам она составляет от 15 до 30 процентов реального оборота субъектов малого предпринимательства. Основными общими причинами теневой активности называются административно-организационные препятствия бизнесу, несовершенство защиты права собственности, несовершенство системы налогообложения». Среди мероприятий программы указано, в том числе, совершенствование нормативно-правового регулирования, итогом которого должно стать преодоление административных барьеров при реализации конституционного принципа свободы осуществления предпринимательской деятельности.

В развитие указанной программы в 2002 г. постановлением правительства Свердловской области № 1262-ПП утверждена концепция государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства в Свердловской области на 2002-2015 годы.

Как говорится в концепции, «на пути малого бизнеса продолжают существовать неоправданные административные барьеры, особенно при регистрации предприятий, лицензировании видов деятельности, сертификации продукции, выделении производственных и торговых помещений, земли, осуществлении контролирующими организациями контрольно-ревизионных функций. По оценке авторитетных экспертов, каждый десятый рубль предпринимателями тратится на преодоление административных барьеров, выстроенных властями всех уровней при ведении субъектами малого предпринимательства хозяйственной деятельности».

При этом правительством области в течение первого этапа реализации концепции поставлены задачи проведения инвентаризации функций органов власти области с целью исключения их дублирования, продолжения работы по сокращению неоправданных административных барьеров, создания муниципальной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства (муниципальные фонды, бизнес-инкубаторы, деловые клубы, информационные центры).

Основные принципы государственной политики в сфере развития малого предпринимательства, изложенные в концепции, достойны быть процитированными:

§ «Партнерские отношения между исполнительными органами государственной власти Свердловской области, местного самоуправления, общественными организациями и объединениями предпринимателей, организациями инфраструктуры по поддержке малого бизнеса;

§ сокращение административного воздействия и усиление нормативно-правового регулирования;

§ поддержка жизнеспособных субъектов малого предпринимательства, ограждение их от воздействия негативных факторов нерыночного характера;

§ недопущение предоставления государственной помощи, создающей неравные условия конкуренции другим субъектам малого предпринимательства;

§ адекватность целей, задач и конкретных мер по поддержке малого предпринимательства реальным потребностям малого бизнеса, состоянию областной экономики;

§ усиление муниципального аспекта в политике поддержки малого бизнеса с постепенным переносом конкретной поддержки на уровень территорий».

Концепцией предусмотрена подготовка следующих предложений по изменению федерального законодательства в части снижения административного давления:

§ введение «налоговых каникул» (мораторий на налоговые изъятия) на первый год для начинающих предпринимателей и особого налогового режима для инновационного бизнеса;

§ введение бесплатной регистрации субъектов малого предпринимательства в сроки не более трех дней;

§ запрещение взимания различных оплат в первые два года для начинающих субъектов малого предпринимательства при надзорных, контрольно-ревизионных и других проверках.

Однако если такие предложения и были высказаны, до настоящего времени они не нашли своего места в федеральном законодательстве.

В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», органам исполнительной власти субъектов Федерации было передано лицензирование 5 видов деятельности: производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; ветеринарная деятельность; заготовка, переработка и реализация лома черных металлов, а также цветных металлов; публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале.

Учитывая, что органы исполнительной власти правительства Свердловской области имеют богатый опыт в лицензировании, с целью облегчения процесса лицензирования для предпринимателей принято распоряжение правительства Свердловской области о подготовке проектов соглашений о передаче части полномочий по лицензированию от федеральных органов на уровень Свердловской области.

Заключены соглашения:

§ между Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и правительством Свердловской области о передаче полномочий по лицензированию турагентской деятельности (от 28 марта 2002 г. № СВ-228/44);

§ между Министерством здравоохранения Российской Федерации и правительством Свердловской области о передаче полномочий по лицензированию медицинской (от 12 августа 2002 г. № 19), фармацевтической деятельности (от 09.09.2002 г. № 100), а также деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки II и III (от 9 сентября 2002 г. № 98 и 99).

По данным Министерства экономики и труда Свердловской области, по итогам 2002г. в Свердловской области органами исполнительной власти, уполномоченными на ведение лицензирования, выдано 4 тыс. лицензий, что составляет 74% к уровню соответствующего периода прошлого года. Снижение произошло за счет значительного сокращения количества лицензируемых видов деятельности. Вместо 25 видов деятельности, подлежавших лицензированию, к концу 2002 г. исполнительной властью Свердловской области лицензировалось всего 12 видов деятельности.

В 2002 г. по видам деятельности, подлежащим лицензированию, проведено всего 3,8 тыс. проверок, из них предлицензионных проверок - 1,2 тыс., где 35% предлицензионных проверок проведено областной комиссией по лицензированию и аккредитации в здравоохранении, 15% проверок проведено Министерством сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, Министерством торговли, питания и услуг Свердловской области - 8% всех проверок.

Наряду с правом выдачи лицензий за лицензирующими органами Законом о лицензировании закреплено право надзора за соблюдением лицензионных требований и условий, а также приостановление действия лицензий. Данный контроль в 2002 г. органы лицензирования осуществляли самостоятельно, а также взаимодействовали со службами налоговой, торговой, пожарной инспекций, экологического контроля, управлениями ценовой политики, внутренних дел, представителями налоговой полиции. Всего в 2002 г. проведено более 2,5 тыс. комплексных проверок соблюдения хозяйствующими субъектами лицензионных условий, что составило 90% к уровню 2001 г.

По закону о лицензировании 2001 г. действие лицензии можно в любой момент приостановить, если было выявлено неоднократное или грубое нарушение лицензионных требований, а если предприниматель не устранит нарушение, то лицензирующий орган вправе лишить его лицензии через суд. В результате проверок в 2002 г. выявлено около 1 тыс. (114% к уровню 2001 г.) нарушений лицензионных условий, вынесено 887 предупреждений, действие 112 лицензий было приостановлено до устранения недостатков, а по 792 лицензиатам материалы переданы на выяснение в контролирующие органы и возбуждено 19 судебных разбирательств.

После вступления в силу нового закона о лицензировании в области велась работа по приведению областных нормативных правовых актов в соответствие с ним (постановление правительства Свердловской области от 19 марта 2002 г. №162-ПП по целому ряду вопросов, постановление правительства Свердловской области от 28 октября 2002 г. № 1311-ПП (мелиорация земель и сельскохозяйственное водоснабжение), постановление правительства Свердловской области от 22 апреля 2002 г. № 249-ПП (творческая архитектурная деятельность, реставрационная деятельность, деятельность по закупке, поставке, переработке, хранению и реализации зерна и продуктов его переработки) и другие).

В связи с региональными особенностями необходимо уделить внимание лицензированию деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов. В 2001 г. была создана Комиссия по вопросам лицензирования такой деятельности. До настоящего времени изменения в положение о ней не вносились. Лицензии выдаются решениями правительства Свердловской области. Такими же постановлениями фиксируются нарушения лицензиатами лицензионных требований и правил деятельности с применением мер ответственности (например, приостановление действия лицензии). Комиссия была создана с целью подготовки правительству Свердловской области предложений по совершенствованию механизма лицензирования в этой сфере. Однако согласно положению о Комиссии подготовка предложений стоит на последнем месте в перечне ее функций. А на первом - оценка достоверности информации, содержащейся в предоставленных соискателями лицензий документах для получения лицензии на деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов, а также проведение проверок соблюдения лицензиатами установленных требований. Причем это не означает, что иные органы не проводят таких же проверок. В частности, к компетенции Комиссии относится рассмотрение «выявленных лицензирующим органом, государственными надзорными и контрольными органами, иными государственными органами в пределах их компетенции нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий».

Постановлением правительства Свердловской области от 22 января
2002 г. № 39-ПП утвержден план мероприятий правительства Свердловской
области на 2002 г. по выполнению программы губернатора Свердловской области Э.Э. Рос-селя на 2000-2003 годы. В разделе, посвященном развитию «реального сектора экономики как материальной основы для сбережения населения и роста его благосостояния», упомянуто, что приоритетом промышленной политики является, в том числе, реализация мер по устранению излишних административных барьеров на пути ведения малого бизнеса.

Указанным планом предусмотрены проведение Министерством экономики и труда Свердловской области анализа существующего порядка и нормативных сроков оформления исходно-разрешительной документации на предпринимательскую деятельность и разработка мер, направленных на устранение неоправданных административных барьеров.

Тому же министерству поручена подготовка и проведение семинаров-совещаний с лицензирующими органами, основной задачей которых должна стать координация их действий с целью обеспечения единого порядка лицензирования на территории области.

Подобный план был утвержден и в 2003 г., однако идея снижения административных барьеров, в том числе совершенствования процедур лицензирования, не нашла в нем отражения. Вместе с тем под лозунгом «предупреждение социальной напряженности» в нем предусмотрено проведение проверок по соблюдению законодательства о труде и охране труда в организациях малого предпринимательства.

Однако значительная часть изложенного в концепции государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства в Свердловской области на 2002-2015 гг. так и осталась лозунгами.

По итогам заслушанной информации правительства Свердловской области об исполнении Областного закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Свердловской области» областная дума Законодательного собрания Свердловской области отметила, что «серьезной проблемой является противоречащее федеральному законодательству значительное количество проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, осуществляемых государственными контрольными органами». Одновременно правительству Свердловской области было предложено разработать и утвердить в срок до 1 января 2004 г. план мероприятий по реализации Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Таким образом, можно констатировать, что до 2004 г. правительством Свердловской области меры по упорядочению проверок принималось не слишком активно.

26 августа 2003 г. состоялся I съезд представителей малого предпринимательства Свердловской области. Среди проблем предпринимательства в Свердловской области основными были названы административные барьеры, коррупция органов власти и бюрократизм.

По словам президента Свердловского областного союза малого и среднего бизнеса, «по итогам социологического опроса, проведенного в 2003 г., более 50% предпринимателей страдают от деятельности силовых органов, 40% - от служб санэпидемнадзора и 30% - от представителей пожарной службы». Однако, по его словам, большинство предпринимателей не хотят открыто заявлять о коррупции в областных структурах власти и критиковать их, потому что боятся преследования. В связи с этим Союз предпринимателей создал пейджер доверия «Малый бизнес и власть».

Следует отдельно осветить вопрос регламентации строительства в Свердловской области.

Особый интерес вызывает постановление правительства Свердловской области от 23 апреля 1996 г. № 329-п «О постоянной межведомственной комиссии по размещению производительных сил и использованию природных ресурсов на территории Свердловской области», признанное утратившим силу только в 2004 г. Этим постановлением утверждается, в том числе, Положение о порядке размещения производительных сил на территории Свердловской области, согласно которому юридические лица обращаются к руководству области с заявкой о размещении новых или расширении (реконструкции, перепрофилировании) действующих предприятий, которая должна содержать не только информацию о необходимом размере земельного участка и будущем производстве, но и согласования (заключения) контролирующих областных организаций (комитета по охране природы, центра госсанэпиднадзора, комитета по водному хозяйству, комитета по архитектуре и градостроительству, управления лесами, комитета по земельным ресурсам и землеустройству, управления Уральского округа Госгортехнадзора РФ, Уралгеолкома). И после получения всех этих согласований заявка должна быть рассмотрена межведомственной комиссией в течение месяца! Только решение этой МВК являлось основанием для разработки проекта строительства нового предприятия или реконструкции (расширения) действующего и оформления земельного отвода и земельных прав в соответствии с установленным законодательством порядком. Также это постановление содержит длинный перечень органов, осуществляющих контроль над строительством или реконструкцией предприятий.

Постановлением правительства Свердловской области от 14 мая 2002 г. № 320-ПП (с изменениями от 6 августа 2002 г.) утверждены правила выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования в Свердловской области. В соответствии с этими правилами разрешение на строительство выдается Министерством строительства и архитектуры Свердловской области - на строительство объектов на территориях федерального значения, а в иных случаях - органом местного самоуправления по согласованию с указанным Министерством. Контроль над строительством осуществляется не только органами архитектуры и градостроительства, но и органами государственного архитектурно-строительного надзора. При этом из постановления не ясно, в чем отличие этих органов и их полномочий при проведении проверок.

Положительным шагом стала реорганизация в 2004 г. Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства с передачей ему полномочий Министерства строительства и архитектуры и Министерства энергетики, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области. Министерство стало органом, осуществляющим межотраслевое управление по вопросам государственной политики в сфере архитектуры, градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов, жилищно-коммунального хозяйства. Таким образом, весь объем функций субъекта Российской Федерации в указанной сфере (за исключением лицензирования, которое осуществляет федеральный уполномоченный орган) сосредоточен в одном органе.

Реальным шагом по снижению административного давления можно назвать постановление областного правительства о мерах по формированию механизма предоставления земельных участков, основанного на принципе «единого окна», принятое в 2004 г.

Основной целью программы является сокращение сроков приобретения гражданами и юридическими лицами в собственность земельных участков. С помощью «единого окна», роль которого в некоторых муниципальных образованиях - Ирбит, Сысерть - уже выполняет ОГУП «Областной государственный центр технической инвентаризации и регистрации недвижимости» (ОблБТИ), предполагалось снизить стоимость оформления документов, необходимых для приобретения земли, а также ряда технических процедур, таких как межевание участка.

В частности, одной из целей программы являлось сокращение процедуры оформления участков до 140 (!) дней.

Одновременно была отмечена необходимость пересмотра перечня инстанций, согласующих документы на землю: в одном муниципалитете таких органов семь, в другом - около тридцати.

Постановлением правительства Свердловской области от 26 января 2004 г. № 37-ПП утверждено положение о Комитете по развитию малого предпринимательства в Свердловской области, среди основных задач которого разработка и внесение в правительство Свердловской области предложений о мерах по сокращению неоправданных административных барьеров, сдерживающих развитие малого предпринимательства, а также участие в их реализации. Комитет является правопреемником Центра содействия предпринимательству Свердловской области, обладавшего схожими функциями.

В 2003 г. была упрощена регистрация трудовых договоров, заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, органами местного самоуправления в Свердловской области. В частности определено, что срок, в течение которого работодатель - физическое лицо должно направить договор на регистрацию, определяется органом местного самоуправления, сама регистрация фактически приняла уведомительный характер, предусмотрена возможность направления договора на регистрацию по почте.

Санкт-Петербург.

Структура основных проблем предпринимателей в Санкт-Петербурге ничем не отличается от проблем, фиксируемых в других регионах. По данным Петербургкомстата, наиболее острыми из них являются:

§ нестабильность налогового регулирования;

§ административное давление на бизнес;

§ нехватка оборотных средств;

§ нехватка источников финансирования;

§ высокая арендная плата и расходы на содержание помещений.

Органом, ответственным за разработку и реализацию государственной политики в сфере социально-экономического развития Санкт-Петербурга, является Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, созданный распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 1 августа 2001 г. № 580-ра. 10 февраля 2004 г. постановлением правительства Санкт-Петербурга № 177 было утверждено новое положение о нем. В его задачи входит содействие развитию предпринимательства, определение методов государственного регулирования экономики, контроль над реализацией комплекса мер, направленных на оптимизацию участия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в регулировании экономической деятельности.

Особо следует описать ситуацию в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, сложившуюся в Санкт-Петербурге. Еще в 1997 г. было признано целесообразным создание единого лицензирующего органа в городе - Лицензионной палаты. Таким образом, необходимость систематизации нормативных правовых актов и функций органов власти в сфере лицензирования признавалась в городе еще до утверждения Федерального закона 1998 г. о лицензировании. Концепция реформирования лицензионной деятельности, утвержденная постановлением правительства Санкт-Петербурга в 1997 г., приводит «красочную» схему получения соискателями лицензий на осуществление отдельных видов деятельности (медицинская деятельность, деятельность ломбардов и т.д.). При этом констатируется факт недостаточной информированности субъектов предпринимательской деятельности о порядке лицензирования, органах, осуществляющих лицензирование той или иной деятельности. Именно в связи с этим было дано поручение Центру государственного лицензирования, Комитету по энергетике и инженерному обеспечению подготовить проект нормативного акта о создании лицензионной палаты.

Положение об этом органе было утверждено в 1999 г. распоряжением губернатора Санкт-Петербурга.

Лицензионная палата Санкт-Петербурга является государственным органом исполнительной власти Санкт-Петербурга - структурным подразделением Санкт-Петербурга, созданным для проведения единой государственной политики и осуществления государственного управления в сфере лицензирования, а также для координации деятельности в этой сфере территориальных и отраслевых органов Санкт-Петербурга.

Сегодня Лицензионная палата лицензирует 8 видов деятельности.

Подобная система лицензирования существует только в Санкт-Петербурге (из исследованных регионов). Создание такого органа, безусловно, оценивается как положительный шаг на пути борьбы с административными барьерами. Конечно, это не означает смягчения или значительного упрощения порядка получения лицензий, однако повышает информированность субъектов предпринимательской деятельности в этой сфере. предпринимательство государственный налоговый административный

Вместе с тем фактически не все виды деятельности лицензируются только палатой. В частности, в соответствии с распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 14 октября 2002 г. № 1891-ра создана Комиссия по лицензированию медицинской деятельности. Правда, решения, принятые этой комиссией, носят рекомендательный характер для Лицензионной палаты, но, тем не менее, возможность принятия комиссией решений по контролю над соблюдением лицензиатами лицензионных требований не способствует упорядочению деятельности по лицензированию.

Также следует отметить, что внесение изменений в местные акты в сфере лицензирования производилось недостаточно системно и оказалось растянутым во времени. Первым актом, направленным на приведение местной нормативной базы в соответствие с федеральной, было распоряжение администрации Санкт-Петербурга от 29 декабря 2001 г. № 1496-ра (лицензирование деятельности по организации и проведению местных лотерей, по оказанию ритуальных услуг, риэлтерской деятельности). Следующие акты датированы 2004 г., например, в части лицензирования деятельности по обследованию состояния, консервации, реставрации и ремонту памятников истории и культуры на территории Санкт-Петербурга (постановление губернатора Санкт-Петербурга от 6 июля 2004 г. № 492-пг), лицензирования игорного дела (постановление губернатора Санкт-Петербурга от 30 июля 2004 г. № 585-пг), лицензирования деятельности, связанной с хранением нефти и продуктов ее переработки (постановление губернатора Санкт-Петербурга от 20 декабря 2004 г. № 1102-пг).

Хотелось бы особо отметить наличие в Санкт-Петербурге актов, касающихся регламентации проведения проверок. В частности, такие рекомендации существуют для проверок строительно-монтажных и ремонтных работ на объектах, частично или полностью финансируемых за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, соблюдения юридическими и физическими лицами, осуществляющими оценочную деятельность, лицензионных требований и условий.

Вместе с тем постановлением правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 г. № 1676 «О мерах по развитию и поддержки малого предпринимательства в Санкт-Петербурге» признается факт наличия административных барьеров для развития предпринимательства в городе. В частности, констатируется, что распространена практика навязывания государственными и контролирующими органами малым предприятиям услуг коммерческих фирм, связанных с исполнением функций данных органов. В связи с этим среди задач органов исполнительной власти города фигурируют:

§ установление норм, исключающих дискриминацию субъектов малого предпринимательства в вопросах их деятельности, требующих разрешения (согласования) исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, среди которых основными являются вопросы аренды недвижимости, налоги, регистрации и ликвидации организаций, контроля, доступа к государственным ресурсам и заказам и т.д.;

§ определение действий органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, контролирующих организаций, иных предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Санкт-Петербурга, следствием которых становится создание административных барьеров и ущемление интересов субъектов малого предпринимательства;

§ запрещение исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, контролирующим организациям любыми способами понуждать субъектов малого предпринимательства к заключению договоров на выполнение работ и оказание услуг с организациями, связанными с исполнением решений и предписаний указанных организаций, определение форм контроля подобных действий и ответственности должностных лиц за их совершение.

В целях ликвидации административных барьеров и снижения административного регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства предполагается:

§ наладить эффективное взаимодействие с Управлением федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в части, касающейся обмена информацией и досудебного рассмотрения жалоб и заявлений предпринимателей на действия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и контролирующих органов;

§ разработать комплекс мер по координации действий контролирующих организаций городского и федерального подчинения в части, касающейся проведения проверок деятельности субъектов малого предпринимательства;

§ разработать программы совместных действий по устранению административных барьеров и реализации мер по защите интересов предпринимателей с соответствующими организациями, осуществляющими на территории Санкт-Петербурга функции пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, административно-технического контроля, а также функции в области лицензирования и сертификации продукции и услуг, в сфере градостроительного и архитектурного контроля, экологического надзора и энергонадзора;

§ организовать постоянное бесплатное информирование субъектов малого предпринимательства о правах, функциях и действиях контролирующих и надзорных органов.

Показателем эффективности работы по устранению административных барьеров должно стать реальное снижение неналоговой финансовой нагрузки на субъекты малого предпринимательства, сокращение сроков прохождения административных процедур по официальному оформлению отдельных документов, регламентирующих хозяйственную деятельность.

Калининградская область.

Особенности развития предпринимательства в Калининградской области в значительной степени связаны с наличием федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2010 г. и созданием особой экономической зоны в этом регионе.

Как говорит программа, по состоянию на 2001 г. по уровню развития малого предпринимательства Калининградская область находилась в числе лидеров среди российских регионов, уступая только Москве и Санкт-Петербургу.

Развитие малого предпринимательства требует принятия мер, создающих правовые, организационные и экономические условия для субъектов малого предпринимательства, которые в максимальной степени стимулировали бы активизацию их производственной, инвестиционной и инновационной деятельности.

Для достижения этой цели в соответствии с ФЦП предполагается осуществить:

§ создание системы мониторинга деятельности малых предприятий;

§ реализацию мероприятий, направленных на обучение и переподготовку кадров для сферы малого предпринимательства;

§ разработку, реализацию и поддержку интеграционных программ в рамках межрегионального и международного сотрудничества.

В связи с этим необходимы создание и апробация обновленной нормативной базы государственного регулирования по следующим направлениям:

§ снижение барьеров входа на рынок;

§ введение новой системы регистрации юридических лиц и мониторинга предпринимательской деятельности;

§ устранение технических барьеров в процессе производства и торговли, усиление эффективности действующей системы сертификации;

§ устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;

§ снижение издержек инвесторов при согласовании и реализации инвестиционных проектов.

В целях реализации ФЦП постановлением администрации Калининградской области от 25 января 2002 г. № 23 утвержден план мероприятий по ее реализации. Этим планом предусмотрена, в частности, разработка проекта нового Федерального закона «Об особой экономической зоне в Калининградской области», устанавливающего особые условия в области административного регулирования. Новый федеральный закон, регламентирующий режим особой экономической зоны в области, так и не принят до настоящего времени, вместе с тем реформирование отношений, связанных с особенностями статуса области, будет происходить в соответствии с новым Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». В частности, изменения коснутся таможенного режима.

Особо следует отметить факт создания в Калининградской области (единственной из всех исследуемых регионов) Межведомственной комиссии по устранению административных барьеров в осуществлении предпринимательской деятельности на территории Калининградской области (далее - МВК). В состав этой комиссии вошли не только представители контролирующих и надзорных органов региона, но и представители предпринимательских кругов (Торгово-промышленная палата, Союз промышленников и предпринимателей, Союз пекарей и кондитеров). Решения комиссии носили рекомендательный характер. Одновременно в целях создания благоприятных условий для развития малого предпринимательства было создано государственное областное учреждение «Фонд поддержки малого предпринимательства в Калининградской области».

Однако постановлением главы администрации (губернатора) Калининградской области от 19 февраля 2003 г. № 36 МВК была упразднена «в связи с нецелесообразностью дальнейшей работы» одновременно с упразднением координационного совета по вопросам развития индустрии туризма и рабочей группы по оптимизации структуры администрации области.

Следует отметить более высокий уровень нормативных правовых актов, направленных на развитие предпринимательства, по сравнению с иными исследованными регионами: большинство из них утверждаются законами области, а не актами органов исполнительной власти.

Так, законом Калининградской области от 29 июня 2001 г. № 54 утверждена Программа государственной поддержки малого предпринимательства в Калининградской области на 2001-2002 гг. К сожалению, среди исполнителей программы отсутствует МВК, несмотря на наличие у нее функций, позволяющих оказать существенную помощь в реализации программных мероприятий.

Среди задач программы названы:

§ создание благоприятных условий для устойчивой деятельности малых предприятий;

§ преодоление административных барьеров на пути развития малого предпринимательства;

§ разработка и внедрение прогрессивных финансовых технологий поддержки малого предпринимательства, консолидация средств для финансирования приоритетных направлений малого предпринимательства, и другие.

При этом одним из основных негативных факторов, сказывающихся на развитии малого предпринимательства в регионе, указаны организационные проблемы и административные барьеры на всех этапах жизненного цикла малых предприятий, включая государственную регистрацию, лицензирование деятельности и получение различных разрешений, текущую деятельность и формирование стартового капитала, налаживание хозяйственных связей с поставщиками и потребителями.

Среди программных мероприятий фигурируют подготовка и внесение предложений в действующие и разрабатываемые нормативные правовые акты Калининградской области, направленные на устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. Ответственными за реализацию данного мероприятия назначены Комитет по промышленной политике, связи, информатизации и науке при администрации области, Координационный совет по малому предпринимательству при администрации области, общественные организации предпринимателей, Калининградское территориальное управление МАП России.

Программа поддержки малого предпринимательства на 2001-2002 годы получила развитие и в аналогичной программе на 2003-2004 годы. Вместе с тем если контроль за реализацией программы 2001 г. осуществлял Комитет по промышленной политике, связи, информатизации и науке администрации области, то в 2003 г. эта обязанность возложена на администрацию области в лице Главного управления экономического развития и торговли администрации области.

В связи с этим хотелось бы отметить некоторую неразбериху в структуре органов власти области. 22 июня 2001 г. были созданы Комитет по промышленной политике, связи, информатизации и науке при администрации области и Комитет экономического развития и торговли при администрации области. А в 2002 г. создано Главное управление экономического развития и торговли при администрации области, осуществляющее те же функции, что и соответствующий комитет, однако постановление администрации Калининградской области не содержит ссылки на отмену постановления о создании комитета. Таким образом, формально в области существуют положения о двух органах, осуществляющих одни и те же функции, носящих схожие названия, занимающие одинаковое положение в структуре органов исполнительной власти области. Единственное отличие в том, что управление осуществляет государственное регулирование и контроль над соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот алкогольной, табачной продукции и пива, а комитет содействует привлечению в область инвестиций, в том числе иностранных, а также обеспечивает реализацию государственной политики ценообразования.

На деле структура органов власти меняется в соответствии с Законом Калининградской области от 24 мая 1999 г. № 129 «О структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях». В соответствии с актуальной редакцией этого закона Комитет по экономическому развитию, так же как и Комитет по промышленной политике, не существует. Просто власти сочли достаточным внесение изменений в закон без соответствующей «чистки» актов администрации области.

Вернемся к программе поддержки малого предпринимательства на 2003-2004 гг. Новой программой констатируется факт нерешенности многих задач, поставленных в предыдущей программе, в частности, в части информированности субъектов малого предпринимательства, финансовой поддержки со стороны органов власти и т.д. И вновь звучат слова о необходимости снижения административных барьеров, но уже предлагается развивать саморегулирование в этой сфере, создавать льготные налоговые условия. Однако в программных мероприятиях уже отсутствует цель устранения административных ограничений, а лишь фигурирует необходимость приведения региональной нормативной базы в сфере лицензирования, сертификации, регистрации юридических лиц и земельных отношений в соответствие с федеральной.

В связи с этим вызывает особый интерес решение Гусевского районного совета депутатов Калининградской области от 27 марта 2002 г. № 43 «О Положении “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении муниципального контроля и полномочиях муниципальных и исполнительных органов власти по защите прав потребителей”». В первые фразы этого решения заложена вся катастрофичность сложившейся ситуации: «Последние годы контроль за деятельностью потребительского рынка носит бессистемный характер. Проверки дублировались, многие из них проводились без достаточных на то оснований и использовались отдельными органами для организации поборов…».

Фактически утвержденное решением Положение о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении муниципального контроля и полномочиях муниципальных и исполнительных органов власти по защите прав потребителей приводит в редакции текст соответствующего федерального закона. Но, по всей видимости, ситуация была такова, что требовалось отдельно повторить нормы известного закона.

Теперь рассмотрим изменение нормативной базы Калининградской области в сфере лицензирования за исследуемый период.

Постановлением главы администрации (губернатора) области от 31 декабря 1997 г. № 1037 в целях совершенствования нормативной базы в сфере лицензирования и создания единого порядка проведения контроля администрацией области за юридическими и физическими лицами, осуществляющими деятельность, подлежащую лицензированию, была создана Лицензионная палата области. Ей были переданы полномочия по лицензированию некоторых видов деятельности, а также по нормативно-методическому руководству, координации и информационному взаимодействию всех органов, осуществляющих лицензирование видов деятельности, отнесенных к ведению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В течение 1998 г. Лицензионной палате было передано лицензирование еще ряда видов деятельности (медицинская и фармацевтическая деятельность, деятельность ломбардов, организация и проведение местных лотерей, организация и содержание тотализаторов и игорных заведений).

В сентябре 2002 г. была проведена реорганизация органов власти области, и все полномочия Лицензионной палаты были переданы Главному управлению экономического развития и торговли. Управлению было поручено руководствоваться ранее принятыми правовыми актами в сфере лицензирования.

Следует отметить, что приведение местных актов в соответствие с федеральными началось недостаточно оперативно. В частности, постановление главы администрации (губернатора) области о лицензировании оптовой реализации минеральной и природной питьевой воды, табачных изделий признано утратившим силу в конце 2002 г. о лицензировании деятельности по оказанию ритуальных услуг признано утратившим силу только в середине 2003 г., о лицензировании деятельности по обследованию состояния архивных фондов, экспертизе, описанию, консервации и реставрации архивных документов - в 2004 г..

Что касается проверок, то показательным документом является постановление администрации Калининградской области от 28 августа 2000 г. № 410 «Об упорядочении работы рынков на территории Калининградской области». В нарушение Федерального закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) этим постановлением предусмотрено, что работники контролирующих органов проводят проверки при предъявлении служебного удостоверения, а привлеченные ими для совместных проверок представители общественных организаций - при предъявлении выданного им предписания (направления). Понятно, что это постановление было принято до утверждения указанного закона, однако после его вступления в силу изменения в это постановление не вносились.

Как известно, одной из основных статей доходов Калининградской области является добыча, переработка и продажа янтаря. С целью упорядочения деятельности в этой сфере постановлением главы администрации (губернатора) Калининградской области от 28 мая 1999 г. № 294 была введена регистрация всех предпринимателей в сфере переработки янтаря и торговли изделиями из него. Регистрация проводилась соответствующей комиссией. Самым интересным вопросом, который возникает при рассмотрении указанного постановления, является определение того, что есть «условия, имеющиеся у заявителя для осуществления деятельности, связанной с переработкой янтаря и торговлей изделиями из него». При этом постановлением такие условия не установлены. Документы, которые должен представить заявитель, не содержат какой-либо информации об «условиях» осуществления им такой деятельности. На наш взгляд, указание в заявлении фактического места переработки янтаря и торговли изделиями из янтаря и договор с поставщиком янтарного сырья (для переработчика янтаря) и готовой продукции из янтаря (для торговцев изделий из янтаря) такими документами не являются. Однако за комиссией закреплено право проверки наличия таких условий, что создавало почву для всевозможных злоупотреблений, особенно учитывая, что в случае отсутствия этих «условий» выносилось решение об отказе в регистрации.

Субъектов предпринимательской деятельности постановление обязывает проходить перерегистрацию ежегодно.

Вместе с тем каких-либо санкций за осуществление предпринимательской деятельности в сфере переработки и торговли янтарем без регистрации не предусмотрено. Деятельность соответствующей комиссии была лишь барьером для входа на рынок новых участников.

В 2003 г. власти приняли решение о необходимости исключения дублирования функций органов власти в этой сфере - был принят Закон Калининградской области от 3 февраля 2003 г. № 225 «О внесении изменений в Закон Калининградской области “Об охране и рациональном использовании янтаря на территории Калининградской области”», предусматривающий исключение правил о регистрации предпринимателей. Прежней редакцией Закона «Об охране и рациональном использовании янтаря на территории Калининградской области» была предусмотрена и регистрация предпринимателей, и лицензирование этой деятельности.

Следует отметить удовлетворительную работу властей Калининградской области по упорядочению нормативной базы в сфере градостроительства. Все нормы, касающиеся получения земельных участков под строительство, регламентации строительной деятельности, сведены в Градостроительном кодексе Калининградской области. С даты принятия в него было внесено много изменений, однако в целом сохранилось стремление прописать всю сложную процедуру, связанную с процессом строительства, в одном акте. Важное значение имеет четкое разграничение полномочий между региональными и местными властями, закрепленное кодексом.

В 2003 г. постановлением администрации Калининградской области № 392 утвержден такой программный документ, как «Стратегия социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года». В рамках Стратегии осуществляются меры по поддержанию и развитию общеэкономической инфраструктуры, необходимой для снижения трансакционных издержек региональной экономики и повышения ее эффективности. В связи с этим Стратегия устанавливает приоритеты государственного регулирования по следующим направлениям:

§ устранение барьеров входа на рынок;

§ введение новых систем регистрации юридических лиц и мониторинга предпринимательской деятельности;

§ устранение технических барьеров в процессе производства и торговли, усиление эффективности действующей системы сертификации;

§ устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;

§ снижение издержек инвесторов при согласовании и реализации инвестиционных проектов.

Новгородская область.

По информации Экономического комитета администрации Новгородской области главным направлением экономической политики администрации области является создание максимально благоприятных условий для деятельности бизнесменов в сфере материального производства.

Начиная с 1993 г. в области системно создаются различные структуры, ориентированные на поддержку развития предпринимательства всех видов.

При непосредственном участии отдела развития и поддержки предпринимательства в области организованы и устойчиво функционируют:

§ Новгородская торгово-промышленная палата (НТПП);

§ Новгородский государственный фонд поддержки малого предпринимательства;

§ ОАО «Новгородская лизинговая компания»;

§ АНО Новгородский учебно-деловой центр предпринимательства и малого бизнеса;

§ АНО Боровичский учебно-деловой центр предпринимательства и малого бизнеса;

§ Новгородское региональное Агентство развития малого и среднего бизнеса;

§ ЗАО «Новгородский технопарк»;

§ АНО «Региональный институт менеджмента и маркетинга»;

§ МУ «Агентство муниципального развития Марёвского района».

Все эти организации поддержки бизнеса являются первичными звеньями взаимодействия с активно развивающейся сферой предпринимательства и эффективно способствуют удовлетворению её потребностей.

Однако наличие административных барьеров и взаимодействие с контролирующими органами, произвол чиновников и постоянно растущие аппетиты контролеров разных уровней являются едва ли не самой «популярной» темой в предпринимательской среде.

Постановлением администрации Новгородской области в 2002 г. была образована Общественная коллегия по развитию малого и среднего бизнеса при администрации области (далее - Общественная коллегия), в задачи которой входит, в том числе, разработка предложений и рекомендаций для администрации области по устранению административных барьеров в предпринимательской деятельности. В состав коллегии включены представители предпринимательских кругов области, общественных организаций, однако нет ни одного представителя власти. Коллегия является совещательным органом.

В октябре 2003 г. в Новгородской области закончила работу специальная комиссия по выявлению административных барьеров для малого бизнеса Главного контрольно-ревизионного управления Администрации Президента РФ. Члены коллегии оказывали проверяющим самую активную помощь и поддержку. Было проведено расширенное заседание коллегии, в котором приняли участие не только малые предприниматели, но и акционеры крупных предприятий области, а также представители страховых компаний. На заседании председатель Общественной коллегии и представители бизнеса Новгородской области обсудили злоупотребления таких региональных подразделений органов власти федерального подчинения, как Госсанэпиднадзор, Управление министерства по налогам и сборам, Лицензионный центр, Управление государственного пожарного надзора, а также муниципальных властей областного центра и районов.

По итогам заседания членами Общественной коллегии был подготовлен обобщающий документ, содержащий целый ряд конкретных предложений по устранению административных барьеров, встающих на сегодняшний день перед малым и средним бизнесом.

В декабре 2003 г. в администрации Новгородской области состоялось заседание областной комиссии по развитию и поддержке предпринимательства.

На рабочем заседании комиссии по развитию и поддержке предпринимательства сообщили, что проверка показала, что в Новгородской области проведена определенная работа по реализации положений Федеральных законов «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Новгородская область одна из первых приступила к системному развитию малого предпринимательства. Но, несмотря на наметившиеся положительные тенденции в развитии предпринимательства, в ходе проверки были выявлены недостатки в работе органов исполнительной власти Новгородской области всех уровней, препятствующие деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства.

Так, комплексная программа поддержки и развития малого предпринимательства в Новгородской области на 2001-2003 годы финансируется не полностью.

В ряде районов области были допущены совмещения функций органа власти и хозяйствующего субъекта. Так, например, администрация города Старая Русса и Старорусского района распорядилась оказывать платные услуги предприятиям и населению по оформлению документов и выполнению проектных работ на строительство объектов, а также проведению инвентаризации строений и их оценки с выдачей заключений о стоимости объектов комитетом по управлению имуществом.

Хозяйствующие объекты в ряде районов наделены контрольными функциями. Так, муниципальное учреждение «Служба заказчика по ЖКУ» г. Боровичи и Боровичского района, обладая контрольно-распорядительными функциями в сфере ЖКХ, возложила контроль за размещением рекламы на ООО «Комбинат городского хозяйства». Все это приводит к незаконному вмешательству в деятельность других хозяйствующих субъектов.

...