Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

В-четвертых, федеративное государство характеризует, как правило, наличие в федеральном парламенте особой палаты, являющейся органом представительства субъектов федерации (так называемый бикамерализм). При этом соответствующие палаты федеральных парламентов различаются как по принципу представительства в них, так и по способу формирования. Так, верхние палаты могут образовываться на основе принципа равного представительства от субъектов федерации (Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Сенат Конгресса США, Федеральный Сенат Бразилии) и принципа неравного представительства (например, в Бундесрате ФРГ представительство земли зависит от численности ее населения). По способу формирования они могут быть либо выборными (Сенат Конгресса США), либо назначаемыми (Сенат Канады, Бундесрат ФРГ). Следует отметить, что в настоящее время лишь парламенты Федеративной Исламской республики Коморские Острова и Танзании не имеют верхней палаты как органа представительства субъектов федерации.

В-пятых, факультативным признаком федерации является невозможность изменения территориальных границ образующих ее субъектов без их согласия. Так, например, в силу части 2 статьи 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года изменение территории Федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории Федерации может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов Федерации и той земли, территория которой изменяется См.: Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. //Конституции государств Европейского Союза. М.,1997. С.11-95.. Согласно ст. 4 Конституции Бельгии границы образующих данное федеративное государство четырех лингвистических регионов могут быть изменены либо уточнены только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании См.: Конституция Бельгии//Конституции государств Европейского Союза. М.,1997.С.109-144.. В соответствии с Основным законом ФРГ См.: Основной закон ФРГ//Конституции государств Европейского Союза. М.,1997. С.181-234. мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме, с учетом мнения заинтересованных земель (п.2 ст.29-3 Основного закона). Под заинтересованными понимаются те земли, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами. Именно здесь и проводится референдум (п.3 ст.29-3 Основного закона). Таким образом, изменение территории субъекта федеративного государства, как правило, невозможно без соответствующего положительного решения самого региона, которое принимается различными путями - на референдуме, в форме закона. В то же время, например, в Индии при изменении границ штатов их мнение запрашивается, но не является обязательным.

Анализ признаков федеративной формы государственного устройства позволяет сделать вывод о том, что они несут на себе как бы двойную нагрузку: с одной стороны, преимущественно квалифицируют правовое положение субъектов федерации, а, с другой стороны, указывают на такую черту федеративного государства, как наличие в рамках суверенного государства территориальных частей, обладающих качествами государственно-подобных образований. При этом признаки федерализма необходимо отличать от принципов данной формы государственного устройства. Последние следует понимать как основные идеи, исходные начала, положенные в основу федеративного устройства того или иного государства. Несмотря на имеющуюся специфику принципов федерализма применительно к различным странам мира, к числу наиболее общих из них можно было бы отнести такие, как верховенство федерального законодательства; единство системы органов государственной власти; единство правового и экономического пространства; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов федерации (оно выполняет двоякую роль, выступая одновременно и признаком федерализма) и некоторые другие. Очевидно, что без практического воплощения этих принципов в рамках государственного устройства существование федерализма невозможно. В целом, принципы федерализма по праву можно считать одной из актуальных проблем отечественной государствоведческой науки, которая нуждается в своем тщательном специальном исследовании.

При характеристике признаков федерализма как формы государственного устройства специального внимания заслуживает рассмотрение такого сложного вопроса, как принадлежность государственного суверенитета в федеративном государстве. Данная проблема обстоятельно изучалась и изучается в зарубежной и отечественной науке конституционного права. Однако, какого-либо общепринятого подхода к ее разрешению вплоть до настоящего времени не обозначилось, и она, таким образом, продолжает оставаться актуальной. К этому стоит добавить, что в существующих ныне федерациях даже на конституционном уровне вопрос о принадлежности государственного суверенитета решается по-разному. Так, например, в США, Австрии, Канаде факт отсутствия у субъектов федерации суверенитета подтвержден решениями федеральных верховных судов, в Российской Федерации - постановлениями Конституционного Суда РФ По мнению Конституционного Суда РФ, Конституция России не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Как полагает "страж" нашего Основного закона, суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции России, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации (См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П "По делу по проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"// Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.)., а конституции Щвейцарии, Мексики признают за субъектами федерации суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. В частности, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года. Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов // Конституции зарубежных государств. Американский континент. Ереван, 1998. С. 219. Мексиканская Федеративная Республика состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам, но объединенных в Федерацию (ст. 40).

Государственный суверенитет возник со времени появления государств, а его теоретическое осмысление и научное определение - в конце средних веков. Подходы к определению государственного суверенитета изменялись в процессе исторического развития общества и государства. Так, например, если французский мыслитель Боден рассматривал суверенитет как абсолютную и постоянную власть государства Цит. по Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 11., то уже Г. Прейс вообще отвергал данное понятие, квалифицируя суверенитет как продукт пережитой эпохи абсолютного государства, означающего абсолютную государственную власть, которой в современном правовом государстве не может существовать Цит. по: Палиенко Н.Н. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 356.. Несостоятельность последнего суждения не вызывает сомнений, поскольку сущность государственного суверенитета сводится не к утверждению безграничности государственной власти, а к раскрытию ее качества быть верховной и независимой территориальной властью.

В отечественной юридической науке устоялось и доминирует понимание государственного суверенитета как неотъемлемого свойства государства, в силу которого оно обладает верховенством во внутренних делах и независимостью во внешних сношениях См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 64; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 208; Курс международного права. Т. 2. М., 1967. С. 33; Крылов Б.С. Что такое суверенитет? //Народный депутат. 1991. № 3. С. 11; Проблемы суверенитета в РФ. М., 1994. С. 4; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 46.. Таким образом, верховенство и независимость представляют собой, образно выражаясь, две стороны одной медали. Если верховенство состоит в наличии у государства реальной, ничем и никем из вне не обусловленной возможности и способности решать вопросы внутреннего правопорядка, то независимость указывает на способность государства проводить самостоятельную внешнюю политику. При этом государственный суверенитет не стоит рассматривать в качестве неограниченного права государства. Думается, что пределы его осуществления очевидны - это общепризнанные нормы и принципы международного права, с одной стороны, и принципы уважения человеческого достоинства, уважения и соблюдения прав и свобод граждан соответствующей страны, с другой стороны.

Постановка проблемы принадлежности государственного суверенитета в условиях федеративного государства обусловливается его сложной природой. Во всем многообразии существующих к настоящему времени доктрин и концепций по данной проблеме по-прежнему выделяются теория делимости государственного суверенитета (федерация и субъекты федерации обладают государственным суверенитетом в пределах своего ведения), сепаратистская теория Кальгуна и Зейделя (государственный суверенитет принадлежит исключительно субъектам федерации, но не федерации в целом), унитарная теория Лабанда и Еллинека (государственным суверенитетом обладает лишь федерация), теория участия Бореля и Лефюра (субъекты федерации участвуют в образовании суверенной воли федеративного государства), синтетическая теория А. Ященко (государственный суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и региональной властям).

Думается, что из приведенных позиций заслуживает поддержки лишь унитарная теория суверенитета федеративного государства в ее принципиальном смысле - о принадлежности суверенитета федерации. Сепаратистская теория не состоятельна уже потому, что в случае признания суверенитета субъектов федерации ни о какой федерации как едином государстве не может быть и речи. Соответствующее образование следует квалифицировать не иначе, как конфедерацию. Теория участия и синтетическая теория носят, на наш взгляд, умозрительный характер. Они применимы в «чистых» договорных федерациях, каковых сейчас, по существу, нет. Теория делимости суверенитета алогична уже по своему содержанию, ибо неотъемлемым свойством суверенитета является его единство. Суверенитет есть качество, которого не может быть «чуть больше или чуть меньше», оно либо есть, либо его нет. В противном случае появляется реальная возможность для ликвидации в конституционно-правовой теории пожалуй единственного универсального юридического признака, благодаря которому мы в силах отграничить государство от негосударства. Недаром Ганс Навяский подчеркивал, что «критерий государственности - высшая невыводимая государственная власть, т.е. суверенитет государства в своей компетенции» Nawjasky H. Bundesstaаt. Munchen, 1958. S. 272. .

В свете сказанного примечательно суждение Леона Дюги: «На одной и той же территории может существовать только одна суверенная воля. …одна и та же территория не может быть объектом двух суверенитетов, т.к. суверенитет есть абсолютное превосходство, неспособное ни к увеличению, ни к уменьшению, и из всех воль, которые обнаруживаются на данной территории, только одна может носить такой характер» Дюги Леон. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 393-424..

В целом, государственный суверенитет не является исключительно юридической категорией, а зависит от политических и экономических характеристик политической организации, претендующей на статус государства, указывает на ее способность самостоятельно осуществлять функции государства (как внутренние, так и внешние).

Как полагали Д.Л. Златопольский и А.И. Лепешкин, государственный суверенитет проявляется через суверенные права, которые составляют «ядро всех полномочий государства, его компетенции», определенный минимум основных прав и предметной компетенции всякой политической организации, претендующей на статус государства См.: Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1968. С. 217-218; Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 287.. Анализ же правового положения субъектов различных федераций показывает, что их члены не обладают широким перечнем основных прав и зачастую обладают узким кругом собственных полномочий. Даже осуществление имеющегося объема собственных прав субъектами федерации иногда ограничивается юридически и фактически, в том числе финансовой зависимостью от федерального центра, о чем говорилось ранее. Как справедливо отмечается в литературе, основу правового статуса субъектов федераций образует совокупность конституционных прав и обязанностей, осуществляемых их собственными органами государственной власти. При этом в ряду конституционных прав различаются основные права субъектов федерации как своеобразных политических организаций, претендующих на статус государств, и права субъектов федерации, вытекающие из распределения полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов федерации. К основным правам субъектов федерации относятся право на образование собственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, право на принятие и изменение собственных конституций, право на решение вопросов собственного административно-территориального устройства, право на установление собственного гражданства, право представительства в федеральном парламенте через верхнюю палату и некоторые другие. Степень же полноты и реальности этих прав определяется объемом законодательных и исполнительных полномочий органов государственной власти субъектов федерации, который устанавливается путем юридического и фактического распределения предметной компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти См.: Невинский В.В. Правовой статус субъектов буржуазной федерации//Вестник Ленинградского ун-та. 1981.Вып.1. С. 96; Он же. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск,1986.С.10..

Особое место в содержании правового статуса субъектов федерации, как уже отмечалось, занимают и их конституционные обязанности и прежде всего по отношению к федерации в целом. В ряду последних выделяются обязанности согласования собственного устройства с конституционным устройством федерации (раздел 4 ст. IV Конституции США, абз. 1 ст. 23 ОЗ ФРГ), соблюдения "федеральной верности", исполнения федеральных законов как своих собственных (ст. 33 ОЗ ФРГ), подчинения распоряжениям, которые федеральный центр найден нужным издать (ст. 256 и 257 Конституции Индийской Республики). Как справедливо отмечает профессор Невинский В.В., данные обязанности, отличаясь известной неопределенностью, существенно ограничивают сферу деятельности субъектов федерации См.: Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск, 1986.С.11..

Таким образом, субъекты федерации, даже обладающие широкими прерогативами, не являются суверенными территориальными образованиями. Следовательно, несмотря на конституционную характеристику субъектов многих федераций как государств, фактически они таковыми не могут признаваться. Следует отметить, что в качестве аргументов в пользу непризнания субъектов федерации государствами в литературе упоминаются также отсутствие у них прав на участие в международных отношениях и на сецессию (См.: Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. Под ред. Б.А. Стародубского и В.Е. Чиркина. М.,1977.С.86). Ранее проведенный нами анализ признаков федеративного государства позволяет скептически отнестись к первому аргументу. Право же сецессии действительно не нашло своего конституционного закрепления почти во всех федеративных государствах мира. Но сецессия представляет собой не столько юридический, сколько политический вопрос, решение которого связано с социально-экономическими и политическими реалиями. Следовательно, наличие либо отсутствие у субъекта федерации конституционно-признанного права сецессии не является убедительным доказательством невозможности его квалификации в качестве государства. Вследствие этого более оптимальным будет их теоретическое определение как государствоподобных образований.

Проведенный анализ признаков федерализма позволяет глубже уяснить значение данной формы государственного устройства в процессах государственно-правового строительства. Оценивая значение федеративного устройства государств, федерализм необходимо рассматривать, по нашему мнению, как минимум в трех плоскостях: во-первых, как одно из средств, способствующих демократическому развитию государств; во-вторых, как средство децентрализации и рационализации государственного управления, повышения его эффективности; в-третьих, как механизм сбалансирования национально-этнических, экономических, политических и иных интересов в обществе и государстве, как орудие социального компромисса.

Идея федерализма как средства децентрализации государственного управления, а, следовательно, и демократизации государственного строя в целом была обоснована еще в XVIII веке. Так, Д. Мэдисон, один из «отцов-основателей» Соединенных Штатов Америки, анализируя суть американской федеративной системы, указывал на то, что в ее условиях «власть… сначала делится между двумя различными правительствами, а затем, полученные таким образом части, подвергаются дальнейшему делению между различными обособленными ведомствами правительственной власти. Таким образом, права народа окружаются как бы двойной защитой. Различные правительства будут взаимно ограничивать друг друга, а одновременно с этим каждое из них, благодаря разделению властей внутри него, будет ограждать самое себя» Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избр. статьи. М., 1990. С. 184.. Другой видный американский политический деятель, один из первых президентов США Т. Джефферсон также видел суть федерализма, в частности, в разделении власти. В связи с этим Джефферсон отмечал: «Лучший способ иметь хорошее и безопасное правительство состоит в том, чтобы не вверять власть одному, но разделить ее среди многих, распределяя каждому… именно те функции, в которых он компетентен. Пусть национальное правительство занимается национальной обороной, иностранными делами и федеративными отношениями; правительство штатов - гражданскими правами, законами, полицией, административными вопросами, относящимися ко всему штату; правительство округа - местными окружными делами, а каждый район - удовлетворением своих собственных интересов» Цит. по: Шелдон Г.У. Политическая философия Томаса Джефферсона. М., 1996. С. 102-103.. В конечном счете эти теоретические разработки нашли свое первое нормативное закрепление в Конституции США 1787 года.

Между классическим и современным пониманием сущности и значения федерализма в принципе мало что изменилось, напротив, наблюдается преемственность во взглядах. Так, федерализм и демократия рассматриваются обычно как дополняющие друг друга институты См.: Фляйнер Т. Механизмы согласования федерального и кантонального законодательства в Швейцарии // Российский бюллетень по правам человека. М., 1999. Вып. 12. С. 12.. Как справедливо отмечают современные немецкие исследователи федерализма Х. Кильтер и Р. Лотта, большая часть популярных в настоящее время попыток обоснования федерализма исходит из гипотезы о том, что федерализм является инструментом защиты и оптимизации действенности демократической государственности См.: Kilter H., Lhotta R. Fцderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einfьhrung. Opladen, 1996. S. 25.. Федерализм способствует развитию творческой конкуренции (борьбы) вокруг различных политических идей, вызывая политический, экономический и культурный полицентризм. Наличие в демократическом государстве горизонтального распределения властей между законодательными, исполнительными и судебными органами дополняется при федерализме тем, что в рамках одной политической системы наличествует вертикальное разделение власти, ее разграничение между центром и несколькими территориальными подразделениями. В результате этого достигается эффективный взаимный контроль конституционных органов власти.

Отечественные исследователи также рассматривают федерализм в ракурсе его способности содействовать демократизации государственной жизни. В частности, по мнению Баглая М.В., «федерация не может исключить всех кризисов, разногласий и различий в способах решения общегосударственных проблем, но она, и особенно в крупных государствах, создает единственно возможную демократическую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил » Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С.287-288.. Б.С. Крылов также указывает на свойства федерализма, способствующие развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина: «…наиболее весомым аргументом в пользу развития федерализма является то, что использование федеральной формы облегчает становление демократии, которая неразрывно связана с всеобщим признанием необходимости и даже неизбежности дальнейшего расширения прав и свобод человека и гражданина. Федерация как структура, созданная однопорядковыми в смысле их равноправия образованиями, более, чем унитарное государство, способна противостоять тоталитаристким тенденциям, свойственным нередко органам центральной власти любого государства. Унитарное государство лишено таких противовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей» Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Ежегодник российского права. М., 2000. С. 163.. Следовательно, федеральные и региональные органы государственной власти при реализации возложенных на них полномочий как бы сдерживают друг друга, не позволяют выходить друг другу за конституционно установленные пределы деятельности каждого уровня власти.

Своеобразную позицию по вопросу сущности и значения федерализма занимает профессор Раянов Ф.М. Данную проблематику учёный исследует путём анализа следующих мотивов создания федеративных государств: во-первых, федерализм нужен для децентрализации государственного управления и, во-вторых, федерализм нужен для разрешения национального вопроса. Последний мотив, согласно Ф. М. Раянову, не оправдал себя на практике, поскольку при создании федеративных государств по национальному признаку никогда и нигде в мире ещё не удавалось охватить интересы всех национальностей. Скептически исследователь относится и к первому мотиву создания федераций с точки зрения реалий настоящего времени. По его мнению, «… в современном демократическом государстве проблема децентрализации государственного управления может быть успешно разрешена и на унитарной основе». Раянов Ф.М. Развитие современных представлений о сущности федеративного государства // Российский юридический журнал. 1999. №1. С. 112. Как бы резюмируя сказанное, учёный отмечает: «… федерализм - это болезнь соскучившегося по демократическим порядкам общества» Там же.. Однако, такой подход представляется несколько абсолютизированным, поскольку федерализм как средство децентрализации государственного управления обладает спецификой государственно - правового порядка по отношению к децентрализованным унитарным государствам, и его развитие не всегда диктовалось и диктуется реакцией на абсолютистские, тоталитарные режимы (как полагает Ф.М. Раянов), а определялось и определяется помимо этого и другими факторами, о чём более подробно речь пойдёт в дальнейшем.

Думается, что истинный федерализм безусловно будет способствовать развитию, укреплению демократической государственности, рационализации государственного управления в условиях конкуренции между уровнями власти, децентрализации уровней принятия решений. При этом важно учитывать то обстоятельство, что вертикально построенная система управления (что мы и имеем в условиях федерации) только тогда является эффективной, отвечающей потребностям своих граждан, когда соответствующие проблемы решаются и регулируются именно на том уровне, где это возможно сделать наилучшим образом. В этом отношении примечательно суждение Ж.-Д. Виньи, рассматривающего федерализм как выражение прагматизма, поскольку он «защищает принцип субсидиарности в выборе уровня принятия решений и действия. Субсидиарность - важный принцип, означающий, что на национальном уровне не должны ставиться и решаться социальные цели, если они могут быть решены на уровне субъектов федерации или даже на местном уровне. Самое же большое преимущество субсидиарности заключается в том, что осуществление власти максимально приближается к гражданину» Виньи Ж.-Д. Роль федерализма в защите меньшинств // Российский бюллетень по правам человека. М., 1999. Вып. 12. С. 46..

Оценивая федерализм в качестве важнейшего фактора обеспечения демократии и рационализации государственного управления, достижения социального компромисса и индивидуальной свободы человека, мы вместе с тем выступаем против гипертрофированного отношения к значимости федерализма, когда он квалифицируется в качестве наиболее важного условия достижения указанных параметров общественно-политического развития. Мировая практика показывает, что из более чем двухсот существующих ныне государств лишь 24 являются федеративными. Среди них далеко не все характеризуются высоким уровнем развития демократических институтов. В то же время в числе унитарных государств имеются многие страны с ярко выраженными атрибутами демократии, реальной обеспеченностью прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, федерализм следует оценивать лишь как одну из форм демократизации и децентрализации управления, обеспечения свободы индивидов. В конечном счете множество конкретных исторических условий определяет, способствует ли федерализм достижению преследуемых целей.

3. Факторы влияния на федеративную форму государственного устройства: понятие и виды

Развитие формы государственного устройства конкретной страны есть многосложный и закономерный процесс, осуществляющийся под влиянием определенных факторов. Их выявление необходимо в целях глубокого познания природы той или иной формы государственного устройства, степени ее влияния на эффективность деятельности государства. Как следствие, данные факторы занимают особое место в теории государственного строительства вообще и в теории федерализма, в частности. Так, на наш взгляд, причинную обусловленность федерализма как формы государственного устройства необходимо рассматривать в качестве самостоятельного института теории федерализма. В этой связи, думается, целесообразно дать общую характеристику факторов влияния на становление и развитие федерализма в данной главе настоящей работы.

В советской юридической науке существовало господствующее мнение о том, что в качестве оснований развития формы государственного устройства выступают, прежде всего, национально-этнические особенности: национальный состав населения, удельный вес национальных меньшинств, исторически сложившиеся отношения между нациями и т.д. См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев, 1962. С. 39-40; Конституционное право социалистических стран. Под. Ред. В.Ф. Коптюга и Н.П. Фарберова. М., 1963. С. 299; Русинова С.И. Государственное устройство социалистических стран Европы (национально-территориальная организация). Л., 1966. С. 34-35; Советское государственное право. М, 1978. С. 215-217. Упомянутые обстоятельства рассматривались преимущественно как реальные факторы, обусловливающие конкретную форму государственного устройства, что, в конечном счете, связывалось с необходимостью разрешения национального вопроса. Так, авторы коллективной монографии «Современный буржуазный федерализм» (1978), анализируя вопрос о сущности и особенности индийского федерализма, отмечали его отличие от классической буржуазной федерации эпохи так называемого общего кризиса капитализма. При этом в качестве главнейшего отличия, по их мнению, выступает наиболее демократический характер индийской федерации в ряду существующих в мире буржуазных федераций. А содержание такого рода демократичности усматривалось ими как раз в том, что «она (индийская федерация. - авт.), будучи построенной с учетом национального признака, устраняет препятствия на пути консолидации индийских народов в буржуазные нации и предусматривает значительную внутреннюю автономию субъектов, что означает серьезный шаг на пути демократического решения национального вопроса в стране» Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 234..

Вместе с тем в литературе того времени излагались и позиции, в которых, помимо национально-этнических особенностей, выделялись и другие факторы влияния на форму государственного устройства. Например, Г.В. Александренко, анализируя централистские тенденции в буржуазных федерациях, отмечал: «Степень их интенсивности зависит от экономических, социальных и политических факторов развития данного государства, от условий классовой борьбы и существующего в нем соотношения классовых сил, а также от внешнеполитических условий, которые в отдельных случаях могут предопределить как установление федеративной формы, так и степень ее централизации» Александренко Г.В. Указ. соч. С. 33..

Некоторые исследователи, оценивая образование федеративных государств как известный компромисс, незаконченную централизацию, усматривали причины создания такой «половинчатой формы» в том, что «различного рода обстоятельства (географического, социального, исторического и политического характера) препятствовали поднимающейся буржуазии завершить централизацию, создать унитарное государственное образование». Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М., 1966. С. 180. В целом, можно сделать вывод о том, что в советской юридической науке См.: Русинова С.И. Указ. соч. С. 35; Ильинский И.П., Мишин А.А. и Энтин Л.М. Политическая система современного капитализма. М., 1983. С. 173; Государственное право буржуазных стран. Под ред. И.П. Ильинского, М.А. Крутоголова. М., 1979. С. 178; Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976. С. 136 и др. выделялись различные, влияющие на форму государственного устройства факторы - национально-этнические, религиозно-трайбалистские, экономико - географические, политические и др. Здесь же формально-юридический подход к объяснению причин появления федераций как результата «выбора» того или иного типа конституции постепенно уступает место более широкому и динамичному социологическому подходу. Согласно этому подходу федерализация есть процесс, осуществляющийся под воздействием многочисленных факторов, влияющих на государственно-правовое оформление, функционирование и изменение федеративного государственного устройства.

Отличие современных подходов к проблеме обусловленности формы государственного устройства заключается в отсутствии гипертрофированной оценки значимости национально-этнического и классового факторов в соответствующих процессах. В остальном же суждения современных исследователей по данному вопросу по сути мало чем отличаются от ранее изложенных. Авторы учебника «Конституционное право» (1997) рассматривают в качестве детерминирующих форму государственно-территориального устройства обстоятельств исторические традиции, национальный состав населения, различие конфессий. «В развитии многих государств, - пишут они, - сильное влияние на территориальное устройство оказали национальные движения в рамках многонациональных государств, автономизация в связи с языковыми, этническими моментами, борьба за независимость…» Конституционное право: Учебник. Отв. ред. Козлов А.Е. М., 1997. С. 196. В посмертном издании учебника А.А. Мишина «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» (1998) указывается на зависимость формы государственного устройства в определенной стране от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно ими, по мнению ученого, диктуется специфика конкретной формы государственного устройства, «которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, всегда детерминирована» Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1998. С. 82..

Таким образом, развитие конкретной формы государственного устройства, в том числе федеративной, подчиняется определенным факторам. При этом теоретически важно разграничивать в ряду такого рода факторов соответствующие причины и условия. Так, например, В.Г. Графский и Б.А. Страшун определяют факторы федерализации, с одной стороны, как движущую силу данного процесса (фактор-стимул), а, с другой стороны, как одно из его условий (фактор-предпосылка). В то же время ученые справедливо указывают и на довольно условный характер различения факторов-стимулов и факторов-предпосылок федерализации, поскольку один и тот же фактор (например, национальное движение за политическую автономию в рамках многонационального государства) может быть одновременно расценен как стимул к федерализации и как ее предпосылка. Но такой фактор, как естественные географические условия, может быть преимущественно расценен как предпосылка федерализации См.: Графский В.Г. и Страшун Б.А. Федерализм в развивающихся странах Азии и Африки. М., 1968. С. 142. .

На наш взгляд, для более полного и точного определения причин и условий, лежащих в основе развития федеративной формы государственного устройства, необходимо уяснить общее значение этих категорий. В философском словаре (1991 г.) причина трактуется как такое явление, которое порождает другие явления, события, процессы в природе, обществе, исходя из чего рассматривается и более общее понятие - причинности - философской категории, служащей для обозначения необходимой связи явлений, из которых одно обусловливает другое См.: Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М., 1991. С. 363-364.. Условие же есть философская категория, выражающая отношение предмета к окружающим его явлениям, без которых он не может существовать. При этом в отличие от причины, непосредственно порождающей то или иное явление или процесс, условие составляет ту среду, в которой последние возникают, существуют и развиваются См. Там же. С. 474.. В толковом словаре русского языка Ожегова С.И. и Шведовой Н.Ю. под причиной понимается явление, вызывающее возникновение другого явления, а под условием - обстоятельство, от которого что-нибудь зависит; обстановка, в которой происходит, осуществляется что-нибудь См.: Ожегов С.И и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 593, 827.. Очевидно, что эта обстановка может быть как благоприятной, так и неблагоприятной для развития каких-либо процессов. С учетом сказанного, под причинами развития федерализма следует понимать те фактические обстоятельства, которые вызывают к жизни федеративную форму государственного устройства, определяют ее возникновение и дальнейшее развитие. Условиями же развития федерализма выступают те реалии, которые способствуют появлению федерализма и положительно влияют на его дальнейшее развитие. Таким образом, коренное отличие причин и условий развития федерализма заключается в их неодинаковой роли в процессах федерализации. Причины детерминируют эти процессы, а условия создают для них благоприятную почву.

В литературе обращается внимание на то, что реальной причиной возникновения классических буржуазных федераций послужило стремление крупной буржуазии экономически наиболее развитых государств к уничтожению феодальной раздробленности (Швейцария, Германия) и существовавших в то время таможенных барьеров, расширению и созданию общенационального рынка, упрочению своих позиций и связей на международной арене (Швейцария, Германия и США) См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм. Киев,1962. С. 35; Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв. М., 1957. С. 1-2. . И, действительно, буржуазные федерации как форма государственности складывались в условиях распада феодального строя с присущей ему раздробленностью, экономической разобщенностью, разнообразием географических, культурных и иных условий. Новые капиталистические производственные отношения и новые производительные силы порождали более тесные экономические связи и формы общения. Молодая промышленная и торговая буржуазия выступала носителем идеи консолидации ранее обособленных экономических районов. Появление и развитие буржуазных федераций, кроме того, было связано с борьбой буржуазии против сословных привилегий феодальной знати, за гражданские права и свободы, за политическое равноправие на твердой государственной основе. Добиваясь установления тесных и постоянных экономических контактов, буржуазия стремилась обеспечить их охрану властью объединенного государства. Процессу объединения обособленных феодальных княжеств (Германия), зависимых колониальных владений (США, Бразилия, Аргентина, Мексика) в немалой мере способствовало и стремление обеспечить военную безопасность, государственную независимость.

Однако, чтобы точнее разобраться в интересующем нас вопросе, будет не лишним здесь же указать на необходимость четкого разграничения причин, повлекших создание федерации как единого государства, и причин, имеющих своим следствием установление федеративной формы государственного устройства. В качестве последних могут выступать причины самого различного характера: национально-этнического, лингвистического, экономико-географического, исторического. Упомянутые факторы могут принимать либо не принимать политическую окраску. При этом политические причины могут иметь довлеющее значение. Но так или иначе, развитие федерализма редко обусловливается одной из упомянутых причин.

Как известно, значительное число государств с федеративной формой устройства оказались недолговечными. В разные периоды одни из них просто распались, другие прекратили свое существование путем преобразования в унитарные государства в силу различных обстоятельств, в частности, военных переворотов. Следовательно, для установления той или иной формы государственного устройства и ее дальнейшего более или менее успешного существования явно недостаточно наличия упомянутых причин. Необходимо наличие и соответствующих условий. В связи с этим интересно суждение известного французского исследователя американского федерализма Алексиса де Токвиля. Объясняя выгоды федеративной формы государственного устройства, он задавался вопросами относительно того, почему федеративная система не применима ко всем народам и что дало возможность применять ее американцам. Вследствие этого А. Токвиль считал необходимым размышлять о тех условиях, которые позволили американскому народу установить именно федерацию, поскольку «не всякий народ способен воспользоваться ее благодеяниями» Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 138.. В качестве веского доказательства в подтверждение своей точки зрения исследователь анализировал ситуацию в Мексике после установления здесь федеративной системы организации государства. По его мнению, мексиканцы, «желая установить у себя федеративную форму правления, взяли в качестве модели федеративное устройство своих англо-американских соседей, практически полностью скопировав его. Однако, перенеся к себе букву закона, они не сумели одновременно перенести и тот дух, который оживлял ее. В результате мы видим, как они безпристанно путаются в механизме своего двойного управления. Верховная власть штатов и верховная власть союза, выходя за те рамки, которые очертила им конституция, ежедневно проникают одна в другую. До сих пор Мексика постоянно переходит от анархии к военному деспотизму и от военного деспотизма к анархии» Там же. С.138-139.. Так о каких же условиях в ракурсе поставленной проблемы можно вести речь?

По мнению некоторых исследователей, для того, чтобы установление в государстве федеративной формы устройства имело под собой благоприятную почву для своего дальнейшего существования, нужны условия экономической стабильности и национальной однородности См.: Федерализм: Теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000. С. 41.. Однако имеются исторические и современные примеры, подтачивающие в определенной степени истинность такого рода суждений. Так, применительно к своей стране знаменитый американский мыслитель Джон Джей отмечал: «Провидение соблаговолило отдать эту цельную страну в удел одному объединенному народу - народу, который ведет свою родословную от одних и тех же предков, говорит на одном и том же языке, исповедует одну и ту же религию, предан одним и тем же принципам управления, народу, который составляют люди, схожие по характеру и обычаям» Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. М.,1994.С.38.. Однако национальная однородность (за некоторыми исключениями) в США не предотвратила возникновение ситуаций, при которых федеративная система основывалась на довольно-таки шатком фундаменте. Так случилось во время гражданской войны между Севером и Югом (штаты которого объявили о своей сецессии), которая, как известно, закончилась победой северян при одном из величайших президентов США Аврааме Линкольне. См.: Саликов М.С. Федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 82; Бельсон Я.М., Ливанцев К.Е. История государства и права США. Ленинград, 1982. С. 50-56. В качестве же современного примера можно привести сепаратистские тенденции, проявляющиеся в таких американских штатах, как Калифорния, Техас и Аляска. См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 180.

Стабильно развивающаяся экономическая система так же не является однозначным гарантом того, что установленная федеративная форма государственного устройства в соответствующей стране будет столь же стабильной и жизнеспособной. Канада является ярчайшим примером, подтверждающим правильность такой позиции. Как известно, федеративное государство Канада по своим экономическим показателям относится к числу высокоразвитых стран мира, полномасштабно участвует в деятельности так называемой «семерки» - неформальном объединении семи развитых стран мира. Тем не менее, Канада и по сей день балансирует на грани распада, причиной чему является сепаратистское движение в Квебеке. Вследствие этого в литературе высказывается мнение о невозможности прийти здесь к конституционному соглашению, которое бы удовлетворило оппонирующие стороны См.: Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 1993. С. 214; Конституции зарубежных стран. Учебное пособие. М., 1996. С. 341..

Таким образом, условия экономической стабильности и национальной однородности для обеспечения жизнеспособности федеративных структур не стоит абсолютизировать, хотя отрицать их определенную значимость в данном процессе также не следует.

Значительно более важными условиями, обеспечивающими возможность установления и дальнейшую жизнеспособность федеративной формы государственного устройства, выступают, очевидно, те, на которые еще в XIX веке указывал Алексис де Токвиль. Прежде всего, это наличие у народов, вступающих в союз, общих интересов, которые мыслитель рассматривал в качестве духовных связей ассоциации. По его мнению, все народы, которые когда-либо объединялись в федерации, имели ряд общих интересов, служивших как бы разумной основой их ассоциации. Кроме того, по А. Токвилю, для продолжительного существования союза не менее важно, чтобы у различных составляющих его народов была такая же однородная цивилизация, как и однородные потребности. «Существует один факт, удивительно облегчающий в Соединенных Штатах деятельность союзного правительства. Различные штаты не только имеют приблизительно одинаковые интересы, одинаковое происхождение и один язык, но, кроме того, и степень цивилизации их тоже одинакова, что и делает почти всегда легким соглашение между ними» Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М.,1994.С.140., - отмечал исследователь. С позицией А. Токвиля созвучны и взгляды современных исследователей. Так, профессор А.Ф. Федоров усматривает в сходных интересах и одинаковой ступени развития американских штатов условие легкого достижения согласия между ними См.: Федоров А.Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000. С. 289.. Несколько иначе в литературе рассматривается идея цивилизации применительно к развитию федеративной системы на примере Индии. Народы современной Индии различаются по многим параметрам: по численности, исповедуемой религии, уровню культурного развития, языковой принадлежности и пр. Наряду с высокоразвитыми культурными народами, носителями древнейшей цивилизации (бенгальцы, гуджератцы, пенджабцы и др.), в этой стране имеется целый ряд крайне отсталых народностей и племен, находящихся на низших ступенях развития общества. Например, народ тунда еще перед Второй мировой войной добывал себе средства к существованию охотой, а оружием ему служили луки и стрелы с кремневыми наконечниками См.: Мишин А.А. Государственный строй Индии. М., 1956. С. 4.. Неоднородность Индии в национальном отношении, проблема взаимодействия 1652 языков и диалектов, разобщенность жителей, принадлежащих к 3 тысячам каст и около 25 тысячам подкаст численностью от сотен человек до нескольких миллионов, многообразие исповедуемых ими религий - эти и ранее указанное обстоятельство безусловно осложняют совместную политическую жизнь народов Индии в общенациональном масштабе См.: Кашкин С.Ю. Политический режим в современной Индии: сущность, основные особенности и тенденции развития // Государство и право. 1995. № 4. С. 124.. Однако, несмотря на отмеченное многообразие, народы Индии являют собой единое целое. Почему? А.А. Мишин, отвечая на данный вопрос, подчеркивал тот факт, что Индия является страной древней, самобытной, высокоразвитой цивилизации, восходящей своими корнями к далекому прошлому См.: Мишин А.А. Указ.соч. С. 5.. На это же обращают свое внимание и другие авторы. Оценивая соотношение единства и многообразия Индии, они исходят из необходимости принятия во внимание того факта, что Индия составляет основную часть южно-азиатской историко-этнографической провинции, т.е. региона, население которого обладает цивилизационной общностью, сходными чертами материальной и духовной культуры. При всей ее этнической пестроте Индии присущ тот фундамент социокультурного единства, которого нет в ряде других государств См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Р.Ф. Опыты федерализма. М.,1994.С.86.. Индийский исследователь М.П. Шарма справедливо называл Индию колыбелью одной из древнейших цивилизаций мира, а само начало индийской государственности относил к тем временам, когда многие народы Европы жили еще родовым строем См.: Шарма М.П. Государственный строй Индийской Республики. М., 1958. С. 5.. И, действительно, такого рода внутренне связующие нити, несомненно, положительно влияют на развитие в Индии федеративной формы государственного устройства, несмотря на имеющиеся в индийском обществе противоречия.

При установлении и развитии федеративных отношений, думается, немаловажную роль играют и следующие условия. Поскольку федерация представляет собой довольно сложную конструкцию См.: Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальные проблемы // Журнал российского права. 1998. №2. С. 120., то ее внедрение требует от соответствующих народов достаточно высокой степени их разумных способностей. Это, в свою очередь, предполагает и наличие другого обстоятельства, на которое указывает известный политолог Д. Дж. Элазар: "федерализм подразумевает политические, социальные и культурные взаимодействия между людьми как координацию, а не отношения типа «управление-подчинение...» См.: Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3. Новосибирск,1996.С.55.. Следовательно, люди, устанавливая федеративное устройство, должны быть готовы именно к такому варианту поведения. В связи с этим Д. Элазар полагает, что механизмы, призванные создать относительно сложную систему разделения власти и полномочий, соучастия в их реализации, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей политической культурой. «Очевидно, что наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые подкрепляются соответствующими политическими культурами. …Если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются» Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.С. 112., - считает ученый. Самым же важным условием полноценной реализации идеи федерализма является, по мнению Д. Элазара, наличие гражданского общества, под которым он понимает такое политическое и общественное устройство, когда государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого. «У правительства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни организуется индивидами, добровольно объединившимися для сотрудничества в достижении общих целей. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций…» Там же. С. 109-110., - отмечает политолог. Думается, что наличие развитого гражданского общества, безусловно, будет способствовать процессам развития федеративной системы, ибо существование данного института предполагает социальную активность, надлежащую политическую культуру См.: Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 107. и высокую степень разумных способностей его членов, их способность к самоорганизации, самоуправлению, сотрудничеству для достижения каких-либо общих целей. Принцип рассредоточения власти (характеризующий федеративную организацию), как показывает практика, благотворен в тех обществах, которые уже обладают устойчивыми традициями самоуправления и самоорганизации. При наложении этого принципа на иную реальность возможны непредвиденные «сценарии» См.: Регионализм и федерализм: исследования в Ницце//Полис. 1995.№3.С. 153.. Так, после войны за независимость Латинская Америка, объединенная общностью истории, культурных и языковых традиций, разделилась на десятки государств. Следствием этого стала серия сменявших друг друга военных диктатур и междоусобиц. Распад тоталитарных государств дал множество доказательств того, что все пороки централизма могут быть моментально воспроизведены, если не усилены, на региональных и местных уровнях. Следовательно, необходимо осторожно использовать принцип регионализации, с учетом конкретных историко-культурных условий.