Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

Размещено на http://www.allbest.ru/

Диссертация

Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

Введение

Актуальность исследования. Неотъемлемой частью формы современного государства является форма его государственного устройства. На государственное устройство влияют различные факторы экономического, естественно-географического, национально-этнического, политического и исторического характера. На протяжении последних двух столетий получили развитие две основные формы государственного устройства - унитарное и федеративное государственное устройство. Федерация не является распространенной формой государственного устройства. Из двухсот государств лишь 24 являются федерациями, то есть государствами, включающими в себя территориальные образования, обладающие известной степенью государственно-правовой самостоятельности по отношению к целому государству. Вместе с тем среди федераций существуют крупные государства (Австралия, Индия, Канада, Россия, США, ФРГ и др.), история становления и развития которых позволяет в полной мере представить о своеобразии федеративного государственного устройства.

Связанная с понятием федерации категория «федерализм» служит в современной конституционно-правовой науке для обозначения соответствующего учения (доктрины), принципа государственного строительства и формы государственного устройства. С федерализмом связывают децентрализацию экономической и политической жизни общества и государства, выступающую в качестве одного из условий обеспечения свободы личности и демократии.

Соответственно возникает вопрос о причинах и условиях развития федерализма, ответ на который позволяет вскрыть природу федерализма, его влияние на степень эффективности функционирования государства. Познание причин и условий развития федерализма в различных странах одновременно позволяет соотнести историческое развитие государственного устройства России с основными тенденциями причинной обусловленности федерализма в других странах. Вместе с тем это способствует поиску наиболее совершенных моделей федерализма, оптимизации устройства государственной власти в целях обеспечения интересов граждан, демократического развития общества и государства.

Россия выстрадала на протяжении XX века федерализм как форму государственного устройства с ориентацией на лучшие мировые образцы. Выявление причинной обусловленности российского федерализма позволяет увидеть особенности его эволюции, способствует совершенствованию конституционной модели современного российского федерализма, определению перспектив его развития.

Цель, задачи, предмет и объект исследования. Целью настоящего исследования являются обобщение и анализ причин и условий развития федерализма как формы государственного устройства стран мира. Соответственно поставленной цели выдвигаются следующие задачи:

выявление сущности федерализма как государственно-правовой доктрины, принципа государственного строительства и формы государственного устройства;

обоснование причинной обусловленности становления и развития федерализма как формы государственного устройства в странах мира;

выявление факторов влияния на федеративное государственное устройство и определение оснований их классификации;

выявление общих закономерностей и особенностей содержания причин и условий федерализации зарубежных государств в XVIII - XXI веках;

выявление общих черт эволюции государственного устройства России в XX-XXI веках и факторов влияния на развитие российского (советского) федерализма.

Объектом исследования является федеративное государственное устройство.

Предметом исследования являются факторы влияния (причины и условия) на становление и развитие федеративного государственного устройства различных стран мира, включая Россию.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. С точки зрения исторического развития конституционно (государственно) - правовая наука рассматривает федерализм как соответствующее учение, принцип устройства государства и одну из форм государственного устройства. Преимущественное значение в науке конституционного (государственного) права различных стран придается понятию федерализма (федерации) как формы или способа государственного устройства, олицетворяющего собой территориальную организацию государства с учетом государственно-правовой связи между целым государством и отдельными его территориальными образованиями (штатами, кантонами, землями, провинциями, республиками).

2. Развитие конкретной формы государственного устройства, в том числе федеративной, обусловлено определенными факторами, носит детерминированный характер. В ряду таких факторов можно выделить факторы, составляющие причины, и факторы, составляющие условия. Если причины как бы вызывают к жизни федерализм, то условия предполагают наличие благоприятной почвы для его развития. В то же время упомянутое отделение причин от условий зачастую носит гипотетический характер: один и тот же фактор может выполнять двоякую роль в процессе федерализации, выступая одновременно в качестве причины и условия становления и развития федеративного государственного устройства.

3. Анализ истории становления и развития многих федеративных государств мира показывает, что среди факторов влияния (причин и условий) на становление и развитие федеративного государственного устройства особое место занимают экономические и естественно-географические факторы. Как показывает практика федеративного государственного строительства, экономические факторы могут быть обусловлены различным уровнем развития природно-ресурсной базы, производства и коммуникаций в отдельных территориальных образованиях. Названные обстоятельства стимулируют соответственно различные экономические интересы отдельных территориальных сообществ людей, которые могут усиливать или ослаблять центростремительные и центробежные тенденции в организации и функционировании государства. Целям сбалансирования этих тенденций может эффективно служить федеративное государственное устройство (Австралия, Аргентина, Бразилия, Канада и др.).

В тесной связи с экономическими факторами часто выступают причины и условия естественно - географического характера. В частности, становлению и развитию федеративного государственного устройства способствует значительная площадь территории государства с обособленными в природно-климатическом отношении территориальными образованиями (последние могут быть отделены реками, пустынями, горами, иметь островное положение и пр.), неразвитыми природно-ресурсными связями и коммуникациями между ними. При этом естественно-географические факторы преимущественно выступают в качестве условий становления и развития федерализма (Мексика, Пакистан, Папуа Новая Гвинея, Танзания, Швейцария и др.).

4. Полинациональный состав населения страны может выступать в качестве важнейшего фактора влияния на федеративное государственное устройство. На территории государства могут компактно проживать общности людей, обладающие чертами нации, осознающие национально-этническую самодостаточность, национально-культурное своеобразие и потому желающие выразить их посредством государственно-правового самоопределения. При этом национально-этнические особенности могут выступать одновременно в качестве причины и условия развития федерализма. Несмотря на то, что большинство федеративных государств не построено на основе национально-этнического признака, идея федерализации государства по национально-этническому признаку все же не может быть отвергнута. Опыт некоторых федеративных государств прошлого и современности доказывает актуальность построения федеративного государства в целях решения национального вопроса (Бельгия, Индия, Нигерия, СССР, СФРЮ и др.).

5. Различные экономические, естественно-географические и национально-этнические факторы, определяющие становление и развитие федеративного устройства в том или ином государстве, могут иметь политический оттенок. Вместе с тем анализ становления и развития федерализма во многих государствах позволяет выделить и собственно политические причины и условия. Среди политических причин и условий федерализации могут выступать наличие той или иной разновидности политического режима (степени демократичности или антидемократичности приемов и методов осуществления государственной власти) и ротация правящих политических элит с возможной сменой государственной идеологии (Аргентина, Венесуэла, Пакистан и др.).

6. Историческая обусловленность федерализма связана с наличием у образующих федеративное государство территориальных частей собственного опыта самостоятельного государственно-правового развития. Данный опыт, с одной стороны, предопределяет стремление к сохранению политико-правовой самостоятельности и соответствующих атрибутов этой самостоятельности в рамках единого государства, а с другой стороны, выступает в качестве важной предпосылки становления и развития федеративного государственного устройства, поскольку образующие федерацию территории имеют реальную способность к самоуправлению (Австралия, США, Швейцария).

7. Причинная обусловленность советского федерализма на первых этапах его развития была связана с национально-культурной и политической дезинтеграцией России в ходе развития революционных событий после февраля 1917 года. Федерализм был использован ведущей на тот период политической партией - партией большевиков (РСДРП - РКПб) как средство нейтрализации центробежных процессов и сохранения государственного единства страны, а также для решения задач в провозглашенной классовой борьбе. Последующее развитие советского федерализма приобрело причудливый характер: отдельные элементы национально - культурной и государственно - правовой децентрализации сочетались с доминирующей тенденцией на унификацию государственной и общественной жизни в Союзе Советских Социалистических Республик (официально признавалась единая государственная идеология, имелись строгая иерархическая подчиненность тесно переплетенных партийно-государственных органов и командно - административная система управления экономикой и пр.).

8. Всеобъемлющий кризис российского (советского) общества и государства на рубеже 80 - 90 годов XX века привел к необходимости пересмотра принципов государственного устройства, включая обновление федерализма как одной из разновидностей экономической и политико-правовой децентрализации, способа дальнейшего государственно-правового самоопределения отдельных национальных групп (в границах республик, автономных округов, автономной области). Одновременно восторжествовала идея тесного увязывания федерализма с развитием демократии в соответствии с известным положением о том, что политическая децентрализация есть условие демократии, а федерализм выступает в качестве одной из разновидностей такой децентрализации.

9. Препятствием на пути развития асимметричного децентрализованного российского федерализма, сложившегося в 90-х годах, стали геополитические, естественно-географические и исторические факторы. В частности, насущным для современной России является вопрос об обеспечении неприкосновенности внешних границ, развития территорий с сохраняющимися на них суровыми природно-климатическими условиями для жизни человека. Кроме того, важное значение имеет и давление вековых традиций централизованного государственного управления в России, которые необходимо учитывать. Влияние такого рода факторов способствовало проявлению на рубеже XX-XXI веков тенденции к централизации российского федерализма. Она совпала с одновременным формированием полнокровного суверенного российского государства и в известной мере может считаться объективно закономерной.

Степень разработанности темы. В отечественной конституционно (государственно)-правовой науке вопросы причинной обусловленности федерализма получили определенное развитие. Постановку этих вопросов можно обнаружить уже в трудах дореволюционных ученых-юристов. Рассматривая институты федерализма и автономии, они выделяли конкретные объективные факторы (исторические, естественно-географические и др.) и субъективные факторы (привлекательность зарубежного опыта федеративного строительства) влияния на федеративное государственное устройство. Примечательно, что дореволюционная государственно-правовая наука с учетом зарубежного опыта государственного строительства отрицала идею федерализма для России, усматривая в нем реальную угрозу единству многонациональной страны.

В советской науке государственного права вопрос причинной обусловленности федерализма освещался путем простого упоминания или краткой характеристики некоторых оснований федерализации в процессе анализа актуальных проблем теории и практики государственно-территориального устройства. Особое место отводилось национально- этническим причинам и условиям развития федерализма как объективным факторам влияния на формирование федеративного устройства. Иные же причины и условия рассматривались преимущественно через призму классовой заинтересованности господствующих социальных групп того или иного общества.

В современной российской конституционно-правовой науке также отсутствует комплексное исследование факторов влияния на федеративное государственное устройство. Хотя фрагментарно вопрос о причинах и условиях становления и развития федерализма рассматривается в отдельных монографических изданиях, посвященных проблемам государственного устройства некоторых стран.

Таким образом, исследование причин и условий развития федерализма в странах мира, в том числе в России, требует более углубленного и специализированного подхода.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретические основы исследования составили взгляды и концепции отечественных и зарубежных ученых в области конституционного (государственного) права, теории и истории государства и права, политологии.

Вопрос о сущности и причинной обусловленности федерализма затрагивался в известной мере в трудах дореволюционных российских государствоведов (В.А. Гессен, А.Д. Градовский, А.А. Жилин, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Н.Н. Палиенко, А.С. Ященко и др.). Важное значение придавалось в процессе исследования отдельным положениям, юридическим конструкциям и выводам в этой части ученых-юристов, специалистов иных сфер обществоведения советского и современного российского периодов. В частности, речь идет о взглядах Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Александренко, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Г.А. Гаджиева, В.Г. Графского, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Е.Р. Кастеля, С.Ю. Кашкина, А.И. Кима, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова, М.И. Кукушкина, В.И. Лафитского, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, В.В. Невинского, С.И. Русиновой, П.И. Савицкого, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, Ю.Г. Судницына, И.А. Умновой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Л.Н. Энтина и др.

В процессе исследования использованы многие положения и выводы современных зарубежных государствоведов и политологов (Д.Д. Басу, Д. Елазара, Х.Кильпера, Д. Кинкейда, Х. Лауфера, Р. Лотты, Т. Маунца, П. Ордешука, В. Острома, У. Райкера, В. Рудольфа, С. Солника, Л. Фридмэна, К. Хессе и др.), а также зарубежных авторов прошлого (А. Гамильтона, Д. Джея, Т. Джефферсона, Г. Еллинека, П. Лабанда, Д. Мэдисона, А. де Токвиля и др.).

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания - диалектический, материалистический, формально - юридический, формально - логический, исторический, социологический, статистический, сравнительно - правовой. Особое место отводится выявлению причинно-следственной связи между природными и социальными явлениями внутри социальных отношений.

Научная новизна исследования определяется постановкой актуальных вопросов и комплексным подходом к исследованию причин и условий развития федерализма в зарубежных странах и в России. Настоящая работа представляет собой первую попытку в отечественной науке конституционного (государственного) права обобщенного исследования причинной обусловленности федерализма как формы государственного устройства.

Практическое значение и апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе разработки концепции государственного строительства и развития национальных отношений в современной России, законодательного регулирования государственного устройства России. Материалы диссертационного исследования могут найти применение в процессе преподавания учебных курсов «Теория и история государства и права», «Конституционное право России и зарубежных стран», «Политология».

Материалы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, в частности, на республиканском научно-практическом семинаре "Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт" (Барнаул, 1996); межрегиональном научном семинаре молодых ученых "Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых" (Барнаул, 1997); республиканской конференции "Современное российское право: федеральное и региональное измерение" (Барнаул, 1997), межрегиональных научно-практических семинарах "Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства" (Барнаул, 1999) и "Избирательное право и избирательный процесс в субъектах Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы" (Барнаул, 2000), республиканской научной конференции «Публично - и частно - правовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы» (Барнаул,2002).

Основные положения и выводы исследования нашли отражение в семи опубликованных научных статьях и тезисах докладов, в коллективной работе «Конституционное право Российской Федерации: Практикум» (Барнаул, 1999).

Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, заключение, список использованной литературы, приложение.

федерализм государственный россия

Глава 1. Теоретические основы федерализма как формы государственного устройства

§ 1. Понятие федерализма

На протяжении почти семи тысячелетий важное место в жизни общества занимает государство как его исторически первая политическая организация, которой свойственны территориальная организация населения, институты суверенной публичной власти, наличие правовой системы и другие признаки. При этом современные представления о государстве преимущественно лишены классовой подоплеки; в них сделан акцент на оценке роли государства как универсального регулятора общественного бытия, механизма обеспечения единства и целостности общества См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 47-53; Лазарев В.В. , Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.,1998.С.34; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.,1997. С.33; Он же. Государствоведение. М.,1999. С. 46-47.. Государство любого исторического типа Долгое время в отечественной юридической науке признавался единственно верным формационный подход к типологии государств, в рамках которого выделялись рабовладельческое, феодальное, буржуазное и социалистическое государство (См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Исторические типы государства и права. М.,1971.С.9-17). В настоящее время признаются и другие подходы к типологии государств, известные западной правовой традиции. Так, например, в рамках цивилизационного подхода наряду с социально-экономическими учитываются религиозные, психологические, культурные основы жизнедеятельности общества, а государство и общество относятся к одной из 26 цивилизаций - египетской, китайской, западной, православной, арабской и т.д. (См.: Тойнби А. Дж. Постижение истории. М., 1991.С. 74). характеризуют его сущность, содержание и форма. Каждая из названных категорий раскрывает определенную сторону государственного организма. Так, сущность государства указывает на его генетическую природу, социальное назначение. Другими словами, сущность государства представляет собой ту первооснову, которая обусловливает содержание, цели, функционирование государства См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 97., его необходимость в обществе как универсальной управляющей системы См.: Общая теория права и государства. М., 1994. С. 81.. «Проблема сущности государства - это проблема определения самой важной, определяющей его характеристики» Лазарев В.В., Липень С.В. Указ. соч. С. 39.. Традиционное ее решение связывается с ответом на вопрос о том, кому принадлежит государственная власть, как и в чьих интересах эта власть осуществляется. В марксистско-ленинской теории государства и права ответ на поставленный вопрос всегда был и остается однозначным: политическая власть - это организованное насилие одного класса для подавления других классов См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.4. С. 447; Теория государства и права. М., 1973. С. 53.. Следовательно, акцент в определении сущности государства делается здесь на насильственной стороне данного явления. Однако, в новейшей юридической литературе все большую поддержку получает оценка сущности государства через выполняемую им роль орудия социального компромисса, поиска согласия различных слоев населения и общественных сил, что предполагает их сотрудничество См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 118-120; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 43-58.. Сущность государства детерминирует содержание данного явления, выступая по отношению к нему одновременно в качестве истока и стержня («сердцевины»). А поскольку государство может анализироваться как в статике, так и динамике своего существования, развития, то представляется оптимальным понимание содержания государства через воплощение его в государственном механизме, с одной стороны, и в функциях государства, деятельности механизма государственной власти, с другой стороны См.: Петров В.С. Сущность, содержание и форма государства. Л., 1971. С. 12.. Наконец, логически замыкающим звеном рассматриваемой цепи категорий, характеризующих государство, выступает его форма.

Характеристика формы государства связана с дискуссией об элементах этого института, которая ведется в отечественной юридической науке, начиная с 50-х годов XX века См.: Чиркин В.Е., Рябов С.В., Тиханов А.А. Формы государства в буржуазных странах Латинской Америки. М.,1982.С.9-11; Ильинский И.П., Мишин А.А. и Энтин Л.М. Политическая система современного капитализма. М., 1983. С. 173; Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 441-448.. В рамках данной дискуссии можно выделить четыре основных подхода: 1) форма государства отражается в форме правления; 2) форма государства рассматривается в узком и широком смыслах слова и находит свое воплощение, соответственно, в форме правления или же в формах правления и государственного устройства; 3) форма государства анализируется как единство форм правления, государственного устройства и политического режима; 4) при характеристике формы государства используются все указанные элементы, но в то же время из политического режима выделяется политическая динамика как особый элемент формы государства, на основе которого государства классифицируются на агрессивные и миролюбивые. Так или иначе, в отечественной юридической науке устоялось и доминирует воззрение на форму государства как триединое явление, включающее взаимосвязанные формы правления, государственного устройства и политического режима. При этом отмечается, что если формы правления и государственного устройства раскрывают структурную сторону государства, то форма политического режима -- его функциональную сторону См.: Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин Л.Н. Указ. соч. С. 173-174.. Думается, что в принципе такая позиция верна, хотя теоретически, учитывая соотношение категорий «содержание» и «форма», уместнее было бы говорить об отражении тех или иных сторон государства. Как мы видим, элементарный подход, позволяя глубже исследовать отдельные аспекты такого многогранного явления как форма государства, вместе с тем не позволяет уяснить ее общие черты. По этой причине заслуживают поддержки попытки отечественных ученых определить форму государства как особый целостный институт. Впервые это было сделано в работе «Формы государства в буржуазных странах Латинской Америки» (1982 г.), по мнению авторов которой «форма государства -- это обусловленная его содержанием целостная политико-правовая структура, выражающая единство институциональных и территориальных способов организации государственной власти, главных методов ее осуществления и форм обратной связи органов государства с населением» Чиркин В.Е., Рябов С.В., Тихонов А.А. Указ. соч. С. 19.. В работе «Сравнительное конституционное право» (1996 г.) по существу изложен аналогичный подход См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 446.. Отличную и, на наш взгляд, оригинальную позицию по проблеме комплексного определения формы государства занимает в настоящее время В.Е. Чиркин. Как полагает исследователь, форма государства, как особый комплексный институт государственности -- это обусловленная содержанием государства (прежде всего социальным, но не только) единая организационно-функциональная структура, выражающая способ организации и осуществления государственной власти в совокупности всех ее ветвей, а также методы прямой и обратной связи между органами власти и населением См.: Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 29; Он же. Государствоведение. М., 1999. С. 132.. Сравнивая приведенные точки зрения по целостному определению формы государства, нельзя не заметить, что в первом случае авторам все-таки не удалось до конца абстрагироваться от образующих форму государства элементов (упоминаются институциональные и территориальные способы организации государственной власти, методы ее осуществления). В этом смысле позиция В.Е. Чиркина представляется предпочтительнее, хотя она также не идеальна. Так, например, определению формы государства как единой организационно-функциональной структуры присуща некоторая аморфность. К тому же, отмечая обусловленность последней содержанием государства, автор указывает на ее функцию выражения все того же содержания государства, ибо к чему, как не к содержанию государства следует относить процессы осуществления государственной власти? Вследствие сказанного наиболее оптимальным, думается, было бы определение формы государства как внешнего отражения организации и осуществления государственной власти, содержания государства в целом как по вертикальному, так и горизонтальному срезам.

Таким образом, характеристика формы государства возможна в ракурсах и комплексного, и элементарного подходов. При этом в рамках последнего в различных позициях на понятие формы государства почти всегда присутствует указание на форму государственного устройства как ее структурный элемент.

Проблемы государственного устройства и его форм касались многие отечественные ученые-юристы. В определении государственного устройства их взгляды носят в принципе солидарный характер, и под ним понимается территориальная либо национально-территориальная организация государства, соотношение государства в целом и его составных частей, форма и принципы государственных связей между ними См.: Русинова С.И. Государственное устройство социалистических стран Европы (территориально-национальная организация). Л.,1966.С.5-6; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М.,1967.С.232; Судницын Ю.Г. Государственное право зарубежных социалистических стран. Л.,1976.С.117; Лепешкин А.И. Советский федерализм. М.,1977. С.8.. Следовательно, государственное устройство как явление государственно-правового порядка носит сложный характер, включая в себя, по крайней мере, три следующих института: во-первых, территориальную или национально-территориальную организацию государства; во-вторых, форму государственного устройства; в-третьих, правовые основы, принципы взаимоотношений между государством и его составными территориальными частями. Вследствие этого очевидно, что государственное устройство и его форма - неидентичные понятия: форма выступает лишь в качестве одной из сторон характеристики государственного устройства. Как справедливо указывал А.И. Лепешкин, «между государственным устройством и его формой нет непреодолимой стены - они тесно связаны, но единство не означает тождества. Содержание государственного устройства имеет различные формы проявления» Там же. С.10.. Таким образом, государственное устройство имеет свое содержание (территориальная организация страны, принципы взаимоотношений между государством и его частями) и свою форму, под которой следует понимать внешне выраженный способ (структуру) территориальной организации государства. Следует отметить, что в новейшей литературе иногда вместо термина «государственное устройство» употребляется термин «территориальное (политико-территориальное) устройство» и, соответственно, говорится о форме политико-территориального устройства См.: Конституционное (государственное) право. Учебник. В 4-х томах. Т.1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С.653; Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.,1996. С. 245.. Целесообразность такого рода формальных изменений в названии рассматриваемых явлений может состоять, по всей видимости, в ликвидации возможности их расширительной трактовки, акцентировании внимания на государственной организации именно в политико-территориальном аспекте. Однако, следуя сложившейся в отечественной юридической науке традиции, в настоящей работе для обозначения анализируемой характеристики государства используется выражение «форма государственного устройства».

По характеру взаимосвязи между государством и его составными частями в юридической науке традиционно выделяются две формы государственного устройства - унитарная и федеративная По мнению профессора В.Е. Чиркина, важной тенденцией развития форм государственного устройства на современном этапе являются предпринимаемые в последние годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Это выражается в новом течении регионализма, наиболее ярко проявившемся в Италии и Испании (См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // ГиП. 1994. №8-9.). В отличие от унитарных государств, которые состоят только или в основном из административно-территориальных единиц, территория названных стран целиком делится непосредственно на автономные образования - области. В связи с этим представляется возможным выделить еще одну форму государственного устройства, которую условно можно было бы назвать смешанной. В частности, А.А. Мишин, отмечая разнообразность и индивидуальность форм государственного устройства, выделяя две основные формы - унитарную и федеративную, в то же время полагал невозможным исключать существование и смешанных форм государственного устройства (См.: Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1998. С. 82). . Унитарное устройство представляет собой такое устройство государства, при котором последнее выступает в качестве цельного (слитного) образования, состоящего, по общему правилу, из административно-территориальных единиц, не обладающих государственно-правовой самостоятельностью по отношению к центру См.: Советское конституционное право. Л., 1975. С. 228; Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1998. С. 98; Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 1998. С. 83-84.. Унитарных государств в настоящее время в мире подавляющее большинство и среди них имеются как крупные (КНР, Индонезия, Япония, Франция и др.), так и карликовые государства. Унитарные государства могут быть классифицированы на простые (состоящие исключительно из административно-территориальных единиц либо вообще не имеющие административно-территориального деления) и сложные (имеющие в своем составе автономные образования). В качестве основных признаков, характеризующих простую унитарную государственность, выступают следующие черты: 1) наличие в государстве одной конституции, одной системы законодательства; 2) отсутствие в рамках государственного механизма обособленных (самостоятельных) в государственно-правовом отношении властных уровней. Другими словами, система органов государства носит здесь единый характер; 3) наличие одного гражданства - гражданства самого государства; 4) территория государства непосредственно делится на административно-территориальные единицы (такие небольшие по территории унитарные государства, как Мальта, Науру и другие, вообще не имеют административно-территориального деления). При характеристике сложного унитарного государства первый и второй из указанных признаков нуждаются в некоторых уточнениях, но лишь применительно к имеющимся в составе такого государства автономным образованиям. Так, политические (законодательные) автономные образования имеют право осуществлять собственную законодательную деятельность по определенному кругу вопросов, указанных в национальной конституции либо в специальном законе государства. К тому же в данных территориальных коллективах обычно имеются собственные органы законодательной и исполнительной власти.

Унитарные государства могут быть классифицированы также на относительно децентрализованные и централизованные. При этом в качестве критерия такой классификации выступает степень государственно-правовой зависимости местных органов власти от центральных органов государства. Если в централизованных унитарных государствах местная власть подчинена назначаемому центром правительственному чиновнику, то в децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются самим населением и пользуются определенной самостоятельностью по отношению к центру при решении вопросов местной жизни. Так, например, английские органы местного управления не являются органами центрального правительства. Каждый такой орган существует независимо и по закону наделен полномочиями самостоятельно принимать решения, а английское правительство контролирует здесь лишь те способы, которыми органы власти на местах осуществляют свою деятельность См.: Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984. С. 289..

Наряду с унитарными государствами 24 государства мира, на территории которых проживает около трети населения земли, являются федерациями. Из них 6 расположено в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Россия, Сербия и Черногория Соглашение о создании вместо Югославии нового государства - Сербия и Черногория - было подписано 14 марта 2002 г. президентом Югославии Воиславом Коштуницей, президентом Черногории Мило Джукановичем, премьер-министром Сербии Зораном Джинджичем, а также представителем ЕС по вопросам внешней политики и безопасности Хавьером Соланой. Это соглашение, подлежащее одобрению парламентами Сербии и Черногории, союзной Скупщиной, предусматривает разработку и принятие новой конституции страны. О будущей форме политико-территориальной организации нового государства судить сложно. Предполагается, что на смену федерализму придет нетрадиционная оригинальная форма государственного устройства (См.: http: www.rtr - vesti.ru). Однако, до принятия и вступления в силу конституции Сербии и Черногории есть смысл квалифицировать это государство как союзное (федеративное). , Швейцария), 4 в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан), 4 в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), 2 - в Океании (Австралия, Папуа-Новая Гвинея), 6 - на американском континенте (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне. Число федеративных государств в мире выросло после Второй мировой войны. Несмотря на то, что за это время некоторые федерации в силу различных обстоятельств прекратили свое существование (Индонезия, Ливия, Чехословакия, СССР и др.), тем не менее возникли новые, например, Бельгия (1993 г.) и Эфиопия (1994 г.). Федеративное государственное устройство основано на признании существования «центрального» или «общего» суверенного государства и его составных частей, обладающих некоторыми формальными признаками государства (количественная и качественная полнота этих признаков разнится, соответственно различен и правовой статус составных частей федеративного государства, субъектов конкретной федерации - от фактического статуса как обычных областей унитарного государства до признания за ними государственного суверенитета).

Как и унитарные государства, федеративные государства мира подразделяются на относительно децентрализованные и централизованные. В качестве соответствующего критерия классификации выступает принадлежность государственно значимых полномочий (внешняя политика, оборона, финансы и т.д.). Очевидно, что в условиях централизованной федерации упомянутые прерогативы находятся в руках федерального центра. Например, ограничение автономии австрийских земель наиболее отчетливо проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и землями, результатом которого является осуществление федерацией более сотни крупных полномочий при неопределенности компетенции земель. К законодательству земель отнесено главным образом регулирование вопросов местного хозяйства, образования и культуры См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 7; Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. Барнаул, 1997. С. 16-17.. При этом централистскую тенденцию существенно усиливает вступление Австрии в 1995 году в Европейский Союз, порождающее сильные интеграционные процессы. Практика федеративных отношений в Германии также выявила устойчивую тенденцию к усилению централизации государственного устройства, при которой перевес в сфере законодательства оказывается на стороне федерации, а тяжесть исполнения законов ложится в первую очередь на земли. В качестве причин усиления централизации в Германии выступают следующие обстоятельства: особенности разграничения компетенции; конституционно установленные принципы соподчинения федерации и земель; принцип неписаного конституционного права -- «доброго поведения» земли по отношению к федерации См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 177; Невинский В.В. Указ. соч. С. 49-50.. В связи с этим уместно привести высказывание виднейшего немецкого конституционалиста К. Хессе, который употребляет по отношению к Германии выражение «унитарное федеративное государство» Цит. по: Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 18. . На современном этапе развития большинство федеративных государств мира являются централизованными либо близки к этой отметке. При этом во многих федерациях - США, ФРГ, Швейцарии, Мексике и др. - сочетаются процессы централизации и децентрализации. В одних отношениях происходит усиление федеральной власти (прежде всего в сфере политических решений), в других - расширяются полномочия субъектов федерации (образование, культура, здравоохранение, экономика, коммунальное управление, охрана общественного порядка). Однако, наличие такого рода процессов в централизованной федерации не изменяет ее качественного состояния как централизованной федерации с точки зрения ранее обозначенного нами критерия. В целом, почти все федерации мира обладают высокой степенью централизации. Наиболее централизованными являются федерации в странах Латинской Америки, особенно в Венесуэле. Вслед за ней идут Бразилия, Мексика, Аргентина, Пакистан См.: Чиркин В.Е. Буржуазная политология и действительность развивающихся стран: критика концепции «политической модернизации». М., 1980. С.57..

Федерацию необходимо отличать от различных форм межгосударственных союзов. Данный вопрос являлся и является объектом пристального внимания в отечественной науке конституционного (государственного) права прошлого и настоящего См.: Градовский А.Д. Государственное право. Лекции 1881-1882 гг. Спб., 1882. С.347-350; Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С.297-300; Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М.,1998. С.192-226; Очерки конституционного права иностранных государств. М.,1999. С.89-91. . Традиционно государства мира делятся на две группы: участвующие в политических объединениях и не участвующие в них. При этом политические объединения государств бывают двух видов: союзы государств (конфедерация, монархическая уния, протекторат) и союзные государства (федерации). Союзы государств в отличие от федерации государствами не являются. Конфедерация представляет собой форму межгосударственного сотрудничества для достижения определенных политически значимых целей в области обороны, экономики, внешней политики и некоторых других сферах. Органы конфедерации лишены властных полномочий, и ее субъектам принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании либо применении актов конфедеративных органов. Уния является такой общностью государств, которая возглавляется единым монархом. Другими словами, данный союз государств возникает в силу принадлежности одному лицу права на престол в нескольких странах. Наконец, протекторат как форма объединения государств характеризуется отчуждением со стороны государства-подопечной стороны в пользу государства - протектора права осуществления части своих суверенных полномочий при условии сохранения собственной государственности. Это может происходить как в результате насильственных действий одного государства по отношению к более слабым странам, так и по причине заинтересованности государства - подопечной стороны в получении военной, финансовой и иной помощи со стороны государства-протектора.

Таким образом, только федерация, будучи формой государственного устройства, выступает в качестве явления сугубо государственно-правового порядка. Различные же формы межгосударственных союзов не могут быть квалифицированны как государства, а образующие их субъекты не утрачивают своего государственного суверенитета.

При характеристике федеративного устройства государств достаточно важным является вопрос о соотношении категорий «федерация» (или «федеративное государство») и «федерализм». В толковом словаре русского языка Ожегова С.И. и Шведовой Н.Ю. федерализм определяется в двух значениях: во-первых, как принцип государственного устройства, основанного на федерации и, во-вторых, как политическое течение, стремящееся к установлению такого строя. См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 838. По мнению В.Е. Чиркина, в отличие от термина «федерация», который характеризует прежде всего статическое, организационное, институциональное состояние, термин «федерализм» обозначает более широкое явление, хотя во многих аспектах эти понятия совпадают: «федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства» Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 6.. Л.М. Карапетян также указывает на более широкое содержание понятия «федерализм» по отношению к понятию «федерация». Отмечая производный характер категории «федеративное государство» от категории «федерализм», ученый полагает, что термин «федерализм» включает в себя систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного См.: Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999. С. 4.. Н.А. Богданова рассматривает федерализм как совокупность идей, в том числе нашедших конституционное закрепление, о федеративной форме государственного устройства, а также как практику их реализации См.: Конституционное право. Общая часть. М., 1994. С. 47.. Схожую позицию занимает и профессор Раянов Ф.М. С одной стороны, он квалифицирует федерализм как практику конституционного закрепления взаимоотношений союзного государства с государственными образованиями (штатами, землями, республиками и т.д.), реальное соблюдение федеративных отношений в деятельности государства, системе законодательства, повседневной жизни граждан. С другой стороны, федерализм представляет собой, согласно его позиции, систему идей и взглядов, используемых при организации формы государственного устройства. «Степень развития федерализма, - пишет учёный, - означает глубину, широту и качество проникновения в ткань общества идей и взглядов на особенную форму государственного устройства, суть которой проявляется в двухуровневой государственно-правовой атрибутике» Раянов Ф.М. Развитие современных представлений о сущности федеративного государства // Российский юридический журнал. 1999. № 1. С. 112..

Таким образом, общим для приведенных точек зрения является положение о том, что категория «федерализм» по своему содержанию поглощает категорию «федерация», представляя собой систему принципов, на которых базируется федеративная государственность, совокупность идей о федеративной форме государственного устройства. Несколько отличается от приведенных суждений позиция М.С. Саликова, по мнению которого федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, в то время как федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 41.. Как мы видим, понятие «федерация» здесь производно от понятия «федерализм», и каждая из этих категорий характеризует государственное устройство в определенной плоскости: федерализм - с точки зрения содержания, в аспекте динамики, федерация - с точки зрения формы, в аспекте статики.

И.А. Умнова оценивает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства. Федерализм как принцип воплощает, по ее мнению, способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне. Как режим и форма государственного устройства страны он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве См.: Умнова И.А. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М., 1999. С. 13.. Думается, что определение федерализма как режима и формы государственного устройства не может быть одним и тем же. Именно как форма государственного устройства федерализм предполагает разделение государственной власти по вертикали. При рассмотрении федерализма как режима государственного устройства речь, по всей видимости, должна идти о процессе принятия политических решений, соответствующих приемах и способах, их специфике в условиях федеративной организации.

По нашему мнению, категория «федерализм» может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, федерализм представляет собой учение о федеративной форме государственного устройства (или федерации). Одновременно, учитывая современные представления отечественных и зарубежных исследователей о сущности федерализма, построенные на концепциях свободы человека, равенства людей между собой, федерализм вполне уместно квалифицировать и как учение об особом способе (устройстве) общественно-политической жизни, предполагающем взаимоотношения самоуправляющегося сообщества. В целом теория федерализма в своем развитии прошла несколько этапов: античность, средние века, раннебуржуазный и буржуазный периоды, новейшее время. И если в античности можно обнаружить лишь определенные зачатки данной теории, а в средние века и раннебуржуазный период ее эволюция происходила преимущественно в рамках различных теоретических представлений о государстве, свободе, взаимоотношениях между государством и обществом, то в последующем федерализм постепенно начинает выступать в качестве самостоятельной темы научных размышлений. При этом, на конец XVIII века приходится как появление теории федерализма в классическом виде, так и ее первое практическое воплощение в государственном устройстве созданных на основе Конституции 1787 года Соединенных Штатов Америки.

Во-вторых, федерализм выступает как принцип государственного устройства, получающий свое конституционное закрепление. Так, например, согласно статье 1 Конституции Бельгии См.: Конституция Бельгии от 7 февраля 1831 года // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 109-144. эта страна является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов. Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федерализм выступает как основа конституционного строя России, то есть как исходное положение федеральной Конституции, интегрирующее в себе содержание нормативного регулирования государственно-территориального устройства нашей страны. В соответствии с абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ Основной закон ФРГ // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 181-234. Германия является демократическим, социальным и федеративным государством, а абз. 3 ст. 79 Основного закона ФРГ устанавливает запрет на изменение германской Конституции в части, затрагивающей разделение федерации на земли, то есть запрет на изменение федеративной формы государственного устройства. Примечательно, что Федеральный Конституционный Суд Германии уже в одном из своих ранних решений после вступления в силу Основного закона ФРГ 1949 г. квалифицировал федерализм как одну из основ федеральной Конституции, а чуть позже отозвался о федерализме как о «принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ» Государственное право Германии. М., 1994. С. 75.. Следовательно, федерализм в Германии также выступает как основа конституционного строя государства. Таким образом, федерализм, наряду с другими конституционными принципами (демократическое государство, правовое государство, социальное государство и др.), олицетворяет самое важное, сущностное в характеристике соответствующего государства.