Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

И, наконец, в-третьих, федерализм предстает как собственно форма государственного устройства. В этом смысле категории «федерализм» и «федерация» (или «федеративное государство») являются тождественными по своему содержанию. Именно в данном аспекте и будут рассматриваться в настоящей работе проблемы федерализма.

Глубокое познание сущности федерализма невозможно без обращения к анализу различных взглядов на понятие федерализма, его природы и значения в отечественной и зарубежной государственно-правовой науке, политологии как прошлого, так и настоящего.

Учитывая сложный (в политическом отношении) характер становления и развития России как федеративного государства, представляется целесообразным проанализировать соответствующие взгляды российских ученых на различных этапах эволюции российской государственности: дореволюционном (рубеж XIX - XX вв.), советском (1917-1991 гг.) и современном (с начала 1990-х годов).

Фундаментальные основы отечественной теории федерализма были заложены еще на рубеже XIX - XX вв. в трудах таких известных русских государствоведов, как А. Градовский, Н. Коркунов, А. Ященко, Ф. Кокошкин.

А. Градовский различал государства простые и государства сложные. В рамках последних, по его мнению, «предполагается соединение в одно целое таких частей, которые имеют известную политическую самостоятельность. Такое соединение может представляться в самых разнообразных формах» Градовский А.Д. Указ. соч. С. 348.. Одной из таких форм ученый называл союзное государство, в качестве основ которого выступают «разделённость в осуществлении прав государственного верховенства», существование двух параллельных правительств, федерального и местного, действующих независимо друг от друга. А. Градовский обращал внимание также на двоякий характер отношений населения в федеративном государстве. Оно в своих отношениях к центральному правительству «является единой нацией и федеральное правительство имеет непосредственное отношение ко всей массе граждан, т.е. в пределах своей компетентности оно действует и осуществляет свои права непосредственно, без согласия и полномочия местных правительств. С другой стороны, народ имеет отношения к правительствам отдельных штатов, которые пользуются известной долей политической автономии...» Там же. С. 356-357.. В отличие от союзного государства такая форма сложного государства как союз государств, по мнению А. Градовского, «есть союз правительств», причем в рамках этого соединения за каждым из государств сохраняется суверенитет Там же. С. 350..

Несколько иначе подходил к рассмотрению федерации Н. Коркунов. Определяя федерацию как «соединение нескольких государств для совместного осуществления союзной властью общих им задач государственной жизни» Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. Введение и общая часть. СПб., 1904. С. 143., он выделял две ее формы: союз государств и союзное государство. В союзе государств, сохраняющем в полной мере неприкосновенность верховенства и независимости соединяющихся государств, не происходит их подчинения союзной власти и эти государства в своей деятельности опираются на общее согласие. Союзное же государство, по Н. Коркунову, не имеет договорного характера, и «его устройство определяется не договором соединившихся государств, а союзным законодательством...» Там же. С. 144-145..

Таким образом, Н. Коркунов, как и А. Градовский, различал союзное государство и союз государств. Но при этом союз государств, будучи конфедеративным образованием, выступает у него как одна из форм федерации. Следовательно последняя категория (федерация) охватывает собой как сложную государственную (собственно федеративную), так и межгосударственную (конфедеративную) организации. Также по Н. Коркунову, если деятельность конфедерации опирается на общее согласие образующих ее государств, то деятельность союзного государства базируется на его законодательстве. В то же время вряд ли можно согласиться с категоричным утверждением ученого об отсутствии у союзного государства договорного характера, поскольку уже к тому времени мировая практика имела свидетельства обратного.

Важное значение в развитии отечественной теории федерализма имели и работы А. Ященко. Категории «федерация» и «конфедерация» поглощаются у него категорией «федеративные образования». В них «...отношение между целым и частями устанавливается их соглашением, причем в конфедерациях сохранение союза зависит одинаково и от воли всего союза, и от воли каждой его части, а в федерациях условия соединения устанавливаются и видоизменяются согласным действием целого и частей...» Ященко А. Международный федерализм. М.,1909. С. 354.. Социальную ценность федерализма ученый усматривал в способности обеспечения им равновесия между интеграцией и дифференциацией. Согласно А. Ященко «в федеративном государстве существующие верховные права не суть права его членов, которыми оно пользуется только в качестве общего администратора для всех, но эти права принадлежат самостоятельно государству; члены не имеют в них никакого участия, даже когда призваны пользоваться ими. Права федеративного государства не являются правами членов, а являются правами над членами» Там же. С. 290-301.. В то же время союзные части обладают определенной свободой, самостоятельностью. Вследствие этого А. Ященко усматривал специфику федерации в том, что в ней «суверенитет не принадлежит ни федеральной власти, ни штатам, а образуются только как синтез из их соединения» Ященко А. Теория федерализма. Юрьев,1912.С.294. .

Ф. Кокошкин в своих исследованиях обращал внимание на такой важный признак федерации, как разделение местных полномочий и функций между союзом и его несуверенными частями. По его мнению, «федерация есть сложное государство, т.е. государство, само состоящее из государств. Входящие в состав федерации государства подчиняются власти федерации, т.е. того целого, которое они образуют, но тем не менее сохраняют государственный характер, их власть самостоятельна, но не суверенна» Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М.,1912.С.301.. Как видно, позиция Ф. Кокошкина несколько непоследовательна: с одной стороны, субъекты федерации рассматриваются им как государства, а с другой стороны, он лишает их принципиального признака государства - суверенитета.

Отечественная теория федерализма получила свою разработку и в трудах других видных дореволюционных ученых-государствоведов. Это А. Жилин, С. Котляровский, Н. Лазаревский, С. Корф, М. Рейснер, Б. Нольде, Н. Палиенко и другие. Несмотря на небольшую практическую значимость исследований в области федерализма в России того времени, вопросы федерализма были подвергнуты здесь относительно комплексному анализу. Так, речь велась о природе федеративного государства, его признаках, распределении в нем государственного суверенитета, приемлемости федеративной формы государственного устройства для России. При этом необходимо учитывать те конкретно-исторические условия, в которых проводились соответствующие исследования, а именно унитаризм Российской империи и крайне негативное отношение официальных властей к идее федерализации страны. Как следствие, рассмотрение вопросов федерализма происходило на примере зарубежных федераций и носило преимущественно теоретический характер. Вместе с тем, оценивая федерализм как компромиссную, переходную к унитаризму форму государственного устройства, многие ведущие русские государствоведы аргументированно доказывали пагубность и недопустимость федерализма в условиях многонациональной России, но необходимость широкого использования института самоуправления, усматривая в нем средство упрочения фундамента Российского государства.

В государственно (конституционно)-правовой науке советского периода исследование федерализма проводилось уже в условиях формального наличия федерации в нашей стране. Федерация определялась преимущественно как сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной самостоятельностью (собственной компетенцией) См.: Государственное право буржуазных стран. Под ред. И.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. М., 1979. С. 178; Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. Под ред. Б.А. Стародубского и В.Е. Чиркина. М., 1977. С. 85; Государственное право буржуазных стран. М., 1970. С. 142-143.. Хотя здесь можно выделить и несколько иные подходы. Так, под федеративным понималось государство, состоящее из территориальных частей, каждая из которых представляет собой государство или государственное образование Государственное право буржуазных стран / Под ред. И.Д. Левина и Б.С. Крылова. М., 1962. С. 55.. Федерация понималась также как союзное государство, образованное в результате объединения ряда государств или государственных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью, ограниченной в пределах тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом Государственное право буржуазных стран / Под ред. Д.Б. Левина. М.,1961.С.39.. Отличие двух последних позиций от ранее изложенных заключается в том, что соответственно в качестве составных частей федерации наряду с государственными образованиями рассматриваются государства и, помимо этого, федерация предстает как результат объединения территорий.

Графский В.Г. и Страшун Б.А., отграничивая федеративное государство от унитарного, указывали на то, что обе эти формы государственного устройства являются прежде всего различными способами структурной организации государственных органов в территориальном аспекте. При этом, по их мнению, важным моментом является количество уровней государственного управления: если при федеративной системе таких уровней существует три (управления общефедеральное, членов федерации и местное), то в условиях унитарного государства лишь два (общегосударственный и местный уровни управления) См.: Графский В.Г., Страшун Б.А. Федерализм в развивающихся странах. Азия и Африка.М.,1968. С.111. .

Г.В. Александренко принципиально высказывался против признания за составными частями федеративного государства статуса государств. Применительно к США, Швейцарии и Германии он оценивал федерацию как новый вид сложного государства, которое включает в себя на правах своих членов отдельные государственные образования, обладающие той или иной степенью самостоятельности, тем или иным объемом прав и обязанностей по отношению к государственному целому. При этом, по мнению ученого, эти образования не могут быть признаны государствами, так как им не достает необходимого и существенного признака государства - суверенитета См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев, 1962. С.12-13..

Советскими учеными-государствоведами активно обсуждалась и проблема состава федеративного государства. По вопросу о том, какие территориальные образования могут считаться субъектами советской федерации, существовали различные точки зрения. Куприц Н.Я. признавал такой статус лишь за государствами, т.е. автономными республиками См.: Куприц Н.Я. Государственное устройство СССР. М.,1952.С.75. . А.И. Ким, Н.Г. Мишин, П.И. Романов относили к субъектам РСФСР также автономные области, а Лепешкин А.И. квалифицировал в качестве субъектов федерации и национальные округа См.: Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т.2. М.,1962.С.48; Лепешкин А.И. Советский федерализм. М.,1977.С. 205. . Интересную позицию по поставленному вопросу высказывал Д.Л. Златопольский. По мнению исследователя к субъектам РСФСР необходимо было относить и русскую нацию, консолидированную в административные края и области См.: Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 84. . Однако, мы поддерживаем данное на сей счет А.И. Лепешкиным критическое замечание: «В федерации возникают федеративные отношения не между нациями, а между РСФСР и автономными национально-государственными образованиями» Лепешкин А.И. Указ. соч. С. 208..

В советской науке государственного права отсутствовало единство мнений и относительно субъектного состава СССР. По мнению одних авторов, субъектами СССР являлись союзные и автономные (в составе союзных) республики, а, по мнению других, таковыми признавались все формы национальной государственности (союзные республики, автономные республики, автономные области и автономные округа) См.: Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 46.. Однако, следует признать правомерность суждений тех исследователей, которые к числу субъектов СССР относили исключительно союзные республики: только между единым союзным государством в лице СССР и его субъектами в лице союзных республик возникали отношения, которые регулировались Конституцией СССР 1977 года См.: Конституция (Основной Закон) СССР (1977 г.) // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984. С. 109-110..

В целом в отечественной государственно-правовой науке советского периода федерация оценивалась главным образом как форма и способ разрешения национального вопроса, вопроса о сближении народностей, населяющих СССР См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 311-312; Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 3-4; Хороший Н.Н. Федерализм и автономизм в государственном устройстве // Доклады научной конференции юридических факультетов, посвященной 50-летию образования СССР. Томск, 1974. С. 14.. Именно в решении национально-этнической проблемы усматривалось основание прогрессивной федеративной организации. Данная принципиальная характеристика федерализма была совершенно закономерной в условиях, когда все явления государственно-правовой действительности рассматривались и оценивались с позиции классового интереса пролетариата См.: Богданова Н.А. Наука советского государственного права. М., 1998. С. 25.. Вместе с тем, ведущие советские государствоведы сумели провести тщательное (исходя из существовавших политических реалий) исследование федерализма, учитывая зарубежный и отечественный опыт федеративного строительства.

В современной российской конституционно-правовой доктрине содержатся различные подходы к определению федерации. Например, под федерацией понимается объединение нескольких государств в одно, либо такое исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации Федерализм: Энциклопедический словарь. М.,1997. С. 258.. По мнению М.В. Баглая, федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. Учебник. М., 1996. С. 255-256.. О.Е. Кутафин рассматривает федерацию как объединение двух или нескольких государств в одно новое государство Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право РФ. М., 1995. С. 109. . Н.А. Богданова квалифицирует федеративное государство как «объединение нескольких государств в союзное государство или выделение из состава единого государства нескольких государств (государственных образований), взаимодействующих на принципах союзного государства, в котором союзная (федеральная) власть распространяется на всю территорию государства, и его члены (субъекты) участвуют в формировании и осуществлении этой власти» Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 1994. С. 47.. Приведенные позиции не безупречны. Их недостаток выражается в том, что ни одно из упомянутых определений федерации, акцентирующих свое внимание, в частности, на способе (механизме) ее образования, не отражает всех известных мировой практике государственного строительства такого рода способов. А таковых имеется по крайней мере три: помимо собственно объединения нескольких государств в одно союзное государство и федерализации унитарного государства, это и присоединение к государству территорий с сохранением за ними определенной государственно-правовой самостоятельности Конституционное (государственное) право. Учебник. В 4-х томах. Т. 1-2. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 666. . Вместе с тем, в указанных суждениях верно обращается внимание на такие важные черты федеративного государства, как его сложный характер и обладание составляющими его частями определенной самостоятельностью по отношению к центру.

Нестандартно на фоне сказанного выглядит мнение И.А. Умновой. Наиболее фундаментальным подходом ученый считает анализ федеративного государства как системы организации государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). При этом договор рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых - согласие сторон, где характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении. Умнова И.А. Указ. соч. С.18. В целом, по мнению автора, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и провинциальными (региональными) частями, функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации, проявляющейся в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Там же. С. 15.

В работе «Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии» (1993 г.) федерализм также анализируется не только в привычной, традиционной плоскости его оценки как определенной структуры государственных органов и их иерархии, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 24.. Похожий подход можно встретить и в политологической литературе. Так, федеративная система рассматривается здесь в качестве наилучшего выхода из конфликта между унитарностью, господством центра и подчинением окраины, неравномерностью процессов развития, с одной стороны, и стремлением к национально-государственному обособлению частей уже сложившегося государства - с другой. Федерация в этом аспекте квалифицируется как реализация свободы и взаимодействия одновременно См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост.: Ю.И. Аверьянов. М., 1993. С. 68. . Другими словами, федерализм предстает в приведенных суждениях как средство разрешения определенных противоречий между федеральным центром и субъектами федерации на основе их сотрудничества, как механизм поиска компромисса в их политических устремлениях.

Профессор Тузмухаметов Р.А., опираясь на современный международный политологический словарь, рассматривает федерализм в двух аспектах: государственно-правовом и международном. В первом случае речь идет о федерализме как форме государственного устройства. Во втором случае федерализм рассматривается опять-таки нетрадиционно. Субъектами такого федерализма признаются народы и индивиды, стремящиеся к объединению в глобальном масштабе для того, чтобы обеспечить более эффективную демократизацию общественных отношений, чем это делают и в состоянии сделать государства. Здесь в центре политической проблематики стоит создание такого глобального устройства мира, при котором каждый народ и каждый человек будет уверен в реальной гарантированности своих прав и свобод, осознавать себя равноправным гражданином и субъектом мира, его права См.: Тузмухаметов Р.А. Всемирное федералистское движение: цели и современные задачи//Федерализм - глобальные и российские измерения. Материалы международной научно-практической конференции. Казань,1993.С.214.. Таким образом, «объединение в глобальном масштабе» - это не есть создание мирового государства на федеративной основе, а его суть сводится к созданию цивилизованного мирового порядка на основе четкого соблюдения общепризнанных норм и принципов международного права.

Как видно, в современной российской конституционно-правовой науке, свободной от прежних идеологических догм и запретов, понятие федерализма трактуется шире и богаче, чем в предшествующий советский период развития общества и государства. Наряду с традиционной оценкой федерализма как сложной формы государственного устройства, в основу новых отечественных концепций федерализма положены его характеристики как средства рационализации и повышения эффективности государственного управления, реализации свободы и одновременно взаимодействия территориальных сообществ, механизма цивилизованного урегулирования противоречий между территориальными уровнями власти и др.

В зарубежной науке конституционного (государственного) права и политологии также имеются разнообразные суждения в понимании сущности, назначения и специфики федерализма. Особенно всестороннее теоретические исследование федерализм получил в ХХ веке и, прежде всего, в немецкой государственно-правовой науке.

Известный немецкий государствовед П. Лабанд классифицировал объединения государств на международно-правовые и корпоративные (государственно-правовые). К международно-правовым объединениям ученый относил конфедерации, союзы государств, правовым основанием деятельности которых является договор. Федерацию же мыслитель рассматривал как корпорацию государств, которая, как и любое другое корпоративное объединение, имеет в качестве своей правовой основы конституцию, статут См.: Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур в Германии. Екатеринбург, 1992.С.52.. Другой немецкий государствовед Г. Еллинек указывал, что «в пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер», «в этих пределах их деятельность либо совсем прекращается, либо они получают характер самоуправляющихся корпораций..., поскольку осуществляют управление через посредство своих органов согласно законам и под контролем союзного государства» Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.,1903.С.516.. В целом и Лабанд, и Еллинек являлись представителями теории централизованного федерализма, лишающей субъекты федерации государственного суверенитета и наделяющей им исключительной федерацию. В частности, по мнению Г. Еллинека, членам федерации «в качестве эквивалента суверенитета представляется более или менее широкое участие в осуществлении власти совокупного государства» Там же. С.322..

По мнению немецкого государствоведа второй половины ХХ века Т. Маунца, федеративное государство есть такое государственно-правовое объединение государств, в котором члены его остаются или являются государствами (государствами-членами), но и объединение становится в свою очередь государством (центральное государство). Объединение не отнимает у государств-членов ни их государственности, ни первичного характера их власти. Причем, считает Т. Маунц, в федеративном государстве государства-члены являются отнюдь не самоуправляющимися корпорациями с широким кругом полномочий, а государствами, не подчиненными центральной власти. Государственная власть скорее поделена между центром и государствами-членами в соответствии со стоящими перед ними задачами. И каждое из них обладает высшей непроизводной государственной властью (суверенитетом) в рамках его полномочий, разделение которых произведено федеральной конституцией См.: Колдаев В.М. К вопросу о природе западногерманской федерации (обзор послевоенной немецкой правовой литературы)//Государство и право зарубежных стран. Буржуазное государство и право. Сб.№3.М.,1959.С.67. . Итак, по Т. Маунцу, категории центральное государство и федеративное государство не совпадают. Центральное государство и неподчиненные ему государства-члены в единстве образуют федеративное (или совокупное государство). Согласно позиции другого немецкого государствоведа Г. Навяского, федеративное государство также есть государство совокупное, представляющее объединение нескольких отдельных государств и центральной власти, которой первые передали в общем совпадающую часть своей компетенции, или которая компетентна по их общим делам, поскольку эти дела не решаются самим совокупным государством. При этом и государства-члены, и центральное государство осуществляют, по Г. Навяскому, лишь часть компетенции государства, вследствие чего ученый квалифицировал их как «частичные» государства. «Полным» государством можно назвать лишь совокупное государство Там же. С.68..

Современный германский конституционалист К. Хессе усматривает в федеративном государстве воплощение политического принципа «свободного объединения различных, в основном равноправных, как правило, рациональных политических общностей, которые, таким образом, должны быть объединены для совместной деятельности» Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С.45.. По мнению К. Хессе смысл и задачи федеративного строя могут заключаться в организации и сохранении политического единства, не зачеркивая особенности членов, связывая многообразие и единство друг с другом. Задачи и функции федерализма ученый увязывает также и с требованиями целесообразности организации и оказания помощи, поддержки демократическому и государственному правопорядку.

В XX веке теория федерализма развивалась и в трудах ученых-юристов других стран. Так, например, французский исследователь М. Ориу полагал, что существование федерации обусловливается, в частности, потребностями территориального расширения и концентрации экономического и политического потенциала. При этом, в части качественного состояния внутренней политики в федеративном государстве М. Ориу указывал на присущий ей «до некоторой степени характер дипломатии». Это, по его мнению, объясняется тем, что в рамках федерации соединяются «международные формы с формами конституционными», а «различные государства, входящие в состав федерации, представляют собой власть, имеющую право на известное уважение...» Ориу М. Основы публичного права. М.,1929. С.307-308.. Английский профессор К. Уэр видел суть федерализма в том, что и федеральный центр, и члены федерации должны быть независимы друг от друга каждый в своей сфере при одновременной координации друг с другом, а «все конституции и формы государственного управления, отличающиеся от этой модели», он называл квазифедеративными См.: Графский В.Г., Страшун Б.А. Федерализм в развивающихся странах. Азия и Африка. М.,1968.С.46..

Значительный вклад в развитие теории федерализма в ХХ веке внесли и американские ученые. При этом, в последнее десятилетие все больший отклик и признание в научной среде России получают концепции федерализма Даниэля Элазара и Винсента Острома - признанных лидеров современной мировой школы федерализма. Д. Элазар рассматривает федерализм в узком и широком смыслах. «Федерализм в узком смысле обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» Элазар Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106.. Как бы резюмируя сказанное, ученый отмечает, что «...в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений» Там же. С.108..

По мнению В. Острома, сущность федерализма «состоит в том, чтобы, опираясь на процесс заключения совместного договора - соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося сообщества» Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляемое общество? М.,1993. С.75.. Как мы видим, и Д. Элазар, и В. Остром преимущественно оценивают федерализм как уникальный принцип общественно-политического бытия людей, причем их позиция в данном вопросе носит солидарный характер. В целом, для американской государствоведческой и политической наук характерно тесное увязывание федерализма с идеей разделения государственной власти по вертикали. Обращает на себя внимание и то, что здесь понятие федерализма сопряжено не столько с формой государственного устройства, сколько с формой правления, способами осуществления государственной власти. В этом, по нашему мнению, наблюдается преемственность во взглядах на федерализм современных американских исследователей и «отцов-основателей» США.

Анализ различных точек зрения по вопросу понятия федерализма в отечественной и зарубежной юридической науке, политологии позволяет квалифицировать федерализм как многоаспектную категорию. В широком смысле федерализм может оцениваться одновременно как политико-правовой и социально-культурный феномен. Как политико-правовой феномен федерализм олицетворяет двухуровневую систему организации государственной власти, самостоятельность каждого из властных уровней в пределах своего ведения, но в то же время их сотрудничество и конкуренцию между собой с целью оптимизации государственного управления и эффективного решения стоящих перед ними задач. Как социально-культурный феномен федерализм обозначает особое устройство общественной жизни индивидов, включая способность граждан относиться друг к другу «федеративно», как к партнерам, уважающим независимость друг друга и, вместе с тем, сотрудничающим на общее благо. Другими словами, в федерализме воплощена идея самоуправляемого сообщества людей и даже, на наш взгляд, гражданского общества в целом. В узком смысле федерализм обозначает исключительно территориальную организацию государства. Федеративное государство есть сложное государство, состоящее из двух и более государствоподобных образований, обладающих известной степенью государственно-правовой самостоятельности по отношению к целому государству.

Таким образом, несмотря на то, что в современной мировой науке федерализм превратился по существу в общесоциальную универсальную категорию, в государствоведении доминирующим остается понимание федерализма именно как формы государственного устройства (наряду с его оценкой как государственно-правовой доктрины и принципа государственного устройства). Данный подход представляется важным в свете необходимости обеспечения «чистоты» и четкости категориального аппарата конституционно-правовой науки.

§ 2. Признаки и значение федерализма как формы государственного устройства

Полноценная характеристика федеративной формы государственного устройства невозможна без выявления присущих ей признаков, отличающих данную форму от унитарной формы устройства государств В новейшей юридической и политологической литературе зачастую выделяются такие признаки федерализма, которые, на наш взгляд, абсолютно не позволяют идентифицировать государство как федеративное. Например, А.Н. Аринин и Г.В. Марченко относят к ним приоритет прав человека над законами государства, равноправие всех граждан, народовластие, развитое гражданское общество с высоким уровнем образования и науки, разделение государственной власти, сильный правопорядок. (См.: Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 12-13). Однако, такого рода черты могут характеризовать (и характеризуют!) и унитарные государства. В то же время далеко не всем федерациям присуще, в частности, наличие развитого гражданского общества.. В толковом словаре русского языка Ожегова С.И. и Шведовой Н.Ю. под признаком понимается показатель, примета, знак, по которым можно узнать, определить что-нибудь См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М. 1995. С. 581.. В Философском энциклопедическом словаре (1997 г.) признак рассматривается как свойство, по которому узнают или познают предмет См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1997. С. 362.. Исходя из этого признаки федерализма можно было бы определить как такие черты данной формы государственного устройства, которые, с одной стороны, отличают её от унитарного устройства государств, а, с другой стороны, позволяют уяснить функциональное, ролевое назначение этого явления в процессах государственно-правового строительства. Данные признаки могут быть классифицированы на обязательные (присущие каждому федеративному государству) и факультативные (которые, как правило, свойственны федеративным государствам).

К обязательным признакам федерации можно отнести следующие.

Во-первых, субъекты федерации имеют собственные системы законодательства. Так, в соответствии со ст. 70 Основного закона ФРГ Основной закон ФРГ //Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 181-234. земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой Основной закон не предоставляет законодательные полномочия федерации. В силу ст. 92 Конституционного акта о Канаде 1867 года Конституционный акт о Канаде 1867 г. //Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 1995. С. 343-401. законодательные собрания каждой провинции могут издавать законы по перечисленным здесь вопросам. Согласно ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование (включая принятие законов и иных нормативных правовых актов) в рамках своей остаточной компетенции, а также принимают законы и иные нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Конституции некоторых федеративных государств мира специально подчеркивают примат федерального законодательства над законодательством субъектов федерации. В частности, в силу ст. 31 Основного закона ФРГ федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Важно отметить, что законодательные системы субъектов федерации вовсе не вычленяются из правовой системы федеративного государства в целом. Они составляют ее особый пласт, а сама система законодательства в условиях федерации носит, таким образом, двухуровневый характер.

Во-вторых, в субъектах федерации функционирует собственная система органов законодательной и исполнительной власти. Так, например, в США законодательная власть в штатах принадлежит легислатурам, генеральным ассамблеям, законодательным ассамблеям и т.д., имеющим, по общему правилу, двухпалатную структуру. Во главе исполнительной власти американских штатов стоит губернатор, занимающий в соответствующей политической системе место, сопоставимое с положением Президента США в системе федеральных органов власти. В частности, по Конституции штата Нью-Йорк 1822 года Конституция штата Нью-Йорк 1822 года // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 2. М., 1996. С. 57-78. «исполнительная власть поручается губернатору» (часть 1 ст. 3). Примечательно, что кандидат в губернаторы, подобно кандидату в Президенты, должен являться американским гражданином по рождению (часть 2 ст. 3). Наконец, судебная система штатов носит сложный характер и включает в себя следующие ступени: Верховный суд; промежуточные апелляционные суды; окружные, районные, высшие, канцелярские, суды графств и суды общих исков; суды ограниченной юрисдикции (мировые суды, магистратские суды и т.д.) См.: Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998. С. 150-166.. Например, в соответствии с Конституцией штата Иллинойс от 15 декабря 1970 года Конституция штата Иллинойс от 15 декабря 1970 года // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 98-137. судебная власть в штате осуществляется Верховным судом, апелляционным судом и окружными судами (разд. 1 ст. VI). В федеральных землях ФРГ законодательная власть принадлежит ландтагам (городское собрание депутатов в Бремене и Гамбурге), являющимся однопалатными по своей структуре (за исключением Баварии, где роль второй палаты, наряду с ландтагом, выполняет сенат как орган представительства социальных, экономических, культурных и общинных корпораций земли). Исполнительная власть в федеральных землях представлена земельными правительствами (государственное правительство в Баварии, сенат в Бремене и Гамбурге и т.д.), играющими ведущую роль в политической жизни земель. Наконец, федеральные земли в ФРГ имеют собственные конституционные суды См.: Невинский В.В. Указ. соч. С. 110-136.. В субъектах Российской Федерации законодательная власть осуществляется по общему правилу однопалатными законодательными органами, имеющими различные названия (Законодательное Собрание, Совет народных депутатов, Государственная Дума и т.д.). Ключевое место в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации занимают президенты, губернаторы, главы администраций. Наличие собственных органов судебной власти в субъектах РФ впервые приобрело под собой правовую основу сравнительно недавно в лице Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 года Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. .№ 1. Ст. 1.. В силу ч.4 ст.4 закона к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, а также институт мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Таким образом, «...наличие (в федерации. - авт.) двух самоорганизующихся и самостоятельных уровней государственной власти определяет весь комплекс отношений и связей в процессе общего государственного управления, ведет к тому, что многие политические процессы протекают как бы через двойную государственно-управленческую систему...» Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 14..

В-третьих, обязательным признаком федеративного государства выступает разграничение компетенции в сфере осуществления государственной власти (прежде всего законодательной) между федерацией и субъектами федерации. От этого зависит характер федерации, правовое положение ее членов. Более того, по мнению некоторых авторов разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов есть основной для каждого сложносоставного (федеративного) государства вопрос, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей См.: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 137.. В литературе традиционно обращается внимание на использование в конституциях федеративных стран категорий «исключительная компетенция федерации», «конкурирующая компетенция федерации и ее субъектов», «исключительная компетенция субъектов федерации», «остаточная компетенция» См.: Савицкий П.И. Вопросы размежевания компетенции в европейских федерациях (сравнительный анализ) // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1996. С. 39; Невинский В.В. Указ соч. С.10.. Не фиксируемая в конституциях федеративных государств остаточная компетенция может относится либо к федерации, либо к членам федерации.

Сам механизм размежевания компетенции в разных федеративных государствах неоднороден. В частности, можно назвать следующие его варианты.

Первый. Фиксируется лишь исключительная компетенция федерации, а остаточная компетенция закрепляется за членами федерации (Аргентина, США, Мексика, Венесуэла). Так, Конституция США проводит разграничение компетенции путем перечисления полномочий Конгресса США, в сущности ограничиваясь установлением исключительной сферы деятельности органов федерации. Лишь десятая поправка дополнительно определяет, что все остальные права образуют компетенцию штатов. В то же время следует иметь в виду раздел 10 ст. 1 Конституции США, закрепляющий перечень некоторых полномочий, которые вообще запрещается осуществлять штатам. В Аргентине, Венесуэле, Мексике конституцией устанавливается исключительная компетенция федерации, которая охватывает вопросы, решаемые только федеральными органами. При этом закреплен общий принцип, согласно которому полномочия, не отнесенные к компетенции федеральных властей, считаются принадлежащими штатам. Однако, например, Конституция Мексики по существу расширяет сферу исключительного ведения федерального центра, закрепляя правило, согласно которому штаты не могут без разрешения федерального конгресса производить определенные действия См.: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М., 1966. С. 193; Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 491.. В целом, в состав исключительной компетенции федерации как при данном, так и при других способах размежевания компетенции традиционно входят государственно значимые вопросы: оборона, внешняя политика, кредитно-денежная политика и т.д.

Второй. Указывается исключительная компетенция как федерации, так и ее субъектов (Канада, Бельгия). Так, Конституция Бельгии от 7 февраля 1831 года Конституция Бельгии от 7 февраля 1831 г. // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С.109-144. закрепляет компетенцию как федерации, так и ее субъектов (сообществ и регионов). Перечень вопросов, входящих в соответствующую компетенцию, устанавливается Конституцией и законами, но законы, определяющие компетенцию субъектов бельгийской федерации, должны быть приняты в особом порядке специальным большинством голосов (ст. 4, 127 Конституции Бельгии).

Третий. Указываются исключительные сферы ведения федерации, ее субъектов, совместная компетенция федерации и членов федерации, а остаточная компетенция закрепляется либо за федерацией (Индия), либо за штатами (Малайзия). В частности, Конституция Индии (в специальном приложении) определяет все три перечня вопросов: исключительная компетенция федерации - 97 пунктов, совместная компетенция федерации и штатов - 47 пунктов, исключительная компетенция штатов - 66 пунктов.

Четвертый. Указывается исключительная компетенция федерации, совместная компетенция федерации и субъектов федерации, а остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации (Россия, Пакистан, Нигерия, Эфиопия). Мотивы применения такого способа размежевания компетенции могут быть различными: невозможность предусмотреть в рамках исключительной компетенции как федерации, так и субъектов федерации абсолютно все, желание оставить определенный простор для урегулирования вновь возникших отношений и т.д.

Пятый. Фиксируется исключительная компетенция федерации, конкурирующая компетенция, а остаточная компетенция признается за субъектами федерации (ФРГ). Важно отметить, что в рамках конкурирующей компетенции федерация законодательствует в случае возникновения необходимости в федеральном регулировании, так как либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, либо регулирование вопроса законодательством земли может нарушить интересы другой земли либо государства в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического единства.

Следует обратить внимание и на то, что в конституциях и других государственно-правовых актах некоторых федеративных государств производится размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами не только в сфере законодательства, но и в сфере осуществления исполнительной и судебной власти. Так, анализ раздела VIII Основного закона ФРГ Основной Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 181-234. показывает, что осуществление исполнительной власти относится преимущественно к компетенции земель, а правительственно-административные органы земель обеспечивают исполнение как законов земель, так и федеральных законов (в частности, по поручению Федерации в лице ее органов). Достаточно последовательно и конкретно регламентируется разграничение компетенции в сфере законодательства и исполнительной деятельности в австрийском Федеральном конституционном законе от 10 ноября 1920 года Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 11-92.. Здесь излагаются: 1) исключительная компетенция в области законодательства и исполнительной деятельности федерации; 2) перечень вопросов, по которым федерация осуществляет законодательное регулирование, а земли - исполнительную власть; 3) перечень вопросов, по которым федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие их законы и реализуют соответствующую исполнительную деятельность; 4) законодательная и исполнительная компетенция земель. В целом, в соответствии с законом действует следующее правило: если какой-либо вопрос согласно федеральной конституции не отнесен определенно к компетенции федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственно компетенции земель.

Подводя черту анализу столь важного и сложного политико-правового признака федеративного государства, отметим, что реальное правовое положение субъектов федерации зависит не только от юридического, но и фактического размежевания компетенции между ними и федерацией, а также от финансовых возможностей членов федерации. В связи с этим нельзя не привести несколько утрированное, но яркое высказывание профессора Венского университета Х.-Г. Хайнриха: «Федерализм ограничен прежде всего с финансовой точки зрения. Самостоятельность составных частей федерации равна их финансовой автономии» Хайнрих Х.-Г. Финансы в новой Российской Федерации: либеральные законы и жесткие ограничения // Конференция по федерализму... Протоколы заседаний. М.,1994.С.157. .

Следует отметить, что изложенные обязательные признаки федеративной формы государственного устройства в значительной мере характерны и для унитарных государств, активно идущих по пути регионализации. К таковым в настоящее время относятся, в частности, Испания и Италия.

Анализ Конституции Испании Конституция Испании//Конституции государств Европейского Союза. М.,1997.С.371-414. и Конституции Италии Конституция Италии/Конституции зарубежных государств. Учебное пособие.М.,1993.С.243-275. показывает, что в соответствующих странах наряду с центральными органами государственной власти и центральным законодательством в автономных образованиях имеются собственные органы законодательной и исполнительной власти, собственное законодательство. К тому же на конституционном уровне решен и вопрос определения объема законодательной компетенции автономии. Следовательно, с учетом этих обстоятельств обязательные признаки федерализма нуждаются в некоторых уточнениях, а именно: органы государственной власти субъектов федерации осуществляют свою деятельность, в том числе законодательную, самостоятельно, а принятые парламентами субъектов федерации законы вступают в юридическую силу без одобрения федерального центра. В то же время в регионализованных унитарных государствах деятельность органов власти автономных образований контролируется либо координируется центром (ст. 153 Конституции Испании; ст. 124 Конституции Италии); последний может давать обязательные к исполнению распоряжения любым органам автономии (ст. 125 Конституции Испании), в том числе по содержанию законов; наконец, вступление законов автономии в силу связывается необходимостью их одобрения центром (ст. 127 Конституции Италии).

К факультативным признакам федерации можно отнести следующие.

Во-первых, субъекты федерации обладают собственной учредительной властью, что выражается в праве принятия ими собственного основного закона (конституции), закрепляющего основы их общественного и политического устройства. Не во всех федерациях образующие их субъекты имеют право принимать собственные конституции. В частности, в Индии таким правом обладает всего лишь один штат - Джамму и Кашмир.

Во-вторых, федеративному государству, как правило, присущ и такой признак, как наличие института гражданства и федерации, и членов федерации (США, Австрия, Швейцария, ФРГ и др.). Например, в США и ФРГ наряду с гражданством федерации существует и гражданство соответственно каждого отдельного штата и каждой отдельной земли. Причем приобретение федерального гражданства влечет за собой приобретение гражданства субъекта федерации. При этом Основной закон ФРГ особо акцентирует внимание на том, что каждый немец в каждой земле обладает одинаковыми гражданскими правами и обязанностями (ст. 33 Основного закона ФРГ). Обычно гражданство субъекта федерации подвижное и изменяется в связи с переменой места жительства лица, и, напротив, гражданство федерального государства в этом аспекте устойчиво. При этом говорить о наличии в федеративном государстве двойного гражданства не приходится, поскольку субъекты федерации, даже в случае их конституционного определения как государств, не являются государствами «из вне», т.е. государствами иностранными. Теоретически более оправданно вести речь о совмещенном или двуедином гражданстве - гражданстве федерации и гражданстве субъектов федерации как государственно-подобных образований, являющихся составными частями единого федеративного государства. В целом, предоставление субъектам федерации права на собственное гражданство является по существу обычной юридической фикцией, так как этот институт на практике не порождает каких-либо правовых последствий См.: Государственное право буржуазных стран/Под ред. А.А. Мишина. М.,1970.С.145..

В-третьих, федеративные государства характеризуются и тем, что образующие их субъекты зачастую обладают ограниченной международной правосубъектностью. Участие субъектов федерации в международной деятельности регулируется в настоящее время обычным международным правом На международном уровне предпринимались попытки формального урегулирования вопросов международной деятельности субъектов федеративных государств. В проекте Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. имелась специальная норма о том, что государства - члены федерального союза могут обладать правоспособностью заключать договоры международного порядка, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы. Но по причине возражений со стороны ряда стран данное положение было исключено из текста Конвенции. и национальными правовыми системами федеративных государств. Обе системы права исходят из признания за субъектами федерации атрибутов государственности и наделяют их ограниченной международной правосубъектностью См.: Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права //Советское государство и право. 1992. № 1. С. 43-53; Пустогаров В.В. Международные связи субъектов Российской федерации и их правовое регулирование //Государство и право. 1994. № 7. С. 131-138; Федоров С .М. О правосубъектности членов федерации в международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 108-114; Игнатенко Г.В. Субъекты Российской федерации и международное право // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1996. С. 31-34; Он же. Международный правовой статус субъектов Российской федерации // Российский юридический журнал. 1995. № 1. С. 5-17; Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской федерации // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 3-12; Гавло Ю.Н., Барышников Е.Н. Правовое регулирование международной деятельности субъектов РФ//Новое российское законодательство и практика его применения. Барнаул,1997.С.96. . Нормы международного права закрепляют общие пределы участия субъектов федерации в международных отношениях, которые в принципе сводятся к: 1) заключению соглашений с территориальными образованиями зарубежных унитарных государств и субъектами зарубежных федераций, а иногда и с зарубежными государствами; 2) открытию представительств в зарубежных государствах, их составных частях; 3) участию в деятельности международных, межправительственных организаций. В свою очередь, конституционное законодательство федераций определяет круг международных полномочий своих субъектов. При этом в федеративных государствах федеральным центром осуществляется контроль за международной деятельностью членов федерации. Так, например, в силу раздела 10 ст.1 Конституции США ни один штат не может без согласия Конгресса входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством Конституция США//Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М.,1993.С.15-42.. Согласно абз.3 ст.32 Основного закона ФРГ в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. В соответствии с Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1999. № 2. Ст. 231., Указом Президента РФ №375 от 12 марта 1996 г. «О координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ» Указ Президента РФ № 375 от 12 марта 1996 г. «О координирующей роли Министерства иностранных дел в проведении единой внешнеполитической линии РФ» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 12. Ст. 1061. проекты соглашений субъектов РФ с субъектамизарубежных федераций, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с МИДом РФ, а при необходимости - и с другими федеральными органами исполнительной власти. Субъекты РФ могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи и с органами государственной власти иностранных государств, но с согласия Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. «О принятии Правительством РФ решений о согласии на осуществление субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 771.. Таким образом, внешние сношения относятся к компетенции федераций, а их субъекты имеют ограниченный объем прав в данной сфере, причем прав отнюдь не политического, а исключительно социально-экономического, культурного характера. Контроль же за реализацией этих прав осуществляется в федеративных государствах мира со стороны федеральных законодательных или исполнительных органов государственной власти. В настоящее время не обладают ограниченной международной правосубъектностью субъекты латиноамериканских федераций, провинции Пакистана и др.