Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

В афро-азиатском регионе колониальная политика навязывания федеративной формы государственного устройства осуществлялась Англией применительно и к другим странам, но успеха не имела. В частности, Кении настойчиво «предлагалось» форма федерации автономных штатов, а в качестве обоснования такой позиции выдвигался красивый лозунг регионализма, служения интересам племенных групп и приобщения местных народов к самоуправлению. Относительно абсолютной несостоятельности такого предложения можно судить по словам кенийского политика Дж. Кениаты: «Федерализм - это идея, поражающая своей глупостью. Расчленить нашу маленькую страну с населением в 7 млн. - это значит сковать движущие силы нашего народа, если не обречь его на полное исчезновение. Мы не располагаем ни средствами, ни кадрами для того, чтобы содержать шесть автономных правительств» Цит. по: Графский В.Г., Страшун Б.А. Указ. соч. С. 28.. Таким образом, внешнеполитическое давление со стороны Великобритании как метрополии в отношении колониально зависимых от нее стран выступило одним из решающих факторов их федерализации, в том числе и в процессе обретения ими независимости. При этом многие из этих стран сохраняют федеративную форму государственного устройства и по настоящее время. В других же странах, освободившихся от колониальной зависимости (Камерун, Индонезия, Ливия, Уганда и т.д.) федеративная форма представляла собой исключительно искусственное явление (была навязана метрополией) и укрепление государственной независимости повлекло за собой в большинстве стран замену федерализма унитарным государственным устройством.

Развитие федерализма в странах мира может определяться и историческими факторами. Причем в данном случае речь не идет о каких-либо конкретно-исторических (политических, социально-экономических и прочих) обстоятельствах, играющих роль в процессе образования федеративного государства (например, борьба федералистов и антифедералистов, повлиявшая на становление и развитие федеративной формы государственного устройства в США, латино-американских и других странах, осталась в прошлом, тоже является историей). По нашему мнению, говоря об исторических факторах федерализации, необходимо акцентировать внимание на предшествующем проявлению федеративного государства ходе развития соответствующей страны. Для выявления содержания и роли этих факторов в процессах федерализации можно обратиться, в частности, к истории таких современных федераций, как США, Австралия, Швейцария и ФРГ.

Изучение политической истории США невозможно без учета длительного периода их колониального развития, охватывающего 170 лет - от образования в 1606 году на атлантическом побережье Северной Америки первой английской колонии (Виргиния) до провозглашения (принятия) колониями Декларации своей независимости в 1776 году. См.: Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998. С. 1-7; Давид Р., Жоффре-Спинози К. Указ соч. С. 269; Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 8; Невинс А., Коммаджер Г. История США. От английской колонии до мировой державы. Нью-Йорк, 1991. С. 9-140. К середине XVIII века число колоний достигло тринадцати. При этом, несмотря на один и тот же механизм (способ) образования, каждая колония изначально развивалась по-своему, самостоятельно. Жизнь, действительно, сама по себе формировала отличия между ними, вследствие чего взаимоотношения колоний зачастую характеризовались борьбой. Это отчасти объясняется тем, что сюда прибывали люди разных национальностей из различных стран, привносившие определенные особенности в уклад жизни колоний. В связи с этим, указывая на возникновение противоречий между колониями, некоторые авторы приводят довольно - таки интересные факты. Так, ньюйоркцы называли жителей Массачусетса "готами и вандалами", южане ненавидели уроженцев Новой Англии - "торговцев и религиозных ханжей" См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. С. 231; Американское правительство: единство в многообразии. Под ред. М. Эслера и др. М., 1997. С. 11.. Таким образом, каждая из колоний в силу своего происхождения и дальнейшего развития имела своеобразные черты, отчасти специфичный менталитет, что не могло не отразиться на форме их объединения. Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, "своеобразие американского опыта заключалось в относительной свободе действий колонистов, в возможности решать проблемы политического строя по своему собственному усмотрению" История буржуазного конституционализма XVII-XVIII вв. - М., 1983. С. 109.. Со стороны английской короны колониям предоставлялись специальные хартии, в которых содержались условия о необходимости соблюдения на территории колоний тех прав и свобод, которые имеют поданные, проживающие во всех других королевских владениях. Опираясь на данное положение, в Виргинии еще в 1619 году губернатор Иеррдли собрал ассамблею - первое представительное собрание в Новом Свете. Независимо от того, как к этому событию отнеслись в Лондоне, сами виргинцы расценивали его как реализацию одной из "свобод, привилегий и иммунитетов", гарантированных им хартией См.: Там же. С. 110-111.. Так или иначе, в дальнейшем во всех колониях (и самоуправляющихся на основе королевских хартий, и частновладельческих, и коронных) имелись органы колониального управления в лице губернаторов и местных представительных органов, издающих законы и устанавливающих налоги. В процессе обретения американскими штатами независимости ими принимались и первые собственные конституции. Так, конституция Массачусетса 1780 года Конституция Массачусетса // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. Том 1. М., 1993. С. 50-70. регулировала вопросы основ правового статуса личности, организации и деятельности правительства, ответственности должностных лиц, самоуправления и др. Чуть раньше, в 1776 году, была принята конституция Виргинии, которую, кстати говоря, резко критиковал Т. Джефферсон, опираясь на свой опыт пребывания на посту губернатора данного штата. В этой связи нельзя не упомянуть о проекте конституции Виргинии См.: Проект конституции Виргинии, подготовленный Т. Джефферсоном // Томас Джефферсон. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Ленинград, 1990. С. 263-273. , подготовленном самим Т. Джефферсоном. Он представляет собой особый интерес, поскольку многие его положения (например, идея балансов и сдерживающих факторов во взаимоотношениях между различными звеньями власти) благодаря деятельности Джеймса Мэдисона легли в основу федеральной конституции 1787 года.

Итак, на протяжении десятилетий колонии приобретали опыт относительно самостоятельного политического существования. И неслучайно после окончания войны за независимость штаты первоначально возжелали развиваться как суверенные государственные образования, поскольку они успели вкусить дух политической самостоятельности (автономии) в ходе исторического развития и им трудно было в одночасье от него отказаться. В последующем, при образовании единого американского государства единственно приемлемой для них в силу изложенных обстоятельств формой государственного устройства могла стать, думается, федерация.

Схожая историческая подоплека становления и развития федерализма наблюдается и применительно к Австралии, поскольку особенности возникновения и развития здесь шести английских колоний (ранее мы их упоминали) отразились на форме их объединения См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. - Киев, 1962. С. 214; Федоров А.Ф. Указ соч. С. 310. . Каждая из них появилась самостоятельно, причем образование новых колоний происходило по мере освоения материка, которое сопровождалось истреблением местного населения, оттеснением его в малопригодные для жизни районы. С конца XVIII века до середины XIX века заселение территории Австралии происходило слабо, а сама Австралия рассматривалась английским правительством как место ссылки и только. И лишь с открытием здесь в 1851 году залежей золота положение с заселением Австралии резко изменяется в сторону небывалого роста (начинается период так называемой золотой лихорадки). Следствием этих процессов стал значительный экономический рост в колониях. При этом каждая из них развивалась своим собственным путем, стремясь ко всей большей самостоятельности от метрополии. "На протяжении всей конституционной истории - пишет И.М. Вайль - австралийские колонии стремились освободиться от контроля метрополии, от ее вмешательства в свои внутренние дела. Однако колониям не удалось в законодательном порядке определить границы такого вмешательства. Тем не менее английское правительство уже не могло не считаться со стремлением австралийских владений к самостоятельности и самоуправлению; оно было вынуждено согласиться на введение представительства, выборности законодательных органов колоний, а также ответственности правительства (колониального, местного - авт.) перед нижними палатами парламентов (а не перед короной)" Вайль И.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. - М., 1970. С. 26.. Так, уже в середине XIX века во всех, кроме Западной Австралии, колониях были созданы свои парламенты с двухпалатной структурой, а лидером в этом отношении явился Новый Южный Уэльс, что, на наш взгляд не случайно, поскольку данная колония являлась центром промышленной модернизации. По так называемому судебному акту 1823 года здесь впервые был создан особый совет, несколько ограничивший полноту власти губернатора, т.е. ни что иное, как парламент (или его предвестник), а в 1850 году по Акту об управлении австралийскими колониями такие Советы были созданы и в других колониях См.: Углов А.А. Государственный строй Австралии. - М., 1957. С. 24.. Следовательно, при образовании австралийского государства для местных колоний, имеющих опыт относительно самостоятельного государственно-правового развития, также наиболее приемлемой была федерация.

При закреплении федеративной формы государственного устройства в Швейцарии Принятая на референдуме 18 апреля 1999 года и вступившая в юридическую силу с 1 января 2000 года новая конституция страны, следуя исторической традиции, сохранила прежнее наименование государства - Швейцарская Конфедерация (см.: Конституция Швейцарской Конфедерации. М., 2001). исторический фактор также, думается, оказал свое обусловливающее влияние, что было связано с предшествующим самостоятельным государственным развитием образовавших ее территорий. См.: Конституции зарубежных государств. Уч. пособие. М., 2001. С. 217; Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 151; Вопросы истории государства и права Германии и Швейцарии. М., 1985. С. 104-116. Не случайно, в частности, В.И. Ленин в своих критических заметках по национальному вопросу писал: "Особенность Швейцарии - ее история ..." Ленин В.И. Полное собр. соч. Т. 24. С. 138.. И действительно, история Швейцарского Союза ведет свое начало с XIII века, а если говорить более конкретно, его основание можно отнести к 1291 году, когда три небольших лесных кантона Унтервальден, Ури и Швец в борьбе за свою независимость заключили союзный договор "на вечные времена", направленный против Габсбургов. На протяжении последующих веков происходит процесс постепенного расширения данного Союза путем присоединения или, лучше сказать, вхождения в него новых кантонов: в XIV веке - Люцерна, Цюриха, Цуга, Гларуса, Берна; в конце XV - начале XVI веков - Фрайбурга, Золотурна, Базеля, Шаффхаузена, Аппенцеля и т.д. До 1848 года Швейцария представляла собой конфедеративное образование, союз слабо связанных друг с другом двадцати двух кантонов - мелких государств. Еще в 1648 году швейцарская конфедерация получила свое международное признание. При этом специфичным обстоятельством можно считать отсутствие здесь какого-либо постоянно действующего центрального органа, а обсуждение союзных дел происходило на периодически созываемых Тагзатцунгах (общесоюзных собраниях). Таким образом, на протяжении столетий швейцарские кантоны, будучи абсолютно самостоятельными во внутреннем управлении, приобретали и накапливали соответствующий опыт автономного политического развития, что не могло не сказаться на федерализации Швейцарии в процессе ее образования как единого государства. "Она сложилась исторически из независимых государств через конфедерацию, причем этот процесс развития происходил через ряд насилий и гражданских войн (например, война Зондербунда с остальными кантонами Швейцарии)", - писал И.П. Ильинский Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. - М., 1959. С. 27-28.. Историческая основа швейцарского федерализма получила свое отражение в Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года. В этом отношении обращает на себя внимание статья 1 Основного закона, где обозначен субъектный состав Швейцарской Конфедерации. Швейцарские кантоны указаны здесь в порядке очередности вступления в союз, начиная с Цюриха и оканчивая Жюрой. Немаловажно и сохранение в новой конституции прежнего, переходящего из века в век, официального названия государства - «Швейцарская Конфедерация».

Историческая подоплека наблюдается также в процессах становления и развития германского федерализма. Она заключается, прежде всего, в длительной истории "развития децентрализованной политико-территориальной организации Германии на протяжении второго тысячелетия с характерными для нее культурно-языковыми особенностями отдельных групп населения (баварцев, саксонцев, гольштейнцев, баденцев и др.)..." См.: Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. С. 175; Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. - Барнаул, 1997. С. 46.. Как известно, по Верденскому договору 843 года восточная часть королевства франков досталась внуку императора Карла Великого - Людовику Немецкому (земли от Рейна и Баварии). С Х века эти земли стали именоваться Тевтонией и лишь с XI века - Германией. Все они изначально представляли собой более-менее политически самостоятельные герцогства. В 962 году благодаря удачному военному походу в Италию германский король Оттон I короновался папой римским как император Римской империи, что послужило основанием для официального наименования Германии как "Священной римской империи германской нации". До середины XIII века она выступала как относительно целостное политическое образование. Причины этому заключались в ведении Германией на данном этапе по существу непрерывных войн, что обеспечивало могущество императора и подчинение региональной знати центральной власти. С прекращением этих войн баланс сил центра и регионов начинает изменяться в пользу последних: «с середины XIII века "Священная римская империя" постепенно превращалась лишь в наименование, формальное обозначение множества самостоятельных, суверенных немецких государств... Специфической особенностью Германии этого периода было то, что процесс централизации государственной власти... проходил не в масштабе всей страны, а в границах отдельных княжеств» Прокопьев В.П. История германской государственности X-XVIII вв. - Калининград, 1984. С. 25.. Одновременно императорская власть продолжала олицетворять (и не более) единство страны, осуществляя по отношению к немецким феодалам функцию координации их действий в различных сферах жизнедеятельности (международное общение, экономическая и социальная политики и т.д.). На протяжении XIII-XIV вв. германские князья становятся подлинными суверенами, хозяевами своих земель, а правовым актом, закрепившим политическую раздробленность феодальной Германии стала, как известно, Золотая булла 1356 года. Священная римская империя германской нации просуществовала до 1806 года, но система образующих эту империю немецких государств никогда не была единой. Данный факт безусловно оказал свое влияние и на форму государственного устройства объединенной (при гегемонии Пруссии) Германии по Конституции 1871 года, и на принятие федеративной Веймарской конституции 1919 года См.: Шумилов В.М. Введение в правовую систему ФРГ. М., 2001. С. 10-11; Симонович П.С. Некоторые аспекты публичного права Германии // Журнал российского права. 2001. №7. С. 154-155.. В частности, в Конституции Германской империи от 11 августа 1919 года Конституция Германской империи от 11 августа 1919 года // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 2. М., 1996. С. 328-343. федерализм получил свое четкое и последовательное закрепление уже в отделе первом «Империя и области». Согласно статье 5 Конституции государственная власть осуществлялась по имперским делам - органами империи на основании имперской Конституции, а по делам областей (земель) - органами областей (земель) на основании конституций областей (земель). В статьях 6-12 Конституции распределялась законодательная компетенция между империей и областями (землями), причем конституционно были определены предметы ведения империи, а в остальных сферах законодательная власть признавалась за областями "до тех пор и в той мере, поскольку империя не пользуется своими законодательными правами" (ст. 13).

Подавляющее большинство земель современной ФРГ - довольно молодые германские образования. Они появились на свет лишь в процессе ее формирования под жестким контролем и диктатом со стороны оккупационных властей западных держав-победительниц, путем перекройки границ ранее существовавших земель. Не случайно, как указывают некоторые исследователи, население современных земель, за некоторыми исключениями, не составляет однородной общности, объединенной историческими узами землячества. Хотя, в то же время, следует обратить внимание на достаточно примечательный факт, отмеченный немецким профессором В. Рудольфом: «По меньшей мере в одиннадцати старых землях ФРГ люди осознают или ощущают себя не только гражданами Федерации, но и жителями данной земли. В пяти новых землях, образованных в Восточной Германии (бывшая Германская Демократическая Республика 23 августа 1990 года Народная палата ГДР приняла историческое постановление о вступлении ГДР в сферу действия Основного закона ФРГ на основе статьи 23 этого закона. В развитие данного постановления 31 августа 1990 года между ГДР и ФРГ был заключен Договор о восстановлении единства Германии. - См.: Современные зарубежные конституции. М., 1992. С. 198-200.. - авт.), такое политическое «земляческое» сознание тоже начинает так или иначе проявляться... Сегодня в сознании населения землям придается куда большее значение, чем во времена образования ФРГ» Вальтер Р. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 8.. Вместе с тем среди германских земель все же имеются и такие, которые относительно сохранили вплоть до настоящего времени свои исторические границы, и государственно-правовая история которых насчитывает по несколько сотен лет. Речь идет о Баварии и Саксонии, а также старых ганзейских городах Бремене и Гамбурге. Следовательно, "современное деление ФРГ на земли в значительной степени отражает существовавшее в прошлом деление Германии на отдельные государства, которые в 1871 году были включены в состав Германской империи, а после первой мировой войны стали составными частями Веймарской республики" Ильинский И.П. Государственный строй Федеративной Республики Германии. - М., 1957. С. 42.. Думается, что становлению и развитию германского федерализма после Второй мировой войны во многом способствовал и исторический фактор, связанный с "негативной реакцией демократических сил в послевоенный период на политику унификации нацистов" Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. - Барнаул, 1997. С. 46., необходимостью полностью порвать с нацистским прошлым. См.: Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. 2000. №.5. с. 113; Биденкопф Курт. Федерализм и социально-экономическое развитие // Мировая экономика и международные отношения. 2001. №7. С. 41.

Анализ политических и исторических причин и условий развития федерализма позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, необходимо разграничивать различные экономические, национально-этнические, религиозные и иные факторы влияния на федеративную форму государственного устройства, получающие политическую окраску, и собственно политические факторы, играющие зачастую доминирующую роль в процессах федерализации;

во-вторых, по источнику возникновения политические факторы федерализации могут быть классифицированы на внутренние и внешние;

в-третьих, политические факторы федерализации носят по общему правилу объективный характер. В то же время некоторые из них (например, политическая «реклама» идеи федерализма, привлекательность зарубежной федеративной системы и стремление подражать ей) носят субъективный характер;

в-четвертых, среди политических факторов развития федерализма наиболее важным фактором во многих странах мира явилась политическая борьба между различными социально - политическими силами по вопросу о форме государственного устройства, степени централизации государственного управления, которая применительно к конкретным государствам имела определенные особенности с точки зрения участвующих в ней субъектов, преследуемых ими целей и формы ведения;

в-пятых, большинство политических факторов влияния на федеративную форму государственного устройства выступают как причины и условия развития федерализма. В то же время внешнеполитические факторы федерализации, ведущее место среди которых в XX веке занимала колониальная политика по принципу «разделяй и властвуй», выступают обычно как причины развития федерализма;

в-шестых, историческая детерминанта процессов федерализации в странах мира заключается в наличии у образующих федеративное государство частей продолжительного по времени опыта самостоятельного государственно - правового развития. Этот опыт, с одной стороны, предопределяет стремление к сохранению в той или иной степени политико-правовой самостоятельности и соответствующих атрибутов в рамках единого государства, что получает свое государственно-правовое выражение в федеративной форме государственного устройства. С другой стороны, он выступает в качестве важной предпосылки (или собственно условия) становления и развития федерализма, поскольку сложная система федерального управления накладывается на благоприятную почву в лице территориальных коллективов, имеющих не только желание, но и реальную способность к самоуправлению. Не случайно федерации, имеющие рассмотренные нами исторические корни, отличаются по общему правилу высокой степенью стабильности. Следовательно, исторический фактор влияния на федеративную форму государственного устройства выступает как причина и условие развития федерализма.

Глава 3. Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

1. Советский федерализм: становление, развитие, кризис

Одним из крупнейших государств мира, в котором причудливо переплетались элементы автономии и федерализма с военно-бюрократической централизацией общественной и государственной жизни, являлось на протяжении ХХ столетия государство, именовавшееся Российской империей (начало ХХ века), Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (1918-1924 годы), Союзом Советских Социалистических Республик (1924-1991 годы).

Дореволюционная Россия, вышедшая из недр Древней Руси, централизованного русского государства и петровской империи, представляла собой к началу ХХ столетия самодержавное централизованное государство с предоставлением определенных прав автономии национальным окраинам (Польше, Финляндии, Украине и др.) Так, Великое Княжество Финляндское, присоединенное к России в 1809 году, имело собственные сословный представительный (двухпалатный Сейм) и исполнительный (Сенат во главе с царским генерал-губернатором) органы власти. Сейму принадлежало право законодательной инициативы и право петиций перед императором; законы в отношении Великого Княжества Финляндского формально не могли приниматься без согласия Сейма. Примечательно, что уже в п. 2 ст. 1 Свода Основных государственных законов от 23 апреля 1906 года (см.: Хрестоматия по Истории государства и права России. М.; 1997. С.280) особо подчеркивалось право Княжества на автономию: “Великое Княжество Финляндское, составляя нераздельную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства”.

. Различные окраинные регионы империи управлялись особым образом, применительно к местным условиям и традициям См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 2000. С. 248-253; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Указ. Соч. С. 73-74..

Несмотря на то, что в умах передовой российской общественности XIX- начала XX веков зрели идеи превращения России в государство - федерацию по примеру классических федераций (прежде всего, Соединенных Штатов Америки), официальные правящие круги, ведущие социально-политические силы царской России отрицали возможность построения государственности на основе федерализма. С одной стороны, они испытывали страх перед возможностью в этом случае подрыва самодержавия как формы правления в России, а с другой стороны, боялись развала огромной империи и потери Россией геополитических преимуществ. Примерами острых дискуссий вокруг вопроса о форме государственного устройства России могут служить идеи и взгляды видных общественных и государственных деятелей, политические программы декабристов и представителей других политических течений XIX- начала XX веков. В частности, под влиянием американской революции (1776-1787 годы) и Великой французской буржуазной революции (1789-1794 годы) в первой четверти XIX века появляются идеи о возможном федеративном территориальном устройстве России. Так, по поручению самого императора в 1818 - 1820 годах Н.Н. Новосильцевым была подготовлена Государственная Уставная грамота, предусматривавшая деление России на несколько крупных исторических областей - «наместничеств» с равными правами. Причем доминирующими в территориальной реформе должны были стать историко-географические, демографические, экономические, но отнюдь не национальные факторы. Поскольку, согласно Уставной грамоте, в каждом наместничестве предполагалось создание органов народного представительства с большой независимостью при решении местных вопросов в области земледелия, промышленности и торговли, постольку можно согласиться с утверждением о том, что «объем прав, которыми наделялись наместничества и характер их взаимоотношений с императорской властью и общегосударственным Сеймом в полной мере соответствовали классическим принципам федерализма». Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000. С. 272. Однако положения Уставной грамоты 1820 года не стали реальностью российской жизни.

Проблемы реформирования Российской империи обсуждались не только в официальных кругах, но волновали и прогрессивную общественно-политическую мысль. В программах революционеров-декабристов 20-х годов XIX века федерализм впервые стал рассматриваться как основа государственного устройства страны См.: Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С.8.. Предлагались такие формы государственно-территориального устройства России, как республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы; конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий; конфедерация для местных союзов волостей, образованных по национальному или экономическому принципу и другие. См.: Циунчук Р.А. Идеи федерализма в российском политическом процессе // Федерализм: глобальные и российские измерения (материалы научно-практической конференции). Казань, 1993. С. 105; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996. С. 7; Он же. Федерализм и права народов. М., 1999. С. 16. Особый интерес вызывает конституционный проект одного из лидеров декабристов Н.М. Муравьева, в котором Россия представлялась как федерация автономных Держав и областей См.: Якушкин В. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. С приложением проекта конституции Никиты Муравьева. С. -Петербург, 1906. С. 136. . В целом, Н.М. Муравьев считал, что федеративное устройство обеспечило бы свободу гражданам, торжество законов и величие народов России Там же. С. 153..

В XIX веке идея реформирования государственного устройства России на федеративных (союзных) началах разрабатывалась и многими другими представителями различных общественно-политических течений (Кирилло-Мефодиевское братство славян, анархист М. Бакунин, Н. Чернышевский, подпольные леворадикалы Прибалтики и т.д.). См.: Юсубов Э.С. Указ соч. С. 10-17; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис. 2000. №5. С. 35-36. В частности, центральное место в политической программе Кирилло-Мефодиевского общества занимала идея объединения на федеративных началах всех славянских народов. С этой концепцией были созвучны и взгляды видного представителя анархизма - М.А. Бакунина. Рассматривая федерацию как соединение племенных союзов, он призывал первоначально создать «славянскую федерацию». Несколько позднее М.А. Бакунин полагал возможным создать «универсальную» федерацию, например, Соединенные Штаты Европы. Так или иначе вопрос о возможном федеративном обустройстве России не привлек к себе тогда должного внимания. Общественно-политические силы страны вернулись к нему уже в процессе развития революционного движения в начале XX века.

События 1917 года с полной очевидностью показали несоответствие государственного устройства Российской империи (пусть даже отчасти реформированного в 1905-1906 годах) новым реалиям. Февральская революция, последующее отречение от царского престола Николая II «привели к необратимому крушению некогда великой империи, что означало распад российской государственности, которая складывалась веками». Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000. С. 301. Между тем, примечательно, что общественные круги социалистической и либеральной направленности восприняли эти события далеко не как крушение государственного фундамента России, а прежде всего, как избавление страны от режима самодержавия. При этом отсутствовала адекватная оценка масштабов и сложности национального движения, охватившего российские регионы. Об этом свидетельствуют программные положения по вопросу будущего государственного устройства страны различных политических партий. См.: Силаева О. Единая неделимая… // Народный депутат. 1991. №4. С. 107-108; Сенцов А.А. Национально-государственное устройство России накануне октября 1917 года // Советское государство и право. 1990. №11. С. 118-120. Так, партия Народной свободы (или конституционно-демократическая партия - кадеты), ранее выступавшая против федерализации России, усматривая в ней путь к распаду государства, смыкалась с национально-либеральными и иными общественными объединениями, которые в новых условиях склонялись к идее федеративного устройства России. В то же время, исходя из требования сохранения государственного единства, кадеты оставались верны лозунгу «свободного культурного самоопределения наций». Бывшие «октябристы», отрицая федерацию для России, вместе с тем допускали объединение отдельных местностей в областные союзы, а право на некоторую автономию признавали лишь за Финляндией. В программе радикальной партии, созданной вскоре после Февральской революции (1917г.), Россия представлялась как демократическая республика с федеративным устройством, но само понимание модели будущей федерации детально разработано не было. Партия социалистов-революционеров (эсеры) выступала за федеративную демократическую республику с национально-территориальной автономией в пределах расселения народов. Эсеры полагали, что свободное развитие национальных коллективов является гарантией развития личности и создает «гражданский мир» между классами одного и того же народа, а федерализм способствует урегулированию разногласий между нациями. См.: Там же; Исаев И.А. История государства и права России. М., 2000. С. 367-368. В целом, политические программы указанных и многих других партий свидетельствуют о наличии на общенациональном уровне (после февральских событий 1917 года) большого спектра мнений о возможных путях реформирования государственного устройства России - от использования института национально-культурной автономии до федерализации страны.

Проблема государственного устройства России стала предметом обсуждения и на правительственном уровне. Так, после февраля 1917 года при Временном правительстве была создана Особая комиссия по составлению проектов основных законов, в состав которой вошли помимо чиновников и ведущие государствоведы страны (Н. Лазаревский, В. Гессен, А. и Б. Нольде и др.). По итогам своей работы комиссия пришла к следующим выводам: «А. Государство Российское едино и нераздельно. Б. В составе государства Российского Финляндия пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии. В. В государстве Российском будет введена областная автономия. Г. Устройство областных учреждений и пределы их ведомства в делах местного законодательства и управления будут определяться законами, издаваемыми центральной законодательной властью… Д. В случае противоречий областных законов центральным они не имеют силы». Цит. по: Зубов А.Б. Указ соч. С. 39. Таким образом, официально идея федерации отвергалась, и Россия мыслилась как унитарно-автономизированное государство, что соответствовало мнению крупнейших отечественных юристов того времени. Однако, можно предположить, что данная концепция в конкретно-исторических условиях, сложившихся после февраля 1917 года, была во многом запоздалой. По всей видимости, введение института областной автономии для наиболее развитых народов России (с сохранением их собственной правовой традиции и самоуправления, включая право на использование в местных делах коренного языка) в последние годы существования Российской империи смогло бы предотвратить катастрофические метаморфозы в государственной организации России 1917 года. Теперь же модель унитарно-автономизированного государства могла рассматриваться лишь как идеальная. Учитывая экономические и политические реалии «послефевральского» развития страны, эта модель вряд ли могла стать оптимальной для России с точки зрения объективной невозможности ее практического воплощения.

В практическую плоскость вопрос о федеративном устройстве России был поставлен партией большевиков (Российской социал-демократической рабочей партией) во главе с В.И. Лениным. Как известно, большевики длительное время отвергали идею федерализма для России, отдавая предпочтение крупному, демократически централизованному государству. В этом прослеживается их идеологическая преемственность со взглядами основоположников марксизма - К. Маркса и Ф. Энгельса. См.: Ленинское учение о диктатуре пролетариата. М., 1970. С. 183. Последние принципиально оценивали федерацию как нежелательную форму государственного устройства, допуская ее лишь как своего рода исключение из общего правила: при переходе от раздробленности к централизованному крупному государству. В остальном же, по мнению К. Маркса и Ф. Энгельса, федерация не способствует централизации капитала, созданию единого рынка, укреплению экономического единства пролетариата, а это, в свою очередь, противоречит интересам классовой борьбы трудящихся, поскольку не содействует укреплению политического единства рабочих и превращению их в единый сплоченный класс. См.: Маркс К. Гражданская война во Франции // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. С. 317-370; Энгельс Ф. Гражданская война в Швейцарии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 4. С. 349-356.

Будучи последовательным учеником, В.И. Ленин, предпринимая попытки теоретически обосновать и соединить два принципа - сохранение единства унитарной России и право наций на самоопределение, в то же время выступал противником федерации. По его мнению, «… она (федерация- авт.) ослабляет экономическую связь, она негодный тип для единого государства» Ленин В.И. Письмо к Шаумяну // ПСС. Т. 48. С. 235., противоречащий интересам классовой борьбы пролетариата. На исторических примерах Франции и Швейцарии В.И. Ленин стремился доказать, что «свободы больше давала централистическая республика, чем федералистическая. Или иначе: наибольшая местная, областная и прочая свобода, известная в истории, дана была централистической, а не федеративной республикой». Ленин В.И. ПСС. Т. 33. С. 74. В целом, до октябрьской революции 1917 года большевики не имели четкой программы по проблеме государственного устройства страны. Причем «многие большевистские лидеры верили в то, что пролетариат всех народов, населяющих Россию, проникнут духом интернационализма и не допустит развала государства». Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000. С. 28. Однако послереволюционные события развеяли эту наивную убежденность. В условиях коренных исторических изменений в общественно-политической жизни РСДРП и В.И. Ленин признали необходимой и целесообразной федерацию в России. Единое государство фактически отсутствовало, а народы многонациональной России оказались в состоянии оторванности друг от друга. Принцип самоопределения народов, поднятый на щит российской социал-демократией, стал катализатором национально-освободительного движения народов Прибалтики, Закавказья, Средней Азии и т.д. К приходу большевиков к власти окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии. При этом национальная буржуазия использовала рост национального самосознания народов России, всячески раздувая националистические настроения. Вследствие этого встала острая необходимость поиска оптимального варианта решения, которое удовлетворило бы стремление народов бывшей царской России к самостоятельному государственному развитию и в то же время давало бы возможность укрепить, восстановить расшатавшиеся, а где-то и порванные государственные связи. Поскольку проповедовать идею «единой и неделимой России» в то время было по меньшей мере несерьезно, постольку именно федерализм был избран большевиками в качестве пути восстановления утерянного единства страны. См.: Сенцов А.А. Указ. соч. С. 118; Мухаметшин Ф.Х. Указ. соч. С. 50; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. С. 238-240; Юсубов Э.С. Указ. соч. С. 32-33; Саликов М.С. Указ. соч. С. 85-86 и др.

Таким образом, в качестве причины и одновременно условия эволюции формы государственного устройства России (от унитарной к федеративной) в ходе революционных событий 1917 года выступил преимущественно политический фактор. Его содержание можно усматривать в федералистских устремлениях многих влиятельных политических партий (прежде всего социалистов-революционеров) и, самое главное, наличии государственно-политической раздробленности страны, партикуляризме в экономике и управлении. Национальная буржуазия, преследуя собственные экономические и политические цели, подогревала националистические настроения на местах, способствуя тем самым росту национального движения под лозунгом права народов на самоопределение, порождающего центробежные тенденции в национальных регионах России.

Анализируя процесс смены формы государственного устройства России в указанный период, нельзя не обратить внимание и на следующее принципиально важное обстоятельство. К тому времени Россия уже имела объективные условия для государственно-правовой децентрализации в форме федеративного устройства. Эти условия коренились, в частности, в сфере естественно-географического положения отдельных территорий (их отдаленность от центра управления), а также в экономических (наблюдалось своеобразное экономическое районирование огромных территорий страны) и национально-культурных (наличие наций, имеющих высокий уровень самосознания) различиях российских регионов. Однако, они сдерживались (по существу искусственно) специфической формой правления - царским самодержавием. Но со временем эти объективно созревшие условия обнажили необходимость политической децентрализации в стране. Как следствие, политическое решение пришедших к власти большевиков о федерализации России легло на благоприятную почву. Другими словами, Россия еще накануне 1917 года была подготовлена к федерализации своего государственного устройства.

Создание Российской Федерации происходило «сверху» путем принятия высшими органами власти Советского государства ряда актов. Исходным в этом отношении документом можно считать утвержденную Советом Народных Комиссаров России Декларацию прав народов России от 2 (15) ноября 1917 года. Образование СССР. Сборник документов. М., 1972. С. 21-22. Перед лицом окончательного распада бывшей Российской империи и образования самостоятельных государств на ее окраинах в Декларации провозглашалось создание добровольного и честного союза народов России. Здесь же закреплялось право народов России на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Приведенные положения Декларации позволяют говорить о том, что она задала своего рода параметры развития российской государственности - развития в русле федерализма. Впервые же официальное признание федерализма как формы государственного устройства Советской России было зафиксировано в принятой на III Всероссийской Съезде Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 (25) января 1918 года. Там же. С. 32-34. Советская Российская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик (пункт 2 Декларации). Между тем, детальная регламентация новой модели государственного устройства в декларации отсутствовала, и решение соответствующих вопросов было отложено на будущее.

Первые итоги советского государственного строительства были подведены в принятой на пятом Всероссийском Съезде Советов Конституции (Основном Законе) РСФСР от 10 июля 1918 года Там же. С. 42-58. , одним из основополагающих принципов которой выступал федерализм. Примечательно, что по предложению В.И. Ленина в Конституцию была включена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, ставшая ее первой частью. Вместе с тем в Конституции содержались и новые статьи, касающиеся федеративной организации страны. Так, например, согласно ст. 11 Основного Закона, Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могли объединяться в автономные областные союзы, которые входили на началах федерации в РСФСР. Таким образом, теперь уже на конституционном уровне национально-территориальный принцип структурирования федерации получил свое четкое закрепление. См.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971. С. 68.

В Конституции РСФСР 1918 года отчасти решался и вопрос о разграничении компетенции между федеральными и местными органами власти. В главе 9 Основного Закона закреплялись предметы ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (высших органов государственной власти РСФСР): общее руководство всей внешней и внутренней политикой (п. «б» ст. 49); установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР, а также разрешение споров между ними (п. «г» ст. 49); судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство (п. «о» ст. 49) и т.д. Вместе с тем за рамками Конституции оказались многие практически значимые вопросы созданной федеративной системы, например, порядка и форм участия субъектов РСФСР в работе федеральных органов государственной власти.

Исходя из содержания рассмотренных политико-правовых актов и других обстоятельств, отечественные государствоведы расходятся во мнениях о том, с какого времени РСФСР берет свое начало. О.И. Чистяков полагает, что формирование Российской Федерации происходило после третьего Всероссийского Съезда Советов. См.: Чистяков О.И. Проблемы демократии и федерализма в первой Советской Конституции. М., 1977. С. 79. По мнению А.И. Лепешкина, «Российская Советская Республика хотя и возникла первоначально как унитарное государство, но уже с момента своего образования стала строиться как федеративная республика». Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С. 74. Согласно позиции М.С. Саликова, федерализм в России начался с момента конституционно-правового закрепления этой формы государственного устройства (т.е. с июля 1918 года). См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 90. По нашему мнению, исторически верной является позиция О.И. Чистякова. Именно после принятия на III Всероссийском Съезде Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, но до принятия на V Всероссийском Съезде Советов Конституции РСФСР, происходило становление первых субъектов советской федерации. Начало этому процессу было положено в марте - апреле 1918 года, когда появились Туркестанская АССР, Терская АССР, Советская республика Тавриды (Крыма), Донская и Кубано-Черноморская республики. Следовательно, с момента фактического образования субъектов федерации в лице республик можно говорить и о возникновении самой советской федерации. См.: История национально-государственного строительства в СССР, 1917-1978. В 2-х т. Т.1. М., 1979. С. 67.

Со второй половины 1918 года наряду с автономными республиками создавались и новые формы автономии - автономные области (напр., Карачаево-Черкесская, Чеченская автономные области), трудовые коммуны (напр., Немцев Поволжья), национальные округа (напр., Коми-Пермятский национальный округ). Их образование происходило путем провозглашения местными органами власти (полномочными съездами) и последующего закрепления принятых на местах решений декретами высших органов Советского государства. При этом «самоопределение» того или иного народа в форме автономной республики, автономной области или трудовой коммуны обусловливали такие факторы, как численность нации, уровень экономического, политического, культурного развития, объем территории. См.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922), М., 1966; Лепешкин А.И. Указ. соч. С. 76. В целом анализ механизма образования Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) позволяет поддержать имеющееся в юридической науке мнение о том, что она являлась не договорной федерацией, а федерацией, имеющей конституционно-правовую основу. Создание различных автономных образований как субъектов федерации в рамках уже существующего государства окончательно происходило по решению центральных органов власти. Истории становления РСФСР был известен лишь один случай заключения договора с вошедшим в последующем в ее состав субъектом - Башкирией (1918 год). См.: Хасбулатов Р.И. РСФСР как государство - это целостность и единство // Ельцин - Хасбулатов: единство, компромисс, борьба. М., 1994. С. 73; Миронов О.О. Национально-территориальная организация государства // Представительная власть. 1997. №1 (18). С. 44. При этом изначально РСФСР имела в своем составе и не автономные части (края, области, города республиканского подчинения), которые не являлись субъектами федерации, а выступали как административно-территориальные единицы. Поэтому с формальной точки зрения РСФСР изначально была как бы полуфедерацией, ибо в государственном устройстве страны сочетались элементы федерализма и унитаризма. См.: Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР // Правоведение. 1960. №1. С.32; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. В 2 т. Т. 2. С. 47-48; Юсубов Э.С. Указ. соч. С. 45. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 36. Русский народ, составлявший большинство населения административно-территориальных единиц, не имел собственной государственности. Предполагалось, что ею является вся Российская Федерация. Само же признание субъектами РСФСР лишь национально-государственных и национально-административных образований имело вполне логичное объяснение: иное решение вопроса противоречило бы государственно-правовой природе РСФСР как федерации, основанной на автономии. См.: Лепешкин А.И. Указ. соч. С. 209.

В ходе гражданской войны и интервенции войск иностранных держав некоторые автономии были отторгнуты от Советской России и прекратили свое существование. В послевоенное время развитие российского федерализма происходило путем формирования новых автономий, преобразования автономных областей в автономные республики, а также некоторых автономных республик - в союзные. Так, на месте упраздненных трудовых коммун создавались автономные республики, а новой формой автономии стали национальные округа для малочисленных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 93-94; Курашвили К.Т. Указ. соч. С. 36.

Важной вехой в развитии российского федерализма стала дата 30 декабря 1922 года, когда на первом Всесоюзном Съезде Советов были приняты Декларация и Договор об образовании СССР, Хрестоматия по истории государства и права России. М., 1997. С. 318-339. составившие впоследствии первую Конституцию СССР от 31 января 1924 года. В соответствии с Договором РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР (Советские Социалистические Республики Азербайджан, Грузия и Армения) объединились в одно союзное государство - Союз Советских Социалистических Республик. С образованием СССР государственно-правовая система России утратила свою самостоятельность и на протяжении длительного периода времени (вплоть до распада СССР в 1991 году) развивалась под каркасом союзного государства. За ними признавался суверенитет, который ограничивался «лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза» (п. 3 Договора); за каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза (п. 4 Договора), что можно считать особенностью советской федерации, неприсущей другим федеративным государствам мира Право на выход из состава советской федерации предусматривалось во всех союзных конституциях (1924, 1936, 1977 годов). Однако юридический механизм реализации права сецессии отсутствовал, парадоксальность чего отчетливо понимали ученые, а со временем - и политики. Как следствие, в соответствии со ст. 72 Конституции СССР 1977 года был принят Закон СССР от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». Согласно Закону решение о выходе из состава СССР принималось на референдуме, причем оно считалось принятым, если за него высказалось не менее 2/3 граждан СССР, постоянно проживающих на территории союзной республики. . Думается, что в создании СССР ведущую роль сыграла идея национального федерализма, включая право каждого народа самому решать свою судьбу в условиях будущего социалистического общества. В целом, демократические принципы национальной политики и национально-государственного устройства, провозглашенные в программе РКП(б) и в Декларациях первых лет советской власти, в той или иной степени получили свое практическое воплощение на протяжении 1918-1924 годов (по существу - до смерти В.И. Ленина).