Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

В целях предупреждения и пресечения выявленных нарушений законности в сфере информационной безопасности несовершеннолетних необходимо использовать другие полномочия, предоставленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

По результатам проверки следует проанализировать имеющиеся в регионе трудности и недостатки в деятельности по выявлению, пресечению и профилактике нарушений законности в сфере защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, разработать предложения по совершенствованию регионального законодательства и правоприменительной практики в этой сфере.

Использовать право на участие в правотворческой деятельности в целях устранения пробелов законодательства субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения информационной безопасности несовершеннолетних, его несоответствия федеральному законодательству, регулирующему защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию.



10. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

Конвенцией ООН о правах ребенка (ст.16), ратифицированной Российской Федерацией, провозглашено право ребенка на неприкосновенность жилища, защиту от вмешательства или посягательства на его права. Пунктом 3.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188 прокурорам предписано своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению, ставить вопрос об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, опеки и попечительства, жилищных органов, нотариусов и учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за каждое нарушение требований закона об особом порядке совершения сделок с жильем, в котором проживают несовершеннолетние дети.

К наиболее актуальным направлениям прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних относятся: надзор за исполнением законов органами опеки и попечительства при выдаче разрешений на совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних, влекущих ее отчуждение; надзор за исполнением законов организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекунами (попечителями), приемными родителями при осуществлении деятельности по сохранности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности либо по договору социального найма детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся в учреждениях (организациях) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опекой (попечительством), в приемной семье; надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение лиц указанной категории и не имеющих закрепленного жилья жилым помещением в соответствии с требованиями ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а также осуществление иных мер в случае, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В целях защиты жилищных прав несовершеннолетних прокурор должен обладать полной и достоверной информацией о совершаемых сделках с имуществом несовершеннолетних; несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, помещенных в детские сиротские учреждения, в семьи граждан, имеющих закрепленное жилое помещение или не имеющих такового; проживании на территории обслуживания несовершеннолетних, выпустившихся из сиротских учреждений, а также подлежащих выпуску в текущем году. Согласно требованиям ст. 65 СК РФ родительские права не могут вступать в противоречие с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей. При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них в соответствии с п. 3 ст. 60 СК РФ распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечных (ст. 37 ГК РФ). В частности, ст. 37 ГК РФ предусмотрено обязательное согласие органа опеки и попечительства на совершение сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного.

Надзирая за соблюдением органами опеки и попечительства жилищных прав несовершеннолетних, прокурор должен регулярно проверять акты органов опеки и попечительства, разрешающие совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних.

Пунктом 3 ст. 36 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность опекунов и попечителей защищать права и интересы подопечных, а ст. 21 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» возлагает на органы опеки и попечительства контроль за деятельностью опекуна и попечителя по распоряжению имуществом подопечного -- опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.

Таким образом, руководствуясь вышеуказанными нормами закона, прокурор при проверке актов органа опеки и попечительства обязан, оценивая сделку (при этом учитывается общая и жилая площадь отчуждаемого и приобретаемого помещения, количество зарегистрированных жильцов, месторасположение дома, обеспечение коммуникациями, доступность объектов социальной инфраструктуры, рыночная стоимость жилых помещений), которая совершается законными представителями, установить, насколько она отвечает интересам ребенка.

Анализ практики органов опеки и попечительства показывает, что нарушениями прав несовершеннолетних при продаже жилого помещения признаются: приобретение нового жилья, меньшего по размеру, либо жилья хотя и соответствующего размера, но находящегося в запущенном, антисанитарном состоянии, требующего капитального ремонта, замены сантехники, находящегося в районе с неразвитой детской инфраструктурой. Необходимо знать, что разрешение (согласие) органа опеки и попечительства влияет на действительность сделки (обмен, дарение, сдача в наем (аренду), в бевозмездное пользование или в залог, сделки, влекущие отказ от принадлежащих несовершеннолетнему прав, уменьшение имущества, раздел имущества или выделение из него долей и т. д.), отсутствие такого согласия рассматривается как основание для признания сделки недействительной. Вместе с тем в соответствии с Определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 1997 г. «само по себе наличие согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества малолетнего ребенка не является достаточным подтверждением законности совершенной сделки». Разрешение органа опеки и попечительства должно быть получено перед совершением сделки с целью обеспечения соблюдения имущественных прав малолетнего ребенка (ст.ст. 28, 37 ГК РФ). Именно реальное соблюдение этих прав -- критерий оценки действительности сделки. Отказ органа опеки и попечительства в выдаче такого разрешения, согласно требованиям ст. 21 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», должен быть мотивирован. Предварительное разрешение, выданное органом опеки и попечительства, или отказ в выдаче такого разрешения могут быть оспорены в судебном порядке опекуном или попечителем, иными заинтересованными лицами, а также прокурором.

Практика надзора за органами опеки и попечительства свидетельствует о том, что, в случае выдачи разрешения (дачи согласия) на совершение сделок по отчуждению имущества несовершеннолетнего (продаже жилого помещения) с последующим приобретением нового жилья после продажи имевшегося, в акте органа опеки и попечительства зачастую указывается об осуществлении продажи с одновременным и обязательным приобретением жилой площади на имя несовершеннолетнего либо в качестве обязательного условия в акте указывается новое место регистрации несовершеннолетнего (это актуально для приобретения жилого помещения по договорам об ипотеке, о долевом участии в строительстве). В таком случае прокурору необходимо установить, осуществляется ли органом опеки и попечительства контроль за исполнением принятого решения, каковы формы такого контроля, исполнены ли условия, предусмотренные в акте органа опеки и попечительства, родителями (законными представителями) ребенка.

Конституцией Российской Федерации закреплены основные права человека, которые являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения. К таким правам ст. 40 Конституции Российской Федерации отнесено, в том числе, и право человека на жилище. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Аналогичная норма содержится и в ст. 155.3 СК РФ, согласно которой дети, находящиеся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющие на праве собственности либо на праве пользования жилое помещение, имеют право на обеспечение его сохранности на весь период пребывания в учреждении.

Таким образом, законному представителю ребенка-сироты либо ребенка, оставшегося без попечения родителей (руководителю учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуну (попечителю), приемному родителю, органу опеки и попечительства), надлежит принять исчерпывающий комплекс мер по защите жилищных прав несовершеннолетнего и сохранению за ним права на жилое помещение на весь период его нахождения в сиротском учреждении, под опекой (попечительством), в приемной семье.

К организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы законодательства об опеке и попечительстве, регулирующие права, обязанность и ответственность опекунов, попечителей (ст. 155.2 СК РФ). Опекун или попечитель, за исключением попечителей граждан, ограниченных судом в дееспособности, согласно ст. 18 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», обязан принять имущество подопечного по описи от лиц, осуществлявших его хранение, в 3-дневный срок с момента возникновения своих прав и обязанностей. Опись имущества подопечного составляется органом опеки и попечительства в присутствии опекуна или попечителя, представителей товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива, осуществляющего управление многоквартирным домом, управляющей организации либо органов внутренних дел, а также несовершеннолетнего подопечного, достигшего возраста 14 лет, по его желанию. При составлении описи имущества подопечного могут присутствовать иные заинтересованные лица. Опись составляется в двух экземплярах и подписывается всеми лицами, участвующими в ее составлении. Один экземпляр передается опекуну или попечителю, другой -- подлежит хранению в деле подопечного, которое ведет орган опеки и попечительства.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опекун или попечитель ежегодно не позднее 1 февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов). Форма отчета опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423. Таким образом, личные дела несовершеннолетних, находящихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны содержать опись имущества подопечного, отчеты опекуна о распоряжении имуществом последнего, а также иные документы (справки жилищно-эксплуатационных организаций, в том числе с указанием лиц, зарегистрированных на жилой площади, и основания их регистрации, и др.), акты обследования жилищно-бытовых условий, подтверждающие контроль за сохранностью жилого помещения подопечного.

Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение, согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Так, п. 2 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 24 февраля 2009 г. № 32-13 детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на весь период пребывания в семье опекуна, попечителя, в приемной семье, в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации предоставляются дополнительные меры социальной поддержки в виде 100-процентной оплаты за счет средств бюджета Санкт-Петербурга платы за жилое помещение и коммунальные услуги за всю площадь, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, являются единственными лицами, зарегистрированными на данной жилой площади; 100-процентной оплаты за счет средств бюджета Санкт-Петербурга платы за жилое помещение и коммунальные услуги (в том числе отопление) в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, если на данной жилой площади имеются другие зарегистрированные лица; 100-процентной оплаты за счет средств бюджета Санкт-Петербурга топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива (для лиц, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления).

По сложившейся практике законный представитель несовершеннолетнего, действуя в соответствии с семейным и гражданским законодательством в его интересах, принимает меры к сдаче недвижимого имущества несовершеннолетнего (если последнее пустует) в поднаем, аренду с согласия органа опеки и попечительства и зачислению денежных средств на счет опекаемого (подопечного). Прокурору необходимо проверить своевременность и полноту перечисления указанных денежных средств (по личным счетам несовершеннолетних), а также сохранность арендаторами имущества несовершеннолетнего, соответствие арендной платы среднерыночной стоимости аренды жилого помещения в регионе. При выявлении фактов существенного занижения ее размеров нужно выяснять причины низкой арендной платы и в случае необходимости принимать меры к защите имущественных прав несовершеннолетнего.

Вместе с тем нельзя забывать, что несовершеннолетний, находящийся под опекой (попечительством), в приемной семье, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» подлежит регистрации как по месту закрепления за ним жилой площади, так и по месту пребывания. Данная норма предусмотрена и п. 3 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208. При выявлении фактов уклонения опекунов (попечителей), приемных родителей от регистрации детей по месту пребывания следует инициировать принятие мер в соответствии со ст.ст. 5.35, 19.15 КоАП РФ.

Проверке также подлежит исполнение законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, положений ст. 2 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», согласно которой законные представители, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, должны в течение трех месяцев оформить договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, указанные договоры оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства. При этом оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу. В связи с этим при проверке личных дел несовершеннолетних указанной категории необходимо проверять банковские счета (сберегательные книжки), открытые на имя детей, с целью выявления фактов снятия денежных средств для оформления приватизации их жилых помещений.

Особое внимание в ходе проверок следует уделить защите жилищных прав воспитанников сиротских учреждений либо опекаемых, проживающих с опекунами и имеющих закрепленное жилое помещение, но не имеющих возможности проживать по месту регистрации в связи с проживанием в квартире родителей, лишенных родительских прав и ведущих антиобщественный образ жизни. Частью 2 ст. 91 ЖК РФ предусмотрена возможность выселения из жилых помещений родителей, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным.

При рассмотрении дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, о выселении нанимателя (члена семьи нанимателя), лишенного родительских прав, в связи с невозможностью совместного с ним проживания без предоставления другого жилого помещения судами, исходя из норм ст. 91 ЖК РФ, устанавливаются следующие обстоятельства: принадлежность жилого помещения к государственной или муниципальной собственности; проживание ответчика-родителя в спорном жилом помещении на условиях договора социального найма; круг лиц, обладающих равным с нанимателем правом пользования спорным жилым помещением; факт лишения лиц, подлежащих выселению, родительских прав; невозможность совместного проживания нанимателя с несовершеннолетними детьми, в отношении которых он лишен родительских прав, и другие (Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»). Представляется, что вопрос о предъявлении в суд исковых заявлений указанной категории целесообразно инициировать также и перед выпуском ребенка из сиротского учреждения (прекращением опеки, попечительства) с целью предотвращения возвращения ребенка к родителям, ведущим асоциальный образ жизни.

По делам о признании за детьми указанной категории права пользования жилыми помещениями, которые были ранее закреплены за ними, и о вселении доказыванию, как показала судебная практика, подлежат следующие обстоятельства: вселение и проживание несовершеннолетних с родителями в жилом помещении по договору социального найма; утрата детьми родительского попечения; направление детей, оставшихся без попечения родителей, в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; закрепление за детьми жилого помещения на весь период их нахождения в соответствующих учреждениях; вселение в жилое помещение третьих лиц в период временного нахождения детей, оставшихся без попечения родителей, в названных учреждениях, проживание которых препятствует вселению и проживанию детей в закрепленном жилом помещении.

Проверки соблюдения жилищных прав несовершеннолетних показывают, что наиболее часто встречаются нарушения п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», согласно которым дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Социальные нормы жилого помещения определяются нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге» от 19 июля 2005 г. № 407-65 такая норма составляет 33 квадратных метра для одиноко проживающего гражданина. Наличие жилого помещения ниже установленных социальных норм дает лицам указанной категории право на постановку на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и получение жилого помещения вне очереди по выпуску из сиротского учреждения.

Проводя проверку, прокурор должен истребовать сведения о количестве лиц соответствующей категории, состоящих на учете в качестве нуждающихся в предоставлении жилого помещения во внеочередном порядке, количестве выпускников детских сиротских учреждений, не имеющих закрепленного жилого помещения и подлежащих выпуску, наличии свободного жилого фонда, а также о наличии в бюджете средств на приобретение жилья для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Отсутствие достоверного прогноза востребованности жилых помещений в отчетном году, надлежащих объемов финансирования в субъекте Российской Федерации порождает очередь среди «внеочередников». Однако необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 57 ЖК РФ не ставит реализацию права граждан на внеочередное предоставление жилья в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на получение жилого помещения вне очереди, от обеспечения жильем других очередников, от времени постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и тем более от включения в список внеочередников. То обстоятельство, что органами государственной власти и местного самоуправления формируется и ведется список внеочередников, не означает, что жилье лицам, имеющим право на его получение вне очереди, должно предоставляться в порядке очереди по такому списку (Определения Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2007 г. № 46-ГО7-33, от 30 сентября 2008 г. № 85-В08-3).

При выявлении фактов необеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями во внеочередном порядке следует инициировать обращение в суд с исками к администрации районов в порядке ст. 45 ГПК РФ о предоставлении жилых помещений, отвечающих установленным санитарным и техническим правилам и нормам. Как показывает практика, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выпущенные из сиротских учреждений, нередко лишаются жилого помещения, предоставленного им в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а также находящегося у них в собственности. Причины этого -- незнание ими действующего законодательства, желание получить быстрые и большие деньги, неприспособленность к самостоятельной жизни и т. д. Представляется, что прокурорам необходимо в период нахождения таких детей в сиротских учреждениях во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» от 10 сентября 2008 г. № 182 организовать и провести с ними цикл лекций и бесед, посвященных вопросам сохранности жилого помещения и предотвращения мошеннических действий с жилой площадью.

Так, с целью профилактики и предупреждения мошеннических действий с жильем лиц указанной категории по инициативе прокуратуры Санкт-Петербурга Жилищным комитетом и Комитетом по образованию Правительства Санкт-Петербурга создана единая база данных выпускников, получивших жилую площадь в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», осуществляется контроль за ее сохранностью. Кроме того, выпускники детских домов и школ-интернатов, имеющие жилую площадь и зарегистрированные в ней, регулярно заслушиваются на межведомственных рабочих группах по противодействию незаконному отчуждению частной жилой площади, созданных при прокурорах районов, где им также разъясняются возможные последствия совершения сделок с принадлежащей им жилой площадью.



11. Прокурорский надзор за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Согласно требованиям ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» от 26 ноября 2007 г. № 188 целью надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является обеспечение реального исполнения законодательства об охране прав и законных интересов этой категории несовершеннолетних и защита их прав во всех сферах жизни общества и государства.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является соблюдение органами и учреждениями системы профилактики, должностными лицами положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Федерации по вопросам профилактики, выявления, учета, устройства, предоставления гарантий и преимуществ этой категории детей, воспитывающихся как в семьях, так и в учреждениях интернатного типа всех видов.

Одним из направлений прокурорского надзора в этой части является надзор за законностью правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений, защиты прав несовершеннолетних.

При этом необходимо учитывать требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195, который обязывает прокуроров осуществлять надзор за соответствием закону актов, изданных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, независимо от поступления информации о нарушениях законности.

В связи с этим осуществление надзора за законностью правовых актов по вопросам защиты прав несовершеннолетних, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних требует обязательного информационного обеспечения, которое включает:

проекты правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;

заключения заинтересованных государственных органов о возможности принятия того или иного правового акта;

заключения юридических отделов законодательного, исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

официальные печатные издания федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

копии государственного реестра нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Сведения о принятых правовых актах можно получить:

в протокольном отделе соответствующего органа, осуществляющего учет правовых актов и присваивающего им регистрационные номера;

ознакомившись с исходящей корреспонденцией проверяемого органа (на предмет наличия правовых актов, не прошедших регистрацию и не опубликованных в официальных печатных изданиях);

ознакомившись с журналом входящей корреспонденции, поступающей от вышестоящего органа, органов подчиненных проверяемому органу;

в журнале регистрации приказов, указаний руководителя проверяемого органа.

При выявлении неопубликованных правовых актов следует руководствоваться ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, п. 10 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763. Нужно иметь в виду, что нормативные правовые акты (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием применения для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Протест прокурора может быть принесен на любой документ, отвечающий признакам правового акта, в том числе на закон, решение, распоряжение, приказ, постановление, письмо или иной документ, содержащий такие признаки.

Необходимо установить, компетентен ли орган или должностное лицо органа местного самоуправления принять данное решение, соблюдены ли руководителем законодательного (представительного), исполнительного органа государственной власти, представительного, исполнительного органа местного самоуправления пределы предоставленных ему полномочий при принятии правового акта, не противоречат ли положения проверяемого правового акта федеральному законодательству или законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме того, подлежат выявлению нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления за рамками предметов ведения ОМСУ. Перечень предметов ведения муниципальных образований содержится в ст. 6 Закона Российской Федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также не исключенные из их ведения и не относящиеся к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В современных условиях одной из наиболее актуальных является проблема профилактики детской безнадзорности и беспризорности.

Статьей 20 Конвенции ООН о правах ребенка (обязанности по исполнению Конвенции взяла на себя и Российская Федерация) предусмотрено, что ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.

В 1999 году был принят Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которым определены органы и учреждения системы профилактики, их функции и механизм взаимодействия.

К органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отнесены:

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП).

Органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания, к которым относятся специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагоги-ческой помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания.

Органы управления образованием и образовательные учреждения, в том числе психолого-медико-педагогические комиссии, общеобразовательные учреждения общего образования, учреждения начального профессионального, среднего профессионального образования, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (детский дом, детский дом семейного типа, школа-интернат), специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа (специальные общеобразовательные школы, специальные профессиональные училища, специальные (коррекционные) образовательные учреждения закрытого типа), учреждения дополнительного образования детей.

Органы опеки и попечительства.

Органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи, включая социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи, центры социально-психологической помощи молодежи, центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи, молодежные клубы.

Органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения (детские и подростковые учреждения, оказывающие наркологическую и психиатрическую помощь, лечебно-профилактические учреждения, родильные дома, дома ребенка).

Органы службы занятости.

Органы внутренних дел (в том числе подразделения по делам несовершеннолетних, подразделения криминальной милиции, центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей).

Другие органы и учреждения (уголовно-исполнительные инспекции, органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма, общественные объединения, федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба).

В ходе проверки органов и учреждений системы профилактики необходимо выяснить, выполняются ли ими в пределах предоставленных полномочий задачи, поставленные законом:

предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Подлежит проверке выполнение органами и учреждениями системы профилактики требований ст. 9 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», обязывающей обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также предусматривающей обязанность взаимообмена информацией при обнаружении нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних.

11.1 Прокурорский надзор за исполнением законов комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав

Координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних законом возложена на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В работе этих комиссий принимают участие прокуроры, что позволяет реально влиять на реализацию правозащитных функций. Согласно требованиям п. 10.1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 прокурорам необходимо усилить надзор за соответствием законам региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность комиссий, активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций, принципиально реагировать на необоснованное изменение статуса комиссии для обеспечения возможности КДНиЗП реально выполнять возложенные на них функции координаторов по борьбе с детской безнадзорностью.

Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определен системообразующий орган, функцией которого является объединение, координация деятельности субъектов профилактики, обеспечение их взаимодействия. Таким органом являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Статья 11 указанного Закона возложила на комиссии широкие профилактические функции: защита и восстановление прав и законных интересов несовершеннолетних; выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; координация деятельности органов и учреждений системы профилактики; осуществление мер по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики. Помимо этого на комиссии фактически возложены и функции ювенальной юстиции в отношении родителей, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих обязанности по воспитанию детей, и несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, общественно опасные деяния.

Проверку законности деятельности КДНиЗП предваряет получение и изучение статистической информации о работе комиссии, планов работы на текущий и предыдущие годы с учетом положений действующего законодательства.

Проверку целесообразно начать с анализа деятельности комиссии с учетом положений ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Прежде всего, необходимо установить наличие нормативного акта, регламентирующего деятельность комиссии, проверить соответствие положения о комиссии нормам федерального законодательства, полномочия ее членов, установить, правомочным ли составом комиссии принимаются решения.

Проверяющему следует выяснить, что делается комиссией по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних; указать, скольким несовершеннолетним и по каким вопросам оказана помощь непосредственно комиссией, сколько представлений и предложений внесено и в какие учреждения по устранению причин и условий социального неблагополучия детей, как реагировали руководители этих органов.

Осуществляя проверку, нужно:

дать оценку эффективности предпринимаемых комиссией мер по координации деятельности, связанной с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. При этом необходимо иметь в виду изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», исключившие из полномочий комиссий контроль за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В справке, составляемой по результатам проверки, нужно привести данные о количестве обращений, поступивших в комиссию непосредственно от несовершеннолетних, результаты их рассмотрения;

изучить формы и методы осуществления координации деятельности органов и учреждений системы профилактики (п. 3 ч. 1 ст. 11 названного Закона), проанализировать эффективность взаимодействия последних на примере нескольких детей, в том числе неоднократно задерживающихся органами милиции за безнадзорность; числящихся в скрытом отсеве; вовлеченных в наихудшие формы детского труда и т. д.;

истребовать и проанализировать данные о количестве представлений органов управления образованием и образовательных учреждений об исключении несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, соотнести эти данные с отчетом РОУО формы Д-12, сведениями о количестве «скрытого отсева», сверить списки учащихся, числящихся в скрытом отсеве по школам и профессиональным училищам, с данными ПДН, органов опеки и попечительства и социальной защиты, выяснить, располагают ли последние сведениями о таких подростках, каковы причины скрытого отсева в каждом конкретном случае, что сделано для возвращения подростка в учебное заведение и нормализации семейного благополучия, выявить случаи ненадлежащей работы и отсутствия взаимодействия.

В ходе проверки также устанавливается:

выполняются ли комиссией требования административного законодательства при привлечении к административной ответственности несовершеннолетних и иных взрослых;

соблюдается ли срок давности при привлечении к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), выносятся ли постановления о прекращении производства по истечении срока давности (ст.ст. 24.5, 29.1 КоАП РФ);

соблюдается ли срок рассмотрения административных дел (ст. 29.6 КоАП РФ), особенно в период отпуска председателя или ответственного секретаря комиссии, проводятся ли заседания комиссии во время отпусков членов комиссии, правомочны ли лица, замещающие членов комиссии;

выясняются ли обстоятельства по делу, предусмотренные ст. 26.1 КоАП РФ, содержат ли материалы дела доказательства, наличие которых, согласно ст. 26.2 КоАП РФ, обязательно;

соблюдается ли законность при освобождении несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3, ст. 2.9 КоАП РФ) от административной ответственности;

соблюдается ли установленный ст. 29.7 КоАП РФ порядок рассмотрения дела об административном правонарушении;

выносятся ли определения о приводе лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ, как соотносятся полученные данные с количеством административных производств, прекращенных по истечении срока давности в связи с неявкой правонарушителей;

осуществляется ли комиссией как коллегиальным органом подготовка к рассмотрению административных дел в соответствии с ч. 1 ст. 29.1 КоАП РФ (при этом необходимо иметь в виду, что содержание ст. 29 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., предписывающей председателю комиссии или его заместителю изучать дела в порядке подготовки их к рассмотрению, не распространяется на дела об административных правонарушениях, поскольку производство по делам об административных правонарушениях регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях), обращает ли внимание комиссия при подготовке дела к рассмотрению на существенные недостатки, прямо предусмотренные ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в том числе на правильность составления протокола об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола;

возвращаются ли протоколы об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в соответствии с требованиями п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ (возвращение протокола возможно лишь при подготовке к рассмотрению дела и не допускается при рассмотрении дела);

полномочными ли должностными лицами составлены протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ);

выносятся ли определения об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (ст. 26.10 КоАП РФ), соблюдаются ли сроки их исполнения;

использует ли комиссия право внесения представлений согласно ст. 29.13 КоАП РФ, какова их эффективность;

налагается ли на несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение, не имеющего самостоятельного заработка, административное наказание в виде штрафа, выносятся ли в таких случаях определения о взыскании штрафа с родителей или иных законных представителей (ч. 2 ст. 32.2 КоАП РФ);

соблюдаются ли процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, выполняются ли при составлении протоколов и вынесении постановлений комиссии требования, предусмотренные ст.ст. 29.8, 29.10 КоАП РФ.

Проверяющий также должен:

оценить выполнение комиссией требований ст. 29.11 КоАП РФ об объявлении постановления по делу об административном правонарушении, выяснить, разъясняется ли порядок обжалования постановлений;

проверить исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, обратить внимание на своевременность уплаты штрафа (ст. 32.2 КоАП РФ), на соблюдение порядка передачи соответствующих материалов судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ);

установить, во всех ли случаях рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних в соответствии с ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ о времени и месте их рассмотрения уведомляется прокурор;

проанализировать практику рассмотрения административных дел, возбужденных в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ членами комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

При этом необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ предусмотрено заслушивание заключения прокурора, участвующего в рассмотрении дела об административном правонарушении. В случае выявления незаконных решений следует незамедлительно их опротестовывать.

Представляется целесообразным прокурору по каждому делу об административном правонарушении, рассмотренному с его участием, составлять заключение, примерный образец которого представлен ниже.

Необходимо проанализировать выполнение комиссией требований главы III Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в части рассмотрения материалов о совершении подростками общественно опасных деяний.

Нужно установить:

количество подростков, в отношении которых комиссия ходатайствовала о направлении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (см. примерные образцы заключений прокурора), сколько ходатайств комиссии удовлетворено судом, сколько отклонено, какова позиция участвующего прокурора в комиссии и в суде, приносились ли протесты по разногласиям с судом, каковы результаты их рассмотрения;

какая конкретно помощь в трудовом и бытовом устройстве оказана подросткам, освобожденным из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшимся из специальных учебно-воспитательных учреждений, иным категориям несовершеннолетних.

Осуществляя проверки деятельности комиссий, прокурор также должен устанавливать законность постановлений о применении принудительных мер воспитательного воздействия, мер административного наказания, обращая особое внимание на индивидуализацию принимаемых мер, обоснованность решений ходатайствовать перед судом о помещении подростков в специальные учебно-воспитательные учреждения.

Образцы заключений прокурора

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по делу об административном правонарушении

Дело № __________

На основании постановления (протокола)________________, составленного ___________________________________________ ,

(дата, должностное лицо)

о совершении правонарушения, предусмотренного ч. __ ст. ____ КоАП РФ, гражданином ___________________________________________

(установочные данные лица)

рассмотрено «___»________________ 200__ года

__________________________________________________________

(суд, орган, должностное лицо)

Обстоятельства дела: _____________________________________

Заключение прокурора:____________________________________

Результат рассмотрения дела: _______________________________

________________________________________________________

Оценка постановления: _____________________________________

Протест на не вступившее в силу постановление по делу внесен: «____»_____________200___ года

Результат рассмотрения: ____________________________________

Подпись прокурора, участвовавшего в деле ____________________

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по делу о помещении в специальное учебно-воспитательное

учреждение закрытого типа несовершеннолетнего,

не подлежащего уголовной ответственности

Дело_№ _____________

Основания помещения ___________________________________

___________________________________________________________

(ст. 15 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности

__________________________________________________________

и правонарушений несовершеннолетних»)

несовершеннолетнего ________________________________________

(установочные данные лица)

рассмотрено «____»______________ 200___ года

судьей _____________________________________________________

(Ф. И. О.)

___________________________________________________________

(название суда)

Участники процесса: _______________________________________

(адвокат, прокурор, несовершеннолетний,

___________________________________________________________

родители/законные представители, в случае отсутствия --

_____________________________________________________________

представитель органа опеки и попечительства)

Обстоятельства дела: ____________________________

(фабула совершенного деяния,

_____________________________________________________________

дата принятия процессуального решения об отказе в возбуждении

...