Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

Следует отметить, что процесс федерализации Бельгии, связанный со стремлением решать экономические, политические, культурные вопросы межнациональных отношений, является сложнейшей проблемой общественно-политической жизни страны. Уникальные конституционные реформы 1970-1993 годов объективно способствовали сглаживанию остроты национального вопроса, однако вовсе не сняли его с повестки дня. По мнению некоторых исследователей, в настоящее время Бельгия существует «лишь благодаря стечению обстоятельств, т.к. валлонцы и фламандцы не хотят жить вместе. Их разъединение отложено из-за невозможности найти другого партнера. Сегодня бельгийская реальность производит впечатление искусственной конструкции, и даже многие политические деятели, продолжая действовать в пользу своих регионов, свыклись с таким декоративным положением» Моммен А. Федерализм и национальное государство (К истории вопроса) // Полис. 1992. № 4. С. 175.. Мы не склонны давать столь категоричной оценки и лишь хотели бы еще раз подчеркнуть обусловленность бельгийского федерализма этно-лингвистическим фактором. Именно федеративная форма государственного устройства, в основу которой положен данный фактор, способствует сохранению государственного единства Бельгии, что было бы объективно невозможным в условиях унитаризма.

Национально-этнические особенности выступают в качестве фактора влияния на федеративную форму устройства и такого государства, как Танзания. Это государство расположено в Восточной Африке на побережье Индийского Океана (материковая часть - Танганьика) и на островах Занзибар и Пемба. Оно возникло в ходе национально-освободительного движения путем слияния двух суверенных государств - Республики Танганьика и Народной Республики Занзибара и Пембы. Первоначально обе страны представляли собой подопечные территории. Так, Танганьика в 1885 - 1919 годах являлась протекторатом в составе Германской Восточной Африки, с 1920 года - подопечной территорией Великобритании, а в 1946 - 1961 годах - подопечной территорией ООН, но опять таки под британским управлением. Лишь 9 декабря 1961 года в результате освободительного движения под руководством Африканского национального Союза Танганьики эта страна приобрела независимость См.: Страны мира: Справочник. 1999 / Под общ. ред. И.С. Иванова. - М., 1999. С. 403 - 404; Страны мира сегодня. Справочник. М., 1999. С. 3 - 48 - 1; Конституции государств Африки. Т. 2. М., 1966. С. 485-491; Овчинников В.Е. История Танзании в новое и новейшее время. М., 1986. С. 5; Политические и правовые системы стран Азии, Африки и Латинской Америки. М., 1983. С. 8-9..

Во многом аналогичным образом развивались события на Занзибаре. Если с 1856 года это был самостоятельный султанат, то с 1890 года он становится протекторатом Великобритании. 10 декабря 1963 года по итогам борьбы за независимость под руководством партии Афро-Ширази Занзибар становится суверенным, а власть в стране переходит к султану. Однако уже 12 января 1964 года монархический режим был свергнут, а 26 апреля того же года произошло объединение Танганьики и Занзибара, создавших Объединенную республику Танзанию на федеративной основе, что нашло свое правовое закрепление во Временной Конституции Танзании от 8 июля 1965 года. Временная Конституция Танзании от 8 июля 1965 года // Конституции государств Африки. Том 2. М., 1966. С. 494-554. Этому объединению способствовали различные факторы, прежде всего, общность освободительной борьбы народов Танганьики и Занзибара, определенная общность их экономической и культурной жизни. В то же время образование единого государства именно на федеративной основе было продиктовано, в частности, национально-этническим фактором в силу компактного проживания на материковой и островных частях государства различных народов. Как следствие, уже в пункте 2 Временной Конституции закреплялось положение о том, что территория Танзании состоит из Танганьики и Занзибара, которые, таким образом, стали субъектами федерации. При этом анализ глав III-IV Конституции позволяет выявить характерную черту федеративной организации Танзании, сохраняющуюся и по настоящее время. Если Занзибар имеет собственные органы законодательной и исполнительной власти, то в Танганьике они отсутствуют, а соответствующее полномочия в этом субъекте федерации осуществляются национальным парламентом и президентом Танзании.

Проведенный нами анализ позволяет сделать некоторые выводы:

- во-первых, несмотря на то, что большинство зарубежных федеративных государств мира структурированы не на основе национального признака, существует ряд федераций, в основу построения которых положен именно данный признак, преимущественно (Индия, Бельгия, Танзания) либо частично (Канада, Нигерия);

- во-вторых, национально-этнические особенности выступают в качестве фактора влияния на федеративную форму государственного устройства при условии, что на территории соответствующей страны компактно проживают коллективы людей, обладающие чертами нации, осознающие свою национально-этническую самодостаточность, специфику и поэтому желающие выразить ее в государственно-правовом аспекте. При этом национально-этнические особенности выступают в качестве причины и условия развития федерализма одновременно;

- в-третьих, обусловленный национально-этническим фактором федерализм выступает в качестве одного из способов реализации права народов на самоопределение применительно к ранее упомянутым коллективам людей, причем использование института федерации в данном случае предоставляет «национальным» территориям максимально возможный политико-правовой статус в ракурсе внутреннего самоопределения;

- в-четвертых, несмотря на то, что в большинстве государств мира федерация не рассматривается как форма решения национального вопроса, См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 141; Молчанов М.А. Этнополитический фактор в развитии цивилизации: История и современность // Философская и социологическая мысль. 1991. №5. С. 22-32. идея федерализма, построенного на основе национального принципа, не может быть полностью отвергнута при условии, что это необходимо для сохранения государственного единства, сглаживания остроты национальной проблемы в обществе и государстве, См.: Есть ли будущее у многонациональных государств? (Национальные процессы в интегрирующемся мире) // Вестник МГУ. Серия 12. 1991. №6. С. 3-43. а наиболее ярким и новейшим примером в этом отношении является, как мы убедились, бельгийская федерация с 1993 года;

в-пятых, важный пласт национально-этнического фактора влияния на федеративную форму государственного устройства составляет языковая (лингвистическая) проблема, См.: Шитван Бибо. За пределами этноса // Новое время. 1991. №41. С. 40-42. которую по праву можно рассматривать в качестве наиболее чувствительного индикатора состояния национального фактора в целом. Выступая как система знаков, служащих средством познания, хранения и воспроизводства продуктов духовной культуры и человеческого общения, способом выражения самосознания личности, передачи от поколения к поколению и хранения информации См.: Краткий философский словарь. М., 1982. С. 404; Краткий психологический словарь. М., 1985. С.420., язык создает основу этнического единства, обслуживает коммуникацию во всем этносе, выражает его культуру в соответствии с уровнем его развития. См.: Межэтнические конфликты в странах зарубежного Востока. М., 1991. С. 73 - 74. Примечательно, что острота национальной проблемы, в целях нивелирования которой иногда и применяется федерализм, зачастую коренится, как мы увидели, именно в культурно-языковой сфере и лишь впоследствии нередко упирается в политическую и экономическую области.

3. Политические и исторические причины и условия развития федерализма

Различные экономические, национально-этнические, лингвистические и иные факторы, определяющие развитие федерализма в той или иной стране, приобретают зачастую политическую окраску. Вместе с тем анализ практики федеративного строительства во многих государствах мира позволяет выделить и собственно политические причины и условия, лежащие (наряду с другими обстоятельствами) в основе данного процесса. Причем последние иногда играют ведущую роль. Специфика политических факторов федерализации заключается в их тесной связи с проблемой распределения и осуществления государственной власти.

По источнику своего возникновения они могут быть изначально классифицированы на две большие группы - внутренние и внешние. К внутриполитическим факторам влияния на федеративную форму государственного устройства относятся, в частности, следующие обстоятельства: политическая борьба между сторонниками различных подходов к решению проблемы формы государственного устройства; политическая раздробленность (разобщенность) страны, в рамках которой образуется государство; активная политическая пропаганда идеи федерализма с целью формирования соответствующего общественного мнения и получения необходимой социальной поддержки для успешной реализации федералистской платформы и др. Немаловажную роль в процессах федерализации играют и внешнеполитические факторы, наиболее значимыми из которых, по нашему мнению, являются внешнеполитическая угроза верховенству и независимости (суверенитету) разрозненных политико-территориальных образований - государств; привлекательность зарубежной федеративной системы и желание, стремление подражать ей; диктат (давление) по установлению федеративной формы государственного устройства извне, со стороны иностранных государств, который может осуществляться как в открытой, непосредственной форме, так и быть закамуфлированным в красивые внешне, но хитрые и далеко неблагожелательные, корыстные по замыслу, содержанию формулы и лозунги. В рамках настоящей работы мы остановимся на подробном анализе некоторых из них.

Среди внутриполитических причин и условий развития федерализма в странах мира наиболее весомой и часто встречающейся была политическая борьба между различными социальными силами по проблеме о формах государственного устройства. Она имела свои особенности применительно к конкретным государствам мира с точки зрения участвующих в ней субъектов, преследуемых ими целей и формы осуществления.

Уже в процессе создания первой в мире федерации США анализируемый фактор нашел достаточно отчетливое выражение. Как известно, 4 июля 1776 года представители 13 английских колоний, собравшиеся (еще 10 мая того же года) в Филадельфии на специальный Конгресс для выработки общей позиции по отношению к экономическому, политическому и военному произволу со стороны метрополии, приняли Декларацию независимости Декларация независимости США от 4 июля 1776 года // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Том 2. М., 1996. С. 53-56. , содержание которой оказало огромное влияние на последующее конституционное развитие как самих США, так и других стран мира. В результате этого на политической карте мира появилось 13 новых суверенных государств. В дальнейшем, исходя из оборонительных интересов, ими была создана конфедерация, правовой основой которой стали «Статьи конфедерации» 1781 года. Статьи конфедерации 1781 года // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Том 2. М., 1996. С. 56-60. В качестве общего союзного органа учреждался конгресс, полномочия которого формально были обширными. Однако фактически изначально его деятельность оказалась парализованной, а сама конфедерация - нежизнеспособной. Так, для принятия решений по наиболее политически важным вопросам требовалось согласие большинства штатов (делегация каждого штата имела в Конгрессе один голос), а при пополнении бюджета конфедерации союзная власть всецело зависела от правительств штатов. Последние продолжали набирать силу, поскольку местные правящие круги, избавившись от боязни вновь попасть под английское иго, обустраивали свои собственные дела, не заботясь об общенациональных интересах См.: Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление. М., 1968. С. 6.. Вместе с тем союзный центр оказался бессильным перед глубокой экономической депрессией, наступившей после окончания войны с англичанами. Сопутствующие ей недовольство, многочисленные восстания фермеров и бедноты угрожали крупному капиталу, вследствие чего буржуазия и крупные плантаторы разных штатов постепенно все более склонялись к идее изменения Статей конфедерации с целью упрочения Союза. Параллельно они стали осознавать необходимость укрепления своих позиций и на международной арене. См.: Конституции государств американского континента. Том 3. М., 1959. С. 224; Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М., 2001. С. 7-8; Перфильев В.В. Принцип федерализма в процессе оформления политической системы США // Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества. Свердловск, 1990. С. 135-148; Бачило И.Л. Федерализм США: прошлое и настоящее // Регион: экономика и социология. 1994. №1. С. 74-102. Для пересмотра Статей конфедерации в мае 1787 года в Филадельфии был созван специальный конституционный конвент. Как отмечается в литературе, его делегаты после первых же дебатов отвергли идею изменения Статей и решили создать совершенно новый тип государственного устройства, отвечающий чаяниям народов суверенных штатов См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 75.. Однако, на наш взгляд, принятие конвентом федеральной конституции происходило не так гладко, а, точнее сказать, в условиях сложной политической борьбы сторонников идеи создания единого государства и сторонников самостоятельного (суверенного) развития штатов, которые стали именоваться соответственно федералистами и антифедералистами. См.: Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 8-10; Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997. С. 3-4. Первые были представлены крупной буржуазией. Их идеологом выступил А. Гамильтон, высказывавшийся за создание сильного монархического центрального правительства. К антифедералистам относились средняя и мелкая буржуазия, мелкие фермеры и ремесленники, выступающие против такого правительства. Их идеолог Т. Джефферсон критиковал идею централизации власти и ограничения прав штатов, рассматривая защиту этих прав как часть демократической программы. Излишняя централизация могла, по его мнению, нанести ущерб демократии См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. - Киев, 1962. С. 65-66.. Думается, что за красивыми демократическими лозунгами антифедералистов могли скрываться и эгоистические политические притязания господствующих на местах группировок. Следовательно, в условиях существовавших в штатах политических реалий, когда шла острейшая борьба между сторонниками их самостоятельного развития и сторонниками образования единого государства, создание американского государства на унитарной основе было объективно невозможным. Единственно мыслимой и приемлемой формой консолидации штатов в рамках единого государства стала, таким образом, федерация. Она получила свое закрепление в Конституции США от 17 сентября 1787 года Конституция США от 17 сентября 1787 года // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Том 2. М., 1996. С. 60-73. , которая была построена прежде всего как юридический документ, определяющий организацию федеральной власти. При этом принцип федерализма, пронизывающий по существу все статьи конституции, наиболее ярко проявился в разграничении законодательной компетенции между федеральным центром и штатами. Этому посвящена ст. I Конституции США (которая регулирует также вопросы организации и деятельности американского Конгресса). Здесь использована следующая модель разграничения законодательной компетенции: излагаются сферы исключительного ведения Конгресса (и, следовательно, федерального центра), а все иные вопросы, круг которых конституционно не определен (остаточная компетенция), отнесены к ведению штатов. При этом следует обратить внимание на такую важную черту указанной модели, как высокая степень централизации американского федерализма (разд. 8-10 ст. I). Она определяется принадлежностью федерации политически значимых полномочий и подкрепляется пунктом 18 раздела 8 статьи I Конституции, ставшим основой для формирования знаменитой доктрины "подразумеваемых полномочий". Федеральный центр имеет право издавать любые законы, которые "необходимы и уместны" для осуществления его конституционных полномочий.

Весомое влияние на процессы развития федерализма в Австрии также оказала политическая борьба между различными политическими партиями по вопросу о будущей форме государственного устройства страны. Образование современной Австрии стало результатом распада Австро-Венгрии и свержения династии Габсбургов См.: Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 13. . В ноябре 1918 года она была провозглашена республикой, а в феврале 1919 года состоялись выборы делегатов Учредительного Собрания, задачей которого стала разработка конституции нового государства. Из общего числа 170 мест в Учредительном собрании социал-демократы получили 72, христианско-социальная партия 69 и немецко-национальная (пангерманисты) 26 мест См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. - Киев, 1962. С. 101.. Каждая из этих партий имела собственную точку зрения по проблеме выбора формы государственного устройства, поскольку от данного конституционно-правового института во многом зависело укрепление их позиций в масштабах государства. При этом, исходя из численного представительства, основная борьба в Учредительном собрании разгорелась между христианско-социальной и социал-демократической партиями. Христианско-социальная партия выступала за федеративную форму государственного устройства, преследуя две цели: 1) она имела подавляющую поддержку в большинстве австрийских провинций, что обеспечивало при федеративной системе получение на федеральном уровне необходимых властных инструментов; 2) у нее имелось желание изолировать провинции от пролетарской Вены. Социал-демократы, напротив, отстаивали идею унитарной Австрии, в основе которой также лежали собственные корыстные политические интересы. Поскольку данная политическая партия обладала массовой социальной поддержкой лишь в Вене и некоторых других промышленных центрах, постольку унитарное устройство гарантировало ей если не большинство, то по крайней мере солидное число депутатских мандатов в однопалатном парламенте. Конституционный проект немецкой национальной партии также предусматривал создание федеративной республики, однако ее главной задачей являлось присоединение (аншлюсс) к Германии. Иногда в литературе данную партию называют пангерманистами, хотя это не совсем верно. Пангерманизм - это национальная теория, пытающаяся обосновать необходимость создания «Великой Германии», включающей все территории, населенные народами, говорящими на немецком языке См.: Дадиани Л.Я. Государственный строй Австрии. - М., 1958. С. 15.. В то же время немецко-национальная партия стояла на позиции аншлюсса только с Германией и лишь потому, что отражала интересы крупной австрийской буржуазии, тесно связанной с германской буржуазией. В конечном счете немецко-национальная партия в силу своего незначительного представительства не смогла оказать сколько-нибудь существенного влияния при разработке положений будущей конституции. Между тем социал-демократы, имея небольшое численное превосходство над христианско-социальной партией всего в 3 голоса в Учредительном собрании, были вынуждены пойти на компромиссные более-менее удовлетворяющие обе партии решения по сложным конституционным вопросам, в том числе по форме государственного устройства Австрии. Итогом стало закрепление на конституционном уровне федеративной формы государственного устройства, причем численное преимущество социал-демократов получило свое выражение в виде жестко централизованного характера австрийского федерализма См.: Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 9. . Например, нормы раздела 4 австрийского Федерального конституционного закона от 10 ноября 1920 года Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года // Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 26-114. достаточно широко регулируют осуществление законодательной и исполнительной власти в землях, а такой подход обычно не свойственен конституциям федеративных государств, в которых внутренняя организация государственной власти в субъектах федерации отнесена непосредственно к их компетенции.

Политическая борьба вокруг вопроса о государственном устройстве и его форме явилась причиной и одновременно условием развития федерализма в латиноамериканских странах - Бразилии, Мексике, Аргентине, Венесуэле, обладающих общностью исторических судеб, сходством социально-экономического строя и политической структуры. См.: Саидов А.Х. Сравнительное правоведение. М., 2000. С. 192. В процессе обретения ими независимости и начального государственного строительства здесь возникали острые разногласия «по вопросу о степени централизации государственного управления, о правовом положении отдельных провинций и частей государства, т.е. возникали разногласия о государственном устройстве. Эти разногласия имели отнюдь не формально-юридический характер, они отражали различные классовые и социальные интересы и проявлялись не только в стенах конституционных конвентов, но становились предметом острой и длительной политической борьбы» Жидков О.А. История государства и права стран Латинской Америки. М., 1967. С. 83..

Тенденции регионализма пронизывают буквально всю бразильскую историю и приобрели, по существу, характер устойчивой закономерности. При этом «сила бразильского регионализма была исторически связана со всевластием местных олигархий, существовавших независимо и как бы параллельно с официальной центральной властью» Коваль Б.И. Бразилия вчера и сегодня. - М., 1975. С. 38.. Становление бразильского федерализма происходило в условиях суровой борьбы против деспотизма императорской власти, за установление республиканского строя. В 30-40-х гг. XIX века страна была охвачена восстаниями в Баке и Рио-де-Жанейро, движениями «кабанос» и «фаррапос», восстаниями «Сабинада» и «Балайада» и др. Специфика республиканского движения заключалась в его неоднородности. В рамках движения отчетливо выделялись социальные группы, которым был выгоден сепаратизм (речь идет о землевладельцах-фазендейро, для которых собственный властный статус, собственные властные привилегии были превыше всего), и социальные группы, которые выступали за единую Бразилию, но на федеративных началах (буржуазная интеллигенция). Рассматривая федерализм как средство укрепления власти на местах, в провинциях, они одновременно квалифицировали его и как механизм противодействия абсолютизму. Следовательно, различные социально-политические силы Бразилии не характеризовались единством мнений относительно не только формы правления, но и формы государственного устройства страны. Естественно, что монархисты являлись сторонниками единственно возможной при данной форме правления централизованной унитарной системы управления, в то время как нередко сепаратистки настроенные фазендейро стремились к обособленному собственному управлению. Кроме того, децентрализованное государственное правление позволяло некоторым из них не только избавиться от опеки центральной власти: при установлении соответствующей системы взаимоотношений между штатами и союзом помещики и крупная торговая буржуазия двух ведущих штатов - Сан-Пауло и Минас Жераис - получали полную реальную возможность удерживать под своим контролем центральную власть, а следовательно, и политическую жизнь всей страны См.: Разумович Н.Н. Государственный строй Бразилии. - М., 1959. С. 40.. Наконец, прогрессивно настроенные представители буржуазии и интеллигенции, занимая позицию федерализма трактовали его не более, чем в аспекте регионализма. Как справедливо отмечается, «признание федерального принципа (по Конституции Бразилии 1891 г. - окончательно - авт.) не являлось неожиданностью, наоборот, оно представляло собой завершение различных устремлений отвечающих требованиям очень рассеянной нации...» Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. - М., 1979. С. 34.. Развитие бразильского федерализма в ХХ веке также определяется чрезвычайной силой региональных властных структур, и даже в эпоху диктаторских режимов властные полномочия региональных боссов не были ослаблены. Например, в период 1967-1982 гг., считающийся временем наибольшего усиления центральной власти и президентского контроля, произошел интересный феномен: усиление активности региональных властей - губернаторов штатов, которое шло как бы параллельно с деятельностью федеральных властей См.: Коваль Б.И. Указ. соч. С. 93.. Таким образом, вплоть до настоящего времени «особенность бразильского федерализма заключается в наличии двух центров силы - федеральной власти и власти регионов, т.е. целого комплекса региональных политических институтов, отстаивающих собственные интересы, заключающих региональные политические альянсы и т.д. Ни один политический деятель страны не может игнорировать эти реалии, не учитывать их в своей деятельности» Федерализм: теория и история развития. М., 2000. С. 187.. Если в XIX веке становление бразильского федерализма было обусловлено, в частности, полярностью подходов различных социально-политических сил к решению проблемы государственного устройства, то его дальнейшее развитие, сохранение на современном этапе, диктуется определенным политическим балансом сил центра и штатов. Действующая Конституция Республики Бразилии от 5 октября 1988 года Конституция Республики Бразилия от 5 октября 1988 года // Конституции зарубежных государств. М., 2001. С. 405-554. уже в статье 1 закрепляет федеративное государственное устройство страны, причем бразильская федерация трактуется как «нерасторжимый союз штатов, муниципий и Федерального округа». Обращает на себя внимание статья 18 Конституции, согласно которой, во-первых, политико-административная организация республики включает не только штаты, Федеральный округ, муниципии, но и Союз (т.е. целое государство); во-вторых, все указанные территориальные сообщества пользуются автономией. По логике Конституции Бразилии, не только штаты, но также Федеральный округ и муниципии признаются субъектами федерации. Об этом свидетельствует конституционный механизм распределения компетенции, устанавливающий четыре сферы: 1) исключительная компетенция Союза (ст. 22); 2) совместная компетенция Союза, штатов, Федерального округа и муниципий (ст. 23); 3) конкурирующая компетенция Союза, Федерального округа и штатов (ст. 24); 4) остаточная компетенция штатов (ст. 25). К тому же муниципии осуществляют законодательную деятельность по вопросам, представляющим местный интерес (ст. 30). Таким образом, конституционная модель бразильской федерации имеет свои ярко выраженные отличительные особенности.

Анализируемый фактор оказал свое определяющее влияние на процессы федерализации и в других латино-американских странах - Мексике, Венесуэле и Аргентине. См.: Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982. С. 116; Жидков О.А. История государства и права стран Латинской Америки. М., 1967. С. 86; Калинин А.И. Государственный строй Мексики. М., 1958. С. 19; Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979. С. 10-11; Гвоздарев Б.И. Государственный строй Венесуэлы. М., 1958. С. 19-20; Разумович Н.Н. Государственный строй Аргентины. М., 1959. С. 56. Однако, не вдаваясь в подробности соответствующих событий, хотелось бы выделить главную, на наш взгляд, особенность его проявления применительно к данным странам в отличие от Бразилии. В последней борьба по проблеме государственного устройства велась как минимум между тремя основными группировками: 1) монархистами-унитаристами; 2) фазендейро-сепаратистами; 3) буржуазной интеллигенцией (сторонниками федерации). В Мексике, Венесуэле и Аргентине в этой борьбе участвовало две ведущих силы: унитаристы (сторонники создания централизованного государства с сильным национальным правительством) и федералисты (сторонники политической и экономической автономии штатов). При этом социальный состав этих группировок в разных странах не был одинаковым. Так, например, если унитаристами в Мексике были латифундисты, высшее католичество и военные, то в Венесуэле - торгово-промышленная буржуазия и интеллигенция. Кстати говоря, новая Конституция Венесуэлы Конституция Венесуэлы 1999 года // http:// www. uni-wuerzburg. de/ iaw/ ve__ indx. html., одобренная всенародным референдумом в 1999 году, сохраняет преемственность с предыдущей Конституцией 1960 года в деле обеспечения демократического развития страны (предпринятая в апреле месяце этого года попытка государственного переворота с отменой Конституции 1999 года провалилась), закрепляя, в частности, разделение властей не только по горизонтали, но и по вертикали. В состав государства входят 22 штата (собственно субъекты федерации), один федеральный округ и группа федеральных зависимых территорий из 72 островов. Губернаторы штатов избираются непосредственно гражданами, а национальный парламент имеет двухпалатную структуру: Палата депутатов (нижняя палата) включает 199 человек, а Сенат (верхняя палата), являющийся органом представительства интересов прежде всего штатов, состоит из 47 сенаторов.

Проведенный нами анализ показывает, что борьба различных социальных сил вокруг вопроса о степени централизации государственного управления является действенным фактором влияния на ту или иную форму государственного устройства. При этом политическое противостояние сторонников и противников централизации применительно к различным странам имело неодинаковую силу и продолжительность во времени, происходило как мирными, так и вооруженными способами, зачастую перерастая в гражданские войны. В качестве участников такой борьбы условно можно выделить три группы субъектов: во-первых, антицентралистов (противники создания единого государства, пусть даже и на федеративных началах, сторонники абсолютно самостоятельного, суверенного государственного развития тех территорий, в отношении которых ставится вопрос об объединении); во-вторых, унитаристов (сторонники создания единого государства на унитарной, жестко централизованной основе); в-третьих, федералистов (сторонники создания единого государства, но при сохранении за его составными частями определенной доли автономии, политико-правовой самостоятельности). Каждая из этих групп различалась с точки зрения социального состава и преследуемых в борьбе целей, которые определялись общенациональными и отчасти узкополитическими интересами отдельных противоборствующих групп. В конечном счете закрепление федерализма как формы государственного устройства в рассмотренных случаях диктовалось неким балансом сил оппонирующих по проблеме централизации государственного управления партий, классов и т.д., зачастую выступая в качестве компромиссного решения.

Важным внутриполитическим фактором (причиной и условием) развития федерализма во вновь образуемом государстве может являться наличие государственно-политической раздробленности между частями территории соответствующей страны. Данный фактор можно наблюдать на примере развития федеративного устройства Индии и Эфиопии.

Единство Индии было достигнуто после вековой раздробленности и при исключительных обстоятельствах. Как справедливо указывает индийский государствовед М.П. Шарма, «пока страна боролась за свою свободу, ее борцов объединяла общая ненависть к чужеземному господству. Вместе с ликвидацией этого господства исчезла и эта основа, и в разных частях страны стали действовать различные центробежные силы и тенденции к разъединению под прикрытием определенных политических, экономических, культурных или лингвистических принципов и взглядов» Шарма М.П. Государственный строй Индийской Республики. - М., 1958. С. 136.. При этом достаточно существенной проблемой изначально была проблема присоединения индийских княжеств. В чем заключались ее источники? В административно-территориальном отношении еще за 10 лет до раздела Индия состояла из двух частей - Британской Индии и княжеств. Если Британская Индия находилась в непосредственном управлении вице-короля (английского генерал-губернатора) и его администрации, то на остальной части Индии располагалось 601 княжество, каждое из которых представляло собой феодальную монархию во главе с князем (раджой) - вассалом английского короля См.: Мишин А.А. Государственный строй Индии. М., 1956. С. 31-32.. В первые годы независимости Индии, когда решался вопрос ее государственной целостности, значительная часть этих князей была сепаратистски настроена, стремясь к независимому развитию и сохранению феодальных привилегий. Однако, перед угрозой народных восстаний большинство из них было вынуждено пойти на подписание соглашения о присоединении к Индийскому Союзу. Хотя иногда присоединение к федерации происходило и посредством силовых методов. Так, например, из-за сопротивления правителя крупнейшего княжества Хайдарабада правительству Индии пришлось ввести на его территорию войска. В целом процесс присоединения княжеств длился с августа 1947 года до конца 1949 года. При этом параллельно правительство проводило целый ряд мероприятий, цель которых состояла в объединении княжеств в небольшое число политических территориальных коллективов. Таким образом, «... федеративная форма государственного управления Индии была в значительной степени использована для преодоления оставленной колонизаторами государственно-политической раздробленности Индостана, для объединения разрозненных территорий в единое независимое государство - Индийский Союз» Ульянова Л.П. Индия: правовое положение штатов. М., 1970. С. 12..

Политическая раздробленность оказала свое влияние и на процессы федерализации Эфиопии. Это федеративное государство появилось в 1950 году путем объединения собственно Эфиопии и Эритреи. Если Эфиопия была в числе тех немногих афро-азиатских стран, которые сумели сохранить свою независимость в период колониального раздела мира, то Эритрея (северная часть Эфиопии до 24 мая 1993 года) была захвачена Италией и в течение длительного времени развивалась в отрыве от остальной части страны. Итальянские интересы в Эритрее были связаны с ее выгодным географическим положением, рассматриваемым в качестве плацдарма для дальнейшей колониальной экспансии. На это указывают большие материальные затраты колонизаторов на строительство дорог, портов, промышленных объектов в Эритрее. Отсюда и разница характера и условий экономического развития Эфиопской империи и Эритреи: в первой господствовал феодализм и проникновение капиталистических отношений здесь было медленным, а вторая характеризовалась интенсивным экономическим ростом, хотя модернизация затрагивала преимущественно лишь города См.: Крылов А.Б. Сепаратизм в странах Востока. М., 1992. С. 43-44.. В 1941 году итальянцы были изгнаны из Эритреи, и власть в стране перешла к английской администрации. Впоследствии уже после окончания Второй мировой войны на уровне ООН стал активно обсуждаться вопрос о судьбе бывших итальянских колоний, в том числе и Эритреи. В рамках последней самые различные политические течения отстаивали разнообразные проекты государственного будущего страны - от создания в Эритрее мусульманского государства до включения ее в состав Эфиопии. Все это сопровождалось созданием ими собственных вооруженных отрядов и кровавыми стычками. Как отмечает А.Б. Крылов, политическая раздробленность Эритреи послужила одним из поводов для принятия ГА ООН решения об образовании федерации Эфиопии и Эритреи См.: Там же.. Однако, думается, свою определенную роль сыграл и факт политической разобщенности между Эфиопией и Эритреей (последняя по итогам референдума от 23-25 апреля 1993 года приобрела независимость и является в настоящее время суверенным государством). Согласно действующей Конституции Федеративной Республики Эфиопия от 8 декабря 1994 года Конституция Федеративной Республики Эфиопия от 8 декабря 1994 года // http:// www. сoncourt. аm/ wwconst/ constit/ ethiopia/ ethiop- e.htm. эфиопскую федерацию образуют штаты, структурированные на основе территориального, языкового и иных критериев (п. 2 ст. 46). По конституции субъектами федерации являются девять штатов, в том числе: Тиграй, Афар, Оромия, Национальный штат Гамбела и Южный народный штат (ст. 47). Все штаты признаются равноправными, а для изменения границ между ними необходимо согласие самих штатов (ст. 48).

Таким образом, в обоих проанализированных случаях образование государства на унитарной основе было бы проблематичным в силу существовавшей до этого государственно-политической раздробленности между его частями. Унитаризация государства с построением соответствующей иерархической системы централизованного управления в этой ситуации означала бы нежелание считаться с существующими политическими реалиями и, в конечном счете, вряд ли имела бы успех. Следовательно, оптимальной формой государственного устройства могла стать лишь федерация.

Важным внешнеполитической причиной влияния на федеративную форму государственного устройства той или иной страны может являться диктат со стороны иностранных государств. Причем он может осуществляться как в явной форме, открытым путем, так и быть внешне закамуфлированным, скрываться за красивыми дипломатическими лозунгами.

Наиболее отчетливо внешнеполитическое давление в анализируемом нами ракурсе проявилось при образовании ФРГ после окончания Второй мировой войны. Как известно, существовало два плана государственного устройства послевоенной Германии: либо создание единой Германской республики, либо расчленение Германии на ряд самостоятельных государств, слабо связанных между собой. На последнем настаивала Франция, рассматривая ликвидацию единой Германии и превращение ее в конфедерацию немецких государств в качестве важной гарантии, позволяющей предотвратить новую немецкую агрессию. Так или иначе в итоге западные державы отказывались от идеи раздробления Германии на мелкие государства и выдвинули план ее федерализации. В то же время СССР выступил против такого плана, поскольку, как отмечал В.М. Молотов, «именно федерализация Германии будет способствовать тому, что борьбу за германское единство возглавили бы самые реакционные силы в стране, что в свою очередь, может создать условия... для появления новых бисмарков или новых гитлеров» Цит. по: Маньковский Б.С. Послевоенное политическое и государственное устройство Германии. М., 1947. С. 16.. Указанное различие подходов стран-участниц бывшей антигитлеровской коалиции по вопросу будущего государственного устройства Германии в ряду прочих политических обстоятельств предопределило раскол Германии на две части - западную и восточную. В восточной Германии под контролем СССР была создана унитарная Германская Демократическая Республика и происходило построение социализма. В западной Германии - зоне влияния США, Великобритании и Франции - происходили процессы восстановления буржуазно-демократической государственности на федеративной основе. В июле 1946 года на конференции премьер-министров земель был назначен специальный комитет экспертов для разработки основного закона ФРГ. Итогом его деятельности стало появление первоначального проекта основного закона, в котором «делалась неудачная попытка создать из Западной Германии нечто вроде протектората, находящегося в полной зависимости от оккупационных властей, которые должны были осуществлять функции верховной власти» Александренко Г.В. Указ. соч. С. 108.. Дальнейшая работа над проектом основного закона продолжалась уже в рамках Парламентского совета в Бонне с сентября 1948 г. по май 1949 г. При этом она проходила под жестким контролем военных губернаторов западных держав, которые неоднократно возвращали проект для переработки по причине его несоответствия рекомендациям Лондонской конференции 1948 года, где и было принято решение о федерализации Германии. См.: Конституции зарубежных государств: Уч. пособие. М., 2001. С. 61; Современные зарубежные конституции. Уч. пособие. М., 1992. С. 138; Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 9. Субъекты будущей ФРГ в лице 11 земель были образованы оккупационными властями еще к январю 1947 года, причем их границы, за исключением Баварии, Гамбурга и Бремена, не соответствовали историческим границам бывших немецких земель. Так, из 2-х земель (Вюртемберг и Баден) были созданы три земли: Вюртемберг-Баден, Вюртемберг-Гогенцоллерн и Баден; из частей различных земель была создана земля Рейнланд-Пфальц; путем объединения старых земель и бывших прусских провинций были образованы земли Нижняя Саксония и Гессен; путем слияния бывших прусских провинций появились земли Северная Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Гольштейн. При этом в литературе обращается внимание на одно весьма интересное обстоятельство: «Важнейшей особенностью административно-территориальных преобразований стала ликвидация Пруссии - оплота Германской реакции и милитаризма» Невинский В.В. Указ. соч. С. 39.. Указанные территориальные преобразования проводились решением военных администраций оккупационных зон в одностороннем порядке. Все это происходило без учета общегерманских интересов, мнением населения никто не интересовался. Таким образом, федеративная форма государственного устройства Западной Германии была результатом в первую очередь волеизъявления оккупационных властей стран-победительниц, причем это волеизъявление выступило в форме открытого диктата немецкому народу по установлению федеративной системы именно в том варианте, который был выгоден этим странам. В основном законе ФРГ 1949 года (в действующей редакции) закреплен механизм изменения территории Федерации в целях эффективного выполнения землями возложенных на них задач. При этом, при проведении территориальных преобразований должны приниматься во внимание земляческая общность, исторические и культурные связи, хозяйственная целесообразность, а также требования развития региональной инфраструктуры и территориального планирования (абз. 1 ст. 29). Должно быть учтено и мнение заинтересованных земель (абз. 2 ст. 29). Таким образом, произвольная «перекройка» современной структуры немецкой федерации невозможна.

В ХХ веке федеративная форма государственного устройства явилась и важным средством колониальной политики, что составило одну из характерных черт послевоенного конституционного развития многих стран Азии и Африки. См.: Становление национальной государственности в независимых странах Африки. М., 1963. С. 24-25. По справедливому замечанию Г.В. Александренко, «федеративная форма используется в таких случаях империалистами для осуществления политики «разделяй и властвуй», что приводит к ослаблению данного государства и тем самым открывает широкие возможности для вмешательства в его внутренние дела» Александренко Г.В. Указ. соч. С. 28-29.. Ярким подтверждением этому может служить практика федерализации, в частности, таких стран, как Австралия и Малайзия.

Принцип колониальной политики «разделяй и властвуй» послужил одной из причин образования австралийской федерации в 1900 году. Как известно, в конце XIX века в бассейне Тихого океана у Англии появились конкуренты - США и Германия. Поэтому создание на месте шести бывших английских колоний (Виктория, Западная Австралия, Южная Австралия, Квинсленд, Тасмания, Новый Южный Уэльс) единого зависимого государства позволяло англичанам реализовать две принципиально важных для них задачи - сохранить свои позиции в этом регионе и гарантировать себе неприкосновенность вложенного в австралийские колонии капитала. А в качестве инструмента обеспечения зависимости нового государства как раз и была избрана федеративная форма государственного устройства, что объясняется вполне определенными фактами. В конце XIX века у власти в Англии находилась консервативная партия, являющаяся сторонницей «сильной руки» не только внутри страны, но и за ее пределами - в колониальных владениях. Вместе с тем, применительно к Австралии английский кабинет не мог не считаться с фактом наличия здесь осознавшей свою силу буржуазии. По мнению некоторых авторов, «будь австралийские колонии слабее экономически и политически, Англия сравнительного легко могла бы провести их объединение. Причем для Австралии, 95% населения которой было тогда британского происхождения, естественным казалось бы полное объединение в рамках унитарного государства» Вайль И.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М., 1970. С. 43.. Следовательно, появление австралийского государства на унитарной основе не отвечало интересам англичан, поскольку создание сильного национального правительства при наличии состоявшейся экономически зрелой буржуазии могло бы привести к нежелательным для метрополии последствиям, крайним из которых могло бы стать обретение Австралией качества полноценного суверенного государства. Поэтому Англию устраивало становление Австралии лишь как федерации, что давало ей «возможность регулировать соотношение сил центральной власти и штатов поддерживать то одну, то другую сторону, не допуская их чрезмерного усиления или ослабления» Там же., а, следовательно, сохранять свое политическое влияние, а в каком-то смысле и власть в этой стране.

Развитие федерализма в Малайзии также во многом было определено английской колониальной политикой, в основе которой лежал знаменитый принцип «разделяй и властвуй». При этом сохранение своих политических позиций в данном регионе являлось для Великобритании стратегически важным, учитывая выгодное географическое положение Малайзии и в экономическом, и в военном аспектах. Уже на рубеже XIX-XX веков английские колонизаторы, стремясь создать надежный фундамент собственного господства в этой стране, проводят некоторые мероприятия по ее федерализации. В качестве соответствующей задачи выступало сохранение и упрочение системы косвенного управления через малайских султанов, обеспечение максимальной централизации колониального управления. Итогом этой деятельности стало появление в 1895 году федерации из четырех малазийских княжеств, в то время как попытки включить в ее состав остальные пять княжеств остались безрезультатными. В целом в отношении всех малайских княжеств действовал режим протектората, и в условиях системы косвенного управления их главы (султаны) оставались суверенами с формальной точки зрения. Реальная же власть в княжествах вплоть до середины ХХ века принадлежала английским чиновникам-резидентам или советникам См.: Герасимов А.С. Федерация Малайзии (государственный строй). Киев, 1989. С. 16.. Окончание Второй мировой войны сопровождалось в Малайзии подъемом национально-освободительного движения. В этих условиях проблема сохранения колониального режима в стране приобретает для англичан крайне актуальный характер, и для ее решения английским правительством разрабатываются необходимые конституционные реформы, в основу которых была положена идея Малайского Союза, причем Союза «самоуправляющегося». На самом деле малайские правители полностью передавали свой суверенитет английской короне, а управление Малайским Союзом осуществлял английский губернатор. Следовательно, образование Малайского Союза (1946 г.) было попыткой Англии перейти в Малайе от системы косвенного управления к системе прямого управления См.: Указ. соч. С. 103.. Однако этот политический шаг метрополии вызвал абсолютное неприятие в колонии. Даже издание в 1948 году конституции Малайской Федерации, формально восстановившей суверенитет малайских правителей и признающей тем самым территориальную обособленность малайских княжеств, не смягчило остроты ситуации, поскольку и юридически, и фактическим сохранялось колониальное господство Англии. Разгоревшаяся в дальнейшем в стране освободительная война привела к предоставлению Малайе независимости (1956 г.). Однако развитие ее государственности в силу достигнутых на лондонских переговорах (январь-февраль 1956 г.) соглашений должно было происходить на федеративной основе. Следовательно, идея федерации была навязана Малайе с помощью конституционного механизма предоставления независимости колониям, как и в других случаях. При этом для англичан федеративная форма государственного устройства была оптимальной с точки зрения передачи власти в Малайе проанглийски настроенным в стране кругам (речь идет, в первую очередь, о местной экономической элите, тесно связанной с английским капиталом). В дальнейшем Великобритания предпринимала усилия по расширению Малайской федерации за счет других колониальных владений с целью сохранения своего контроля и над этими территориями, стремившимся к независимости. Между руководством Малайской федерации и Англии были проведены соответствующие консультации, итогом которых стало решение о включении в состав федерации Саравака, Сингапура, Северного Борнео, Брунея и образования по существу нового большого федеративного государства Малайзии. В качестве одного из официальных мотивов такого решения был выдвинут тезис о необходимости создания равновесия между малайским и китайским населением См.: Указ. соч. С. 114.. Не вдаваясь в подробный анализ процессов создания федерации Малайзии, отметим, что они происходили в обстановке острых внутри- и внешнеполитических конфликтов. Оппозиция объединению на предложенных англичанами условиях существовала во всех без исключения регионах - потенциальных субъектах будущей федерации. В частности, в 1962 году в Брунее вспыхнуло народное восстание против метрополии и, несмотря на факт его подавления колонизаторами, Бруней впоследствии так и не вошел в состав федерации. Остальные же колонии в соответствии с лондонскими соглашениями 1963 года объединились в рамках нового федеративного государства с существующими штатами Малайской Федерации в качестве штатов Сабах (Северное Борнео), Саравак и Сингапур (в 1965 г. осуществил сецессию и в настоящее время представляет собой суверенное государство). В целом федерация Малайзия была создана не как добровольный союз равноправных и независимых стран и территорий, народы которых осознали политические и экономические выгоды от объединения, а в результате политики неоколониализма Указ. соч. С. 143.. Интерес же Великобритании в этом очевиден: образование Малайзии на федеративной основе позволяло ей сохранить свое политическое влияние и что особенно важно открывало «также возможность автоматически распространить действие англо-малайского договора об обороне и взаимопомощи на все территории планируемой федерации и на этой основе сохранить все военные базы, а при необходимости создать новые» Указ. соч. С. 118..