Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

В качестве условия успешного функционирования федеративной системы в литературе упоминается и необходимость федерализации всей территории соответствующей страны. Логика рассуждений сторонников такой позиции выглядит примерно следующим образом: при предоставлении политико-правовой самостоятельности определенным территориальным коллективам, в том числе населенным национальными меньшинствами, и, в то же время, при сохранении полного контроля над остальными территориями в руках центрального правительства, происходит процесс периферизации получивших «особые» права регионов. Подобного рода ситуация в любом случае, по их мнению, закончится конфликтом, тем более, что эти формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, крайне опасных для федерализма См.: Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм//Полис. 1995. № 5. С. 109-110; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 181. . На наш взгляд, истинность данного подхода не стоит абсолютизировать. В частности, некоторые современные федерации имеют в своем составе различные территории (федеральные округа, федеральные владения и др.), не обладающие статусом субъекта федерации, находящиеся за рамками собственно федеративной системы, но факт их наличия не является дестабилизирующим для федерации началом.

В соответствии с другой точкой зрения одним из важных условий жизнеобеспечения федеративной государственности выдвигается следующее требование: ни одна из составных частей государства не должна быть столь обширной и доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству и статусу других частей государства См.: Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5. С.111-112. . Другими словами, стабильность федерации здесь связывается с идеей отсутствия в ней таких субъектов, которые в силу своих размеров и других сопутствующих факторов могли бы доминировать над остальными субъектами федерации. Казалось бы, примеры из новейшей истории федеративного строительства в СССР (при доминировании России), Югославии (при доминировании Сербии) подтверждают верность приведенных суждений. Однако существуют достоверные факты развития федеративного устройства прошлого и настоящего, свидетельствующие и об обратном. Например, это федеративная организация Германии по Конституции 1871 года при доминирующей роли Пруссии См.: Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. М., 1999. С. 4. . Ярким современным примером могут служить США, в состав которых входят большие, со значительным политическим весом штаты (Калифорния и Нью-Йорк) и малые штаты (Род-Айленд). По нашему мнению, величина того или иного субъекта федерации, вес политической значимости сами по себе не могут негативно отражаться на жизнеспособности федеративного устройства. Главное здесь заключается в том, чтобы территориальные, экономические и иные преимущества тех или иных регионов не приводили к грубому нарушению баланса сил внутри федерации. Последнее могло бы привести к диктату в политике, экономике и других сферах общественной жизнедеятельности со стороны одного или нескольких субъектов федерации по отношению к другим ее субъектам. По справедливому замечанию А.А. Мелкумова, «ключевым вопросом и условием его (федеративного государства. - авт.) существования и функционирования является система баланса веса и влияния различных социально-политических сил. Формирование такой системы предполагает наличие определенной совокупности идейно-культурных, институциональных, социально-психологических, экономических, внешнеполитических и иных предпосылок. Состав и конфигурация этих предпосылок, а также способы их формирования специфичны для каждого народа и каждой страны. Именно на такой инфраструктуре в течение многих поколений может формироваться то, что мы называем национально-государственным идеалом, служащим осевым стержнем, связывающим граждан данного государства в единое целое» См.: Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998. С. 26.. Таким образом, достижение и соблюдение баланса сил между субъектами федеративных отношений на основе определенных объективных (прежде всего) и субъективных предпосылок, безусловно, может и должно плодотворно сказаться на функционировании федеративной системы управления. Думается, немаловажное значение в этом смысле имеет и политическая культура общества, включающая в себя политические традиции, идеи, установки людей в отношении существующей системы управления в целом, составляющих ее институтов и важнейших «правил игры», принципов взаимоотношений отдельного человека, общества и государства.

Во многом схожую позицию занимают немецкие исследователи Х. Кильтер и Р. Лотта. По их мнению, для создания федерации важное значение имеют социальные и культурные условия, в частности, такие, как наличие относительно мобильного и гомогенного общества, готовность к компромиссам, социальный и экономический плюрализм. К этому же перечню они относят дополнительно условия федерализации, выделенные политологом Н. Дойчем: совпадение у объединяющихся в союз территориальных общностей важных ценностных представлений по вопросам общественно-политического развития, высокая мобильность соответствующего населения, наличие реальных связей (экономического, духовно-культурного и иного характера) как между различными территориальными коллективами (образующими федерацию), так и между различными социальными группами См.: H. Кilter, R. Lhottа. Foderalismus in der BRD. Eine Einfuhrung. Opladen, 1996. S.29..

В целом перечень такого рода общих условий развития федерализма может быть достаточно обширным и в него могут быть включены даже те обстоятельства, которые, на первый взгляд, вряд ли имеют сколько-нибудь существенное значение для развития федерализма. Однако, думается, это далеко не всегда так. Например, член группы руководителей Сибири и Дальнего Востока из России, побывавшей в США с целью изучения системы американского федерализма и работы муниципальных органов, Р.В. Бабун выделяет среди многих других два обстоятельства, обеспечивающее стабильное, эффективное функционирование и федеральной системы, и муниципального уровня власти. Во-первых, это уважение к закону и безусловное законопослушание. «Конституция США, конституция своего штата, Устав (хартия) своего города - вот три документа, на которые буквально молится чиновник любого уровня, которые он обязан хорошо знать и выполнять», - отмечает исследователь См.: Бабун Р.В. Американский федерализм и местное самоуправление//Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежных опыт. Новосибирск, 1995. С. 178.. Во-вторых, это «…высочайшие требования к компетентности государственных и муниципальных служащих всех рангов, разветвленная и продуманная система их подготовки. Налогоплательщик должен быть уверен, что его деньгами распоряжаются квалифицированно и эффективно. А главное, любой чиновник должен уметь работать и общаться с людьми, знать законодательство, разбираться в вопросах экономики, права, этики, психологии» См.: Бабун Р.В. Указ. Соч. С. 178-179.. Полагаю, что наш соотечественник, изучая опыт американского федерализма, не случайно обратил внимание на изложенные факты. Для успешного развития федерализма далеко немаловажное значение имеет то, кто работает в государственном аппарате на федеральном и региональном уровнях, какими качествами обладают управленцы, каким требованиям они должны отвечать. Еще раз напомним, что федеративная система управления представляет собой достаточно сложный механизм, работа с которым объективно требует соответствующего уровня интеллектуальных способностей, иных личностных и профессиональных, деловых качеств соприкасающихся с ним субъектов.

Проанализированные условия развития федерализма носят общий характер. Их влияние сказывалось и сказывается на процессах федерализации по существу во всех государствах мира. Однако применительно к конкретным государствам следует говорить также об одноименных с причинами федерализации исторических, политических, экономико-географических, национально-этнических и некоторых других условиях их федерализации.

В юридической и политологической литературе вопросы условий, обеспечивающих жизнеспособность федеративного государства, его сохранение и развитие, рассматриваются и в иных ракурсах. Так, П.К. Ордешук и О.В. Швецова, отмечая факты обширности перечня "неудавшихся" федераций, внутренних разладов, пережитых в прошлом или переживаемых в настоящее время относительно стабильными федерациями, указывают на определенные свойства, которым должна отвечать жизнеспособная федерация. Они заключаются в следующем: во-первых, национальное правительство должно обладать достаточными полномочиями по контролю за деятельностью субъектов федерации в денежной, банковской, кредитной сферах, в вопросах национальной обороны и межрегиональной торговли для поддержания желаемого уровня политической и экономической эффективности; во-вторых, перераспределение ресурсов между субъектами федерации должно быть организовано так, чтобы не позволить развиться такой конкуренции и борьбе, которая бы подрывала единство федерации; в-третьих, в период формирования федерации должно быть общее согласие по поводу наиболее важных принципов ее устройства, в особенности верховенства федеральной конституции и федерального законодательства в целом; в-четвертых, должно иметься рациональное разделение прерогатив между правительствами разных уровней; в-пятых, необходимо наличие механизма по предотвращению использования власти национального правительства в целях подавления или умаления законных прав субъектов федерации См.: Ордешук П.К., Шведова О.В. Россия, федерализм и политическая стабильность//Федерализм и региональная политика: Проблемы России и зарубежный опыт. Под ред. В.С. Селиверстова. Новосибирск, 1995. С. 93-95..

Думается, что практическое воплощение указанных требований в значительной мере способно влиять на процессы развития федеративных систем, их стабильность и жизнеспособность. В то же время они по существу касаются как бы внутренней стороны федеративной организации, ее качественного состояния. К предмету же нашего исследования относятся лишь те факторы (условия), которые, оказывая влияние на процессы развития федерализма, носят по отношению к нему внешний характер.

В качестве условий успешного развития федерализма в той или иной стране называются также построение лишь симметричной федерации и наличие большого количества субъектов в федерации, что делает ее более жизнеспособной. Думается, что такого рода суждения носят чрезмерно утрированный характер. Так, абсолютно симметричных федераций в мире в настоящее время не существует, однако многие из них являются более чем стабильными и имеют перспективы для своего дальнейшего успешного развития. Выдвижение же в качестве условия жизнестойкости федерации количества ее составных частей не выдерживает сколько-нибудь серьезной критики. Например, количество субъектов РФ (89) более чем в 5 раз превышает количество германских земель (16). Однако сопоставление степени стабильности федерализма в обеих странах выглядит, мягко говоря, далеко не в пользу российского федерализма. К тому же количество субъектов федерации, как и сама федеративная форма государственного устройства, не может быть произвольным. Оно является причинно обусловленным.

Подводя некоторые итоги, отметим, что рациональному и полноценному решению проблемы выбора формы государственного устройства может способствовать лишь глубокий параллельный анализ соответствующих причин и условий с жестким учетом и надлежащей оценкой всех «за» и «против». Только при таком подходе можно надеяться на выдвижение оптимального варианта структурного устройства государства. В частности, по справедливому замечанию М.Н. Марченко, федерализм «независимо от того, в какой стране он устанавливается и практикуется... существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу. Искусственная же федерация не способна решить столь высокой задачи и способна привести к крайне негативным социально-политическим последствиям» Марченко М.Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1993. №1.С.42-43..

В целом, проведенный нами анализ позволяет сделать некоторые выводы:

- во-первых, развитие конкретной формы государственного устройства, в том числе федеративной, обусловлено определенными факторами и носит детерминированный характер;

- во-вторых, в ряду определяющих федеративную форму государственного устройства факторов необходимо различать соответствующие причины и условия, имеющие в данном процессе различную ролевую нагрузку: если причины как бы вызывают федерализм к жизни, то условия предполагают наличие для развития федерализма благоприятной почвы;

- в-третьих, упомянутое разграничение факторов влияния на развитие федеративного устройства, по общему правилу, носит условный характер, поскольку один и тот же фактор может выполнять двоякую роль в процессах федерализации; при этом можно говорить о его большей и меньшей значимости в том или ином качестве (причины или условия развития федерализма);

- в-четвертых, в ряду условий федерализации есть смысл выделять условия частного характера (играющие роль в процессах федерализации применительно к отдельным странам) и условия общего характера, наличие которых представляется важным применительно ко всем странам, использующим либо желающим использовать федеративную систему;

-в-пятых, развитие федерализма можно считать причинно обусловленным, если данный процесс с необходимостью опирается на соответствующие основания. Если же, несмотря на официально осуществляемый курс федерализации, наблюдается примат факторов, говорящих в пользу унитарной формы государственного устройства, федерализм в соответствующей стране следует расценивать не иначе, как искусственное явление в ее государственно-правовой жизни, не имеющее перспектив успешного будущего;

- в шестых, эволюция федеративного государственного устройства в странах мира определяется естественно-географическими, экономическими, национально-этническими, политическими, историческими причинами и условиями, причем комплексом данных причин и условий либо большинством их них (при возможном доминировании определенных причин и условий на том или ином конкретно-историческом этапе развития федерализма). Упомянутые факторы получают свое прямое либо косвенное закрепление в конституционном законодательстве (например, при распределении законодательной компетенции между федеральным центром и субъектами федерации, при структурировании федерации и в других случаях).

Глава 2. Причины и условия развития федерализма в зарубежных странах

1. Экономические и естественно-географические факторы влияния на развитие федерализма

Образование и развитие некоторых федеративных государств определяется экономическими и естественно-географическими причинами и условиями. В ряду таких причин и условий наиболее важными являются потребности экономической интеграции с целью товарного производства и обмена между заинтересованными странами - потенциальными субъектами будущей федерации, а также обеспечения своим товарам благоприятного климата на внешнем рынке в условиях жесткой конкуренции, борьбы за рынки сбыта; уровень и характер экономического развития объединяющихся территорий; взаимодополняемость данных территорий природными ресурсами; коллизии экономических интересов финансово-промышленных кругов регионов; естественно-географическое положение объединяющихся стран, особенности их рельефа и климата, территориальные размеры.

Потребности экономической интеграции государств (государственных образований) выступают в роли причины (или фактора-стимула) образования федерации как единого «совокупного» государства. Данное обстоятельство сыграло свою роль при становлении, в частности, таких федераций, как Канада, Германия (по Конституции 1871 года), Австралия.

Середина ХIХ века была временем бурного промышленного развития Канады, являющейся доминионом Великобритании. Общий экономический и торговый бум в мире того периода, утверждение в Великобритании политики свободной торговли в немалой степени содействовали ускорению промышленного развития Канады См.: Тишков В.А., Кошелев Л.В. История Канады. М.,1982.С.74-75.. Успехи в торговле сельскохозяйственной продукцией, лесом выступили в качестве стимула для развития новых транспортных путей и коммуникаций в Канаде. Последнее обстоятельство, в свою очередь, способствовало росту металлообрабатывающей и ремонтно-механической промышленности, развитию добычи угля, выплавки стали, легкой и пищевой промышленности. В лице владельцев промышленных предприятий в Канаде утвердился и новый правящий класс, который на волне железнодорожного бума и промышленного подъема нажил миллионные состояния. Как отмечается в литературе, подобострастие и пресмыкательство перед правительством метрополии, свойственные старой колониальной верхушке, сменились теперь настроениями самоуверенности и стремлением к экономической независимости от внешних сил См.: Там же. С.77.. Но это как бы одна сторона медали. С другой стороны, интересы дальнейшего экономического развития Британской Северной Америки поставили на повестку дня вопрос о более тесной связи ее районов, устранении внутренних тарифных преград, принятии мер для защиты молодой канадской промышленности от внешней конкуренции. Расширение и объединение внутреннего рынка для канадской промышленности требовали формирования новой политической структуры на месте прежде разобщенных колониальных владений. См.: Там же. В политическом единстве канадская буржуазия видела как необходимое условие образования единого национального рынка (формирование которого стало для нее к тому времени насущной задачей), так и защиту от угрозы военного и экономического порабощения со стороны быстрорастущего соседа - США См.: Канада на пороге 80-х годов. Экономика и политика. М.,1979.С.195..

Становление союза британских колоний началось еще в 50-е годы XIX века, а успех движения в защиту федеративной системы был обусловлен постепенно сложившимся убеждением местных официальных кругов в назревшей необходимости добиваться разрешения национальных, политических и, прежде всего, экономических проблем совместными усилиями См.: История буржуазного конституционализма. XIX век. М., 1986. С. 180-181.. В частности, в середине XIX века власти Новой Шотландии и Нью-Брансуика выступили с конкретной инициативой создать в первую очередь союз приморских провинций. Эти колонии были малочисленны, экономически и политически изолированы, вследствие чего они были заинтересованы в создании федерации, но лишь в ракурсе получения экономических выгод от строительства железной дороги, установления единых тарифов, становления внутреннего рынка сбыта своей продукции и так далее. Начало строительству канадской федерации было положено в 1864 году, когда на конференции в Шарлоттауне было выработано единообразное понимание сущности будущего союза колоний, который мыслился исключительно как федеративный На конференции было сделано принципиально важное в аспекте нашего исследования заявление о том, что наличие не только экономических, но также и этнических, политических проблем, диктует необходимость учреждения федеративной, а не унитарной формы государственного устройства.. В дальнейшем эта позиция была подтверждена на квебекской конференции, решения которой легли в основу конституции канадского государства - Акта о Британской Северной Америке 1867 года. Акт о Британской Северной Америке 1867 г. // Конституции зарубежных государств. Учеб. пособие. М., 1996. С. 342-398. Последний, устанавливая распределение законодательной компетенции, наделил федеральный центр важными экономическими полномочиями по регулированию торговли, промышленного производства и финансов. В пункте 91 раздела VI Акта за ним были закреплены такие прерогативы, как регулирование торговли и обмена, денежное обращение и чеканка монет, налогообложение, весы и меры, судоходство и морские перевозки и многие другие. Таким образом, идея создания общенационального канадского рынка не могла стать реальностью без политической интеграции в рамках единого федеративного государства.

Необходимость экономического объединения стимулировала образование в Х1Х веке единого федеративного германского государства. Вопрос о федеративном устройстве не вставал в Германии вплоть до 40-х годов Х1Х столетия, хотя, проблема объединения германских государств стояла достаточно остро уже в начале XIX века. Причинами этому, наряду с внешнеполитическими факторами (нашествие французских войск во главе с Наполеоном), послужили и обстоятельства экономические. Несмотря на то, что Германия обладала богатейшими природными ресурсами, занимала выгодное географическое положение в центре Европы, по сравнению с Англией и Францией она являлась экономически неразвитой страной. См.: Галкин И.С. Создание Германской империи (1815-1871 гг.). М., 1986. С. 17--18. Если в Англии и Франции в результате буржуазных революций были устранены феодальные порядки и проложен путь капиталистическому промышленному производству, то в Германии, раздробленной в течение многих столетий на многочисленные государства (княжества, герцогства и т.д.), сохранялся исторически отживший феодальный способ производства, который являлся объективной преградой на пути развития германской экономики. Государственная раздробленность, отсутствие единого общегерманского рынка являлись главными препятствиями для капиталистического развития Германии. Так, например, в каждом из 34 государств, образовавших по итогам Венского конгресса 1815 года Германский Союз, существовали различные торговое и промышленное законодательство, денежные системы. Вся Германия пересекалась бесчисленными таможенными границами, которые делали невозможным ее нормальное экономическое развитие. В частности, на участке Дрезден - Магдебург (около 200 км) необходимо было шестнадцать раз платить таможенные пошлины. Попыткой преодоления раздробленности Германии явилось образование по инициативе Пруссии в 1833 году Таможенного Союза. Именно Пруссия начала борьбу за гегемонию в Германии с утверждения своего лидерства в создании единого немецкого экономического пространства, что и позволило ей в значительной мере влиять на преодоление местного сепаратизма. См.: История государства и права зарубежных стран. Ч.2. Учебник для вузов. Под общ. ред. проф. Крашенинниковой Н.А. и проф. Жидкова О.А. М.,1998. С.139; Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв. Под ред. пр. П.Н. Галанзы. М., 1957. С. 479-482. Экономические успехи Таможенного Союза, а также начавшийся в 30-х годах Х1Х века промышленный переворот в Германии обусловили выбор унификации норм торгового и вексельного права в качестве приоритетной общегерманской задачи. В 1847 году был принят Общегерманский вексельный устав, а в 1861 году - Общегерманское торговое уложение. Принятие последнего окончательно закрепило ведущую роль Пруссии в создании единого немецкого экономического и правового пространства, подорвав региональные сепаратистские настроения. Однако отмеченные позитивные сдвиги в сторону единообразного правового регулирования экономических процессов в Германии не ликвидировали все-таки экономической раздробленности страны. Для этого необходимо было решить задачу по превращению Германии в единое политическое образование. К середине Х1Х века политическая и обусловленная ею экономическая разобщенность Германии вступили в острое противоречие с экономическими и политическими устремлениями окрепнувшей немецкой буржуазии, нацеленной на устранение всех препятствий на пути развития капитализма в Германии и требовавшей поэтому конституционного переустройства страны. См.: Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур Германии. Екатеринбург,1992.С.17. В связи с этим Ф. Энгельс отмечал: «... с ростом богатства и расширением торговли буржуазия (немецкая - авт.) быстро достигла такого уровня, когда она стала убеждаться в том, что удовлетворение ее насущнейших, все возрастающих потребностей тормозится политическим строем страны - нелепым раздроблением ее между тридцатью шестью государствами с их взаимно противоречащими стремлениями и причудами; феодальным гнетом, сковывающим сельское хозяйство и связанную с ним торговлю...» Энгельс Ф. Революция и контрреволюция в Германии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч.2-е изд. Т.8.С.9. Германский союз, будучи аморфным политическим образованием, не представлявшим собой ни унитарного, ни федеративного государства, не был в состоянии переломить столь негативную ситуацию. По этой причине в 40-х годах Х1Х столетия все большее распространение в Германии получают идеи федерализма. В связи с этим западногерманский государствовед Э. Дойерляйн указывает: «... неспособность Германского союза решить стоящие политические, хозяйственные и социальные проблемы не только усилила стремление к образованию федеративного государства, но прежде всего дискредитировала союз государств в глазах выступающих за национальное единство немцев. Идея федерализма распространялась чрезвычайно быстро». Цит. по: Кастель Е.Р. Указ. соч. С.18. В конечном счете потребности в поступательном экономическом развитии немецких территорий привели к образованию ими единого германского федеративного государства. К 70-м годам Х1Х века объединение Германии на федеративной основе завершилось, что нашло свое юридическое выражение в ее Конституции 1871 года Конституция Германской империи 1871 года // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 2. М., 1996. С. 159-160.. В разделе I Конституции закреплялся субъектный состав немецкой федерации, а в разделе втором основного закона разграничивалась законодательная компетенция между империей и ее составными частями. К исключительному ведению федерального центра было отнесено 16 вопросов, в частности, таможенное и торговое законодательство; установление налогов, необходимых для нужд империи; определение системы мер, весов и монет; общие определения о банках; организация общей защиты германской торговли за границей; железные дороги и пути сообщения, водные и сухопутные, установленные в интересах защиты страны и всеобщего оборота и другие (п. 4. разд. II Конституции). Закрепление этих и других экономически важных предметов ведения и полномочий за империей, безусловно, было призвано оптимизировать экономическое развитие Германии. Примечательно, что в пункте 2 раздела II Конституции закреплялся характерный для федерализма принцип верховенства имперского законодательства: "На протяжении… союзной территории империя пользуется правом законодательствовать, применяясь к содержанию этой Конституции… имперские законы имеют преимущество перед законами областными".

Необходимость в создании единого экономического пространства привела и к появлению в конце XIX века австралийской федерации. См.: Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. Учеб. пособие. М., 1998. С. 147. Наступившее вслед за "золотой лихорадкой» (1851 год) интенсивное экономическое развитие австралийских территорий послужило сильным импульсом к их объединению. Данному процессу сопутствовало расширение инфраструктуры коммуникаций всех без исключения колоний, что, в свою очередь, требовало унификации систем связи, согласования законодательства и так далее. Экономический кризис 1890-х гг. вынудил колониальные правительства искать пути выхода из него, последовавшей за ним депрессии в экономической сфере жизнедеятельности. Имевшиеся здесь ранее экономические противоречия между колониями (например, до основания Австралийского Союза Виктория, покровительствуя растущей промышленности, ввела жесткую систему защитных таможенных пошлин, в то время как Новый Южный Уэльс, где преобладало сельское хозяйство, выступал за свободу торговли) не отвечали вновь возникшим на мировом рынке реалиям, где на смену свободной конкуренции пришла ожесточенная борьба. В частности, австралийская шерсть все труднее и труднее пробивала себе дорогу на внешние рынки сбыта. В этих условиях австралийцы постепенно начинали понимать, что их экономическое будущее, а если говорить более категорично, их экономическая выживаемость, напрямую связана с вопросом политического объединения колоний. К тому же рост торговых связей, расширение отношений с соседними островами определили появление новых коммерческих целей и задач у австралийских колоний, что, в свою очередь, обусловило осознание значительной частью австралийской буржуазии необходимости и выгодности объединения страны. См.: Вайль И.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М.,1970.С.27. В конце Х1Х века в Новом Южном Уэльсе образовалась сильная группа влиятельных предпринимателей, требовавших уничтожения внутренних таможенных барьеров. В целом, развивающаяся национальная промышленная буржуазия выступала за принятие мер по экономическому объединению страны. См.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., 1960. С. 10. А решить такую задачу было возможно лишь при наличии политического единства. Последнее было достигнуто австралийцами в 1900 году путем создания федерации, что было оформлено Актом о Конституции Австралийского Союза. Акт о Конституции Австралийского Союза от 9 июля 1900 года // Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М., 1960. С. 16-52. В этом конституционном документе было закреплено вполне логичное положение о том, что после установления единых таможенных пошлин прекращают действие все законы отдельных штатов, вводящие таможенные пошлины или акцизные сборы. Отныне право регулировать подобного рода вопросы было зарезервировано за федеральным центром (ст. 90 Акта). Как мы видим, действительно переход капитализма в так называемую стадию империализма с отнюдь нецивилизованными правилами экономической игры ускорил процесс объединения австралийских колоний на федеративной основе.

Таким образом, возникновение некоторых федеративных государств мира определялось потребностями экономической интеграции ранее политически не связанных друг с другом территорий в целях поступательного развития их внутренней экономической жизни, обеспечения благоприятного климата своим товарам в рамках мирового экономического процесса. Федеративная организация позволяла им реализовать такого рода цели. В этой связи важно отметить, что социальной силой, ставшей носителем идеи политического единения разрозненных территорий в силу своих собственных экономических интересов и сыгравшей ключевую роль в деле образования федеративных государств во всех проанализированных выше случаях была буржуазия.

Важной причиной и одновременно условием эволюции в государствах федеративной системы по праву можно назвать достигнутый уровень и характер экономического развития объединяющихся территорий. См.: Ларина Н.И., Кисельников А.А. Указ соч. С. 3; Российская федерация: нации и межнациональные отношения. Новосибирск, 1993. С. 118; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 145; Федоров А.Ф. Указ соч. С. 280. Наиболее ярко указанный фактор выступал и продолжает выступать одной из причин и одновременно условием развития федерализма в Канаде. Как отмечается в литературе, на протяжении всей истории канадской конфедерации ее экономической системе были присущи глубокие региональные диспропорции, которые постоянно служили источником трений между более и менее развитыми в хозяйственном отношении частями страны. См.: Канада на пороге 80-х годов. Экономика и политика. М.,1979.С.199. К 1867 году остался в прошлом «золотой» век приатлантических Новой Шотландии и Нью-Брансуика, которые процветали в эпоху деревянного парусного судостроения. В экономическом отношении они уступали более населенному Квебеку и особенно быстро развивавшемуся Онтарио. Выгодное природно-географическое положение Центральной Канады (ее близость к бурно развивавшемуся промышленному Северо-Востоку США, наличие здесь естественных широтных водных путей, которые отсутствовали на Западе Канады, и т.д.), а также историческая направленность миграционных потоков с востока на запад еще задолго до образования федерации привели к быстрой колонизации и освоению этого района, концентрации здесь основной массы переселенцев. Данные обстоятельства обусловили не только экономическое, но и, что вполне логично, политическое господство Центральной Канады (и прежде всего Онтарио) над остальной частью страны. Кроме этого концентрация населения в Онтарио и Квебеке (всегда на их долю приходилось около 50 % всего населения страны) давала преимущества емкого рынка предпринимателям Центральной Канады. В настоящее время ситуация мало в чем изменилась. При малой численности населения и обширной территории Канада имеет высоко районированную экономику. При этом национальное богатство традиционно и в значительной степени прибывает в результате эксплуатации природных ресурсов, которыми страна очень богата. Более половины национального продукта Канады производится в ее центральных провинциях Онтарио и Квебеке. На их территории сосредоточено свыше 80 % производственных мощностей страны. В целом Канаде присуща диспропорциональность регионального развития, порожденная многолетней дискриминацией периферийных провинций со стороны Онтарио. Кроме этого, значительные сдвиги в региональной структуре экономики страны произошли после Второй мировой войны. Они, в частности, были обусловлены быстрым ростом хозяйственной мощи западных провинций в результате сырьевого кризиса. Эти сдвиги нарушили не только прежнюю систему экономической взаимодополняемости регионов, что сделало каждую из провинций более независимой от других и ослабило их тягу к единству, но и стали основой для быстрого развития и усиления противоположных интересов провинций. Как следствие этого - центробежные тенденции в государстве. Так, на долю Запада приходится более половины всех видов необработанного сырья (сельскохозяйственной продукции, леса, рыбы, минералов), но лишь 15% продукции обрабатывающего сектора. Вследствие этого произошло усиление позиций западных провинций во взаимоотношениях с федеральным центром, о чем свидетельствует такой примечательный факт. Разбогатевшие в 60-е годы ХХ века на ресурсно-энергетическом буме Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван потребовали существенного расширения сферы провинциальной юрисдикции. Периодически данные устремления поддерживал и Ньюфаундленд. По существу западные провинции добивались передачи им решающих полномочий над всей экономической политикой, включая отношения с иностранными государствами. В итоге, весомые уступки провинциям в обозначенной сфере со стороны федерального центра были сделаны. В частности, даже все провинции в целом получили право (хотя и конституционно не закрепленное) на экономические и культурные соглашения с теми государствами, с которыми Канада имеет объемлющие "рамочные" договоры См.: Федерализм: теория и история развития. М., 2000. С. 93-94.. Следует отметить, что в истории Канады имели место и другие федерально-провинциальные конфликты, связанные с экономическим потенциалом территорий, вытекающими отсюда провинциальными интересами, что, безусловно, способствовало сохранению федеративной формы государственного устройства. См.: Осавелюк А.М. Новая конституция Канады и проблемы федерализма // Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества. Свердловск, 1990. С. 148; Борисов Я.Е. Бюджетный федерализм в Канаде // Журнал российского права. 1990. №9. С. 144; Конституционный кризис Канады // За рубежом. 1980. №47 (1064); Шеховцова А.Ю. Распределение доходов в Канаде: общее и специфическое // США и Канада: экономика, политика, культура. 1998. №4. С. 27-32.

Таким образом, запасы природных ресурсов, в конкретной ситуации во многом способные влиять на уровень экономического развития территорий, вполне реально могут выступать в качестве обусловливающего развитие федеративной формы государственного устройства фактора в ряду прочих. Хотя в литературе высказывается и справедливое мнение о том, что сама по себе сырьевая база не может предопределять развитие федерализма. Так, в Канаде уровень экономического развития Квебека всегда был ниже уровня экономического развития Онтарио. И в 1939 - 60 годах, когда темпы экономического роста в Квебеке были выше, чем в Онтарио, этот разрыв не уменьшался, а после 1960 года еще более увеличился. По мнению канадского исследователя Бруйетта, преобладающая роль Онтарио в экономической области объясняется не столько наличием сырья (лес и рудные месторождения), сколько подвижностью коммуникаций (водный путь по великим озерам, железные дороги, автострады). См.: Коленеко В.А. Квебекская проблема в послевоенной Канаде. М.,1981.С.45. На это же обращал внимание бывший премьер-министр Канады П. Трюдо, отмечая, что провинция Онтарио уже давно связана превосходными коммуникациями как с основными источниками железной руды и каменного угля, так и с рынками Запада, а Квебек не имел таких преимуществ Там же.. Следовательно, географические условия есть объективный фактор, влияющий в известной мере на экономику того или иного района, но не они определяют общее индустриальное развитие. По мнению В.А. Коленеко, неравномерность экономического развития, в частности, Квебека и Онтарио в Канаде объясняется различием самих экономических структур, сложившихся в обеих провинциях Там же. С.46.. Таким образом, уровень экономического развития различных регионов страны как фактор ее федерализации предопределяется не только наличием тех или иных природных богатств, но и наличием производственных, коммуникационных механизмов, которые бы способствовали их оптимальному использованию. См.: Ларина Н.И., Кисельников А.А. Указ соч. С. 8.

Анализируемый фактор является причиной и одновременно условием развития федерализма в Мексике и Бразилии. Так, современные мексиканские штаты различаются не только по размерам территории (штат Тяаска - 3,9 тыс. кмІ, штат Чиуаца - 247 тыс. кмІ), численности населения (Кинтана - Роо - 88 тыс. человек, Мехико - 3833,2 тыс. человек), но и по экономическому развитию. Основные экономически развитые штаты (Мехико, Нижняя Калифорния, Нуэво-Леон) значительно превосходят в своем хозяйственном развитии такие штаты, как Герреро, Оахака, Чьянас. В частности, о степени превосходства штатов первой группы говорит тот факт, что средний доход на одного жителя в этих штатах уже в 70-х годах был в пять раз выше, чем на одного жителя в штатах второй группы См.: Современный буржуазный федерализм. М.,1978.С.262..

Бразильские штаты также разнятся по своим социально-экономическим показателям. Так, на долю штата Сан-Пауло (он составляет 2,9 % территории страны, и в нем проживает 18,3 % всего населения республики) уже в 60-х гг. приходилось около 55 % производства всей промышленной продукции страны, а вместе со штатами Гуанабара, Рио-де-Жанейро и Минас Жирайс - почти 80 % См.: Тихонов А.А. Конституционные основы бразильского федерализма // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 8. М., 1974. С. 266.. Впоследствии разрыв в концентрации промышленности, уровнях экономического развития бразильских штатов не сокращался, а продолжал расти, и в настоящее время по-прежнему сохраняется. Похожую картину можно наблюдать и в Аргентине.

Установление в независимой Аргентине федеративной формы государственного устройства изначально предопределялось разным уровнем экономического развития ее трех основных районов: внутреннего, прилегающего к Андам, прибрежного и включающего наиболее развитую и населенную провинцию Буэнос-Айрес. Высокий экономический статус последнего, в свою очередь, был закономерным. Выгодное географическое положение центра речной и морской торговли, благоприятные климатические условия и обширные пастбища способствовали его превращению в ключевую провинцию, мало зависящую от других районов страны. Буэнос-Айрес выступал к тому же и в роли посредника для прибрежных районов страны в осуществлении ими торговых связей с зарубежными партнерами. В целом претензии Буэнос-Айреса на лидерство и его конкретные соответствующие шаги (в частности, по ограничению экспорта конкурирующих провинций) способствовали развитию сепаратистских настроений на местах См.: Федерализм: теория и история развития. М., 2000. С. 158.. В этих условиях при образовании единого аргентинского государства закрепление его федеративной, а не унитарной формы устройства было единственно возможным.

В настоящее время такие аргентинские провинции, как Буэнос-Айрес, Кордова, Санта-Фе, Энтре-Риос, Ла-Пампа вместе с федеральным округом образуют экономико-географический район - Пампу - ведущий промышленный и сельскохозяйственный регион страны. На него приходится 30 % территории, 64 % населения, 80 % промышленной продукции, 50 % продукции растениеводства, 75 % продукции животноводства, 70 % протяженности железных дорог. Такая резкая диспропорция в экономическом развитии аргентинских провинций в виде выделения и преимущественного развития одного экономико-географического района страны в ущерб развитию других районов, накладывает отпечаток на функционирование федеративной системы, сохранение именно федеративной, а не унитарной формы государственного устройства См.: Тихонов А.А. К вопросу об аргентинском федерализме//Проблемы государства и права. Вып. 10. М., 1975. С. 203..

Мировой практике известны и случаи, когда неравномерность социально-экономического развития вызывает дезинтеграционные процессы даже внутри субъектов федеративных государств. Так, в отношении индийской федерации известный индийский политолог М.Сринивас отмечает, что внутри отдельных штатов “менее развитые районы игнорируются и даже эксплуатируются более развитыми” См.: Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 203. . В частности, особо опасную форму экономический регионализм принял в Андхра-Прадеш, где выдвигаются требования о разделе этого одно-национального (!) штата на два. Причиной является тот факт, что северная часть штата (Теленгана) и южная (Андхра) в экономическом отношении развиты в разной степени. В результате, более развитые южане доминируют не только в экономике, но и в системе управления штатом в целом. При этом северяне подвергаются экономической и политической дискриминации. См.: Там же. С. 204.

Итак, логично предположить, что территория, обладающая солидными сырьевыми, природными запасами, производственной инфраструктурой, имеющая более высокие экономические показатели, чем другие территории, образующие государство, объективно будет стремиться и отстаивать такую форму государственного устройства, которая бы позволила в государственно-правовом ракурсе, политически выражать ее экономические преимущества. А таковой может являться, по всей видимости, лишь федерация См.: Завельский М.Г., Петросян В.З. Хозяйственные интересы и федерализм. М., 1996. С. 5-7. . Ярким примером в этом отношении является современная Индия: если бедные индийские штаты оказывают давление на федеральные власти (и, прежде всего, правительство) с целью увеличения получаемой доли «общенационального пирога», то богатые штаты стремятся к перераспределению полномочий с целью укрепления собственной власти для защиты своей доли упомянутого «пирога» См.: Федерализм: теория и история развития. М., 2000.С. 219..

В роли условия развития федерализма в странах мира выступают естественно-географические особенности объединяющихся территорий, их географическое положение, соответствующие природно-климатические особенности. “В качестве условия для существования федерализма необходимо, чтобы соединяющиеся страны были достаточно близки друг к другу по географическому положению... Многие причины способствовали процветанию федеративных форм в Латинской Америке. ...существенным основанием для этого федерализма были и географические условия, изолировавшие одни страны от других, придававшие особые специфические черты отдельным областям и вследствие этого способствовавшие созданию и развитию партикуляристских и сепаративных течений в американском населении” Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев,1912.С.517., - писал еще в начале ХХ века известный русский государствовед А. Ященко. Анализируемые условия способствовали развитию федерализма в таких классических буржуазных федерациях, как США и Швейцария. И если для США при оформлении государственного (политического) единства существенной проблемой стали огромные масштабы территории страны, то для Швейцарии - качественная, «внутренняя» структура ее территории. Горный рельеф поверхности, труднопроходимые перевалы, отсутствие дорог и другие особенности Швейцарской территории определяли и особенности Швейцарского типа промышленной жизни - системы мелкой и разбросанной промышленности, тесно переплетенной с сельским хозяйством См.: Кастель Е.Р. Указ. соч. С. 25. . Становление унитарной государственности на основе столь разрозненной экономической структуры, конечно же, было затруднено.

Влияние естественно-географических условий сказалось и на развитии федерализма в Аргентине. Здесь разнообразны как климат, так и рельеф. Вдоль западной границы страны простирается горный хребет Анды, а к востоку Анды переходят в плоскогорье, которое составляет значительную часть страны. На севере страны расположена равнина, покрытая лесами, а в центре - обширная безлесная равнина Пампа. Наконец, к югу от Пампы находится Патагония - это плоскогорье, характеризующееся холодным тропическим климатом, малочисленностью хороших пастбищ и плодородных почв. Такого рода географические и прородно-климатические особенности различных частей Аргентины не могли не повлиять на процесс образования аргентинского государства. Территориальная оторванность провинций, обусловленная этим их экономическая разобщенность и другие обстоятельства выступали в роли объективных трудностей на пути превращения Аргентины в единое государственное целое. См.: Разумович Н.Н. Государственный строй Аргентины. М.,1959. С.3, 56. При этом автаркические настроения были характерны прежде всего для внутренних провинций. Будучи территориально отдаленными, при отсутствии развитой инфраструктуры, эти провинции оказывались чаще связанными с Перу и Чили, чем с Буэнос-Айресом См.: Федерализм: теория и история развития. М., 2000. С. 158.. Следовательно, единственной приемлемой основой объединения аргентинских провинций в государство в тех условиях могла служить лишь федеративная система. Указанный географический фактор продолжает содействовать сохранению федеративной формы государственного устройства Аргентины и в наше время. Как отмечается в литературе, «трудности в осуществлении коммуникаций между отдельными провинциями, а также между провинциями и федеративной столицей еще более усиливают влияние данного фактора» Тихонов А.А. К вопросу об аргентинском федерализме//Проблемы государства и права. Вып. 10. М., 1975. С. 310. .

Географические условия способствовали развитию мексиканской федерации. Как известно, территория страны характеризуется большими размерами. На момент же образования мексиканского государства указанный территориальный фактор затруднял эффективное управление регионами, лежащими далеко от центра, без промежуточных опорных центров власти См.: Современный буржуазный федерализм. М.,1978.С.261., что можно считать абсолютно закономерным явлением при том уровне развития коммуникаций. Следует отметить, что факт обширности территории государства и на современном этапе расценивается многими как фактор влияния на федеративную форму государственного устройства. Так, например, в качестве наипервейшего основания бразильского регионализма как наиболее характерной черты бразильской истории в литературе упоминается ее огромная, неравномерно освоенная и слабо интегрированная территория См.: Федерализм: теория и история развития. М., 2000. С. 174.. Аналогичные подходы можно встретить и в отношении других стран, использующих федерализм. Вследствие этого встает закономерный вопрос о характере связи между размерами территории государства и формой его устройства. Кажется, самой историей и географией крупные территориальные государства обречены на то, чтобы организоваться на принципах и началах федерализма. В данной связи не может не обратить на себя внимание тот факт, что из шести крупнейших государств, существующих в настоящее время в мире, пять - Австралия, Бразилия, Канада, США, Россия, - за исключением Китая, имеют федеральные конституции. По мнению И. Дючесика, напрашивается вывод о наличии прямой зависимости между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны: чем больше страна, тем больше практика подсказывает ей федеративную форму самоорганизации См.: Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998. С. 19.. На наш взгляд, на современном этапе значительные территориальные масштабы сами по себе вряд ли можно серьезно рассматривать как обстоятельства, определяющие существование и развитие федерализма. Иначе говоря, их самостоятельная роль в процессах федерирования осталась в прошлом. Между тем в системе других факторов территориальный фактор может сохранять свою значимость для процессов развития федерализма и в настоящее время. В частности, сохранение федеративной системы Канады до сих пор, в ряду прочего, определяется ее внушительными размерами и вытекающим отсюда разнообразием территориально-географических, климатических условий различных провинций, слабостью экономических связей между многими из них. Так, например, здесь и сейчас не преодолены некоторые межпровинциальные торгово-экономические барьеры. Нередко создается ситуация, когда тем или иным канадским провинциям просто легче торговать со своим южным соседом (США), чем друг с другом См.: Там же. С. 182..

Территориальный фактор способствовал развитию федерализма в Пакистане и Папуа Новой Гвинее. В Пакистане имелись серьезные трудности в деле организации политико-территориального устройства страны. Они были связаны как раз с географическим положением государства, между двумя частями которого («крыльями») первоначально находилось более 1,5 тысяч км индийской территории См.: Графский В.Г., Страшун Б.А. Федерализм в развивающихся странах Азии и Африки. М., 1968. С. 145.. Думается, что столь внушительная территориальная оторванность между Западным и Восточным Пакистаном в ряду других факторов не могла не оказать своего положительного влияния на федеративную форму государственного устройства. В частности, совершенно естественным было то обстоятельство, что столь удаленный от основной части государства Восточный Пакистан, основную часть населения которого составляли бенгальцы, характеризовался особенностями своего социально-экономического развития, быта, языка, культуры и так далее. Как указывают некоторые авторы, изначально, после появления в середине XX века самостоятельного Пакистана, в его восточной части отчетливо проявлялось стремление бенгальцев к политической самостоятельности См.: Межэтнические конфликты в странах зарубежного Востока. М., 1991. С. 78.. При этом постепенно их перестала удовлетворять даже федеративная форма государственного устройства, предполагающая такую самостоятельность, и бенгальцы стали добиваться полного освобождения от политического господства западного Пакистана, что привело к созданию в 1971 году государства Бангладеш. Безусловно, немаловажным условием, способствующим этим процессам, был географический фактор. Отчасти он повлиял на определенную степень децентрализации пакистанского федерализма, что выразилось в распределении законодательной компетенции в Конституции Исламской Республики Пакистан от 2 марта 1956 года. Конституция Исламской Республики Пакистан от 2 марта 1956 года // Конституции государств Ближнего и Среднего Востока. М., 1956. С. 278-418. Так, перечень вопросов, отнесенных к законодательной компетенции субъектов федерации, составил в то время 94 пункта (приложение 5 или ст. 106 Конституции). Конституция Исламской Республики Пакистан от 12 апреля 1973 года Конституция Республики Пакистан от 12 апреля 1973 года // http://www. concourt. am/wwconst/constit/pakistan/pakstn-e.htm