Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

Размещено на http://www.allbest.ru/

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (филиал)

Академии ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Руководитель авторского коллектива

Николай Павлович ДУДИН

Санкт-Петербург

2009



УДК 347. 963:37(07)

ББК 67.72я73

П81

Авторы

Т. А. ВАСИЛЬЕВА -- введение; разделы 3, 7; раздел 13 в соавторстве; Н. П. ДУДИН -- раздел 1; О. Б. КАЧАНОВА -- разделы 2, 5, 8, 11; раздел 13 в соавторстве; Н. Я. ЛАРИНА -- раздел 6; О. В. ПРИСТАНСКАЯ, О. В. САЛЬНИКОВА -- раздел 9; Е. Б. СЕРОВА -- раздел 13 в соавторстве; А. Е. СКАЧКОВА -- раздел 12; Н. В. ШАВРОВА -- разделы 4, 10; раздел 13 в соавторстве.

Рецензенты

М. В. Зайцева, начальник отдела по делам несовершеннолетних и молодежи Управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Н. А. Сидорова, заместитель заведующего кафедрой уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / [Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанская, О. В. Сальникова, Е. Б. Серова, А. Е. Скачкова, Н. В. Шаврова]; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. -- СПб. : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009. -- 636 с.

В работе рассматриваются вопросы организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних.

Цель издания -- оказание помощи прокурорам в осуществлении прокурорских проверок по рассматриваемому надзорному направлению.



УДК 347.963:37(07)

ББК 67.72я73

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Научно-практическое издание

Руководитель авторского коллектива

Н. П. ДУДИН

Редакторы Н. В. Бибикова, Н. Я. Ёлкина, О. Е. Тимощук

Компьютерная верстка Т. И. Павловой, Ю. С. Савенковой

Оформление обложки Ю. А. Алексенко

Подписано в печать 03.07.2009 г.

Гарнитура “Times New Roman Cyr”. Печать офсетная.

Бумага офсетная. Печ. л. 39,75. Уч.-изд. л. 40,25

Тираж 400 экз. Заказ

Редакционно-издательская лаборатория

Санкт-Петербургского юридического института (филиала)

Академии Генеральной прокуратуры РФ

191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 44

ОАО «Полиграфпредприятие № 3»

191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 55



Введение

В последние годы произошло существенное реформирование органов прокуратуры. Законодатель по-новому подошел к организации прокурорского надзора. Правозащитная функция стала основой прокурорской деятельности, получила прямое и четкое законодательное оформление. Одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности является надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.

В Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., общепризнанных нормах международного права и российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства.

Однако следует констатировать, что сегодня институт семьи находится в эпицентре системного кризиса, а дети -- являются наименее защищенной категорией населения, несмотря на то что Семейный кодекс Российской Федерации (СК РФ) выделил ребенка как самостоятельного субъекта права и установил режим защиты его прав.

Государственная политика основывается на обеспечении единства прав и обязанностей, ответственности должностных лиц и граждан за нарушение законных прав и интересов ребенка, причинение ему вреда.

В последнее время государство особое внимание уделяет решению демографической проблемы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации 2008 год в России был объявлен Годом семьи, в рамках которого как на федеральном, так и на региональных уровнях были приняты меры, направленные на социальную поддержку семей с детьми, в том числе многодетных, на укрепление авторитета семьи, базовых семейных ценностей.

В развитие темы улучшения качества жизни детей Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2008 г. акцентировал внимание на необходимости формирования у детей здорового образа жизни, развития творческого, научного и профессионального потенциала молодежи, поиска и поддержки талантливых детей. На реализацию этих положений направлены мероприятия, проводимые в рамках Года молодежи, которым объявлен 2009 год.

Значительная роль в решении поставленных задач отводится и органам прокуратуры. В связи с совершенствованием структуры органов прокуратуры и государственного управления в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве, в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, усиления профилактической направленности Генеральный прокурор Российской Федерации издал приказ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188, определивший основные направления деятельности прокуратуры в данной области.

Организация и планирование действенного надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи невозможны без мониторинга региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних. Лишь на основе исследования фактического положения дел возможно осуществить перспективное и текущее планирование, правильно определить очередность, направленность проведения надзорных проверок и иных мероприятий.

Охрана жизни и здоровья несовершеннолетних является одним из важнейших факторов сохранения стабильности демографического состояния государства. По данным Федеральной службы государственной статистики, начиная с 1995 г. отмечается снижение численности постоянного населения России: с 148,5 млн до 142 млн чел. на начало 2008 г.

Интенсивно убывает и численность детского населения России. За последние 15 лет она уменьшилась в полтора раза. На 1 января 2005 г. в Российской Федерации проживали 29 млн граждан в возрасте до 18 лет, в том числе 20 млн детей в городах, 9 млн -- в сельской местности. На 1 января 2007 г. численность детского населения составила 27 млн.

В 2008 г. отмечен рост смертности детей первого года жизни по сравнению с показателями 2007 г. В стране ежегодно регистрируется более 35 тыс. заболеваний у несовершеннолетних в возрасте до 14 лет, при этом на 100 тыс. таких детей приходится более 140 тыс. заболеваний. Тревожная ситуация в сфере охраны здоровья несовершеннолетних подтверждается и данными призывных пунктов, согласно которым каждый третий призывник по результатам медицинского освидетельствования признается негодным либо ограниченно годным к военной службе по состоянию здоровья.

Многие негативные явления, связанные с положением детей в российском обществе, порождены как экономическими причинами, которые будут усиливаться в условиях мирового экономического кризиса, так и несогласованностью в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и государственных учреждений, отсутствием эффективного механизма контроля. Нарушения прав детей по-прежнему носят распространенный характер, что требует от прокуроров постоянного совершенствования надзора. Реакция прокуроров на бездействие или недостаточность мер, принимаемых органами власти, в том числе контролирующими органами, должна быть бескомпромиссной и жесткой.

Прокурорами из года в год выявляется значительное количество нарушений законодательства в сфере прав и интересов несовершеннолетних.

Если в 2000 г. прокурорами было выявлено 86 518 нарушений, то, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2008 г. -- 563 690. К дисциплинарной ответственности привлечено по результатам мер прокурорского реагирования 53 300 должностных лиц, к административной -- 47 349, в защиту интересов несовершеннолетних возбуждено по материалам, направленным прокурорами в порядке ст. 37 УПК РФ, -- 6 763 уголовных дела, заявлено 78 115 исков.

Наибольшее количество нарушений выявляется в сфере охраны жизни, здоровья несовершеннолетних, защиты семьи, материнства, отцовства и детства (в 2008 г. по России -- 261 584), а также в сфере образования (155 217). надзор несовершеннолетний сиротство правовой

Проблема детского сиротства остается одной из острейших проблем в России. Число родителей, лишенных судами родительских прав, не сокращается. По данным федерального государственного статистического наблюдения (форма 103-РИК), по России в 2005 г. выявлено 133 034 ребенка, оставшихся без попечения родителей, в 2006 г. -- 127 098, в 2007 г. -- 124 406. Система профилактики социального сиротства, а также постинтернатной адаптации воспитанников по-прежнему малоэффективна.

В связи с внесением изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Семейный кодекс Российской Федерации и принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ с 1 января 2008 г. функции по опеке и попечительству возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

До настоящего времени органы исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации не готовы к полноценному выполнению возложенных на них функций по опеке: не смогли решить как организационные вопросы, связанные с осуществлением работы по опеке, так и определиться, в какой части эти полномочия передаются органам местного самоуправления.

Развитие семейных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в ходе реализации национальной политики по деинституциализации интернатных учреждений во многих регионах приводит к сокращению числа детей-сирот, находящихся в интернатных учреждениях, и росту числа детей, переданных на устройство в семьи.

Вместе с тем требует серьезного внимания обоснованность принятия на местах решений о ликвидации и перепрофилировании детских интернатных учреждений. Необходимо остро реагировать на факты конъюнктурного сокращения численности таких учреждений без учета реальных и прогнозируемых потребностей в них, учитывать текущую и прогнозируемую демографическую и социально-экономическую ситуацию на соответствующей территории, сохраняющийся в отдельных регионах дефицит указанных учреждений и мест в них.

Увеличение количественных показателей устройства детей в семьи подчас сопровождается многочисленными нарушениями их прав и законных интересов.

Согласно статистике (форма 103-РИК) всего по России в 2007 г. отменено 5 636 решений о передаче ребенка на воспитание в семью, из них в связи с ненадлежащим выполнением обязанностей -- 1 047, в том числе связанных с жестоким обращением с детьми -- 39.

Отсутствие необходимого количества дошкольных образовательных учреждений, непринятие органами местного самоуправления исчерпывающих мер по расширению их сети и обеспечению каждому ребенку возможности реализации его права на доступ в дошкольное образовательное учреждение явилось во многих случаях основанием для обращения органов прокуратуры в суды с исковыми заявлениями о возложении на администрации городов и районов обязанностей по открытию дополнительных муниципальных дошкольных образовательных учреждений.

Острой проблемой почти во всех субъектах Российской Федерации остается осуществление образовательными учреждениями образовательной деятельности без соответствующей лицензии.

Прокурорами субъектов Российской Федерации в ходе проверок готовности образовательных учреждений к осуществлению образовательного процесса выявляются многочисленные нарушения прав учащихся на охрану жизни и здоровья, а также ненадлежащее финансирование мероприятий по обеспечению безопасности жизни и здоровья учащихся и сотрудников учреждений образования, социальной защиты, здравоохранения.

Учебно-материальная база образовательных учреждений устаревает, сократились капитальные вложения, темпы износа зданий существенно опережают темпы их реконструкции и нового строительства. В 2--3 смены работают около 32% школ, более трети зданий и сооружений системы образования и социальной защиты требуют капитального ремонта или реконструкции.

В сфере трудовых отношений по-прежнему права несовершеннолетних граждан на труд и охрану труда повсеместно нарушаются. Прокурорами в 2008 г. выявлено 26 909 подобных нарушений.

При использовании труда лиц, не достигших 18-летнего возраста, как на государственных, муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях, так и на предприятиях иных форм собственности работодателями допускаются нарушения общих и специальных норм трудового законодательства. Выявлены многочисленные факты невыплаты, несвоевременной выплаты заработной платы или неправильного ее начисления несовершеннолетним.

Несмотря на то что нарушения прав несовершеннолетних работников носят массовый характер, количество проверок соблюдения прав несовершеннолетних на труд и охрану труда, проведенных государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации, в 2007 г. по сравнению с предыдущим годом сократилось с 2 286 до 2 137, число выявленных нарушений закона уменьшилось с 5 490 до 5 100. В среднем в результате каждой проверки инспекторами выявлялось немногим более двух нарушений, что явно не соответствует сложившемуся положению и свидетельствует о неэффективности их работы. Службы занятости населения во многих субъектах Федерации не в полной мере реализуют свои полномочия.

Вместе с тем бесконтрольность и незанятость работой или учебой является одним из главных факторов, формирующих социальную и криминогенную напряженность в обществе. Отсутствие возможности найти работу нередко толкает несовершеннолетних к совершению правонарушений, в том числе преступлений.

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законов, допускаемые при реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России», «Здоровье».

Сложившаяся ситуация требует от прокуроров принятия действенных мер прокурорского реагирования и повышения их эффективности, что в конечном счете должно приводить к реальному устранению выявленных нарушений. Однако в настоящее время удовлетворяется лишь каждое второе представление прокурора, нередки случаи отказа в возбуждении уголовных дел по материалам, направленным в органы расследования в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Одной из причин сложившейся ситуации является то, что продолжают иметь место случаи рассмотрения представлений без участия представителей прокуратуры, а при отклонении заявленных требований прокурорами дальнейших мер не принимается.

С вопросами надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод несовершеннолетних неразрывно связаны вопросы профилактики безнадзорности, правонарушений и преступности несовершеннолетних, защиты их конституционных прав в уголовном судопроизводстве.

В 2008 г. несовершеннолетними и при их соучастии совершено 116 090 преступлений.

На высоком уровне остается число подростков, совершивших общественно опасные деяния и преступления повторно и в период проведения с ними профилактической работы.

В связи с этим Генеральным прокурором Российской Федерации в приказе «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188 предписано, что в целях комплексного решения задач по защите прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи необходимо сосредоточить надзор за исполнением законов, регулирующих проблемы молодежи, и надзор за расследованием преступлений несовершеннолетних в отраслевых подразделениях прокуратур субъектов Российской Федерации.

Тематическое разнообразие проверок, многообъектность надзора представляют определенную сложность. Подготовленное издание поможет прокурору правильно определить приоритеты в надзоре за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, а также максимально эффективно организовывать и проводить проверки по основным направлениям, добиваясь реального устранения выявленных нарушений, координировать деятельность правоохранительных органов в вопросах борьбы с преступностью несовершеннолетних.



1. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних

Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних является составной частью прокурорского надзора, хотя в качестве самостоятельной отрасли не выделен. Он охватывает самый широкий спектр деятельности прокурора.

Исходя из положений Конвенции ООН о правах ребенка, норм международного права и российского законодательства, закрепляющих приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства, приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188 определены приоритетные направления деятельности прокурора, нацеленные на обеспечение исполнения законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.

Перед прокурорами поставлены следующие задачи:

1. Осуществлять постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних. В ходе данной деятельности особое внимание должно уделяться своевременности оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей. Необходимо пресекать факты жестокого обращения с детьми, физического, психологического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях, систематически проверять соблюдение законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры, своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, систематически проверять исполнение законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних, осуществлять конкретные меры по обеспечению надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов, касающихся детей с ограниченными возможностями здоровья, добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении.

2. Обеспечить систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения. Вплоть до инициирования возбуждения уголовного дела пресекать попытки коммерциализации процесса усыновления.

3. Регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Требовать от должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления эффективных мер, направленных на получение образования и медицинской помощи, устройство на работу, реализацию права на имущество и жилое помещение, социальную адаптацию в обществе лиц указанной категории.

4. При осуществлении надзора за исполнением законодательства об образовании пресекать факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения, реагировать на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы, использовать меры прокурорского реагирования на нарушения порядка ее лицензирования, процедуры разработки и внедрения новых образовательных программ, методик, технологий.

5. Усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи.

6. Решительно пресекать все формы экономической эксплуатации несовершеннолетних.

7. Проверять исполнение требований закона о воинском учете граждан, подлежащих призыву.

8. Регулярно проверять исполнение законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

9. В ходе досудебного производства по уголовному делу требовать от органов дознания и следственных органов неукоснительного соблюдения предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством правовых гарантий для несовершеннолетних. Особое внимание уделять изучению социальной и психологической характеристик обвиняемых, а также выяснению условий их жизни и воспитания, принятию мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению несовершеннолетними преступлений. Регулярно анализировать состояние надзора и практику расследования преступлений против семьи и несовершеннолетних.

10. Государственным обвинителям не оставлять без реагирования выявленные в судебном заседании недостатки и упущения в работе органов опеки и попечительства, социальной защиты, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел, учебных заведений и общественных организаций. Ставить перед судом вопросы о вынесении частных определений.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи зависит от того, как организована эта работа.

Важными элементами организации работы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи являются:

Информационно-аналитическая работа.

Планирование.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью против семьи и несовершеннолетних, преступностью несовершеннолетних.

Проверка исполнения законов.

Подготовка документов прокурорского реагирования.

Взаимодействие со средствами массовой информации, общественностью. Правовое просвещение.

Информационно-аналитическая работа. В прокуратуре субъекта Российской Федерации и в районном звене должна постоянно обобщаться информация о нарушениях прав несовершеннолетних, а также состоянии, структуре и динамике преступности против семьи и несовершеннолетних, преступности несовершеннолетних с отражением показателей коэффициента преступности, сведений о характере преступлений и лицах, привлеченных к ответственности.

Информация о нарушениях законов может содержаться и в рассмотренных судами уголовных делах, а также в прекращенных делах и материалах, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовных дел.

Полученная информация может быть использована, в том числе, для планирования проверок, принятия профилактических мер.

Полезную информацию дает анализ структурных элементов преступности. Динамика преступности показывает рост или снижение преступности как в целом, так и по отдельным показателям за определенный период. С целью создания более полной информационной базы проводится анализ состояния и динамики безнадзорности детей и подростков, распространенности и динамики различных негативных явлений, влияющих на состояние преступности несовершеннолетних, против семьи и несовершеннолетних.

Постоянно анализируется исполнение законов об образовании, труде, об организации досуга детей и подростков и т. д.

Источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан, поступающие в прокуратуру, сообщения средств массовой информации. Сведения о нарушении законов могут содержаться в материалах прокурорских проверок.

Выполнение задач, поставленных перед органами прокуратуры в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188, предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, касающихся прав несовершеннолетних, поэтому прокурор обязан проявлять активность в получении необходимых сведений.

В этой связи важно ведение соответствующих накопительных дел по поднадзорным объектам. К таким накопительным делам могут быть отнесены:

паспорт района (города), содержащий сведения о количестве детского населения, учреждениях детской инфраструктуры;

папки-накопители по надзорным объектам, содержащие статистические отчеты, сведения о состоянии законности, справки о проверках, копии актов прокурорского реагирования, сведения о результатах рассмотрения поступивших жалоб, обращений и т. д.;

журнал учета преступности несовершеннолетних, отражающий характеристики совершенных преступлений, лиц, их совершивших, а также причины совершения преступлений и принятые в связи с этим меры прокурорского реагирования.

Планирование работы. Работа прокурора по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних организуется на плановой основе.

Исходя из сложившейся практики в органах прокуратуры осуществляется перспективное и текущее планирование работы.

Чтобы проверки были результативными, в основу как перспективного, так и текущего планирования должен быть заложен анализ состояния законности.

С учетом того, что в настоящее время все чаще возникают новые проблемы, меняются и приоритеты надзорной деятельности. В этой связи необходимо предусмотреть резерв времени для внесения коррективов и выполнения неотложных мероприятий.

При планировании следует учитывать информационно-методические материалы Генеральной прокуратуры РФ, рекомендации координационных совещаний, решения коллегий и т. д.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в отношении несовершеннолетних и преступностью несовершеннолетних. Целенаправленности прокурорского надзора служит тесное взаимодействие со всеми правоохранительными органами и ведомствами, работающими с детьми, а также использование материалов комиссий по делам несовершеннолетних.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 3 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, обязанность по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложена на прокуроров.

Согласно п. 5 указанного Положения организация координационной деятельности осуществляется по следующим основным направлениям:

совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;

выполнение региональных программ борьбы с преступностью;

разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений;

подготовка и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью органам государственной власти, а также органам местного самоуправления;

осуществление контроля за выполнением принимаемых решений и т. д.

В соответствии с п. 7 указанного Положения на координационные совещания кроме должностных лиц правоохранительных органов могут быть приглашены руководители органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.

Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, могут привлекаться представители контролирующих органов и других государственных органов. Они могут также участвовать в работе координационных совещаний.

На совещаниях могут быть заслушаны и информационные сообщения руководителей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Проверка исполнения законов. В зависимости от конкретных целей и задач основным средством выявления и устранения правонарушений является проверка исполнения законов о несовершеннолетних.

Проверка может быть проведена только при наличии оснований, предусмотренных п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Основаниями для проведения проверок исполнения законов являются:

прямые обращения граждан и организаций о нарушениях законности;

результаты анализа информации, из которой получены объективные данные, свидетельствующие о нарушении законов.

Вместе с тем в соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, должен осуществляться независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Чтобы проверка была результативной, до начала ее проведения изучаются ведомственные нормативные акты, регламентирующие деятельность проверяемого органа.

В ходе подготовки к проведению проверки необходимо изучение соответствующего законодательства, материалов предыдущих проверок, актов прокурорского реагирования, составление плана проведения проверки, определение ее продолжительности и сроков. В каждом конкретном случае решается вопрос о привлечении к проверке специалистов.

До проведения проверки необходимо известить об этом руководителя проверяемого объекта. Необходимо также согласовать время ее проведения, а по окончании ознакомить руководителя с ее результатами.

Подготовка документов прокурорского реагирования. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает перечень актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов в ходе проведения проверок по соблюдению Конституции Российской Федерации, исполнению законов и законностью правовых актов. К ним относятся: протест (ст. 23), представление (ст. 24), постановление (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 251).

Меры прокурорского реагирования используются для устранения выявленных нарушений законов и защиты прав граждан. Прокурор не может ограничиться констатацией факта нарушения закона и формальным составлением актов прокурорского реагирования. Он обязан добиваться фактического устранения нарушений законов.

Качество подготовки актов прокурорского реагирования имеет важное значение. Они должны быть мотивированными, содержать четкое изложение существа допущенных нарушений со ссылкой на закон и конкретные требования об их устранении.

При подготовке актов прокурорского реагирования необходимо строго руководствоваться п. 16 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195, в котором изложены требования к актам прокурорского реагирования. В документах необходимо излагать правовую сущность, негативные последствия нарушений закона, а также причины и условия, которые этому способствовали.

Акты прокурорского реагирования должны быть составлены юридически грамотно, понятным языком.

Все акты должны включать описательную часть, содержащую описание нарушенных норм права, фактическую и юридическую характеристику выявленного нарушения закона. В результативной части акта излагается требование прокурора о принятии мер к устранению нарушений закона, привлечения виновных к ответственности и т. д.

Результативное осуществление прокурорского надзора предполагает умение правильно выбрать и реализовать меры прокурорского реагирования, добиться реального устранения выявленных нарушений законов.

Прокурор наделен правом при осуществлении прокурорского надзора применять следующие меры прокурорского реагирования на нарушения законов:

1. Принесение протеста на незаконный правовой акт (нормативный, ненормативный) в порядке ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

2. Внесение представления об устранении нарушений закона на действия (бездействие) поднадзорных органов и их должностных лиц в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

3. Объявление в письменной форме предостережения в целях предупреждения правонарушений согласно ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

4. Возбуждение производства об административном правонарушении согласно ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст.ст. 24.6, 25.11, 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).

5. Вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства согласно п. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ), п. 18 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195.

6. Обращение в суд общей юрисдикции (ст. 45 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации -- ГПК РФ), в арбитражный суд (ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации -- АПК РФ).

Применение актов прокурорского реагирования должно обеспечить своевременное предупреждение, выявление, пресечение нарушений и принятие мер по восстановлению законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению причиненного вреда и нарушенных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

По факту выявленного нарушения может быть применено несколько актов прокурорского реагирования в отношении различных лиц и органов.

Выбор акта прокурорского реагирования не может быть произвольным, акт прокурорского реагирования должен отвечать требованиям законности, обоснованности, своевременности. Его применению в обязательном порядке предшествует проведение проверки органами прокуратуры, а, в частности, при применении предостережения обязательным является получение объяснения лица, в отношении которого оно выносится (направляется). В общем виде при разрешении вопроса по существу применения мер прокурорского реагирования прокурору необходимо знать:

виды юридической ответственности;

субъекта ответственности;

орган, обязанный выполнять контрольную, иную функцию обеспечения законности;

субъектов, уполномоченных в силу закона устранить нарушение закона;

способы восстановления нарушенного права;

установленные законом сроки давности привлечения к ответственности и сроки обращения в суд.

Требования прокурора должны быть основаны на законе, доводы прокурора должны быть обоснованы. Следует принимать во внимание компетенцию адресата акта прокурорского реагирования, его правомочность исполнять требования прокурора.

Важным аспектом прокурорского надзора является контроль за полным и своевременным исполнением требований, изложенных в актах прокурорского реагирования. Невыполнение законных требований прокурора влечет привлечение к установленной законом ответственности.

Проверка считается завершенной после того, как в прокуратуру поступил ответ на акт прокурорского реагирования, в котором содержится информация об устранении выявленных нарушений законов, мерах по устранению причин и условий, им способствующих, реальном привлечении к установленной ответственности виновных лиц. К ответу должны быть приложены копии приказов и других документов, подтверждающих принятие конкретных мер по устранению выявленных нарушений законов.

Взаимодействие со средствами массовой информации, общественностью. Правовое просвещение. Взаимодействие прокуратуры со средствами массовой информации, общественностью, правовое просвещение являются самостоятельными элементами прокурорской деятельности.

В приказе Генерального прокурора РФ «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями» от 4 марта 2008 г. № 34 указано рассматривать взаимодействие со средствами массовой информации и общественными организациями как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора.

В соответствии с п. 6 Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» от 10 сентября 2008 г. № 182 прокурорские работники при проверках исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи обязаны отслеживать наличие правовой тематики в учебных планах, ориентировать руководство образовательных учреждений на осуществление мероприятий, направленных на охрану прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактику правонарушений, разъяснение ответственности за противоправное поведение этой категории граждан.

Правильная организация прокурорского надзора предполагает определение приоритетов надзора и умелое использование тактических приемов при осуществлении прокурорских полномочий.



2. Прокурорский надзор за исполнением законов в образовательных учреждениях

Одним из важных средств защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений является надзор за исполнением законов в образовательных учреждениях. При этом в поле зрения органов прокуратуры должны находиться учреждения всех типов: дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования и учреждения дополнительного образования. Особое внимание следует уделять надзору за соблюдением прав несовершеннолетних и их родителей при осуществлении экспериментальной и инновационной образовательной деятельности, пресекать случаи незаконной коммерциализации данной сферы.

Исходя из состояния законности в регионе, социально-демографических показателей проверки соблюдения законодательства об образовании могут быть специализированными или комплексными, но в любом случае проверка должна начинаться с анализа нормативно-правовых актов, регулирующих образовательную деятельность в регионе, порядок ее организации.

При проверке соблюдения порядка организации образовательной деятельности следует в первую очередь выяснить, надлежащий ли учредитель у образовательного учреждения. Для этого должны быть изучены устав города (района), положения об органах местного самоуправления, их структурных подразделениях.

В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение может быть создано только собственником. Статья 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 предусматривает, что образовательное учреждение является юридическим лицом. В пункте 4 данной статьи определены типы образовательных учреждений:

дошкольные;

общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);

учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

учреждения дополнительного образования взрослых;

специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья;

учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

учреждения дополнительного образования детей;

другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения установлен ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании».

Устав образовательного учреждения должен отвечать требованиям ст. 13 Закона Российской Федерации «Об образовании», его локальные акты должны быть надлежаще утверждены и соответствовать уставу.

Следует учитывать, что устав является основным нормативным актом, регламентирующим правовой статус участников образовательного процесса, и в первую очередь учащихся.

При проверке соответствия устава Закону Российской Федерации «Об образовании» требуется установить, реализованы ли в нем положения ст. 13 данного Закона относительно структуры устава. Практика показывает, что названная норма в полной мере не исполняется. В уставах нередко отсутствует ряд обязательных разделов, что снижает их нормоустанавливающую ценность, делая правоотношения, складывающиеся в образовательном процессе, крайне неопределенными.

Уставы многих учреждений высшего и среднего профессионального образования предполагают согласование локальных актов с профкомом студентов. Пунктом 8 Типового положения о студенческом общежитии образовательного учреждения высшего и среднего профессионального образования Российской Федерации, утвержденного Постановлением Госкомвуза России от 31 мая 1995 г. № 4, предусмотрено, что локальные положения об общежитиях и правила внутреннего распорядка в них утверждаются ректором вуза по согласованию с профкомом студентов. Однако нередко это требование не выполняется.

Между учредителем и образовательным учреждением должен быть заключен договор, предусматривающий вопросы финансирования образовательного учреждения, права и обязанности учредителя, а также условия ликвидации, реорганизации и(или) изменения статуса государственного, муниципального образовательного учреждения и(или) изменения состава его учредителей (ст. 11 Закона Российской Федерации «Об образовании», ст. 5 Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ).

В части 2 ст. 35 Закона Российской Федерации «Об образовании» закреплен принцип сочетания самоуправления и единоначалия в управлении образовательным учреждением.

В ходе проверки надлежит установить, соответствуют ли уставу процедура создания в учебном заведении органов самоуправления и направления их деятельности. Анализируя устав и локальные акты образовательного учреждения, протоколы заседаний органов самоуправления, следует дать оценку тому, имеют ли эти органы реальные полномочия по управлению учреждением, принимают ли они решения в составе, предусмотренном уставом, своевременно ли обновляется их состав.

Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии.

Пунктом 7 ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» предусмотрено, что лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии.

Согласно письму Рособрнадзора «Об уполномоченных органах исполнительной власти, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности» от 17 января 2005 г. № 01-16/05-01 под уполномоченными органами исполнительной власти, осуществляющими лицензирование образовательной деятельности, понимаются:

на федеральном уровне -- Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» от 17 июня 2004 г. № 300);

на уровне субъектов Российской Федерации -- государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» от 18 октября 2000 г. № 796).

Порядок лицензирования определен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 и приказе Министерства образования Российской Федерации «Об объявлении постановления Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 года № 796 “Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности”» от 8 ноября 2000 г. № 3208.#S

Права образовательного учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования и на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации подтверждаются свидетельством о его государственной аккредитации.

Условия аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений регламентированы ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» и Положением о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, утвержденным Приказом Министерства образования Российской Федерации от 22 мая 1998 г. № 1327.

В ходе проверок необходимо сверять образовательные программы, указанные в лицензии (приложении к лицензии) и свидетельстве о государственной аккредитации, с фактически реализуемыми образовательным учреждением. Соответственно, должны быть изучены расписания занятий, документы о приеме в учреждение и выпуске из него, приказы о зачислении учащихся, договоры с ними и т. п.

Проверками должны быть охвачены филиалы образовательных учреждений, а также их структурные подразделения.

Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 55) предусматривает два вида территориально обособленных подразделений юридического лица -- представительство и филиал. Представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах образовавшего их юридического лица; действуют на основании утвержденных им положений.

Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности.

Представительство вправе лишь представлять интересы юридического лица и осуществлять их защиту. Поэтому вне места нахождения образовательного учреждения осуществлять от его имени образовательную деятельность может только филиал.

В соответствии с п. 24 ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» филиалы образовательных учреждений проходят регистрацию по фактическому адресу, лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию -- в общем порядке.

Правовое регулирование организации деятельности филиалов вузов имеет особенности, определенные ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ и Типовым положением о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений), утвержденным Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 297.

Филиал создается и ликвидируется федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение, по согласованию с Министерством образования и науки Российской Федерации, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по месту нахождения филиала. Филиал не является юридическим лицом.

Филиалы вузов проходят лицензирование образовательной деятельности самостоятельно, а государственную аккредитацию -- в составе высшего учебного заведения. Необходимо помнить, что для реализации филиалом вуза образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования должны быть две соответствующих лицензии -- филиала и высшего учебного заведения.

Нередко в нарушение требований закона филиалами учреждений профессионального образования допускается обучение граждан специальностям, на которые не получены лицензии.

Подобные нарушения закона можно выявить, проанализировав приказы об объявлении приема обучающихся на определенные специальности, об их зачислении и выпуске, выдаче дипломов, поощрениях и наказаниях, расписания занятий и т. п. Целесообразно обращать внимание на документы и объявления, вывешиваемые на стендах.

Проверка исполнения требований законодательства об образовании в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ) предваряется анализом жалоб и заявлений граждан, поступивших в территориальный орган управления образованием, прокуратуру о нарушении конституционных принципов общедоступности и бесплатности дошкольного образования. При этом следует обратить внимание на жалобы о нарушении первоочередного порядка комплектования ДОУ.

Проверку рекомендуется проводить в соответствии с положениями ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при участии специалистов в области финансового контроля, представителей Роспотребнадзора, Росздравнадзора и Госпожнадзора.

Из органов управления образованием истребуются сведения о количестве дошкольных образовательных учреждений, их наполняемости, устанавливается количество ДОУ, ликвидированных или реорганизованных, используемых не по назначению, сдаваемых в аренду.

Оценке подлежит состояние ведомственного контроля за деятельностью дошкольных образовательных учреждений (планирование и анализ работы по данному направлению, эффективность принимаемых мер, в том числе дисциплинарного воздействия, к руководителям образовательных учреждений, допустившим нарушения законодательства).

В ходе проверки в дошкольных образовательных учреждениях надлежит установить:

соответствуют ли требованиям законодательства об образовании устав и локальные акты образовательного учреждения.

Необходимо истребовать и изучить уставы и локальные акты ДОУ, установить их соответствие Закону Российской Федерации «Об образовании», Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 666.

В соответствии с п. 4 ст. 18 Закона Российской Федерации «Об образовании» между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) заключается договор, регулирующий взаимоотношения между ними. В ходе проверки необходимо изучить договоры, проверить их соответствие требованиям федерального законодательства, установить, есть ли ущемляющие права родителей пункты об обязательной «спонсорской» или «благотворительной» помощи с их стороны. Нужно выяснить, как оформляется прием добровольных пожертвований родителей, их использование, соблюдается ли обязательность отчета перед благотворителями;

...