Анализ действий федеральных и региональных властей РФ по сокращению административных барьеров

Среди региональных особенностей следует отметить, что в Санкт-Петербурге официальная составляющая расходов на 16-17% от выручки выше, чем в других регионах. Для неофициальной (добровольной) составляющей разница составляет 10-11% от выручки. Оба этих показателя, безусловно, являются очень высокими.

Вид деятельности предприятия также оказывает статистически значимое влияние на величину выплат. Предприятия, оказывающие услуги населению, осуществляют более высокие официальные выплаты - в среднем на 5,3-5,9% выше, чем предприятия с такими же параметрами, работающие в других отраслях. Также предприятия, оказывающие услуги населению, больше тратят на неофициальные выплаты. Они тратят больше на 4-4,7% от выручки по сравнению с предприятиями, производящими товары, и строительными предприятиями. Предприятия оптовой торговли по сравнению с той же группой предприятий тратят в виде неофициальных выплат на 4,6-4,7% больше, а предприятия розничной торговли - на 2-2,8% меньше указанной выше группы предприятий.

Резюмируя, можно сделать следующие выводы.

Показатель совокупных затрат бизнеса, связанных с прохождением административных процедур, является адекватным измерителем эффективности мер власти, направленных на сокращение административных барьеров.

Все еще достаточно велика группа предприятий, на которые указанные меры не оказали положительного воздействия (вопрос о причинах этого - недостатки законодательства или правоприменения - требует дополнительного изучения). Для абсолютного большинства МП обязательные официальные выплаты, связанные с прохождением административных процедур, дополняются выплатами необязательными. При этом их величины соизмеримы, обязательные выплаты превышают необязательные в среднем в 1,5 раза. Административный пресс растет с увеличением масштаба бизнеса. Более успешные предприятия подвергаются более сильному давлению. Для предприятий, связанных с органами власти через клиентские отношения, растет именно необязательная составляющая денежных выплат при неизменной формальной составляющей. Это служит аргументом в пользу гипотезы о наличии неформальной составляющей во взаимоотношениях предприятий и органов власти.

Проведение проверок отдельными инспектирующими органами, прежде всего милицией и СЭС, приводит к росту издержек предприятий. Положительным является тот факт, что отчасти этот рост происходит в формальной составляющей выплат. Однако растет и неформальная составляющая. А для торговой инспекции и лицензионных органов весь рост происходит за счет добровольной (неформальной) составляющей.

Величина издержек неоднородна по виду деятельности предприятий, а также имеет место региональная неоднородность.

3.3 Оценка ситуации в области прохождения отдельных административных процедур и барьеры, с которыми сталкиваются малые предприятия

Распространенность отдельных процедур.

Согласно полученным результатам, процедуры, выбранные для анализа, являются достаточно распространенными.

Распространенность процедур оценивалась на основе ответов предпринимателей на следующие вопросы из «Анкеты для малых предприятий»:

1) Как влияют перечисленные ниже процедуры, связанные с взаимоотношениями с государственными органами, на текущую деятельность и возможности развития Вашего предприятия?

2) Расскажите, пожалуйста, о проверках, проводившихся на Вашем предприятии различными контрольно-надзорными органами: подлежит ли Ваше предприятие инспектированию этим органом?

3) Сколько всего лицензий на отдельные виды деятельности имеется у Вашего предприятия в настоящее время?

4) Сколько всего обязательных сертификатов было или есть у Вашего предприятия в 2004 и 2003 гг.?

5) Участвовало ли Ваше предприятие в следующих процедурах, связанных со сделками с недвижимостью?

В приведенной ниже таблице представлены доли предприятий, которые на вопрос 1 из вопросов, приведенных выше, ответили, что их предприятие не проходит данную процедуру и оценки, полученные на основе вопросов 2 - 5.

Доля предприятий, которые не проходят соответствующие виды проверок - это доля предприятий, которые ответили, что их предприятие не подлежит проверке соответствующим контрольно-надзорным органом (вопрос 2). Доля предприятий, которые не проходят процедуру получения лицензий на отдельные виды деятельности - это доля предприятий, которые ответили, что их предприятие не имеет лицензий на дату проведения анкетирования (вопрос 3). Доля предприятий, которые не проходят получение сертификата на продукцию в государственном органе по сертификации проверки - это доля предприятий, которые ответили, что их предприятие не имело ни одного сертификата в 2004 г. (вопрос 4). Доля предприятий, которые не проходят процедуры, связанные со сделками с недвижимостью - это доля предприятий, которые ответили, что их предприятие не участвовало в соответствующих процедурах (вопрос 5).

Таблица 17. Распространенность административных процедур

Различие в колонках вышеприведенной таблицы объясняется разными причинами.

Так, предприятие могло проходить процедуру получения сертификата, но в настоящее время сертификаты отсутствуют, в таком случае респондент не попадает в долю предприятий, которые не проходят такую процедуру, но попадает в долю предприятий, которые не имеют ни одного сертификата в 2004 г.

Предприятие может считать, что не обязано проходить данную проверку, однако контрольно-надзорный орган может иметь иное мнение на этот счет и проводить проверку, но за период своей деятельности предприятие еще не сталкивалось с проверками этим органом.

Предприниматель мог дать в качестве ответа свою оценку сложности прохождения процедуры, выражая, таким образом, свою экспертную оценку, даже в случае, если предприятие не проходит такую процедуру. Данный вариант причины отклонения может объяснять, например, заметное различие для процедуры получения лицензий на отдельные виды деятельности.

Очень распространенными процедурами являются следующие процедуры (в скобках приведено значение доли предприятий, которые не проходят данную процедуру, в порядке возрастания):

· сдача отчетности в налоговую инспекцию (0,5%),

· проверки налоговых органов (4,7%),

· проверки органами противопожарного надзора (18,4%),

· регистрация изменений, внесенных в учредительные документы (при реорганизации, изменении организационно-правовой формы и т.п.) (23,1%),

· проверки органами санитарно-эпидемиологического надзора (27,8%),

· процедура получения лицензий на отдельные виды деятельности (28,7%).

Менее распространенными являются процедуры, связанные со сделками с недвижимостью (от 49,5 до 66,8% предприятий не проходило такие процедуры).

Результаты анкетирования, как представляется, показывают, что в перечень исследуемых процедур в основном попали самые распространенные. Далее все может зависеть от детализации процедур. Это относится к процедурам, связанным с недвижимостью и землей, так как здесь в анкете даны более детальные процедуры, которые могут быть укрупнены.

Процедура регистрации.

К числу административных процедур, через которые проходят все без исключения легальные предприниматели, относится регистрация. До недавнего времени регистрация регулировалась Законом РСФСР от 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Гражданским кодексом Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 1994г. «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации». Регистрировали МП регистрационные палаты, созданные в субъектах РФ. Сроки регистрации, размеры регистрационной пошлины устанавливались субъектами РФ, в регионах различались и другие платежи, связанные с регистрацией, например, оплата постановки на учет в органы статистики.

Проблемы, возникавшие при регистрации предприятия, можно разбить на две группы. Первая - процедурные проблемы, приводившие к чрезмерным затратам времени, вторая - слишком большие финансовые издержки. По результатам опросов руководителей малых предприятий, в 1988-1989гг. на регистрацию уходило несколько месяцев, в 1990-1991 гг. - несколько недель. В 1992 г. процедура регистрации оценивалась как сложная половиной предпринимателей (излишняя бюрократизация, территориальная разбросанность служб). Главные проблемы при регистрации: долго по времени, частая смена законов требует дополнительной работы, необходимо платить взятки. Представители городских властей в тот период также считали, что процедура регистрации организована плохо. В том числе и потому, что не был создан единый государственный реестр, не было обмена информацией между территориями, информационными реестрами разных ведомств (из-за чего возникала необходимость вести собственный реестр на региональном уровне), 90% данных, содержащихся в учредительских документах, не использовались.

Упрощению процедуры регистрации способствовало открытие при регистрирующих органах консультационных центров, обеспечивающих регистрацию. Помимо собственно регистрации, ими предоставлялись услуги по изготовлению печатей, бланков, поиску помещений. В ценах 1992 г. весь комплекс услуг стоил порядка 25 - 70 тыс. рублей в зависимости от региона. Указанные центры, регистрационные фирмы, помимо прочего, монополизировали типовые учредительские документы, пособия по регистрации, зарабатывая на эксклюзивной информированности. Руководители МП в тот период практически ничего не знали о столь необходимых им разработках. Немаловажно, что условия регистрации в разных районах одного и того же города могли различаться, и это провоцировало перемещение предпринимателей, формирование нерациональной структуры малого бизнеса.

К 1994 г. рейтинг проблемы регистрации снизился, она заняла 6-7 место в числе основных проблем при создании бизнеса. К 1998г. рейтинг проблемы регистрации еще более снизился, до 9-10 места среди основных проблем на старте. К 2002г. регистрация по сравнению с другими административными процедурами для большинства предпринимателей перестала быть значимой проблемой. Наладилась работа регистрирующих органов, и появилось множество пособий, как зарегистрировать фирму (что важно для самостоятельной регистрации). Наряду с этим сформировался развитый рынок услуг по регистрации, когда за определенную сумму готовился весь комплект документов и осуществлялась регистрация предприятия. Однако суммарные затраты времени и средств на регистрацию нового предприятия в большинстве случаев превышали установленные федеральным законодательством нормативы.

Начиная с 1 июля 2002 г. регистрация осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц». Закон обеспечил упрощение данной процедуры за счет перехода на заявительный (вместо разрешительного) порядок государственной регистрации и внедрение принципа «одного окна». Заявительный порядок регистрации предусматривает отсутствие правовой экспертизы учредительных документов юридического лица со стороны регистрирующего органа. Согласно принципу «одного окна», регистрирующий орган в срок не более пяти рабочих дней с момента государственной регистрации представляет сведения о регистрации в государственные органы, осуществляющие в связи с выполнением своих функциональных обязанностей учет юридических лиц (всего 13 госорганов). Предприниматель сам представляет документы только в налоговые органы, Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. Государственная регистрация по закону осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Госпошлина за регистрацию устанавливается в 2 тыс. руб. Предусмотрено только две причины для отказа в регистрации: непредставление определенных законом необходимых для государственной регистрации документов; представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

По результатам обследования МП, сложность прохождения процедур регистрации нового предприятия и изменений, внесенных в учредительные документы, по сравнению с 2001 г. во всех городах, за исключением Санкт-Петербурга, снизилась (см. таблицу 18). Суммарная доля положительных оценок - «немного проще» и «значительно проще», превышает долю оценок отрицательных - «немного сложнее» и «значительно сложнее», в среднем в 3,4 раза для регистрации нового предприятия и в 1,7 раза для регистрации изменений. Более всего упростилось прохождение указанных процедур в Калининграде, далее следуют Екатеринбург и Великий Новгород.

Напротив, в Санкт-Петербурге, по мнению предпринимателей, сложность регистрации после вступления в силу Закона «О государственной регистрации юридических лиц» увеличилась (см. таблицу 18). Суммарный баланс положительных и отрицательных оценок складывается в пользу последних со значительным перевесом - в 17 раз, когда речь идет о регистрации нового предприятия, и в 45 раз применительно к регистрации изменений.

Подтверждают приведенные выше результаты следующие данные анкетирования МП. В трех городах - Калининграде, Великом Новгороде и Екатеринбурге - регистрация изменений, внесенных в учредительные документы, к настоящему времени не создает никаких проблем для трети респондентов, а для ј опрошенных предпринимателей проблемы были минимальны. Проблемы средней тяжести возникали у каждого пятого (Великий Новгород) - седьмого (Калининград и Екатеринбург) респондента (см. таблицу 19). Принципиально иная картина в Санкт-Петербурге, где порядка 2/3 руководителей МП квалифицировали проблемы, связанные с регистрацией изменений, как средней тяжести (30%) либо тяжелые (36%) (см. таблицу 19).

Таблица 18. Изменение сложности прохождения административных процедур в 2004 г. по сравнению с 2001 г.: региональный аспект (МП, созданные за период с августа 2001 г.)

Таблица 19. Уровень проблем, связанных с регистрацией изменений, внесенных в учредительные документы

Таблица 20. Действие принципа «одного окна» при регистрации юридических лиц: региональный аспект

На упрощение процедуры регистрации, в соответствии с Федеральным законом №129-ФЗ, было направлено сокращение числа государственных органов, куда предприниматели должны были обращаться самостоятельно. По результатам опроса зафиксировано фактическое уменьшение их количества, однако в разной мере по разным городам (см. рисунок 6).

Рис. 6. Количество госорганов, в которые МП обращались при регистрации / перерегистрации предприятия: территориальный аспект

В Калининграде, Великом Новгороде и Екатеринбурге после вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» практика регистрации не расходится с нормативными требованиями (в среднем, предприниматели при регистрации самостоятельно обращались в 2,5 госоргана, а при регистрации изменений - в 2 госоргана). В Санкт-Петербурге число «самостоятельных обращений» предпринимателей также сократилось, однако лишь до 5,5 - при регистрации нового предприятия, и до 5 - при регистрации изменений, государственных органов. Питерская практика регистрации значительно отстает как от других городов, так и от законодательных нормативов, продолжает создавать административные барьеры развитию предпринимательства.

Данные, приведенные на рисунке 6, несколько расходятся с другими результатами анкетирования. Так, по мнению большинства питерских предпринимателей - 71% опрошенных, - в их городе действует «принцип одного окна», что должно было избавить респондентов от самостоятельного посещения большинства инстанций (см. таблицу 20). В трех других городах мнения практически поровну разделились между «действует» и «не действует».

Уровень и динамика проблем, возникающих у предпринимателей в связи с регистрацией, во многом обусловлены практикой работы регистрирующих органов, а не пробелами и недоработками в законодательстве. Негативные явления в работе органов регистрации в Калининграде, Великом Новгороде и Екатеринбурге встречаются приблизительно с одинаковой частотой: относительно чаще - неудобный график работы, непредоставление необходимой информации и необходимость использования личных связей (см. таблицу 21).

Таблица 21. Распространенность отдельных негативных явлений в работе органов регистрации

Доли респондентов в указанных городах, считающих, что эти недостатки встречаются часто, колеблются от 16 до 10%. Мнение питерских предпринимателей гораздо негативнее. Опираясь на него, следует признать, что в Санкт-Петербурге практически все возможные недостатки в работе органов регистрации встречаются часто (порядка 2/3 ответов респондентов, см. таблицу 21).

Таблица 22. Органы, в чьей работе негативные явления при регистрации встречаются часто/всегда

Результаты опроса позволяют определить те органы, в чьей работе негативные явления при регистрации встречаются наиболее часто. В Калининграде, Великом Новгороде и Екатеринбурге это налоговые органы, которые собственно и являются органами регистрации (см. таблицу 22). Данные по Санкт-Петербургу свидетельствуют, что, помимо регистрирующего органа, проблемы при регистрации создают пожарные инспекции, МВД, СЭС, администрации всех уровней.

Рис. 7. Уровень проблем при регистрации изменений, внесенных в учредительные документы: влияние размера предприятия

В зависимости от размера предприятия меняется уровень проблем при регистрации (см. рис. 7). Так, тяжелые проблемы возникали у ј более крупных предприятий и только у 10-12% микрофирм и МП с числом работников от 11 до 25 человек.

Не выявлено существенных расхождений в сложности процедуры регистрации в зависимости от отраслевой принадлежности предприятия (см. приложение 2, таблица 1). Чем позже предприятие проходило процедуру регистрации, тем проще она была. Как тяжелые оценили регистрационные проблемы 17% руководителей МП, созданных до 1998г., и только 8% - для предприятий, созданных после 2002 г. (см. приложение 2, таблица 2). Это лишнее подтверждение положительного влияния совершенствования законодательства в области регистрации.

И еще один закономерный результат: чем сложнее процедура регистрации, тем негативнее оценки предпринимателями мер, принимаемых органами власти в области дебюрократизации экономики (см. приложение 2, таблица 3). Те респонденты, кто отметил значительное усложнение регистрации или наличие связанных с ней тяжелых проблем, преимущественно от 50 до 60% из них, считают, что меры властей лишь мешают. Если предприниматели отмечали упрощение данной процедуры или незначительность вызванных ею проблем, то доминирующей оценкой мер власти становилась «Не помогают, но и не мешают».

В целом, результаты анкетирования подтверждают снижение административного давления на бизнес на стадии регистрации вплоть до уровня, предусмотренного федеральным законодательством, в трех из обследованных городов: в Калининграде, Великом Новгороде и Екатеринбурге. В Санкт-Петербурге практика регистрации пока далека от законодательных нормативов, что тормозит развитие предпринимательства, объясняет преимущественно негативные оценки мер властей в области дебюрократизации, данные питерскими предпринимателями.

Инспекции (проверки).

Из общего числа органов, уполномоченных на проведение контрольных мероприятий, нами были выделены как наиболее часто встречающиеся следующие:

§ налоговые органы,

§ органы внутренних дел (милиции),

§ органы противопожарного надзора,

§ органы санитарно-эпидемиологического надзора,

§ торговая инспекция,

§ органы лицензирования,

§ органы административно-технического надзора.

Кроме того, респондент был волен указать в интервью и другие органы.

Лишь 4,7 % организаций не сталкивались в своей деятельности с проверочными мероприятиями со стороны налоговых органов, 18% - с проверками соблюдения требований противопожарной безопасности. В то же время проверки органами лицензирования, проверки со стороны органов внутренних дел, проверки торговой инспекцией не проходят 43-48% предприятий (Таблица 23).

Рассмотрев в одной таблице ответы на вопрос о том, подлежит ли предприятие проверкам на конец 2004 - начало 2005 г. (период проведения опроса), и доли предприятий, которые не проходят такие проверки, можно обнаружить корреляцию этих показателей (Таблица 23). То, что эти показатели не совпадают, может быть связано с тем, что часть предпринимателей считает, что предприятие не подлежит проверкам, однако контрольно-надзорные органы имеют иное мнение на этот счет и осуществляют проверки. Такое предположение подтверждается фактом, что доля отрицательных ответов на вопрос, подлежит ли предприятие проверкам, больше доли предприятий, которые не проходят такие проверки практически по всем видам инспекций.

Таблица 23. Сравнение доли предприятий, которые не проходят такие проверки и доли отрицательных ответов на вопрос, подлежит ли предприятие проверкам

Такой показатель, как среднее число проверок за год, имеет серьезные различия как между разными инспекциями, так и между обследованными регионами.

Оценим изменения среднего количества проверок, которые произошли с 2003 по 2004 г. Обозначив знаком «+» увеличение среднего количества проверок для каждого из видов проверок, знаком «-» - уменьшение среднего количества проверок, знаком «0» - отсутствие изменений, и посчитав количество знаков «+» по всем видам проверок, получим количество видов инспекций, для которых среднее количество проверок увеличилось (Таблица 24).

В Санкт-Петербурге среднее количество проверок налоговой инспекцией в 2004 г. (которой подлежат практически все предприятия) больше чем в два раза превышает среднее количество проверок налоговой инспекцией в Екатеринбурге. Среднее количество проверок милицией в 2004 г. (которая лидирует по созданию проблем для предприятий) в Санкт-Петербурге (4,6) больше среднего количества проверок милицией в Великом Новгороде (1,2) в 3,8 раза и больше чем в Калининграде (1,87), который следует за Санкт-Петербургом, в 2,46 раза.

В среднем по регионам количество проверок в 2004 г. по отношению к 2003 г. по всем исследуемым инспекциям выросло.

Таблица 24. Среднее количество проверок в 2003 и в 2004 годах по регионам

По количеству видов инспекций, среднее количество проверок которых в год выросло, лидируют Санкт-Петербург и Екатеринбург, в которых это значение составило 9.

Иллюстративным показателем является место, которое занимает каждый регион по среднему количеству проверок, а также сумма этих мест по регионам. Ниже приводится расчет этих мест (Таблица 2525).

Таблица 25. Ранжирование регионов по среднему количеству проверок

Пояснение: ранжирование проводится по среднему количеству проверок определенным контрольно-надзорным органом - 1 ранг получает регион, где среднее количество проверок этим органом наибольшее; после этого полученные ранги суммируются в рамках региона.

Порядок регионов как в 2004, так и в 2003 г. следующий: на первом месте находится Санкт-Петербург как регион, в котором проводится самое большое количество проверок, затем Калининград, затем - Великий Новгород, на последнем месте Екатеринбург - регион, в котором среднее количество проверок минимально среди рассматриваемых регионов.

Проверки, проводимые контрольно-надзорными органами, влияют как на текущую деятельность предприятий, которые подвергаются проверкам, так и на развитие этих предприятий.

Рис. 8. Оценка влияния проверок на текущую деятельность и развитие предприятий в конце 2004 года и начале 2005 года: Шкала: 0 - Не создает никаких проблем, 1 - Создает минимальные проблемы, 2 - Создает проблемы средней тяжести, 3 - Создает тяжелые проблемы, 4 - Создает почти непреодолимые проблемы

Результаты опроса показали, что проверки исследуемых контрольно-надзорных органов создают минимальные проблемы и проблемы средней тяжести для текущей деятельности и развития предприятий. Лидером по «проблемности» являются проверки со стороны органов внутренних дел (таблица 26).

Таблица 26. Оценка влияния проверок на текущую деятельность и развитие предприятий в конце 2004 года и начале 2005 года

Проверки со стороны органов внутренних дел лидируют по созданию тяжелых проблем и почти непреодолимых проблем. Минимальные проблемы создают налоговые органы. Лишь 7,4% предпринимателей считают, что проверки налоговыми органами создают тяжелые и почти непреодолимые проблемы для текущей деятельности и развития предприятия.

С 2001 г. властями проводится реформа, направленная на улучшение взаимодействия предпринимателей с органами власти и сокращение административных барьеров. Проведенные опросы среди предпринимателей и представителей органов власти позволяют оценить изменение в ситуации с административными барьерами. При расчетах не использовались ответы респондентов, которые до августа 2001 г. не работали в малом бизнесе и не работали на том же предприятии. Среди мнений об изменениях в сложности прохождения процедур в среднем преобладает негативный настрой - 34% опрошенных считают, что процедуры значительно усложнились против 8% считающих, что процедуры значительно облегчились.

Рис. 9. Оценка изменения сложности прохождения проверок: Шкала: -2 - стало значительно проще проходить процедуры, -1 - стало немного проще, 0 - ничего не изменилось, 1 - стало немного сложнее, 2 - стало значительно более сложной проблемой

Опросы показывают, что прохождение проверок рассматриваемых инспекций усложнилось в 2004 г. по сравнению с 2001 г. Лидером по «усложнению» прохождения процедур являются проверки, проводимые органами лицензирования. Средние оценки респондентов в отношении изменений сложности прохождения процедур варьируются в диапазоне от «ничего не изменилось» до «стало немного сложнее».

Власти и предприниматели по-разному оценивают результаты реформы, направленной на сокращение административных барьеров. Ниже приведена таблица, в которой отражены результаты опросов представителей органов власти в отношении изменений сложности прохождения проверок в 2004 г. по сравнению с 2001 г. и результаты опросов предпринимателей.

Следует заключить, что опроше...