Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

Последующее конституционное развитие РСФСР напрямую связывалось с принятием союзных конституций. Этот процесс шел по линии все большего совпадения структуры и содержания конституций союзных республик (в том числе РСФСР) с Конституцией СССР и установления почти единообразного текста конституций всех союзных республик. См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 66. Следует отметить, что с возникновением Союза Советских Социалистических Республик (СССР) институт советской федерации стал иметь два основных вида: 1. Федерация, основанная на автономии; 2. Федерация, объединяющая союзные республики на основе договора между ними. См.: Куприц Н.Я. Государственное устройство СССР. М., 1952. С. 75; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 167-172. В процессе развития РСФСР в рамках СССР сложились и три основные формы автономии - автономная республика, автономная область и национальный округ, которые были признаны субъектами федерации в разное время. Так, по Конституции РСФСР 1925 года субъектами федерации признавались национальные советские республики (п. 2 главы 1), по Конституции РСФСР 1937 года - к ним присоединились автономные области (глава 7), а по Конституции РСФСР 1978 года - субъектами федерации стали и бывшие национальные, а теперь автономные округа (глава 9). См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 97.

Итак, развитие советского федерализма внешне происходило достаточно динамично и было связано с процессами становления и преобразования национально-территориальных единиц. В этом развитии можно выделить три основных этапа. В ходе первого этапа (весна 1918 года - конец 1922 года) сначала формировались автономные республики, а затем создавались и новые формы автономии - автономные области и автономии национальных меньшинств - трудовые коммуны. К концу 1922 года в состав РСФСР входили 8 автономных республик (Туркестанская, Киргизская, Татарская, Башкирская, Дагестанская, Якутская, Крымская, Горская), 11 автономных областей (Чувашская, Калмыцкая, Удмуртская, Бурятская, Карачаево-Черкесская и др.) и две трудовые коммуны - Немцев Поволжья и Карельская.

Начало второго этапа было связано с образованием СССР (декабрь 1922 года). С 1923 года многие сформированные автономные единицы получили более высокий статус автономных республик, и, напротив, национально-территориальные единицы с более высокой формой автономии упразднялись и делились на "более низкие формы". Например, обе трудовые коммуны были упразднены; на их месте были созданы автономные республики. Появились и новые формы автономии - национальные округа для малочисленных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

С принятием Конституции РСФСР 1937 года начался третий этап в развитии советского федерализма. Она закрепила наличие в составе РСФСР 16-ти автономных республик и 5-ти автономных областей (перечисленных в Конституции поименно). Конституционное оформление получила и такая разновидность автономии, как национальные округа. В Конституции РСФСР 1978 года национальные округа были переименованы в автономные и официально признаны субъектами советской федерации.

Анализ процессов становления и преобразования национально-территориальных единиц в составе РСФСР позволяет выделить соответствующие особенности: во-первых, сначала возникала государственность более высокого статуса (АССР), а затем стали появляться ее более низкие формы (автономные области и округа) и, во-вторых, во многих случаях исходный выбор государственности не был окончательным, ее простейшие формы переходили в более сложные и наоборот.

Разнопорядковость субъектов формально обусловливала различие их статуса. Объем прав и обязанностей автономных областей и автономных округов определялся соответствующими законами РСФСР. Право же принимать собственные конституции имели лишь автономные советские социалистические республики (АССР). Они же по федеральной конституции входили в состав РСФСР, в то время как автономные области и автономные округа имелись в ней. К тому же АССР входили в РСФСР непосредственно, а иные автономии находились в составе административно-территориальных единиц, состоящих с центром в унитарных отношениях. Столь сложная модель организации федеративной системы позволяет утверждать, что юридический статус РСФСР и ее субъектов был расплывчат и недостаточно разработан. См.: Государственное устройство РФ. Екатеринбург, 1993. С. 23.

Таким образом, федерализм, избранный большевиками после прихода в октябре 1917 года к власти в качестве оптимального в тех конкретно-исторических условиях средства сохранения государственного единства России, разрешения острейших национальных и политических проблем, не стал временной формой государственного устройства страны советов. В строгом соответствии с их идеологией, программными положениями по национальному вопросу, он занял особое место в советской национальной политике. Как следствие, появился институт неизвестной до того времени и не укладывающейся в рамки классической модели федерализма советской федерации, структурированной исключительно по национально-территориальному принципу.

Вплоть до 90-х годов прошлого века Россия провозглашалась как федеративное государство, в основу которого была положена идея признания национально-территориальной автономии. Но это формально. Фактически же уже с 1918 года Россия развивалась сначала самостоятельно, а затем в составе СССР, как унитарное государство с автономными национально-территориальными образованиями различного уровня, что отвечало исторической традиции и утверждающемуся руководящему принципу партийно-государственного строительства - принципу демократического централизма. Именно наличие отдельных автономных (в сущности - бесправных) территорий выдавалось за признаки федерализма. В целом, по справедливому замечанию В.В. Невинского, «российский федерализм с примесями национальной автономии был трудно объясним в теории и мог существовать на практике лишь в силу своей формальности, фактически подчиняясь законам сверхцентрализованного унитарного государства». Невинский В.В. От «парада» суверенитетов - к интеграции общества и государства // Законодательные органы власти субъектов РФ. Практика. Мнения. Проблемы. М.,1997. №1-4. С.55. Такая форма государственного устройства была присуща России вплоть до конца 80-х годов прошлого века.

Следовательно, советский федерализм - это не более чем фантом, поскольку ему не были присущи признаки подлинного федеративного государства, что, в свою очередь, было совершенно естественным в условиях эволюции советского тоталитарного политического режима. В этой связи вряд ли можно согласиться с утверждением о наличии какой-либо генетической связи современного российского федерализма с федерализмом советским. Не случайно все попытки конца 80-х - начала 90-х годов наполнить советский федерализм новым содержанием не увенчались успехом, ибо данная конструкция, будучи своего рода юридической фикцией, никогда не предполагалась к практическому воплощению. См.: Хабибулин А.Г. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999. С. 217-218. Так, например, фактическое бесправие субъектов советской федерации проявлялось в самых разнообразных формах. Порой их судьбами распоряжались простым росчерком пера, игнорировались элементарные политико-правовые и нравственные нормы. В частности, решения о преобразовании республик принимались центром без учета мнения проживающих здесь народов. Например, в Киргизии о предстоящем изменении ее статуса узнали только из опубликованного проекта Конституции СССР 1936 года, Карело-Финская союзная республика была создана, а впоследствии ликвидирована, как сообщалось в печати, «идя навстречу многочисленным пожеланиям трудящихся». Между тем о своих «пожеланиях» трудящиеся узнавали post facktum. Властные институты в союзных и в автономных республиках выполняли лишь декоративную роль, были лишены реальной возможности создавать собственную законодательную базу. См.: Мухаметшин Ф.Х. Указ. соч. С. 51; Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №4 (29). С. 113.

Думается, что уже вскоре после окончания гражданской войны и интервенции войск иностранных держав наметилась отчетливая тенденция отказа от реализации принципа права народов на самоопределение, которая усилилась в процессе утверждения культа личности в партии и государстве (1925-1970-е годы). Ярким примером в этом отношении является насильственное переселение ряда народов Кавказа и Поволжья из мест их постоянного проживания с ликвидацией их национальной государственности на основе совместных решений ЦК ВКП(б) и СНК СССР. По существу на протяжении указанного времени наряду с унификацией политической и экономической сфер жизнедеятельности советского общества происходила унификация и национально-культурной сферы его жизнедеятельности. В преамбуле Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 года провозглашалось, что «в результате созидательной деятельности советского народа под руководством Коммунистической партии в СССР построено развитое социалистическое общество…». Важным социально-политическим результатом концепции развитого социализма считалось формирование советского народа - новой исторической общности людей. Официально проповедовалась идея полного разрешения национального вопроса, проблем национальной государственности и федерализма.

На фоне сказанного вполне логичными были решения сентябрьского (1987 года) Пленума ЦК КПСС, подвергшего критике предыдущую практику советского руководства в области национально-государственного устройства и межнациональных отношений и признавшего создание условий для свободного развития национальных языков и культур одним из направлений национальной политики в условиях перестройки. Межнациональные отношения стали объектом пристального внимания и на XIX партийной конференции (1988 год). В решениях конференции было указано на абсолютизацию достигнутых результатов в решении национального вопроса, идеализацию утвердившихся представлений о безпроблемности национальных отношений в СССР См.: О межнациональных отношениях: Резолюция 19-й Всесоюзной конференции КПСС // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1989. Т. 15. С. 642-644. . Следовательно, в конце 80-х годов в обществе начался процесс осознания накопившихся за прошедшие десятилетия проблем в сфере национально-государственного устройства. Как верно отмечает Э.С. Юсубов, «сама постановка вопроса о совершенствовании государственно-правовых отношений в устройстве СССР и союзных республик соответствовала жизненной необходимости реформирования федеративного устройства единого союзного государства» Юсубов Э.С. Указ. соч. С. 55.. Трагические же события первоначально в Фергане, Нагорном Карабахе, Сумгаите, а затем в Баку, Тбилиси, Южной и Северной Осетии, Ингушетии, Абхазии, Чечне и других регионах страны обнажили эту необходимость. Однако, в ходе экономических и политических преобразований, вошедших в отечественный политический и научный лексикон под названием «перестройка», она не была реализована, что объясняется рядом как объективных, так и субъективных факторов. Думается, что сама перестройка носила во многом иллюзорный характер, поскольку высшее руководство страны зачастую испытывало наивную убежденность в быстром решении имеющихся в обществе проблем. Отсутствовали ясный сценарий социально-экономических и политических преобразований, четкое видение желаемых результатов вообще и целостная тщательно разработанная концепция национальной политики, в частности. Представляется, что не менее важным препятствием на пути реформирования советской федерации стало неприятие со стороны ряда высших партийных и государственных чиновников идеи заключения нового союзного договора, вылившееся в итоге в «августовский путч» 1991 года. Как известно, заключительным аккордом в процессе кризиса и распада СССР стало подписание лидерами России (Б. Ельцин), Украины (Л. Кравчук) и Белоруссии (С. Шушкевич) 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, в преамбуле которого отмечалось: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства-учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, … констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование» Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года // Международное публичное право. Сб. документов. Т. 2. М., 1996. С. 468-470..

Таким образом, формальное закрепление и существование советского федерализма на протяжении столь длительного периода времени (1918 год - начало 1990-х годов) отвечало сформированной на рубеже 1917 - 1918 годов большевиками концепции национально-государственного строительства. Другими словами, советский федерализм был обусловлен идеологически. Процессы же фактической централизации и сверхцентрализации государственного управления, начавшиеся с 1925 года, были связаны с эволюцией советской тоталитарной политической системы, обеспечивающей безраздельное господство одной партии (КПСС) и ее «вождя». Крах этой системы неизбежно повлек за собой и крушение советского федерализма.

2. Факторы влияния на становление и развитие современного российского федерализма

Конец 80-х - начало 90-х годов XX века были ознаменованы динамичным развитием государственного устройства России. Эта эволюция в принципиальном виде была предопределена политическими и экономическими реформами, инициированными либерально-настроенными политиками во главе с М.С. Горбачевым. Курс на демократизацию всех сторон общественно-политической жизни, отказ от административно-командных методов управления, ликвидация конституционно закрепленной руководящей роли КПСС, практическое воплощение принципа идеологического и политического плюрализма потребовали новых подходов к вопросу о разделении государственной власти по вертикали, поиска новой модели федеративного устройства.

С принятием Закона СССР от 26 апреля 1990 года «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №19. Ст. 329. началось совершенствование (повышение) правового статуса автономных республик в составе РСФСР. Само название закона говорит о том, что автономные республики в составе союзных республик - субъектов СССР - стали субъектами СССР и уравнивались в правах с союзными республиками. Часть 3 статьи 1 Закона провозглашала автономные республики государствами - субъектами советской федерации. Характерно, что данный закон находился в явном противоречии с Конституцией СССР 1977 года, согласно которой (ст. 71) в Союз ССР напрямую входили лишь 15 союзных республик, включая РСФСР.

Следующим шагом к изменению статуса автономных республик стало принятие на Съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. №2. Ст. 22. , провозгласившей Россию самостоятельным суверенным государством. Применительно к государственному устройству важным положением Декларации было признание необходимости существенного расширения прав автономных областей и автономных округов, равно как краев и областей.

В скором времени в стране произошла череда событий, которые в отечественную юридическую и политологическую литературу вошли под названием «парад суверенитетов». С августа 1990 года до начала февраля 1991 года из имеющихся 16 автономных республик 15 приняли декларации о собственном государственном суверенитете. Параллельно свой правовой статус повышали и другие российские регионы, причем в одностороннем порядке. Из имеющихся в РСФСР пяти автономных областей три приняли решение о преобразовании в автономные республики, а одна - в республику (исключением стала Еврейская автономная область, сохранившая свой статус). Из десяти автономных округов три преобразовались в автономные республики, один - в республику и два - в автономные области. См.: Златопольский Д.Л. Государственное единство РФ: некоторые проблемы // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1991. №5. С. 12. Повышения своего политико-правового статуса требовали также края и области. Примером тому могут служить попытки создания Уральской, Волгоградской и Вологодской республик из числа областей соответствующих регионов. По словам лидера несостоявшейся Уральской республики губернатора Свердловской области Э. Росселя, целью создания республики было получение прерогатив, которые прежняя Конституция 1978 года предоставляла лишь республикам См.: Камерон Росс. Республиканизация России: федерализм и демократизация в переходный период // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1990. №4. С. 9. . В итоге наряду с позитивными тенденциями децентрализации государственного управления в государственном устройстве России стали проявляться и крайне негативные тенденции: стремление отдельных республик, целых регионов к политико-экономическому обособлению, а в некоторых случаях - и к открытому сепаратизму (Чечня, Татарстан). При этом нельзя не согласиться с М.С. Саликовым, по мнению которого, «августовские» события 1991 года, последующий распад в декабре 1991 года СССР стали своеобразными катализаторами развития общей ситуации в стране, наложившими отпечаток на всю дальнейшую историю нашего государства. См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 99.

В тех конкретно-исторических условиях начала 90-х годов, когда государственная целостность России вновь оказалась под угрозой, активизировалась борьба мнений относительно возможных путей переустройства Российской Федерации. Из множества соответствующих предложений выделялись четыре основных: 1) создание на базе краев и областей с преобладающим здесь русским населением Русской республики, которая бы наряду с другими республиками образовывала Российскую Федерацию, являлась ее субъектом; 2) отказ от национально-территориального принципа структурирования федерации и создание субъектов федерации на основе экономико-географического районирования страны; 3) создание федерации республик (как национально-государственных образований) и земель (как государственно-территориальных образований), имеющих равный конституционно правовой статус; 4) построение федерации, состоящей из национальных республик, губерний и автономных национальных сообществ. Республики рассматривались как суверенные государства, губернии - территориальные государственно-административные образования (в рамках которых сочетаются государственные начала и местное самоуправление), автономные национальные сообщества - автономные округа и национальные районы, которые предлагалось создавать на основе принципа территориальной и национально-культурной автономии малочисленных народов. См.: Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. №11. С. 30; Государственное устройство РФ. Екатеринбург, 1993. С. 23. Однако приведенные модели реформирования Российской Федерации вряд ли могли быть осуществлены на практике, поскольку не учитывали имеющиеся политические и иные реалии. Так, отказ от национально-территориального принципа в построении Российской Федерации в условиях роста национального самосознания и обострения межнациональных конфликтов в ряде регионов неминуемо бы привел к крайне негативным социально-политическим последствиям. По этим же соображениям несостоятельной была идея уравнивания конституционно-правового статуса политически амбициозных республик, с одной стороны, и различных территориальных образований в лице земель, с другой стороны.

Между тем, политико-правовая дезинтеграция страны приобретала все более угрожающие масштабы. Выходом из создавшейся на тот момент времени тупиковой и парадоксальной ситуации (когда развивались две противоположные тенденции - утверждение государственности России и ее дезинтеграция) стало подписание Федеративного договора.

Работа над проектом федеративного договора продолжалась более полутора лет и протекала в сложных политических условиях. В Верховном Совете России, его комитетах и комиссиях было рассмотрено около двадцати вариантов Договора. При этом наиболее горячие споры развернулись тогда вокруг предмета его регулирования. В конечном итоге было достигнуто согласие о том, что главное содержание договора должно составлять разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, с одной стороны, и органами государственной власти республик, автономных округов, автономной области, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, с другой стороны. Именно по этой стержневой проблеме федеративной государственности 31 марта 1992 года были подписаны три Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ (Чеченская республика и Татарстан отказались подписывать Договор); краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов в составе РФ. В дальнейшем этот «тройственный» договор был инкорпорирован в Конституцию (Основной закон) РФ путем внесения изменений и дополнений в раздел третий «Национально-государственное и административно-территориальное устройство РФ» Законом РФ от 21 апреля 1992 года. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №20. Ст. 1084. Одновременно в статье 43 этого Закона оговаривалось, что отныне Федеративный договор представляет собой официальное приложение к Конституции РФ. Тем самым было реализовано требование о признании его конституционной легитимности. См.: Поленина С.В. Федеративные договоры и структура законодательства России // Государство и право. 1993. №1. С. 3.

Подписание Федеративного договора явилось крупной государственно-правовой реформой в России, значимость которой определялась по крайней мере двумя важными обстоятельствами. Во-первых, наметилась тенденция перехода от формально декларированного (особенно - в советское время) федерализма к федерализму реальному. Новая модель государственного устройства характеризовалась отказом от централистского принципа закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации, определением гарантий самостоятельности субъектов федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; установлением предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала соучастие субъектов федерации и федерального центра, согласование позиций обеих сторон. См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 62. Новизна федеральной модели выразилась также в признании бывших административно-территориальных единиц - краев и областей - субъектами федерации. Во-вторых, заключение Федеративного договора означало достижение определенного компромисса, позволившего смягчить накал политических страстей и сохранить государственное единство страны. В результате такого компромисса повысился статус краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономных образований. Вместе с тем был закреплен особый статус республик в составе РФ, которые теперь на конституционном уровне стали рассматриваться как суверенные государства и, в целом, получили больший объем прав. Об этом свидетельствует сравнительно-правовой анализ текстов трех упомянутых договоров. Так, к совместному ведению органов государственной власти РФ и республик в составе РФ были отнесены такие предметы, как установление общих принципов налогообложения и сборов, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство, судопроизводство, кадры правоохранительных органов и многие другие вопросы (п. 1 ст. II Договора), которые в Договорах с иными (кроме республик) образованиями относились к исключительному ведению федерального центра. Также, несмотря на положения международного публичного права, республики в составе РФ признавались самостоятельными участниками международных отношений (п. 2 ст. III Договора). Таким образом, республики, в отличие от других регионов, приобрели статус полноценных субъектов РФ.

Края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные округа и автономная область таковыми вряд ли являлись с точки зрения содержания своего правового статуса, хотя формально и признавались субъектами РФ. Они выступали скорее как автономные образования унитарного государства. Федеративный договор и действовавшая тогда Конституция РФ наделили их определенными правами и гарантиями, обеспечивающими автономный статус. В частности, представительные органы власти получили право на собственное правовое регулирование и право на принятие нормативно-правовых актов по предметам совместного ведения с Федерацией в соответствии с основами законодательства РФ. При этом, согласно Федеративному договору, законопроекты по предметам совместного ведения должны были предварительно направляться для рассмотрения в эти субъекты федерации (п. 3 ст. II Договора). За последними признавалось право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречило Конституции и законам РФ (п. 2 ст. III Договора). Территория данных образований не могла изменяться без их согласия, что также являлось немаловажной гарантией их автономии. Сказанное позволяет скептически (уже даже с формальных позиций) отнестись к мнению о том, что и после заключения Федеративного договора края, области, города Москва и Санкт-Петербург сохранили свой прежний статус административно-территориальных единиц. См.: Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 29. В то же время конституционно-правовое закрепление получили и некоторые организационно-правовые рамки их деятельности. Так, их правотворчество жестко контролировалось центром: Верховный Совет РФ имел право отменять акты органов представительной власти, а Президент РФ и Совет Министров РФ - акты органов управления данных регионов в случае их противоречия Конституции и законам РФ. В соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №13. Ст. 663. краевые и областные учредительные акты - уставы - подлежали регистрации Президиумом Верховного Совета РФ (ст. 4 Закона). Не стоит забывать и о том, что главы исполнительных органов власти рассматриваемых образований назначались на должность и освобождались от нее непосредственно Президентом РФ В этой связи нельзя не упомянуть Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом» (Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320). Суд признал конституционным право Президента РФ назначать на должность и освобождать от должности глав администраций субъектов РФ, указав на временный характер этого правомочия главы государства (до принятия субъектами федерации своих уставов и законов о выборах глав администраций). В то же время была отмечена неконституционность таких ограничений статуса субъектов федерации, когда последние (имея достаточную нормативную базу) не могли самостоятельно назначать и проводить выборы глав администраций в силу отсутствия соответствующего разрешения Президента РФ. .

Таким образом, заложенная в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года модель федеративного государственного устройства была непоследовательна: в ней сочетались элементы федерализма и унитаризма с приданием некоторым территориальным образованиям широкой автономии.

При оценке роли Федеративного договора в процессе федерализации России важное значение имеет ответ на вопрос о том, была ли Россия с подписанием этого документа учреждена в качестве федеративного государства. В юридической науке по этому поводу существуют различные точки зрения. По мнению одних авторов, Россия и до Федеративного договора являлась федерацией, а с его подписанием изменилась природа Российской Федерации, поскольку произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами. См.: Разделит ли Россия участь Союза ССР. М., 1993. С. 41. По мнению других исследователей, Федеративный договор послужил основой преобразования России из унитарного государства в федеративное. См.: Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 11. И.А. Умнова полагает, что с подписанием Федеративного договора «Россия и формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию (квазифедеративное государство)». Умнова И.А. Указ. соч. С. 63. По нашему мнению, ответ на поставленный вопрос логически вытекает из предмета регулирования Федеративного договора: Договор заключен не по поводу создания России как федеративного государства, а по поводу распределения предметов ведения и полномочий между целым российским государством и наделенными некоторой политико-правовой самостоятельностью территориальными образованиями. К тому же очевидно, что с подписанием Федеративного договора Россия, развивавшаяся в предшествующий исторический период как централизованное унитарное государство, не могла в одночасье превратиться в подлинно федеративное государство. Были сделаны лишь первые шаги в этом направлении путем децентрализации государственной власти в стране.

Последующая эволюция российского федерализма была связана с принятием на референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ. При этом следует иметь в виду те конкретно исторические события, которые предшествовали принятию последней российской Конституции: неконституционный роспуск Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ в конце сентября - начале октября 1993 года и последующее силовое разрешение острейшего политического кризиса в стране. Тогда в деятельности Президента РФ и возглавляемой им исполнительной власти в целом ярко проявились авторитарные методы управления с вытекающими отсюда последствиями и выводами, в частности, для региональных политических элит.

При закреплении формы государственного устройства Конституция РФ 1993 года отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и субъектами РФ на момент принятия Основного закона. Новая Конституция унифицировала основные положения трех договоров в сторону повышения статуса краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области, выравнивая его по существу со статусом республик в составе РФ. Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в статусе субъектов РФ, является отражением своеобразного компромисса между республиками, стремившимися и далее сохранять свое привилегированное положение, и другими регионами, претендовавшими на равный с ними статус. См.: Варламова Н. Указ. соч. С. 114. Разностатусность субъектов РФ проявляется в Конституции РФ сугубо номинально. Республики названы государствами и имеют свою Конституцию и законодательство, а другие субъекты РФ, не будучи признанными государствами, все же имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ). Относительно реальным конституционным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ), что вполне естественно в силу присущей им национально-этнической специфики.

Своего рода компромиссом между республиками в составе РФ и другими субъектами РФ стало и сохранение в новой конституции их названий, что, на первый взгляд, свидетельствует о преемственности советской модели видов субъектов федерации. На наш взгляд, различия в названиях субъектов РФ следует оценивать как исторический атавизм, сохранившийся в условиях упомянутого политического компромисса при выработке новой модели федеративного устройства России. Не случайно уже в п. 1 ст. 5 Конституции РФ был закреплен принцип равноправия всех субъектов РФ.

Вместе с тем следует отметить, что в ст. 5 Конституции РФ изначально был установлен двойной стандарт к принципу равноправия субъектов РФ: с одной стороны, все субъекты РФ равноправны (ч. 1), а с другой стороны, все субъекты РФ равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4). Наличие последней нормы, казалось бы, излишне. Но это не так. В момент появления ст. 5 положение о безусловном равноправии субъектов РФ (чего добивались представители всех, кроме республик, регионов), по существу было сведено к равноправию субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром, что можно расценивать как уступку политическому нажиму правящих кругов республик. Истинность такой позиции подтверждается теорией и практикой российского конституционализма. В этом отношении одним из ярких примеров может являться конституционно-правовой статус автономного округа - полноправного субъекта РФ, входящего в состав другого субъекта - края или области. По официальной версии Конституционного Суда РФ «вхождение» предполагает вхождение автономного округа с территорией, населением, делегированием органами государственной (законодательной и исполнительной) власти округа части полномочий органам государственной власти края, области, распространением юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию и население округа. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономных округов в состав края, области» // Собрание законодательства РФ. 1997. №29. Ст. 3581. Сюда же автоматически должно быть отнесено вхождение округа с выделением определенной доли финансово-экономических ресурсов краю, области. Последнее обстоятельство не нашло отражения в Постановлении, но в действительности существует и выступает чуть ли не главным в споре о «вхождении». См.: Невинский В.В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах РФ. Салехард, 1998. С. 17. В целом, можно констатировать, что Конституционный Суд РФ не внес определенности в трактовку конституционного статуса округа, предложив во многом расплывчатое толкование положения части 4 статьи 66 Конституции РФ. При этом мы присоединяемся к мнению ученых, оценивающих конструкцию «округ в составе края, области» как нежизнеспособную, доставшуюся РФ «по наследству» от РСФСР.

Конституция РФ 1993 года продолжила наметившуюся с 1992 года тенденцию по формированию децентрализованной Российской Федерации, что вполне объяснимо. Решая вопрос о новой модели российского федерализма, проблему размежевания законодательной компетенции между федерацией и ее составными частями, конституционного статуса этих частей, она объективно не могла оказаться выше острейших экономических и политических коллизий (в частности, во взаимоотношениях центра и регионов), имевшихся тогда в стране. Конституционную основу для дальнейшего развития децентрализованного российского федерализма составила ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в силу которой разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Уже спустя два месяца после принятия новой Конституции РФ возможность заключения двустороннего договора между Федерацией и ее субъектом была реализована. Заключение Договора РФ и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 года Российская газета. 1994. 17 февраля. рассматривалось как вынужденная мера, как исключение из общего правила для субъекта РФ, не подписавшего в 1992 году Федеративный договор. К тому же на территории Татарстана 12 декабря 1993 года не проводился референдум по принятию новой российской конституции. Однако подписание в июне 1994 года подобного договора с Кабардино-Балкарской Республикой, а в августе 1994 года - с Башкортостаном, показало, что процесс договорного распределения компетенции стал получать дальнейшее развитие. При этом первоначально договоры заключались лишь с республиками, а впоследствии они стали заключаться и с другими субъектами РФ. Так, 12 января 1996 года были заключены договоры с Калининградской Российская газета. 1996. 31 января. и Свердловской Российская газета. 1996. 1 февраля. областями.

К 2000 году 43 субъекта Российской Федерации заключила подобные договоры. Однако уже изначально сложилось двойственное отношение к таким договорам: с одной стороны, допускалась возможность их заключения в целях корректировки, конкретизации отдельных предметов ведения и полномочий, а с другой стороны, такая практика считалась негативной как разрушающая российскую государственность. См.: Умнова И.А. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М., 1999. С. 81-82; Аринин А. Указ. соч. С. 11-15; Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами РФ: решение или порождение проблем? // Ежегодник российского права. М., 2000. С. 168; Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996; Иванов В. Внутрифедеральные договоры 1998 года: новые шаги в сторону индивидуализации федеративных отношений // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №2 (27). С. 47-57; Чернофф А. Состояние местной демократии и федерализма в Российской Федерации // Городское управление. 1997. №7. С. 11; Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России // Российский юридический журнал. 1998. № 4. С. 16-21 и др. По нашему мнению, сложившаяся в 90-х годах договорная практика распределения компетенции в индивидуальном порядке во многом противоречила конституционной природе РФ. Кроме этого, она влекла за собой многочисленные нарушения режима конституционной законности в стране. В частности, во многих договорах предметы ведения РФ включались в предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (например, защита государственной и территориальной целостности (п. 3 ст. 4 Договора с Северной Осетией, п. "г" ст. 4 Договора с Кабардино-Балкарией); координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики (п. 19 ст. 4 Договора с Северной Осетией, п. 6 и 8 ст. 3 Договора с Татарстаном, п. 7 ст. 4 Договора с Башкортостаном)), конституционно закрепленные предметы совместного ведения федерального центра и регионов стали относиться к предметам ведения субъектов РФ (например, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 2 Договора с Татарстаном, п. "ж" ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией); вопросы адвокатуры и нотариата (п. 1 ст. 2 Договора с Татарстаном)) и т.д. В этой связи нельзя не указать на присущую договорному процессу 1990-х годов черту сделки, торга, результат которого зависел от качества отношений между федеральным центром и конкретным субъектом РФ, политического и экономического веса последнего. См.: Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами федерации о структуре нового российского государства: 1990-1995. // Полис. 1996. С. 95-107; Лысенко В. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. №3. С. 11-34; Усс А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. №9. С. 16. Лишь Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года, Собрание законодательства РФ. 1996. № 12. Ст. 1058. установило некоторые правовые рамки распределения компетенции путем заключения индивидуальных договоров и соглашений. В этом отношении одним из важных требований Положения следует признать запрет на изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ (статьи 71и 72 Конституции РФ) при подготовке проектов договоров и соглашений. Не меньшее значение имело и категоричное требование о невозможности передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя РФ, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иных полномочий, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов (пункт 4 Положения).

Важным шагом в правовом регулировании договорного процесса явился Федеральный закон от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Собрание законодательства РФ. 1999. №26. Ст. 3176. Согласно закону договор может конкретизировать предметы ведения и полномочия, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, а также определять условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора (ст. 17). При этом, по общему правилу, договор может заключаться при наличии прямого указания в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данном предмету совместного ведения. При отсутствии же федерального закона по предмету совместного ведения договор также может заключаться, но при условии приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого закона (ст. 14). В соответствии с Законом все договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, действующие на территории РФ, в течение трех лет со дня вступления настоящего закона в силу должны быть приведении в соответствие с ним.

В целом анализ договорного процесса распределения компетенции позволяет сделать некоторые выводы. Его необходимость была обусловлена преимущественно политическими причинами и лишь в некоторых случаях диктовалась реальными особенностями социально-экономического, естественно-географического и другого характера того или иного субъекта РФ. Не случайно большей части заключенных договоров и соглашений присуща черта «шаблонности». Очевидно, что в этих актах отразилась сложность и противоречивость перехода от унитарного государства к федеративному. Содержание договоров определялось фактическим неравноправием одних субъектов РФ по отношению к другим, спецификой сложившихся взаимоотношений между РФ и ее субъектами. По существу индивидуальные договоры и соглашения стали не средством детализации конституционных предметов совместного ведения (ст. 72) с точки зрения объема полномочий в этих сферах Федерации и ее субъектов, а средством политического и экономического компромисса между ними в процессе развития федеративных отношений. Между тем для многих теоретиков и практиков уже тогда был очевиден временный характер этих документов, поскольку в условиях стабилизации экономического и политического положения в стране потребность в них должна исчезнуть. Тенденция к этому отчетливо наметилась на современном этапе: приведенные и многие другие положения Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» свидетельствуют о том, что юридическая значимость договоров сводится к минимуму В настоящее время положено начало заключению договоров между Федерацией и ее субъектами о прекращении действия ранее заключенных между ними договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (См.: Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Магаданской области от 30 января 2002 года; Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Саратовской области от 9 февраля 2002 года // Российская газета. 2002. 16 февраля). Причем интенсификация данного процесса свидетельствует об отчетливой тенденции полного отказа от индивидуально-договорного распределения компетенции. . Тем самым сделан важный шаг в направлении унификации компетенции субъектов РФ.

Курс на построение в России децентрализованной федеративной системы получил свое отражение не только в договорной практике 1994-1998 годов. Он был признан на высшем государственном уровне - со стороны Президента РФ, определяющего основные направления внутренней и внешней политики России. Об этом свидетельствуют ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ данного периода. В частности, в Послании Президента РФ «О действенности государственной власти в России» 1995 года Алтайская правда. 1995. №38 - 39. перераспределение властных функций из Центра в регионы оценивалось как важное направление становления подлинного федерализма в России, а первые индивидуальные договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино-Балкарией позволили, по мнению Президента, повысить уровень взаимопонимания с этими субъектами РФ, стабилизировать в них политическую обстановку. Таким образом, крен в сторону децентрализации федеративных отношений, сделанный в 1992 году при подписании Федеративного договора, в середине 90-х годов стал одним из важных направлений внутренней политики РФ. Исходя из этого, в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июля 1996 года Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756. , средством последовательного реформирования федеративного устройства страны и реализации в полном объеме его конституционных основ признавалась децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, закрепление за ними возможно большего числа полномочий в предметах совместного ведения. Считалось, что эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов власти, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российского государства. В этой связи примечательно суждение А.Г. Хабибулина: «От окончательной гибели государство спасло лишь то, что властные полномочия существенно перераспределились - из рук ослабленного и практически бессильного федерального центра они плавно перешли в регионы, субъекты федерации. Это сопровождалось достаточно острой борьбой между Центром, не желавшим утрачивать контроль над регионами, и субъектами РФ, стремившимися заявить о своем праве на максимально широкие права. Но позитивным следствием этого стал тот факт, что именно региональная власть, не торопясь слепо выполнять наиболее одиозные решения Центра, а то и открыто саботируя их, сумела сохранить действенность властных механизмов, управляемость хотя бы на региональном уровне. Собственно, это и позволило спасти государство от нарастания негативных последствий непросчитанной политики Центра и избежать сползания в пропасть». Хабибулин А.Г. Указ. соч. С. 227.

Таким образом, на протяжении 90-х годов XX века Россия оформилась постепенно де-юре и де-факто как федеративное государство. При этом прослеживалась отчетливая тенденция на построение в России децентрализованной федерации, которая нашла свое формальное отражение в статьях 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ 1993 года, Федеративном договоре от 31 марта 1992 года, отдельных договорах о размежевании компетенции между федеральными и региональными органами власти, Основных положениях региональной политики в РФ 1996 года и других актах. Процессы федерализации происходили под влиянием многочисленных факторов, среди которых можно выделить политические, экономические и национально-этнические причины и условия развития федеративной формы государственного устройства России.

Политическая детерминанта развития современного российского федерализма (особенно в первой половине 90-х годов XX века) была связана, как нами уже отмечалось, с политической дезинтеграцией суверенной России. Вслед за распадом Советского Союза в конце 1991 года вполне реалистичной становилась угроза распада и самой России. «Парад» суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из состава России Татарстана, Чечню и другие регионы (в этом смысле вполне уместны параллели с Россией конца 1917 года, когда с проблемой сохранения государственного единства страны лицом к лицу столкнулось пришедшее к власти правительство большевиков). В этих условиях высшее руководство России было вынуждено идти на уступки республиканским сепаратистам и националистам. Не стоит забывать и о поведении политических элит краев, областей и автономных образований, когда в процессе разработки плана реформирования государственного устройства России они жестко заявили о необходимости изменения своего правового положения путем его поднятия до статуса субъектов федерации. Подписанный в марте 1992 года Федеративный договор явился компромиссом между участниками федеративных отношений, сыграл стабилизирующую роль в деле сохранения государственной целостности России. Принятая в 1993 году новая Конституция РФ и начавшийся с 1994 года индивидуально-договорный процесс распределения компетенции между федеральным центром и регионами также стали во многом продуктом их компромисса по проблеме государственного устройства, отразили соотношение сил РФ и субъектов РФ. Как мы увидели, шел процесс дележа предметов ведения и полномочий, который в тех конкретно-исторических условиях не имел под собой серьезной аналитической, научной основы, не опирался на отечественный (поскольку такой по существу отсутствовал) и зарубежный опыт. Это был что ни на есть самый настоящий политический торг, в ходе которого происходил раздел государственной власти по вертикали. См.: Лысенко В.Н. Развитие федерации и конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. №8. С. 16. Как следствие, Россия в 90-х годах, по сравнению с предшествующим периодом своего исторического развития, претерпела кардинальные изменения по форме своего государственного устройства - от сверхцентрализованного унитарного государства к крайне асимметричной децентрализованной федерации. При этом роль «локомотива» в соответствующем движении выполнили республики в составе РФ.