Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Реализуемая в настоящее время политика дерегулирования направлена на снижение степени государственного вмешательства в ход экономических процессов, исходя из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Логика преобразований предполагает последовательное проведение в жизнь принципа обоснованности государственного воздействия на экономику с использованием законного права принуждения (регулирования). Оптимизация государственного регулирования осуществляется в соответствии с принципами обязательной, максимально полной и эффективной реализации действительно необходимых функций государственного регулирования с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны либо не проявляются вовсе (упразднением избыточных функций), что в конечном итоге будет служить основной цели - сокращению административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

В этой связи остро стоит вопрос об упразднении избыточных функций государственного регулирования и о передаче части функций государственного регулирования на рынок, руководствуясь критериями важности поставленных задач и экономической эффективности. Практическое выражение указанные приоритеты нашли в рамках реализуемой политики дерегулирования, в частности:

– В «пакете Грефа» - Федеральных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;

– В Федеральном законе «О техническом регулировании»;

– В мероприятиях по проведению административной реформы, реформы государственной службы, системы бюджетирования и местного самоуправления, разграничению функций между уровнями власти;

– В преобразовании системы налогообложения;

– В преобразованиях, связанных со вступлением в ВТО.

Дерегулирование экономики предполагает развитие механизмов саморегулирования отдельных секторов экономики как альтернативы прямому государственному регулированию. Саморегулирование, рассматриваемое как институт, в рамках которого группой экономических агентов устанавливаются легитимные регулирующие хозяйственную деятельность правила и контролируется их исполнение, позволяет эффективно решить ряд важнейших задач. С теоретической точки зрения, саморегулируемые организации в состоянии преодолевать изъяны (провалы) рынка и содействовать реализации целей социальной политики, с меньшими издержками, чем в случае прямого государственного регулирования, что обусловлено уменьшением вероятности проявления изъянов государства. Вполне очевидно, что в данном случае развитие саморегулирования обеспечивает повышение общественного благосостояния и темпов экономического роста. Вместе с тем, существует возможность возникновения негативных эффектов функционирования саморегулируемых организаций, что в первую очередь, связано с возможным ограничением конкуренции. Выбор конкретной регулирующей опции, направленной на решение определенной задачи государственного регулирования, либо принятие решения о передаче функции на рынок/задействовании механизмов саморегулирования должны осуществляться на основе сопоставления масштабов проявления изъянов рынка и изъянов государства и проведения многоаспектного анализа с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты-результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления баланса интересов. Содержательной основой, на которой должна строиться процедура доказательства необходимости вмешательства в предпринимательскую деятельность и выбора оптимальной опции, является оценка регулирующего воздействия.

Развитие института саморегулирования в рамках отечественной хозяйственной системы имеет относительно короткую историю, что связано с исторически обусловленными характеристическими свойствами последней. Вместе с тем, накоплен достаточно обширный опыт, связанный с функционированием различного рода профессиональных ассоциаций, которые обладают некоторыми присущими саморегулируемым организациям чертами. Первые собственно саморегулируемые организации возникли как объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг с принятием в 1996 г. Федерального закона «О рынке ценных бумаг». В настоящее время в различных секторах экономики функционирует значительное число объединений субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности (фактически являющихся саморегулируемыми организациями), деятельность которых отчасти регулируется рядом отраслевых законов, а отчасти - лишь нормами гражданского законодательства.

Исходя из основных целей реформы системы регулирования, а также в силу возрастания роли института саморегулирования в национальной экономике, становится очевидной необходимость законодательного оформления деятельности саморегулируемых организаций и содействия дальнейшему развитию профессиональных ассоциаций, являющихся инструментом саморегулирования секторов экономики (параллельно препятствуя проявлению негативных эффектов). Одновременно с целью повышения качества правового регулирования, обоснованности и адекватности принимаемых решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности в целом и саморегулируемых секторов экономики в частности необходимо изучать теоретические основы их функционирования, анализировать и обобщать существующий позитивный зарубежный опыт (в экономически развитых странах внедрение элементов саморегулирования происходило эволюционно на протяжении длительного периода и, соответственно, накоплен значительный опыт в этой сфере).

Целью настоящего исследования является содействие дальнейшему улучшению политики в области регулирования деятельности саморегулируемых организаций через изучение теоретических аспектов их функционирования, обобщение существующего отечественного и зарубежного опыта и разработку предложений по совершенствованию законодательства в области саморегулирования предпринимательской деятельности.

Первый раздел отчета посвящен изучению общих аспектов возникновения и функционирования саморегулируемых организаций, включающему в себя анализ возможных сфер деятельности саморегулируемых организаций и перспективы сокращения объемов государственного регулирования с передачей части регулирующих функций на уровень профессиональных ассоциаций, являющихся инструментом саморегулирования различных секторов экономики.

Во втором разделе приведен анализ нормативной правовой базы федерального уровня, регулирующей образование и функционирование профессиональных ассоциаций, которые являются инструментом саморегулирования различных секторов экономики, на предмет выявления положительных аспектов нормативно-правового регулирования, пробелов и недостатков, подлежащих устранению, а также положений, требующих усовершенствования.

В третьем разделе представлен анализ практики применения норм и положений действующего законодательства и иной нормативной правовой базы федерального уровня о саморегулируемых организациях, в частности анализ арбитражной практики и изучение законодательства на предмет практической реализации отдельных положений и существующих возможностей по защите прав и законных интересов граждан в части возмещения нанесенного субъектами профессиональной/предпринимательской деятельности ущерба.

Четвертый раздел отчета посвящен анализу проблем, с которыми сталкиваются саморегулируемые организации, их члены и органы государственной власти в связи с развитием механизма саморегулирования и страхования рисков.

В заключении предложены направления совершенствования законодательства в области саморегулирования предпринимательской деятельности.

В рамках настоящего исследования при проведении анализа практики применения норм и положений действующего законодательства и иной нормативной правовой базы федерального уровня о саморегулируемых организациях, а также выявления проблем, с которыми сталкиваются саморегулируемые организации, их члены и органы государственной власти в связи с развитием механизма саморегулирования и страхования рисков, особое внимание было уделено профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и в сфере арбитражного управления. Причиной послужила развитость в данных секторах института саморегулирования и механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов профессиональной/предпринимательской деятельности и факт наличия проработанной нормативной правовой базы.

1. Изучение общих аспектов возникновения и функционирования саморегулируемых организаций

1.1 Определение и функции саморегулирования

Исследование процессов образования и функционирования профессиональных ассоциаций, являющихся инструментом саморегулирования секторов экономики, целесообразно начать с определения понятия саморегулирования. Следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной теории отсутствует единый подход к определению данного явления. При том что набор существенных характеристик анализируемого института трактуется, в общем, инвариантно, существуют значительные расхождения в способах его формализации, которые обусловлены методологическими различиями, разностью целей использования термина саморегулирования и неодинаковым видением его принципиального отличия от других методов регулирования (понимаемого как предельно широко, так и довольно узко). Корректное с точки зрения экономической теории и вместе с тем операциональное определение саморегулирования должно формулироваться на основе основных функциональных особенностей. Так, механизм саморегулирования предполагает установление в соответствии с заявленными целями требований к участникам рынка, объединенным по принципу членства в профессиональные ассоциации, контроль исполнения таких требований (включая мониторинг), применение санкций к нарушителям, а также использование внутренних внесудебных механизмов (арбитражные и третейские схемы) разрешения спорных ситуаций, возникающих между членами саморегулируемых организаций, а также между участниками саморегулирования и третьими лицами - «аутсайдерами» - потребителями и государством Термин «аутсайдеры» используется в том смысле, что государство и потребители являются представителями внешней по отношению к саморегулируемой организации среды.. Такой функциональный подход характерен для законодательного закрепления саморегулирования. В частности, Директивы ЕС определяют саморегулирование именно таким образом. Разработчики проекта Закона «О саморегулируемых организациях», имеющего целью урегулирование отношений, которые возникают в связи с созданием, деятельностью и прекращением саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности (принят в первом чтении Государственной Думой ФС РФ), пошли по этому же пути, используя следующее определение: «под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за соблюдением требований законодательства в части осуществляемой предпринимательской или профессиональной деятельности и требований указанных правил и стандартов». Как видно, саморегулирование определяется через основные реализуемые посредством данного инструмента функции, что вполне соответствует требованию операциональности.

Для целей настоящего исследования представляется возможным дать несколько более «наукообразное» определение, отражающее видовые характеристики саморегулирования, из которого, в свою очередь, вытекало бы соответствующее функциональное наполнение (корреспондирующее с приведенными выше функциями). С позиций классической экономической теории, саморегулирование можно определить как установление участниками рынка коллективных ограничений, отличных от государственных и носящих по отношению к последним восполнительный/дополняющий характер, с целью достижения результатов, которые недоступны в режиме свободного действия рыночных сил. Использование данного определения позволяет рассматривать саморегулирование как более слабую (мягкую) альтернативу государственного регулирования, занимающую промежуточную позицию между последним и свободным действием рыночных сил. Кроме того, открываются возможности изучения влияния саморегулирования на функционирование отраслевых рынков, исходя из парадигмы структура-поведение-результат (structure-conduct-performance). Анализ саморегулирования как института предполагает внесение некоторых корректив в предложенные определения, исходя из специфики контрактного подхода. Так, в рамках неоинституциональной теории предлагается следующее определение: «саморегулирование - это институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора)» [конфоп]. Предложенное определение обладает тем преимуществом, что оно вполне адекватно отражает суть самого института, рассматриваемого как набор устанавливаемых правил с указанием на механизмы их воспроизводства и контроля за соответствием принятым стандартам с возможностью применения санкций.

Таким образом, в качестве наиболее корректного определения саморегулирования хозяйственной деятельности может быть признана следующая конструкция: легитимное (не противоречащее действующему законодательству) регулирование Само понятие регулирования связано с применением юридических инструментов, т.е. устанавливаемых уполномоченным органом правил поведения, обязательных для исполнения в рамках той или иной общности (что, в частности, предполагает наличие системы контроля и набора санкций в случае недобросовестного поведения), для достижения заявленных целей. отраслевых рынков и отдельных сфер деятельности субъектами рынка без вмешательства государства (либо такое вмешательство может быть опосредованным).

Развитие института саморегулирования необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с поиском оптимальных схем регулирования хозяйственной деятельности экономических агентов, направленного на устранение провалов рынка. Известно, что изъяны рынка сопряжены с общеэкономической потерей эффективности, обусловленной Парето-неоптимальным использованием ресурсов. Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, причем несовершенства рынка необходимо сопоставлять с возможными «провалами» государства, существование которых обусловлено рядом объективных причин. Изъяны рынка возникают вследствие:

– Ограниченности конкуренции. В первую очередь, речь идет о тенденциях к монополизации отдельных секторов экономики. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, относительному недопроизводству, повышению цен и снижению качества продукции, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям.

– Существования внешних эффектов (экстерналий). Широко понимаемые внешние эффекты тесно сопряжены с понятием альтернативной стоимости использования ресурсов (экономических благ). Если какой-либо хозяйствующий субъект эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной деятельности. В этом случае экономика имеет дело с негативным внешним эффектом. Позитивный внешний эффект связан с принятием на себя хозяйствующим субъектом дополнительных расходов (издержки использования ресурса превышают его альтернативную стоимость). Негативные последствия отрицательных экстерналий связаны с проявлением тенденции к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Для положительных экстерналий ситуация обратна: имеет место недопроизводство, сопровождаемое повышением цен на производимую продукцию (работы, услуги).

– Неполноты (асимметрии) информации. Неполнота информации лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обуславливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. В частности, это приводит к ограничению конкуренции и созданию препятствий для заключения долгосрочных контрактов. Под информационной асимметрией понимается неравномерность распределения информации, необходимой для принятия экономическими агентами рациональных решений.

Необходимой функцией государственного регулирования является устранение указанных провалов рынка. Вместе с тем, необходимо помнить, что несовершенствам рыночного регулирования противостоят несовершенства государственного регулирования. Они непосредственно связаны с неспособностью в ряде случаев обеспечить аллокационную эффективность. Основные факторы, негативно сказывающиеся на эффективности государственного управления связаны с:

– Ограниченностью доступной информации;

– Неспособностью государства полностью контролировать реакцию контрагентов;

– Рядом несовершенств политического процесса;

– Ограниченностью контроля над государственным аппаратом.

С учетом возможности проявления изъянов государства остается открытым вопрос об оптимальном объеме вмешательства государства в хозяйственную деятельность экономических агентов и конструировании максимально эффективных методов и механизмов управления. Подготовка и принятие решения о целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности должны осуществляться на основе детального анализа соответствующих издержек и выгод с обязательным исследованием сопряженных с реализацией принятого решения рисков. При этом необходим комплексный подход, предполагающий изучение воздействия на основные совокупные группы субъектов экономических отношений - бизнес, потребителей и государство - с последующим переходом на агрегированный уровень.

Функции саморегулирования.

Исходя из приведенного выше определения саморегулирования можно выделить следующие необходимые функции, права на выполнение которых делегируют организации саморегулирования ее участники:

1. Установление и/или адаптация правил ведения ее членами хозяйственной деятельности;

2. Установление санкций за нарушение установленных правил;

3. Осуществление контроля за соблюдением правил организации;

4. Применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;

5. Разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами;

Необходимо также выделить две дополнительные функции организации саморегулирования:

6. Рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);

7. Внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации Крючкова П. В., Обыденов А. Ю. Издержки и риски саморегулирования. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003..

Первые пять функций являются контрольными (регулятивными). Управление в легальной форме членами организации тем, как контролер (организация) выполняет эти функции, является ключевой характеристикой института и организации саморегулирования, отличающей саморегулирование с экономической точки зрения от других институтов, а с юридической - от других ассоциаций бизнеса. Отсутствие какой-либо из указанных пяти функций свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является организацией саморегулирования.

Отдельного внимания заслуживают функции 6. И 7. Достаточно часто эти функции рассматривают как отличительный признак организаций саморегулирования по сравнению с другими формами объединения бизнеса. Однако, если рассматривать как ключевую черту саморегулирования управление поведением контролера, то взаимоотношения с аутсайдерами не являются обязательным элементом этой схемы. Выполнение этих функций носит производный характер и, вообще говоря, они могут отсутствовать в институте саморегулирования. В то же время они, как правило, присутствуют в действующих организациях саморегулирования. Среди причин, укажем на следующие:

– Рассмотрение жалоб аутсайдеров позволяет экономить на издержках осуществления мониторинга за деятельностью членов организации саморегулирования;

– Принуждение к выполнению требований аутсайдоров, в частности, к выплате компенсаций в случае нарушения правил саморегулирования может являться разновидностью санкций за нарушение правил;

– Внесудебное разрешение споров может являться клубным благом для членов организации саморегулирования, если альтернативные издержки разрешения споров больше;

– Рассмотрение жалоб и разрешение споров может являться общественным благом, «платой» обществу за возможность существования института саморегулирования, доказательством общественной полезности этого института.

Представляется привести целесообразным следующие комментарии. Выполнение функций 6. И 7. Может способствовать выполнению основных функций организации саморегулирования. Жалобы (заявления аутсайдера о том, что один из членов организации саморегулирования нарушает правила ведения хозяйственной деятельности, установленные организацией или правилами более высокого порядка) можно рассматривать как фактор, снижающий издержки организации саморегулирования по мониторингу поведения членов организации (выполнение функции 3). Если после проверки жалобы организация саморегулирования устанавливает истинность содержащихся в ней заявлений о нарушении правил, то фактически происходит перевод конфликта между аутсайдером и членом организации в другую плоскость - в спор между организацией и членом организации. Тогда речь идет о реализации функции 5. В этом случае функция внесудебного разрешения споров между участниками организацией саморегулирования и аутсайдерами тесно связано с функцией рассмотрения жалоб. В принципе, для организации саморегулирования (контролера) интересны факт и доказательства обнаружения нарушения правил, а отнюдь не удовлетворение претензий аутсайдера. В свою очередь, обнаружение нарушения правил членом организации и участие в процедуре подачи жалоб связано для аутсайдеров с издержками. Как показывают многочисленные исследования отношения граждан к системам разрешения споров, большинство из них волнует не наказание нарушителя, а разрешение конфликта. Поэтому для того, чтобы аутсайдеры, прежде всего, потребители обращались с жалобами в организацию саморегулирования, важен не факт того, что к нарушителю будут применены санкции, а возможность решить спор. То есть выполнение функции 7. Является созданием стимулов для аутсайдеров выявлять нарушения правил, что, в свою очередь, способствует исполнению функции 3.

Другой мотив таков: внесудебное разрешение споров как клубное благо для членов организации действует только в случае сравнительно значительно более высоких издержек разрешения споров через другие системы.(прежде всего, через суд). Это условие соблюдается отнюдь не всегда. Например, в России издержки рассмотрения дела через суд общей юрисдикции едва ли не ниже, чем внесудебное решение споров, если принимать во внимание вероятность обращения аутсайдера в суд и обесценение средств за время рассмотрения дела судом.

Необходимость выполнения функций 6. И 7. Может быть также связана с доказательством общественной полезности саморегулирования. Подчеркнем, что саморегулирование как институт, равно как и государственное регулирование, может быть как эффективным (расширяющим границы обмена и способствующим повышению общественного благосостояния), так и неэффективным. Как будет показано ниже, в экономике часто возникает ситуация институциональной конкуренции между саморегулированием/рыночным регулированием и саморегулированием/ государственным регулированием. По своей экономической природе организация саморегулирования должна, прежде всего, отвечать интересам собственных членов (максимизировать их совокупную полезность) в рамках заданных внешних ограничений. Таким внешним ограничением может быть требование к обеспечению более высокого уровня общественного благосостояния по сравнению с другими институциональными альтернативами (рыночным регулированием и государственным регулированием). Индикатором этого может служить реализация функции рассмотрения жалоб аутсайдеров и дешевого разрешения споров. Наличие таких систем является для общества сигналом того, что институт саморегулирования направлен не только на обеспечение интересов его участников, но и на обеспечение общественного интереса. Именно поэтому требование к наличию систем разрешения споров с аутсайдерами присутствует фактически во всех нормативных актах и других документах, определяющих требования к системам саморегулирования. Следует также подчеркнуть, что если функции 6. И 7. Реализуются организацией саморегулирования только по этой причине, то, с высокой долей вероятности, они будут носить декларативный характер.

1.2 Классификация организаций саморегулирования

– Рыночное регулирование;

– Саморегулирование;

– Квази-регулирование (со-регулирование);

– Государственное регулирование.

Предложенные альтернативы ранжированы по степени увеличения объема и жесткости государственного вмешательства. Исходя из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирования Строго говоря, данный термин нельзя признать абсолютно корректным, поскольку общеизвестно, что в ряде случаев государственное вмешательство является необходимым, а стало быть, и целесообразным, для преодоления изъянов рынка (вопрос должен стоять о масштабах и конкретных формах такого вмешательства). Однако именно такая формулировка получила официальное признание и широкое распространение в свете реализуемой административной реформы., в процессе выбора конкретной формы вмешательства в свободное функционирование рынка (при условии его принципиальной необходимости) необходимо руководствоваться принципом использования наиболее мягкой опции.

Таким образом, по степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны государственных органов. При этом необходимо понимать, что саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках формальных правил, установленных государством (легитимность): это могут быть как общие правила высшего порядка, регулирующие, например, регистрацию объединений бизнеса, договорные отношения, конкуренцию и т.п., так и специальные правила, касающиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов), а также общие правила, регулирующие определенную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования. Соответственно правила саморегулирования могут дополнять, расширять или ужесточать правила государственного регулирования.

В рамках данного исследования был выработан концептуальный подход к классификации организаций, являющихся инструментами саморегулирования отдельных секторов экономики, который базируется на теоретических посылах, подкрепленных изучением зарубежного опыта и скорректированных с учетом отечественной специфики. Предлагаемая классификация имеет в основе принцип соотношения саморегулирования с государственным регулированием и рассматривает его в качестве первичного по отношению ко всем прочим (до известной степени). Блок-схема 1. Наглядно фиксирует принципиальные моменты схемы, суть которой будет объяснена ниже.

Блок-схема 1. Саморегулирование отдельных секторов экономики и перспективы сокращения объемов государственного регулирования

Содержание и форма действующих схем саморегулирования принципиально отличается в зависимости от роли государства. В общем виде, мы можем говорить о делегированном либо добровольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. При этом объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся.

Принципиально важно провести грань между данными двумя типами, поскольку их генетическое различие обуславливает несхожесть с точки зрения структуры, поведения и рыночного результата.

В рамках модели, принятой экономически развитыми странами, саморегулирование рассматривается как альтернатива более жестким формам регулирования экономики. Приведенная ниже блок-схема иллюстрирует парадигму принятия решения о необходимости применения того или иного регулирующего воздействия:

Блок-схема 2. Уровни регулирующего воздействия

Сталкиваясь с необходимостью ограничить свободное действие рыночных сил (устранить широко понимаемый провал рынка), законодатель выбирает наиболее мягкую форму, позволяющую минимально деформируя рыночную структуру (а стало быть, и мотивацию экономических агентов) решить поставленную задачу (устранить провал рынка). С целью устранения терминологических расхождений укажем, что по содержательным характеристикам понятие «чистое саморегулирование» может в известной степени быть поставлено в соответствие понятию «добровольное саморегулирование», а понятие «квазирегулирование» («со-регулирование») - термину «делегированное саморегулирование». Рассмотрение проблемы под данным углом позволяет явственно обозначить важнейшее отличие российской модели от европейской.

Исторически сложилось, что экономически развитые страны ужесточают регулирование отдельных сфер хозяйственной жизни исходя из реального опыта функционирования экономической системы (апостериорно). Ситуация, сложившаяся в современной России противоположна: в рамках широко понимаемой политики дерегулирования, проводящейся в настоящее время, стоит задача сокращения государственного вмешательства и ухода от избыточного государственного регулирования. Решение подобной «обратной» задачи накладывает некоторые ограничения на возможности использования зарубежного опыта при проведении преобразований.

Общепринятая логика (в том числе в рамках административной реформы) в соответствии с так называемой презумпцией нецелесообразности государственного регулирования такова: необходимо

a) Отказываться от избыточных функций государственного регулирования;

b) По возможности «передать на аутсорсинг» Во избежание неоднозначной трактовки целесообразно дать более точные определения используемым терминам. Термин «передать на аутсорсинг» необходимо отличать от используемого в рамках методологического обеспечения административной реформы понятия «АутсорсингДеятельностей», предполагающего освобождение государства от «деятельности», которая требуется для реализации функций государственного регулирования, но не связана непосредственно с выработкой и принятием регуляторных решений и поэтому может быть выполнена рынком по заказу государства на конкурентной основе (Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства, А. Левенчук). Аутсорсинг, исходя из первоначального смысла, предполагает привлечение внешних ресурсов для решения поставленных задач («заключение субдоговора на выполнение работ /реализацию функций/ с внешними фирмами»). Государство, таким образом, руководствуясь критериями целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности принимаемых решений, передает часть необходимых функций регулирования внешним агентам, обеспечивая при этом гарантии качественного и полного их исполнения (в силу их необходимости). необходимые функции государственного регулирования (в том случае, если это экономически целесообразно - такое решение должно приниматься на основе оценки регулирующего воздействия), и шире - отказаться от их реализации при условии существования более эффективного (по двум основным критериям - затратности и результативности, т.е. Достижения поставленной цели) инструмента.

Оставляя в стороне проблему выявления подобных функций и их классификации (предмет всей экспертной работы, проводившейся на первом этапе административной реформы), обратимся непосредственно к механизмам практической реализации решений по сокращению государственного вмешательства в экономику.

Функции, отнесенные к первой группе, подлежат упразднению как избыточные. Предполагается, что они либо не нужны вовсе, либо могут эффективно реализовываться в условиях свободного действия рыночных сил. Во втором случае такие функции могут осуществляться в частности саморегулируемыми организациями. Однако данный вопрос уже не относится к компетенции органов государственной власти и решается непосредственно субъектами рынка на добровольной основе (добровольное саморегулирование). Блок-схема «саморегулирование отдельных секторов экономики и перспективы сокращения объемов государственного регулирования» иллюстрирует приведенный тезис: одно из направлений сокращения объемов государственного вмешательства состоит в отказе от регулирования в пользу свободного функционирования рынка (там, где это целесообразно), в рамках которого, в свою очередь, происходит генезис саморегулируемых структур. При этом их образование происходит «снизу» без прямого участия государства. Роль последнего в данном случае носит косвенный характер и заключается в создании благоприятного климата и опосредованного стимулирования развития саморегулируемых структур на добровольной основе, во-первых, посредством формирования соответствующего правового поля (как общие гражданско-правовые нормы, так и законодательство, регулирующее функционирование организаций, являющихся инструментом саморегулирования секторов экономики), а во-вторых, самим фактом сокращения своего избыточного присутствия в конкретном секторе экономики (чрезмерная «зарегулированность», очевидно, не может не тормозить инициативу хозяйствующих субъектов по добровольному принятию на себя дополнительных обязательств). Таким образом, вновь образуемые саморегулируемые сегменты экономики, занимающие (потенциально готовые занять) ниши, которые высвобождаются в процессе сокращения избыточного государственного регулирования, по своим ключевым характеристикам схожи с уже существующими добровольными саморегулируемыми структурами. Генетическая общность определяет схожесть структуры, рыночного поведения и результата (в соответствии с подходом structure-conduct-performance, в основу которого заложен тезис о том, что рыночная структура определяет стратегическое поведение участников рынка, а оно, в свою очередь, обуславливает конечный результат). Отметим также, что развитие добровольного саморегулирования в связи с сокращением государственного вмешательства возможно не только (и не столько) по пути создания новых саморегулируемых организаций, сколько через развитие уже существующих посредством расширения сферы их ведения.

Наиболее ярким примером может стать реформа технического регулирования, идеология которой предполагает сохранение минимально необходимых функций государственного регулирования в части безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (понимаемой как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений) и передачи всего массива прочих технических требований (условно относимых к «качеству») на рынок на основе принципа добровольности. Принимая Закон «О техническом регулировании», законодатель рассчитывал, что основной вектор установления добровольных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг - стандартов - будет перенесен на субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности, а значит, во многом на саморегулируемые организации. Недаром и сам закон проектировался в пакете с тремя законами по дебюрократизации («пакет Грефа») и проектом Закона «О саморегулируемых организациях», который до сих пор находится на рассмотрении в Государственной Думе ФС РФ.

Другой вариант сокращения присутствия государства в экономике связан, как было обозначено выше, с поиском альтернативных более эффективных инструментов, обеспечивающих требуемое регулирующее воздействие, и в частности, с передачей части необходимых функций государственного регулирования на аутсорсинг, т.е. Их делегированием структурам, представляющим интересы предпринимательства. Именно последнее представляет в рамках настоящего исследования наибольший интерес. Вместе с тем, представляется необходимым указать на тот факт, что работа ведется и по другим направлениям. Так, рассматривается возможность сокращения государственного регулирования с заменой его на механизмы страхования ответственности.

Факт делегирования части необходимых государственных функций объединениям (профессиональным ассоциациям), являющимся инструментом саморегулирования отдельных сфер экономики, обуславливает принципиальную несхожесть с добровольными саморегулируемыми организациями. Исходя из уже упоминавшейся парадигмы, генетические особенности влияют на основные структурные характеристики саморегулирования, те, в свою очередь, - на стратегическое поведение, и, в конечном счете, на результативность сектора экономики (отраслевого рынка).

Принципиальные различия между добровольным и делегированным саморегулированием можно проследить:

1. На уровне структуры. Обязательность/необязательность членства, требования к численности участников, обеспечению дополнительной имущественной ответственности и т.п. Общая логика такова: для всех схем делегированного саморегулирования в силу его специфики характерно установление более жестких требований, обязательных к исполнению. Именно здесь возникают требования обязательного членства субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности в саморегулируемых организациях, страхования ответственности причинения вреда третьим лицам членами саморегулируемой организации (создания компенсационных фондов), ужесточаются требования к самим саморегулируемым организациям.

2. На уровне поведения. Делегированное саморегулирование инвариантно занимает доминирующее положение на рынке, являясь монополистом в силу природы делегированных функций государственного регулирования. Добровольное саморегулирование предполагает как возможность усиления конкуренции на товарных рынках (переход ее на качественно иной уровень), так и проявление тенденций к монополизации, обусловленной высоким уровнем рыночной власти.

3. На уровне конечных результатов. Оценивая результативность функционирования делегированного саморегулирования необходимо отталкиваться, во-первых, от совокупного выигрыша участников саморегулирования, во-вторых, от изменения уровня общественного благосостояния (учет интересов потребителей и участников рынка, не являющихся членами саморегулируемой организации (если такое возможно)). При этом необходимо понимать, что неизбежное проявление тенденций к монополизации саморегулируемого сектора экономики есть следствие реализации необходимой властной функции, которую государство делегировало участникам рынка. Если говорить о добровольном саморегулировании, то здесь возможно два принципиально отличных сценария, позволяющих судить о результативности саморегулирования:

– Получение доминирующего положения на отраслевом рынке и злоупотребление им посредством наложения «горизонтальных ограничений» и созданием барьеров входа (изучение данного типа саморегулирования может как институциональной альтернативы государственному регулированию в смысле воздействия на субъектов предпринимательской деятельности может предполагать сравнение таких барьеров входа существовавшим административным барьерам). Результатом становится снижение общественного благосостояния, обусловленное проявлением тенденций монополизации рынка. В этом случае наблюдается снижение объема поставляемой на рынок продукции (работ, услуг) с параллельным повышением цен и возможным снижением качества (отсутствием стимулов к его повышению), что обычно достигается за счет создания барьеров входа на рынок потенциальных конкурентов («аутсайдеров») и координации поведения инсайдеров.

– Добровольное саморегулирование, выражающееся в установлении определенных правил ведения хозяйственной деятельности с конечной целью максимизации прибыли производителей, может воздействовать на спрос на производимую продукцию. В конечном счете, это приводит к увеличению общественного благосостояния, связанному с повышением как выигрыша производителей, так и потребительского излишка. В этом случае происходит увеличение объема поставляемой на рынок продукции (работ, услуг) с параллельным повышением цен. Данный эффект обусловлен, в первую очередь дифференциацией товара (услуги), созданием новых товаров (услуг), т.е. Речь идет о неценовых формах конкуренции. Очевидно, именно этот вариант следует признать наиболее предпочтительным (с ним связывается положительный эффект добровольного саморегулирования).

Предлагаемая классификация саморегулируемых организаций позволяет разработать подходы к эффективному государственному регулированию их функционирования. В первую очередь, необходимо говорить о соответствующей нормативной правовой базе. Вся совокупность отношений, возникающих в связи с созданием, деятельностью и прекращением саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, должна регулироваться специальным законом, который закрепляет общие для всех саморегулируемых организаций (как добровольного, так и делегированного характера) условия осуществления своей деятельности. Данная ниша в российском законодательстве предположительно будет занята Законом «О саморегулируемых организациях», проект которого в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ.

Проведение четкой границы между делегированным и добровольным саморегулированием позволяет внести ясность в вопрос о целесообразности внесения положений, регулирующих отношения, которые возникают в процессе возникновения, функционирования и прекращения саморегулируемых организаций, в «отраслевые» законы. В части добровольного саморегулирования закрепление каких-либо дополнительных требований в «отраслевых» законах абсолютно неприемлемо: общий закон о саморегулируемых организациях должен исчерпывающим образом урегулировать все соответствующие отношения (доработка проекта Закона «О саморегулируемых организациях» должна вестись, в том числе, и по этому направлению). Нарушение этого принципа приведет:

– К возможности появления экономически нецелесообразных и неэффективных норм, создающих дополнительные необоснованные административные, экономические и организационные барьеры для развития саморегулирования в отдельных секторах экономики;

– К появлению «пустых» положений, оторванных от контекста, фактически не несущих смысловой нагрузки и не предполагающих возможности их применения в юридической практике.

И в любом случае, отраслевое регулирование добровольных саморегулируемых организаций будет означать снижение прозрачности системы в целом, неизбежно приведет к возникновению внутренних противоречий, законодательных коллизий, дублирования, что негативно скажется на развитии механизма саморегулирования как такового.

Целесообразным и необходимым представляется регулирование «отраслевыми» законами деятельности делегированных саморегулируемых организаций. Учитывая, что общий закон призван регулировать функционирование всех без исключения саморегулируемых организаций, а специфика делегированного саморегулирования требует установления дополнительных, более жестких ограничений на их деятельность (государство отказывается от реализации части необходимых функций и должно гарантировать надлежащее их исполнение), закрепление особых правил для саморегулируемых организаций субъектов определенных видов предпринимательской (профессиональной) деятельности неизбежно.

Таким образом, концептуальная модель законодательного оформления деятельности саморегулируемых организаций такова: на первом уровне - нормы гражданского права и общего закона «О саморегулируемых организациях», регулирующие деятельность всех саморегулируемых организаций, на втором уровне - соответствующие положения «отраслевых» законов, учитывающие специфику делегированного саморегулирования. Блок-схема «саморегулирование отдельных секторов экономики и перспективы сокращения объемов государственного регулирования» может служить иллюстрацией предложенного подхода к моделированию законодательной базы.

В контексте законодательного регулирования деятельности саморегулируемых организаций, исходя из принятого их разделения на добровольные и делегированные, целесообразно привести и юридическое подтверждение обоснованности принятого подхода. Дело в том, что добровольные саморегулируемые организации являются участниками гражданских правоотношений (субъектами гражданского права) и, соответственно, находятся в поле частноправового регулирования. Делегированное же саморегулирование предполагает передачу части функций государственного регулирования (с использованием исключительной прерогативы государства - принуждения), а следовательно, речь идет уже о публично-правовом регулировании. Таким образом, правовая природа добровольного и делегированного саморегулирования принципиально различна. Отсюда, в частности вытекает проблема «двойственности статуса» делегированных саморегулируемых организаций - с одной стороны, они являются субъектами гражданского права, основанного на независимости и имущественной самостоятельности участников и использующего метод юридического равенства сторон в целях наделения их равными возможностями организации деятельности по удовлетворению собственных потребностей и интересов, с другой стороны, они лежат в поле публичного права, что предполагает наделение таких саморегулируемых организаций исключительными правомочиями. С экономической точки зрения, вышеизложенное означает существование вероятности возникновения ситуации, когда участник рынка наделяется государственными функциями, что открывает обширные возможности для различного рода злоупотреблений подобным привилегированным положением (и что значительно хуже «обычного» монополизирования рынка по ряду причин, важнейшей из которых является следующая: в первом случае государство противостоит монополизированию рынка посредством проведения антимонопольной политики, во втором - фактически содействует). В связи с этим принятие регулирующего решения со стороны государственной власти в этой части требует детального изучения проблемы, в том числе исходя из специфики каждого конкретного случая.

Как указывалось в начале данного раздела, всевозможные классификации организаций саморегулирования по прочим признакам (отличным от классификации по принципу соотнесенности с государственным регулированием), как то по степени охвата рынка, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров, - носят производный характер. Так, степень охвата рынка, как показатель, свидетельствующий о структуре сегмента экономики (отрасли) во многом зависит от характера саморегулирования: делегированное саморегулирование почти всегда будет означать охват всех без исключения субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности жестко ограниченным числом саморегулируемых организаций (порой, единственной такой организацией), добровольное же саморегулирование предполагает наличие участников рынка как состоящих в одной из отраслевых саморегулируемых организаций, так и действующих самостоятельно. Приобретение такой отраслевой саморегулируемой организацией монопольной власти за счет охвата значительного сегмента отраслевого рынка, и получение таким образом доминирующего положения должно отслеживаться уполномоченным органом исполнительной власти, ответственным за поддержание конкуренции и проведение антимонопольной политики. В случае выявления нарушений добровольной саморегулируемой организацией антимонопольного законодательства (посредством наложения «горизонтальных ограничений» и созданием барьеров входа в отрасль) необходимо принимать соответствующие меры, направленные на восстановление конкуренции.