Российский федерализм: причины и условия развития в ХХ-ХХI веках

При анализе политической детерминанты развития современного российского федерализма немаловажное значение имеет и следующее обстоятельство. Как известно, в советский период развития нашего государства партийные, советские и хозяйственные руководители, стоявшие во главе регионов, не были полноправными самостоятельными политиками. Они фактически назначались из Центра и были ответственны перед ним. В 90-х годах прежние отношения жесткого подчинения региональных органов государственной власти центральным органам государственной власти были разорваны, а местные чиновники оказались в совершенно новых политических условиях. Постепенно они преобразовались в региональную политическую элиту, обладающую существенной автономией. Особенно очевидным это стало после прошедшей череды региональных выборов глав администраций, губернаторов и т.д. Значительная часть лидеров субъектов РФ при разрешении стоящей перед ними дилеммы, что выгоднее - представлять интересы Центра либо стать «удельными князьями», выбрали для себя второй вариант поведения, стремясь к реализации собственных экономических интересов и политических амбиций. См.: Маколи М. Становление новой российской государственности: опыт прогноза // Полис. 1996. № 7. С. 40; Страшун Б.А. Кое-что о российском федерализме//Российский бюллетень по правам человека. 1999. Вып. 12. С. 21. Данный факт, думается, выступал и продолжает выступать в качестве реального фактора (причины и условия) влияния на федеративную форму государственного устройства России.

Наконец, политической основой федерализации страны явилось и то, что с момента объявления государственного суверенитета Российской Федерации в 1990 году федерализм в качестве одного из основополагающих принципов российской государственности стал рассматриваться политиками и общественностью преимущественно как историческая заданность, на которую Россия просто обречена в конце XX века и которая является панацеей от возможного рецидива тоталитаризма, условием процветания отдельных национально-этнических общностей, построения демократической государственности и обеспечения свободы граждан. Модель унитарного, единого российского государства с децентрализованной экономической и политической структурой, предполагающая предоставление широкой автономии национально-территориальным образованиям, даже не обсуждалась всерьез.

В основе развития современного российского федерализма можно усматривать также экономические причины и условия. Так, уже в начале 90-х годов проявился экономический сепаратизм регионов с вытекающим отсюда нежеланием властей ряда регионов - субъектов федерации, получивших в свое время экономические послабления за счет других, менее строптивых регионов, строить нормальные, цивилизованные экономические отношения, образующие в своей совокупности экономический федерализм, т.е. систему федеративных отношений, содержание которых составляют связи преимущественно вертикального (между Центром и субъектами РФ) характера, опосредующие финансовое обеспечение тех предметов ведения и полномочий, которые находятся в пределах соответствующей компетенции. См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 498. В стране на протяжении длительного времени отсутствовало (вопреки требованию Конституции РФ) единое экономическое пространство, не соблюдалась свобода передвижения товаров и услуг, поскольку некоторые регионы устанавливали собственные таможенные барьеры, преследуя определенные экономические интересы. Большую проблему в аспекте обеспечения финансовой дисциплины создавали вводимые на региональном уровне денежные суррогаты, на что особое внимание было обращено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти - порядок в стране» 1997 года. См.: Послание Президента Федеральному Собранию РФ «О положении в стране и основных направлениях политики РФ». М., 1997. С. 67. В условиях столь дезинтегрированной экономики развитие унитарной, а не федеративной государственности было бы затруднено.

Безусловно, указанная экономическая картина была следствием экономического кризиса и ошибок экономической политики федерального правительства. Однако в неменьшей степени она определялась различиями в уровне социально-экономического развития субъектов РФ. См.: Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, 1995. С. 82; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 137-140; Курашвили К.Т. Указ. соч. С. 71. Между отдельными субъектами РФ до сих пор существует огромный разрыв (более чем в сто раз) по таким показателям, как стоимость их основных фондов, объем валового регионального продукта, уровень расходов бюджета на душу населения, уровень собственных доходов бюджета на душу населения и т.д.

Эти диспропорции социально-экономического развития диктуются факторами как первичного характера (производственный и природно-ресурсный потенциал, отраслевая структура производства, геополитическое положение, транспортные и иные коммуникации и др.), так и вторичного характера (наличие у регионов внутренних ресурсов для исправления негативной экономической динамики, кадровый потенциал, степень зависимости разрешения внутренних проблем от поддержки федерального центра и от политики местных органов власти и др.). См.: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. Научно-экспертный совет при председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. М., 1997. С. 10-14.

Как следствие, в России были и остаются регионы со стабильным социально-экономическим положением и с промышленной депрессивностью, социально-экономической отсталостью. При этом наличие в регионе определенных природных ресурсов, развитой производственной инфраструктуры не является абсолютной гарантией высоких темпов его экономического роста. Свою роль здесь играют различные факторы: вид природных ресурсов (нефть, газ, лес и т.д.) и их освоенность, промышленная ориентация и спрос на данную продукцию при сложившейся конъюнктуре рынка, коммуникации, квалифицированный кадровый (и, прежде всего, управленческий) состав и т.д.

Таким образом, России, как и многим другим крупным государствам мира с территориально неравномерно развитой экономикой (вспомним, например, Канаду), присущи чрезмерные межрегиональные контрасты в уровне социально-экономического развития с вытекающими отсюда различными экономическими интересами субъектов РФ. Существенный вклад в усиление межрегиональной социально-экономической дифференциации в России внесла «суверенизация» начала 90-х годов. В этом отношении примечательно «сепаратистская» экономическая политика Татарстана, Башкортостана, Якутии, которые добивались от федеральных властей особых экономических привилегий под угрозой выхода из состава РФ. Так, в 1992-1993 годах эти республики перестали отчислять налоги в федеральный бюджет и в конечном счете добились существенного перераспределения налоговой базы (например, 50% НДС шло в республиканские бюджеты). Республика Башкортостан добилась в дальнейшем установления и особого бюджетного режима. Его суть - индивидуальное согласование доли отчислений от федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей территории части федеральных расходов. Республика Удмуртия, Республика Коми, Свердловская область подписали с федеральным центром бюджетные соглашения, которые предусматривали, что часть собранных на территории региона федеральных налогов будет направляться на финансирование федеральных программ и расходов на этой же территории. Подобного рода акции, когда федеральный центр пытался удовлетворять экономические интересы одних субъектов РФ за счет других, усиливали пестроту в социально-экономических характеристиках регионов. Между тем, высокий уровень межрегионального экономического неравенства вызывал напряжение и зависть во взаимоотношениях между региональными элитами и усиливал конкуренцию между регионами в сфере распределения скудных федеральных субсидий. Склонность Президента РФ Б. Ельцина подписывать двухсторонние соглашения с отдельными субъектами федерации отнюдь не способствовала снятию или хотя бы снижению этого напряжения. Напротив, ситуация, судя по всему, усугублялась. Так, если в 1990 году десять наименее развитых российских регионов в 2,3 раза отставали от десяти наиболее развитых регионов по объемам производства промышленной и сельскохозяйственной продукции на душу населения, то в 1996 году данный разрыв составил 4,5 раза. См.: Росс Камерон. Указ. соч. С. 13 Вследствие сказанного дальнейшее развитие российского федерализма в экономическом аспекте было тесно связано с решением проблемы межрегионального выравнивания. См.: Назаров А.В. Экономические взаимоотношения субъектов РФ. М., 1996. С. 26-61; Кузнецова О. Законодательное обеспечение региональной экономической политики // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №4 (29). С. 134. Стало очевидным, что доведение до минимума существующей асимметрии между субъектами РФ в экономической сфере должно подразумевать осуществление правильной экономической политики и, прежде всего, ее важнейшей составляющей - бюджетной политики, предполагающей установление цивилизованных межбюджетных отношений, опирающихся исключительно на экономические показатели. Уже в 1994 году была предпринята попытка решения столь сложной задачи: субъектам РФ предоставлялось право самостоятельно устанавливать в определенных пределах ставку налога на прибыль; вводился единый норматив распределения федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами; в рамках федерального бюджета создавался фонд финансовой поддержки «нуждающихся» и «особо нуждающихся» субъектов федерации на основе научно разработанных критериев. См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 510. Однако желаемый результат нововведений - установление единых правил в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами на тот момент времени не был достигнут.

На современном этапе в условиях ужесточения финансово-бюджетной дисциплины субъекты РФ находятся в рамках общего для них механизма межбюджетных отношений. И это оправдано, поскольку в системе бюджетного федерализма недопустимо произвольное, продиктованное политической конъюнктурой предоставление льгот и привилегий отдельным субъектам федерации, а также дискриминация тех или иных регионов. В то же время важное место в системе бюджетного федерализма занимают институты «вертикального» и «горизонтального» выравнивания бюджетных доходов таким образом, чтобы сбалансировать доходы и расходы каждого уровня национальной бюджетной системы. Если «вертикальное» выравнивание предполагает передачу нижестоящим бюджетам дополнительных налоговых поступлений на основе общих для данной бюджетной системы принципов и методов, то «горизонтальное» выравнивание есть частичное перераспределение бюджетных ресурсов между территориями. Единая для всех российских регионов формула «горизонтального» выравнивания, устанавливающая размеры, формы и процедуры распределения централизованной помощи, позволяет прийти к компромиссу между бюджетной самостоятельностью субъектов федерации и их зависимостью от поступлений из федерального бюджета. В Федеральном законе от 30 декабря 2001 года «О федеральном бюджете на 2002 год» Собрание законодательства РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030. предусмотрено распределение средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 2002 году (приложение 11 Закона) в виде выделения преимущественно дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Исходным в этом отношении является понятие минимальной бюджетной обеспеченности, т. е. минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета (См.: Бюджетный Кодекс от 31 июля 1998 года (с изм. и доп. от 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года) // Собрание законодательства РФ. 1998 г. № 31. Ст. 3823). конкретных субъектов РФ. Например, дотации Алтайскому краю составили 7849931 тыс. руб., Новосибирской области - 2742171 тыс. руб., Омской области - 2342521 тыс. руб., Томской области - 1115691 тыс. руб. Примечательно, что из сибирского региона Алтайский край и Республика Алтай включены в перечень высоко дотационных субъектов РФ (приложение 12 Закона). В целом, несмотря на позитивные стороны сложившейся к настоящему времени системы межбюджетных отношений в России, она далека от совершенства. В частности, в ней не учитываются соответствующие интересы субъектов РФ - доноров федерального бюджета, что естественным образом порождает определенные трения в их взаимоотношениях с федеральным центром.

Таким образом, очевидна связь между различным уровнем социально-экономического развития регионов (как фактором влияния на федеративную форму государственного устройства современной России) и развитием экономических (в частности, межбюджетных) отношений между РФ и субъектами РФ.

Экономическую основу (причины и условия) федерализации современной России можно усматривать и в процессе экономического районирования. В частности, региональные ассоциации экономического взаимодействия В настоящее время в Российской Федерации функционирует 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ: ассоциация "Большая Волга" по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона; межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов федерации Дальнего Востока и Забайкалья; ассоциация социально-экономического сотрудничества республик краев и областей Северного Кавказа; ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада РФ; межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия "Сибирское соглашение"; ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона РФ; ассоциация областей Центрального региона РФ ("Центральная Россия") и ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона РФ ("Черноземье"). являются современными примерами "саморайонирования снизу". По мере того, как с начала 90-х годов стала разрушаться старая управленческая вертикаль, а у региональных сообществ формироваться собственные экономические интересы, на местах возобладали дезинтеграционные процессы. Одновременно с углублением кризиса, обусловленного в значительной мере утратой традиционно сложившихся межрегиональных связей, у региональных сообщества росло понимание того, что неспособность справиться со значительной частью модернизационных вызовов проистекает из слабости их самоорганизации. Отсюда почти одновременно с дезинтеграционными процессами на региональном уровне росло стремление к объединению. На протяжении истекшего десятилетия мы наблюдали непрерывные попытки развития многостороннего взаимодействия. Полюсами горизонтальной реинтеграции и стали региональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ См.: Руденко В. Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ: правовой статус и роль в становлении федеративных отношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4. С. 127.. Данные ассоциации стали создаваться еще в 1990 году по инициативе региональных властей. Легитимность их деятельности на федеральном уровне была подтверждена Указом Президента РФ от 11 ноября 1991 года "Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы" Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1596.. В настоящее время деятельность ассоциаций экономического взаимодействия регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1999 года "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6236.. Анализ закрепленных в статье 4 Закона задач ассоциаций (обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов РФ в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов; развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций; содействие заключению взаимовыгодных экономических соглашений между субъектами РФ и др.) показывает. что они призваны содействовать устойчивому экономическому развитию входящих в них субъектов РФ. В целом, можно предположить, что такая региональная экономическая интеграция положительно влияет на развитие российского федерализма.

Важным фактором (причиной и условием) развития современного российского федерализма являются национально-этнические особенности населения. Как известно, Россия - это одно из крупнейших в мире многонациональных государств, в котором проживает более ста народов, каждый из которых обладает особенностями материальной и духовной культуры.

В конкретно - исторических условиях после крушения Российской империи, когда национальный вопрос приобрел чрезвычайную остроту, большевики провозгласили создание советской федерации. Она рассматривалась ими исключительно как средство разрешения данного вопроса, что соответствовало их программным установкам по национальной политике. Для достижения поставленных целей в советский период развития Российского государства учреждались автономные республики, автономные области и округа, причем ставилась задача обеспечения численного большинства за коренным населением в пределах соответствующих территорий. Значимость национального аспекта советского федерализма была настолько гипертрофированна, что его существование было возможно, на наш взгляд, лишь при советском тоталитарном политическом режиме, в условиях которого он оказался по существу формальной конструкцией. Не случайно межнациональные отношения и в советское время характеризовались серьезными негативными процессами. Правда, эти процессы были скрыты от общества, носили завуалированный характер, ярким подтверждением чему является признание делегатами XXVII съезда КПСС тезиса о том, что «национальный вопрос, оставшийся от прошлого, в Советском Союзе успешно решен». Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986. С. 156.

В результате крушения советского государственного строя в начале 90-х годов XX века на территории многих бывших союзных республик со всей очевидностью вновь обозначилась острота все того же пресловутого национального вопроса. Естественно, что наибольшее проявление она получили в России. Этому способствовали многочисленные факторы, среди которых можно выделить три, по нашему мнению, наиболее важных: во-первых, проблемы межнациональных отношений следует рассматривать на фоне глубокого общего кризиса, переживаемого тогда страной, который стал мощным катализатором обострения всех социальных отношений; во-вторых, серьезным источником обострения межнациональных отношений выступали территориальные споры, корни которых, как нам уже известно, уходили в советскую практику государственного строительства, когда границы между национально-государственными образованиями устанавливались зачастую произвольно, по решению высшего партийного руководства; и, наконец, в-третьих, межнациональные противоречия длительное время не имели реальной возможности своего открытого выражения, а для развития национального самосознания не было необходимой свободы и должного простора. Отсюда национальная проблематика приобрела в начале 90-х годов максимально возможную политическую окраску. Вместе с тем мы придерживаемся мнения о том, что доминантой такого рода политической формализации национальной проблемы стал не только и даже не столько рост национального самосознания, сколько проявление национализма, искусственное раздувание национальных особенностей и беспочвенное противопоставление интересов одних наций другим. См.: Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. №3. С. 6. Очевидно, что инициаторы, проводники такого рода акций, руководствуясь собственными эгоистическими интересами, преследовали преимущественно одну цель - получение политических и экономических дивидендов. Наиболее яркое тому подтверждение - бывшая самопровозглашенная в начале 90-х годов Республика Ичкерия, которая фактически на протяжении чуть меньше десятилетия находилась за пределами российского правового пространства.

В процессе становления суверенной российской государственности национально-этнический фактор (ранее формально гипертрофированный, а теперь же выплеснувшийся наружу) оказал действенное влияние на развитие федеративной формы государственного устройства современной России. С конституционными фикциями периода советского федерализма в новых условиях стали связываться вполне определенные политико-правовые притязания региональных элит (республик и некоторых автономных образований), которые, как уже отмечалось, получили свое формальное закрепление в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года, Конституции РФ 1993 года, отдельных договорах и соглашениях. Как следствие, в составе современной Российской Федерации находится 21 республика, 10 автономных округов и 1 автономная область (см. Приложение 1) .

Итак, в основу структурирования современной РФ наряду с территориальным положен также национальный принцип. По проблеме использования национального принципа в построении российского федерализма в литературе (с учетом зарубежной практики федеративных отношений) излагаются различные точки зрения - от его безоговорочного признания до отрицания. См.: Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты РФ: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. №10. С. 42; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 5-7; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. С. 158 и др. При этом различные авторы, разрешая поставленную проблему, обычно руководствуются критерием оптимальности того или иного принципа в аспекте стабильного функционирования федеративной системы вообще. В этом смысле, безусловно, территориальный принцип и для России, и для любого другого федеративного государства мира самый надежный. Однако, в условиях многонациональных государств, на территории которых компактно проживают определенные этнические общности людей, обладающие чертами наций и стремящиеся к государственно-правовому выражению своей специфики, при использовании федеративной системы отказ от национального принципа вряд ли практически возможен. По крайней мере, иное решение проблемы в современной отечественной практике государственного строительства неминуемо повлекло бы за собой крайне негативные политические и социально-экономические последствия. Так или иначе, значительное число народов, имеющих в границах РФ свою этническую территорию, имеют и существующую в ее пределах ту или иную форму государственности (за исключением Еврейской автономной области и бывшей АССР немцев Поволжья). См.: Государственное устройство РФ. Екатеринбург, 1993. С. 7.

В свете проводимого исследования особое значение имеет вопрос о соотношении численности коренного населения национально-государственных и национально-территориальных образований с абсолютной численностью населения в них (см. Приложение 2). В частности, в двух из десяти автономных округов (Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский), в пяти из двадцати одной республики (Ингушетия, Кабардино-Балкария, Тыва, Чувашия, Северная Осетия - Алания) лица коренной национальности, название которой послужило основой названия национальных субъектов РФ, составляют более 50% от общего числа жителей. В то же время, например, в Карелии эта цифра равна 10%, еще в восьми республиках - от 20 до 35%, в Эвенкийском автономном округе - 4,2%, Ханты-Мансийском - 1,4% и т.д. Примечательно и то, что представители русского этноса, составляющие более 80% населения страны, составляют и большую часть населения национальных субъектов РФ. См.: Российская Федерация: нации и межнациональные отношения. Новосибирск, 1993. С. 15-16; Национальная политика в РФ. Материалы международной научно-практической конференции (Липки, сентябрь 1992 г.). М., 1993. С. 37-39; Государственная служба РФ и межнациональные отношения. М., 1995. С. 45.

На фоне приведенных фактов становится понятным использование в республиканских конституциях, уставах автономных округов вместо категории «право народов на самоопределение» выражения «право нации на самоопределение». Причем под нацией в данном случае, естественно, понимается коренная, титульная нация. По справедливому замечанию В.Г. Вишнякова, происходит «тонкая» подмена понятий См.: Вишняков В.Г. К вопросу о понятиях «территория», «территориальная целостность», «самоопределение народов» в Конституции РФ // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. №1 (18). С. 34., имеющая политико-правовое и практическое значение, в результате чего значительная, а то и большая часть населения национального субъекта РФ не рассматривается в качестве потенциального субъекта права на самоопределение. Безусловно, такой подход явно противоречит международному праву и федеральной Конституции.

В этой связи следует заметить, что решение национального вопроса исключительно посредством федеративной структуризации российского государства обедняет правовые формы рационализации устройства России. В современных российских условиях важное значение может иметь использование различных форм автономии - от политической (законодательной) до национально - культурной. В частности, особая роль должна быть отведена национально-культурной автономии на основе культивирования толерантности, терпимости к представителям различных расовых, национальных, этнических групп. Институт национально-культурной автономии получил свое закрепление в Концепции Государственной национальной политики РФ 1996 года Российская газета. 1996. 4 июня. и принятом на ее основе Федеральном законе от 14 июня 1996 года «О национально-культурной автономии». Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2965. Анализ правового статуса национально-культурной автономии (право на создание средств массовой информации, получение и распространение информации на национальном (родном) языке; создание собственных образовательных и научных учреждений; обращение в органы законодательной и исполнительной власти; участие через своих уполномоченных представителей в деятельности международных неправительственных организаций и др.), ее организационных основ (а национально-культурные автономии могут быть городскими, районными, сельскими, поселковыми, региональными, федеральными) позволяет квалифицировать данный институт как действенное и перспективное средство выражения каких-либо особенностей национально-этнических общностей.

Следовательно, развитие современного российского федерализма (с начала 90-х годов XX века) определяется политическими, экономическими и национально-этническими причинами и условиями (с определенным удельным и качественным весом каждого из этих факторов в процессах федерализации). При этом следует иметь в виду и те общие условия, которые оказали влияние на процессы федерализации России: становление суверенной государственности; экономическая и социальная стагнация общества с вытекающей отсюда борьбой за выживание; отторжение прежнего административно-командного метода управления общественными делами и другие. Вместе с тем анализ опыта развития федеративных отношений в современной России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых в этой области мероприятий. Не реализуются в полной мере конституционные основы федерализма, да и самой конституционно закрепленной модели федерализма присуща во многом черта незавершенности.

Думается, такая картина не является следствием действия каких-либо случайных причин. Она вполне закономерна в силу противостояния (противодействия) факторам влияния на федеративную форму государственного устройства России (в ее крайне децентрализованном до недавнего времени варианте) факторов, говорящих в пользу ее унитарной государственности либо жестко централизованного федерализма. Среди таковых можно выделить, по крайней мере, следующие.

Во-первых, около 60% территории России необитаемо. На этом фоне вызывает опасения динамика демографических процессов в соседней Китайской Народной Республике. Кроме этого, учитывая огромные неосвоенные запасы природных ресурсов на необитаемых пространствах России, можно прогнозировать экспансию в отношении российской территории со стороны других государств мира (испытывающих дефицит природных ресурсов и даже экономически развитых стран) См.: Шумейко В.Ф. Укрепление федеральной власти - укрепление федерализма // Российское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности России, борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (18-20 апреля 2001 г.). Вып. 1. М., 2001. С. 117-118. . Наконец, не стоит забывать о территориальных притязаниях некоторых государств к России, в частности, со стороны Японии, а также других геополитических проблемах (например, российского анклава - Калининградской области). Вследствие приведенных и многих других обстоятельств перед Россией стоит принципиальная задача сохранения единства России в современных территориальных границах, для решения которой наиболее оптимальной формой государственно-территориального устройства была бы централизованная федерация.

Во-вторых, в составе Российской Федерации имеются территории, которые характеризуются суровыми природно-климатическими условиями, в частности, Арктический Север России. К последнему относятся регионы, расположенные севернее 65 параллели: Мурманская область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа, Магаданская область, Чукотский автономный округ и Республика Саха (Якутия). Данные регионы характеризуют такие отличительные особенности, как: экстремальные природно-климатические условия и наличие иных природных факторов, обусловливающих невозможность длительного проживания в арктических регионах людей, прибывших для освоения природных ресурсов, без существенного ущерба для их здоровья; относительно низкая внутрирегиональная коммуникативность на-селения Арктического Севера, приводящая к определенным формам по-селенческой, хозяйственной и социокультурной замкнутости; проживание на территории Арктического Севера коренных мало-численных народов Севера, ориентированных на сохранение традици-онной системы хозяйственной деятельности и образа жизни; ослабленный государственный и общественный контроль над про-мышленными и иными сопутствующими им масштабными процессами, протекающими на территории Арктического Севера; наличие протяженной государственной границы, пролегающей по акватории северных морей; удаленность арктических регионов от промышленно развитых центров и высокая зависимость от поставок из других регионов продовольствия и промышленной продукции; возможность использования в военных целях безлюдных террито-рий островной части и континентального шельфа Арктического Севера См.: Артеев А.В., Чудновский Г.Л. Арктический Север России: проблема перехода от неустойчивого состояния к устойчивому развитию // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах РФ. Салехард, 1998. С. 41-42. .

Эти особенности диктуют необходимость жестко централизованной основы государственного управления регионами Арктического Севера, поскольку от эффективности и своевременности принимаемых управленческих решений, четкого организационного и материально-технического их обеспечения напрямую зависит выживаемость этих территорий, проживающих здесь граждан. В ракурсе данного естественно-географического фактора и обусловленных им требований федерализм с его двухуровневой системой организации государственной власти (да еще при наличии самостоятельного уровня реализации народовластия - местного самоуправления) явно уступает унитаризму.

В-третьих, российский федерализм не имеет (за некоторыми исключениями) исторических корней См.: Синюков В.Н. Указ. соч. С. 28-35; Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // Полис. 2000. №5. С. 27-31; Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции; Барышников Е.Н. Проблемы обусловленности формы государственного устройства современной России // Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых. Барнаул, 1997. С. 27-28; Кикоть В. Новый российский федерализм - конституционные аспекты // Российский бюллетень по правам человека. 1999. Вып. № 2. С. 8. , хотя некоторые исследователи усматривают их либо со времен создания древнерусского государства под эгидой Киева См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Указ. соч. С. 141-158; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Указ. соч. С. 72., либо со времен, предшествующих процессу образования централизованного Российского государства в XVI веке. См.: Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. М., 1999. С. 16; Мухаметшин Ф.Х. Указ. соч. С. 50; Алешков И.В. Исторический аспект проблем современного российского федерализма // Правовой статус субъектов современной РФ: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997. С. 46-47. Дело в том, что Россия как единое централизованное государство, действительно, появилась в результате многосложного процесса объединения (присоединения) разного рода земель, княжеств, царств, ханств. Но изначально Москвой проводилась целенаправленная и последовательная политика стирания различий между «русскими» территориями посредством использования различных механизмов (в том числе и переселения), а национальная специфика иных территорий никакого государственно-правового выражения не получила. Так, в условиях уже Российской империи некоторыми элементами автономии пользовались лишь Польша и Финляндия. Таким образом, на протяжении столетий Россия складывалась и развивалась как жесткое единое централизованное государство с централизованной системой управления и соответствующим менталитетом управленцев и управляемых в центре и на местах. Этот исторический факт, думается, подтачивает в определенной степени обоснованность существования федеративной системы в России.

Проблемы развития современного российского федерализма во многом связаны и с отсутствием в России тех общих условий, которые призваны способствовать процессам федерализации, оптимизировать их (наличие гражданского общества, способность населения к самоорганизации, стремление жить «федеративно», а не по принципу «управление - подчинение», относительно единый уровень цивилизационного развития территорий и т.д.).

Как следствие на рубеже XX-XXI веков наметилась тенденция централизации российского федерализма. Во многом этому способствовали три важных предпосылки:

1. Новая политическая «конъюнктура», сложившаяся в стране со сменой государственного руководства. Уже после назначения Председателем Правительства РФ В.В. Путина наметилась целенаправленная деятельность федерального центра на решение проблемы управляемости государством и, как следствие, ликвидацию «суверенных» и «полунезависимых» субъектов РФ. Решимость и воля федеральных органов государственной власти в этом вопросе наиболее ярко проявилась в относительно четко спланированной и последовательно осуществляемой контртеррористической операции на территории Чеченской Республики, «возвращенной» к настоящему времени в конституционно-правовое поле России. Качественно новый уровень взаимоотношений между Федеральным центром и субъектами РФ достаточно емко и точно охарактеризовал С.И. Каспэ: «Регионализация российского политического процесса осталась поверхностной, затрагивающей лишь тонкий элитный слой. И именно поэтому неожиданное восстановление властного потенциала Кремля привело к немедленной сдаче региональными лидерами завоеванных в прежние годы позиций: перехваченные ими ранее у центральной власти ресурсы остались присвоенными, но не освоенными, не изменившими своей природы. Единственным эмитентом политического капитала в России был и остается Кремль, приступивший в 2000 году к конфискации той части капитала, которая ранее оказалась, с молчаливого согласия верховной власти, распределена между локальными элитами» Каспэ С.И. Российская Федерация: строительство без проекта // Полис. 2000. №5. С. 60..

2. Небывало высокий рейтинг (по сравнению с большей частью президентства Б. Ельцина) Президента РФ В.В. Путина, внушительная социальная поддержка его деятельности на посту главы государства По данным информационного агентства «Интерфакс» и фонда «Общественное мнение» в электоральном рейтинге Президента РФ В.В. Путина наблюдается устойчивая тенденция к росту, и в настоящее время его поддерживают 54 % граждан России (См.: http: // news. ng. ru). . Это, в свою очередь, во многом связано с позитивными макроэкономическими показателями (рост валового национального продукта, планомерное сокращение дефицита федерального бюджета, относительно умеренная инфляция и т.д.) и, как следствие, качественными сдвигами в социальной политике государства.

3. На современном этапе в условиях ужесточения финансово-бюджетной дисциплины в стране подавляющее большинство субъектов РФ (за некоторыми исключениями) находится в прямой зависимости от федерального бюджета в силу явной дефицитности их собственных бюджетов. Экономически слабые регионы российского государства нуждаются в финансовой помощи, оказываемой федеральными властями в форме дотаций, субвенций и субсидий. Данный объективный фактор во многом обусловливает их лояльное поведение по отношению к политике федерального центра.

Наметившаяся тенденция централизации российского федерализма получила соответствующее конституционно-правовое закрепление. Хронологически первым в этом отношении стал Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005. , в котором предусмотрены организационно-правовые основы досрочного прекращения полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по решению федерального Центра соответственно путем принятия Федерального закона, издания Указа Президента РФ (п. 4 ст.9, п.1 ст. 19, п.2 ст.29.1 Закона). Не вдаваясь в подробный анализ механизма досрочного прекращения полномочий высших органов государственной власти субъектов РФ по решению федерального Центра, отметим, что в основе такого рода государственно-правовой ответственности региональных властей лежат установленные в судебном порядке факты нарушения в рамках регионального правотворчества (начиная с конституций (уставов) субъектов РФ) Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Как известно, новейшая история России характеризуется бурным законотворчеством субъектов РФ, во многом грубо попирающим нормы и принципы федерального законодательства и, прежде всего, федеральной Конституции См.: Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. С. 6; Ермошин Г. Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №2 (27). С. 32-37., что, наряду с другими факторами, порождало политико-правовую дезинтеграцию России. В этой связи заложенный в указанном Федеральном законе механизм досрочного прекращения полномочий высших региональных органов законодательной и исполнительной власти по решению федеральных властей призван стать действенным средством в борьбе с региональным правовым «сепаратизмом».

Тенденция централизации Российской Федерации получает свое отражение и в деятельности «стража» федеральной Конституции - Конституционного Суда РФ. Концептуальным в этом отношении следует признать уже приводимое в настоящей работе постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», подтвердившее незыблемость положения о принадлежности государственного суверенитета исключительно Российской Федерации, но не ее составным частям (субъектам РФ).

С подписанием Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112. можно связывать, на наш взгляд, метаморфозу тенденции централизации современного российского федерализма в завершенную закономерность. В соответствии с Указом институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах (регионах) РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Последних, согласно утвержденному Указом перечню, было образовано семь: Центральный федеральный округ (с центром в городе Москва); Северо-Западный федеральный округ (с центром в городе Санкт-Петербург); Южный федеральный округ (с центром в городе Ростов-на-Дону); Приволжский федеральный округ (с центром в городе Новгород); Уральский федеральный округ (с центром в городе Екатеринбург); Сибирский федеральный округ (с центром в городе Новосибирск); Дальневосточный федеральный округ (с центром в городе Хабаровск). Каждый из федеральных округов, в свою очередь, объединяет от шести до семнадцати субъектов РФ. На полномочных представителей Президента РФ, помимо собственно функции представления Президента России, возложена общая функция обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Отсюда вытекают и основные задачи полномочных представителей: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Следует отметить, что в оценке политической значимости учрежденного института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в литературе доминирует позиция, согласно которой данная реформа рассматривается как средство укрепления вертикали государственной власти и нейтрализации процессов фрагментации, подрывающих единство Российского государства, как механизм достижения большей централизации политической системы страны. См.: Казанцев В.Г. Южный федеральный округ и его Северо-Кавказский субрегион как предмет социально-политической теории и практики // Социально-гуманитарные знания. 2001. №1. С. 6; Момнен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. №5. С. 70-76. Вместе с тем важна и юридическая (конституционно-правовая) оценка места данного института в государственном устройстве современной России, его совместимости с конституционным принципом федерализма. Думается, что с формальных позиций анализируемый институт находится в русле Конституции РФ и ни коим образом не затрагивает конституционно закрепленную модель федеративного устройства. Анализ правового положения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах показывает, что конституционно разграниченные между РФ и субъектами РФ предметы ведения не перераспределяются и не относятся в той или иной своей части к ведению полномочных представителей Президента РФ и, уж тем более, федеральных округов. Полномочный представитель Президента не имеет права издавать какие-либо нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения органами государственной власти субъектов РФ, входящих в округ. Перечень полномочий, которыми он наделен, исходит исключительно из принципа обеспечения полномочным представителем Президента РФ реализации конституционных полномочий главы государства на территории соответствующего федерального округа. Таким образом, с формально-юридической точки зрения институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вряд ли можно рассматривать как структурный элемент государственного устройства современной России. Тем не менее, фактически, несмотря на официально проповедуемую идею укрепления федерализма и его конституционных основ, учреждение института полномочных представителей Президента РФ с образованием федеральных округов, консолидирующих по несколько субъектов РФ, может рассматриваться как попытка создания своего рода унитарного «каркаса» над федеративной системой России. А это, по всей видимости, есть самый первый крупный шаг федеральной власти на пути к российскому унитаризму как традиционной для нашей страны формы организации государственного устройства.

Проведенный нами анализ позволяет сделать следующие выводы:

- во-первых, в развитии российского федерализма можно выделить два основных этапа: советский (1918 - нач. 1990-х гг.) и современный (с начала 1990-х годов);

- во-вторых, причинная обусловленность советского федерализма на первых этапах его развития была связана преимущественно с политической дезинтеграцией России в ходе развития революционных событий после февраля 1917 года. Федерализм был использован большевиками как средство нейтрализации центробежных процессов и сохранения государственного единства страны. Последующее развитие советского федерализма (вплоть до 1990-х годов) носило номинальный характер и было обусловлено идеологически: оно соответствовало коммунистической концепции национально-государственного строительства. Фактически же формой государственно-территориального устройства России был сверхцентрализованный унитаризм, что отвечало требованиям советской тоталитарной политической системы, обеспечивавшей безраздельное политическое господство КПСС;

- в-третьих, политические и экономические реформы, проводившиеся с середины 1980-х годов первоначально в СССР, а затем и в РСФСР, предопределили эволюцию формы государственно-территориального устройства России. Постепенный переход от фиктивного советского федерализма к реальному (по Конституции РФ 1993 г.) федерализму диктовался прежде всего политическими причинами и условиями: локалистскими настроениями и политическими амбициями региональных политических элит (прежде всего, республик) и, как следствие, политической дезинтеграцией России; оценкой федерализма политиками и общественностью как важного и чуть ли не единственного условия построения в России демократической государственности и, следовательно, обеспечения свободы граждан. В основе развития современного российского федерализма лежат также экономические (различный уровень экономического развития регионов, экономическое районирование) и национально-этнические (наличие компактно проживающих национально-этнических общностей) причины и условия. В целом, развитие российского федерализма в 1990-х годах происходило в его крайне асимметричном децентрализованном виде, что получило соответствующее конституционно-правовое отражение;

- в-четвертых, дальнейшему развитию модели асимметричного децентрализованного российского федерализма препятствовали геополитические, естественно-географические и исторические причины и условия. Первые два фактора связаны соответственно с необходимостью удержания российских границ и обеспечения выживаемости российских регионов с суровыми природно-климатическими условиями. Исторический фактор заключается в отсутствии у российского федерализма исторических корней. Как следствие, на рубеже XX-XXI веков наметилась отчетливая тенденция централизации российского федерализма, которая к настоящему времени стала завершенной закономерностью.

Заключение

Важнейшее значение для государственно устроенной жизни человеческого сообщества имеет вопрос о государственно-территориальном устройстве. Федеративное государственно-территориальное устройство, присущее лишь каждому восьмому государству мира, занимает особое место в конституционно-правовой теории и практике. С ним связывают достижение рационализации государственного управления, обеспечение свободы личности и демократии, более эффективное решение национально-этнических, культурных и конфессиональных проблем, мобильность и динамизм развития общества и государства.

Соответственно весомую роль играет конституционно-правовой анализ причин и условий становления и развития федерализма в России и зарубежных странах. Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, становление и развитие той или иной формы государственного устройства обусловливается различными природно-климатическими, экономическими, национально-этническими, политическими и историческими факторами при возможном доминировании в отдельной стране в определенный конкретно-исторический период ее развития тех или иных факторов.

Во-вторых, подчеркивая объективный характер некоторых факторов влияния на становление и развитие федеративного государственного устройства, следует выделить особое значение естественно-географических и экономических причин и условий федерализации, что, в частности, нашло отчетливое отражение в федеративном устройстве таких государств, как Австралия, Аргентина, Канада, Мексика, Папуа Новая Гвинея и др.

В-третьих, важную роль в становлении и развитии федеративного государственного устройства играют факторы национального и культурного самоопределения отдельных компактно проживающих этнических групп населения страны. Однако в противовес существовавшей в советской науке государственного права точке зрения национально-культурные особенности не могут считаться исключительно объективной основой для становления и развития федеративного государственного устройства (примеры мононациональных федеративных государств - Австрии, Германии и полинациональных федеративных государств с субъектами федерации национально-этнического и административно-политического характера - Российской Федерации, Канады и др.).