Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации

Обращает на себя внимание подход законодателя Ивановской области. В Законе «О выборах в Ивановской области» от 21 августа 2000 года раскрывается смысл только термина «кандидат», причем весьма своеобразно. Кандидат, указывается в нем, - это «лицо, обладающее пассивным избирательным правом, выдвинутое или зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата…» Собрание законодательства Ивановской области. Специальный выпуск, 2000. . В представленном определении содержится попытка объединить понятия «кандидат» и «зарегистрированный кандидат».

С теоретической точки зрения такой подход заслуживает определенного внимания, т.к. он позволяет подчеркнуть единую правовую природу указанных субъектов избирательного процесса. В то же время с практической стороны гораздо правильней разграничивать указанные понятия, не создавая излишней терминологической путаницы. Профессор В.М. Корельский в своей работе не без основания отмечает: «Чем сложнее то или иное государственно-правовое явление, тем с меньшим успехом можно выразить в кратком его определении все существенное… В подобных случаях применяется несколько взаимосвязанных дефиниций, образующих понятийный ряд». Следует согласится с высказанной позицией, поскольку только именно при помощи двух обозначенных терминов можно, во-первых, отразить различный правовой статус указанных лиц и, во-вторых, отразить трансформацию (видоизменение) правового статуса кандидата в процессе всей избирательной кампании.

В законе «О выборах Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа», Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 10.01.2000 г. №5-оз (в ред. от 18.09.2001) «О выборах Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа» // Новости Югры. (Спецвыпуск), 2000; 2000, №135. как и в законе Ивановской области, не содержится нормы, раскрывающей понятие «зарегистрированный кандидат», хотя в самом его тексте оно используется, и довольно часто. В другом Законе «О выборах депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа» в редакции от 20 июня 2000 года, напротив, подобно федеральному, оба исследуемых понятия раскрываются Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 05.02.1996 г. №4-оз (в ред. от 20.06.2000) «О выборах депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа» // Новости Югры, 1996, №21; 2000, №76; 2000, №59. . В законодательных актах некоторых субъектов, например, таких, как Республика Мордовия, норм-дефиниций нет вообще, в текст нормативных актов включены бланкетные нормы, которые отсылают правоприменителя к правовым актам федерального уровня Закон Республики Мордовия от 27 ноября 1997 г. №44-З (в ред. Закона РМ от 27.06.2001 N 37-З) «О выборах Главы Республики Мордовия»..

Изложенное приводит к выводу: в законодательстве субъектов Российской Федерации нашли отражение разные подходы к определению понятий «кандидат», «зарегистрированный кандидат». В одних субъектах Российской Федерации закон копирует определения (нормы-дефиниции), содержащиеся в федеральном законе. В других - в законе содержатся определения с набором дополнительных признаков, характеризующих указанных участников избирательного процесса. Третий подход заключается в том, что оба исследуемых понятия смешиваются.

Проведенный диссертантом анализ позволяет прийти к выводу: кандидат должен отвечать двум основным требованиям. Во-первых, он должен быть выдвинут в установленном законодательством порядке. Во-вторых, кандидат должен быть выдвинут в качестве претендента на ту или иную выборную должность или на членство в каком либо органе. Зарегистрированный кандидат, помимо прочего, должен отвечать еще одному требованию: он должен обладать государственной регистрацией. Представленные требования являются основными, рассмотрим их.

1. Выдвижение в установленном законодательством порядке. В соответствии со ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях…» выдвижение кандидата - это самовыдвижение кандидата, инициатива избирательного объединения, избирательного блока в определении кандидата в выборный орган, на выборную государственную или муниципальную должность. Выдвижение кандидата представляет собой начальный этап реализации пассивного избирательного права, эта процедура состоит из ряда юридических действий, имеющих ключевое значение для приобретения статуса кандидата. Закон предъявляет к ней определенные требования, их соблюдение позволяет гражданину претендовать на участие в избирательной кампании в качестве кандидата и в конечном итоге получить статус зарегистрированного кандидата. Законодатель не случайно акцентирует внимание на необходимости выдвижения «в установленном порядке». Такой порядок на сегодняшний день регламентируется рядом нормативно-правовых актов, о которых пойдет речь ниже. Основным же из них является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Более подробно об указанной процедуре речь пойдет во второй главе.

2. Выдвижение в качестве претендента на ту или иную выборную должность, а также на членство в каком либо органе.

Словари русского языка, как было отмечено выше, кандидатом называют лицо, которое намечено для избрания, назначения или приема куда-либо. В юридической литературе можно встретить упоминание о кандидатах в представительные органы и на выборные должности (Т.А, Васильева См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 368.); о кандидатах в выборные органы и кандидатов на замещение выборных должностей (К.В. Арановский Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение. Владивосток, 1996, С. 256. ); о кандидатах на политические должности (С.Е. Чаннов Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов., 2000, С. 51. ); о кандидатах на должность и кандидатах в депутаты, «кандидатах в кандидаты» (А.Е. Постников Постников А.Е. Указ. соч., С. 61-64. ); о кандидатах в депутаты и на замещение выборной должности (К.В. Краснов Краснов К.В. Субъекты избирательного процесса в Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. - 278 с.) и т.д.

В соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях… » гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, может быть выдвинут в качестве претендента, во-первых, на замещаемую посредством прямых выборов должность и, во-вторых, на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления.

Ведя речь о должностях, замещаемых посредством прямых выборов, следует разделить их на две большие группы: должности государственные и должности муниципальные. Государственная должность в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 31. ст. 2990. .

В литературе понятию «государственная должность» и понятию «должностное лицо» уделено достаточно внимания, специалисты различных отраслей права обращались к указанной тематике. Наиболее полное научное обобщение этих понятий, выделение всех существенных признаков, характеризующих их, осуществлено в рамках науки административного права Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2000. С.206-217.; Васильев А.С. Понятие должностного лица с советском законодательстве и правовой науке // Известия ВУЗов, Правоведение. 1980. № 3. С. 47-48.; Манохин В.М. Служба и служащий в РФ. М.: Юрист, 1997.; Советское административное право / Под. ред. Манохина В.М. М.: Юридическая литература. 1977; Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование. М., 1996.; Усольцев А.Т. Должностное лицо в советском государственном управлении / Известия ВУЗов, Правоведение. 1987. №2. С.19.; Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., 1949. С.141.;. В настоящей работе нет смысла обращаться к указанным вопросам, поскольку они не входят в предмет нашего исследования.

Конечно, само понятие «должностное лицо» в какой-то мере близко к избирательному праву, однако остается все же за пределами его правового регулирования. Избирательное право опосредует лишь процесс избрания указанных лиц, т.е. служит лишь основанием (предпосылкой) для приобретения специального статуса, коим и является статус выборного должностного лица. Даже если придерживаться противоположной точки зрения Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов., 2000. 176 с., исходящей из того, что процедура замещения выборной должности является не предпосылкой, а элементом правового статуса должностного лица, то все равно само понятие, признаки и т.д. формируются все же за рамками указанной подотрасли права.

С позиции же избирательного права интерес к понятию «выборного должностного лица» обусловлен в первую очередь необходимостью разграничения статусов конкретных кандидатов в избирательном процессе, введением дополнительных гарантий и ограничений. Указанный вывод находит свое подтверждение и в Федеральном законе «Об основных гарантиях…». Так, законодатель фактически выделяет особые виды (категории) кандидатов, зарегистрированных кандидатов, статус которых отличается от статуса иных кандидатов, зарегистрированных кандидатов. Основное отличие заключается в том, что им запрещено использовать свое должностное или служебное положение (ст. 40). К указанной группе субъектов необходимо отнести:

кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, замещающих государственные или муниципальные должности;

кандидатов, замещающих государственные должности категории «А»;

кандидатов, являющихся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, либо работающих в них.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях…» не дается определение понятия «выборная должность», дефиниция же понятия «выборное должностное лицо» в 2002 году была включена в ст. 2 закона («Основные термины и понятия»). Однако по своей сути диспозиция представленной нормы не содержит качественной характеристики указанного понятия, в ней через запятую перечисляются сами выборные должности. Необходимо отметить, что представленный термин раскрывается не только в избирательном законодательстве. Так, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35. ст. 3506 гораздо раньше была сформулирована легальная дефиниция видового понятия «выборное должностное лицо местного самоуправления» (ст. 1).

Определения, содержащиеся в этих законах, схожи, однако есть и принципиальные отличия. Они касаются в первую очередь наименования избирателей и, как следствие, влияют на определение возможного круга лиц, имеющих право принимать участие в голосовании на выборах, проводимых в муниципальном образовании. ФЗ «Об основных гарантиях…» в ст. 2 необоснованно сужает круг таких лиц, поскольку закрепляет, что выборное должностное лицо - это «избираемый непосредственно гражданами РФ, проживающими на территории муниципального образования, глава муниципального образования». Подобная формулировка вступает в противоречие с нормами этого же закона, содержащимися в п. 10 ст. 4, которые закрепляют (конечно, при условии соблюдения определенных требований), право участия иностранных граждан в муниципальных выборах. С таких позиций представляется более удачной дефиниция, содержащаяся в уже упомянутом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой закреплено, что «выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно». Не вдаваясь в пространное толкование слова «население» в контексте представленного определения, отметим тем не менее, что под населением можно понимать как граждан, так и иных лиц, в том числе и иностранцев, проживающих на территории муниципального образования. В итоге такое определение в большей мере согласуется с указанными положениями закона, закрепляющими право этих субъектов на участие в выборах (п. 10 ст. 4 ФЗ).

В целом необходимо учитывать, что определения, содержащиеся в законах, регулирующих процесс выборов, во-первых, не претендуют на универсальность, во-вторых, решают сугубо частные задачи избирательного права.

Итак, исходя из нормативно закрепленных понятий, можно констатировать, что к выборным должностным лицам, т.е. лицам, находящимся на должностях, замещаемых посредством прямых выборов, относятся:

Президент Российской Федерации;

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

Глава муниципального образования (избираемый непосредственно гражданами РФ, проживающими на территории муниципального образования).

«Прямые выборы» - словосочетание, обозначающее один из основных принципов целого ряда проводимых в России выборов, но далеко не всех Традиционно прямые выборы означают, что избиратели непосредственно участвуют в голосовании за кандидата, принцип получил свое закрепление в ст. 3 и ст. 6 ФЗ «Об основных гарантиях…», как противоположность ему, современному правопорядку известен принцип косвенных и многоступенных выборов.. Позволим себе не согласится с авторами одного из последних учебных пособий по избирательному праву (2001г.) Д.Б. Кратковым и Е.В. Корчиго, которые указывают на то, что принцип прямого избирательного права распространяется на все виды выборов в РФ: «Российское законодательство не предусматривает возможности проведения непрямых выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления» Кратков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Вопросы и ответы / Под ред. д.юн. Ю.А. Веденеева. М.: Юриспруденция. С. 14-15.. Спорной также выглядит аналогичная позиция другой группы авторов: Ю.Д. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, С.Ю. Чудиной, изложенная в учебном пособии 2001 года «Избирательное право и процесс в Российской Федерации». Согласно их позиции, «любые формы косвенных выборов противоречат федеральному законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти» Ю.А. Дмитриев, В.Б., Исраелян, С.Ю. Чудина. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. Иркутск: Издательство ИП «Макаров С.Е.», 2001. С. 128-129.. С представленными утверждениями нельзя согласится в силу того, что порядок замещения отдельных должностей (мест в органах государственной власти) исключает прямое участие избирателей.

В этой связи заслуживает внимание мнение известных конституционалистов: профессора А.А. Безуглова и профессора С.А. Солдатова, которые прямо указывают на то, что «многостепенные выборы применяются при формировании половины состава Совета Федерации» Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов (полный курс). В трех томах. Том 2. М.: 2001. С. 80-82.. Подобной же точки зрения придерживается и кандидат юридических наук М.С. Матейкович, который еще в 1999 году указал, что «в настоящее время как косвенные выборы можно охарактеризовать формирование половины Совета Федерации…» Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Монография. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 1999. С. 84-86. .

Действительно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации избираются непосредственно гражданами, а затем уже в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации от 7 августа 2000 г.. № 32. ст. 3336. законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ избирает члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такую ситуацию следует признать многостепенными выборами, т.к. один орган избирается непосредственно населением, а затем уже сам этот орган принимает участие в формировании другого органа. Необходимо отметить, что для отечественного законодательства это не новая форма выборов: многостепенные выборы проводились еще в первые годы Советской власти, а затем, в начале 90-х годов, при формировании Верховного Совета России. Сегодня в ряде муниципальных образований глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления.

На современном этапе развития, к сожалению, еще не до конца сформирован легальный терминологический аппарат, закладывающий основу проведения таких выборов. Избирательному законодательству, например, вообще не известны такие термины, как «косвенные выборы» и «выборы многостепенные». В такой ситуации считаем необходимым дополнение ряда правовых актов, в первую очередь ФЗ «Об основных гарантиях…» положениями, закрепляющими, во-первых, соответствующие термины, во-вторых, общие принципы проведения таких выборов, и, в-третьих, общие, рамочные правила, регулирующие соответствующие избирательные процедуры и действия, а также статус соответствующих субъектов. Со временем возможно внесение дополнений в Конституцию РФ.

Кандидат может быть выдвинут в качестве претендента не только на замещение должности, но и на членство в каком либо органе. Если быть точным, то закон говорит о членстве в органах (палате органа) государственной власти или органах местного самоуправления.

Наука конституционного права уделяет пристальное внимание исследованию правовой природы государственных органов. Сегодня уже выработано достаточно ясное понятие «орган государственной власти», выделены его основные признаки. Среди ученых, конечно, существуют различные взгляды, однако большинство сходятся во мнении: государственный орган, во-первых, обладает конституционно-правовым статусом, во-вторых, создается в особом порядке, в-третьих, такой орган наделен государственно-властными полномочиями Чеботарев Г.Н., Матейкович М.С. Конституционное право Российской Федерации. Мультимедийный учебник. Лаборатория мультимедиа Тюменского государственного университета, 1999. Конституционное право. Учебник. Отв. ред. А.Е. Козлов М.: Издательство БЕК, 1996. С. 246-249.; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вызов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1999. С. 336-339., и др. .

Избирательное законодательство, хотя и не формирует понятие государственный орган, тем не менее содержит перечень их видов, закрепленный в ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях…». Исходя из федеративного устройства нашего государства, Конституция РФ, а за ней и упомянутый закон разделяют органы государственной власти на две группы:

а) федеральные органы государственной власти;

б) органы государственной власти субъектов РФ.

В каждой из представленных групп виды органов, формирование которых является целью выборов, различны.

Поскольку выше мы определили круг выборных должностных лиц, т.е. лиц, замещающих должности посредством участия в прямых выборах, обозначим сейчас лишь те органы государственной власти, на «членство» в которых может претендовать кандидат. К таким органам относятся:

Государственная Дума Федерального Собрания РФ;

иные федеральные органы государственной власти, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые в соответствии с действующим законодательством гражданами РФ;

законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;

иные органы государственной власти субъектов РФ, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов РФ, избираемые в соответствии с действующим законодательством гражданами РФ.

Несмотря на то, что ФЗ «Об основных гарантиях…» к органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ относит также Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), их в приведенный перечень мы целенаправленно не включили, так как ведем речь о кандидатах, выдвинутых в качестве претендентов на «членство в органе государственной власти». Естественно, что такая формулировка законодателя исключает из этого перечня органы государственной власти, состоящие из одного лица. Сама постановка вопроса о членстве в таком органе неуместна. Именно по указанной причине, а так же с учетом положений, содержащихся в определении понятия «кандидат», следует проводить подобное разграничение.

В этой связи следует обратить внимание на то, что на современном этапе развития науки и законодательства под государственным органом понимается не только коллегиальный орган, являющийся юридическим лицом, но и физическое лицо с особым государственно-правовым статусом, замещающее определенную должность. Профессор М.В. Баглай прямо указывает на это: «Орган власти может быть и в лице одного человека» Баглай М.В. Указ. соч. С. 336-339..

Среди органов местного самоуправления, на членство в которых может претендовать кандидат, выделим представительные и иные выборные органы местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами РФ на территориях осуществления местного самоуправления.

3. Третьим предъявляемым только к зарегистрированным кандидатам, требованием является регистрация кандидата уполномоченным на то государственным органом. Наличие регистрации - это тот признак, который отличает правовой статус одних кандидатов, зарегистрированных, от правового статуса других кандидатов, только лишь «выдвинутых» в качестве таковых. Реализация указанной процедуры служит юридическим фактом для изменения (трансформации) правового статуса кандидата.

Регистрация кандидата производится избирательной комиссией при условии предоставления им целого ряда документов. Сегодня перечень таких документов значительно расширен (ст. 33-38 ФЗ). С момента регистрации кандидат получает дополнительные права, на него возлагаются дополнительные обязанности, но в то же время его деятельность обеспечивается и большим объемом гарантий (см., например ст.: 41 ФЗ). До принятия нового федерального закона зарегистрированные кандидаты обладали исключительной прерогативой на проведение предвыборной агитации, теперь это право в равной степени распространяется на всех кандидатов (ст. 49). Самое же значимое и весомое право, неразрывно связанное именно со статусом зарегистрированного кандидата, - это право быть внесенным в бюллетень для голосования (ст. 63 ФЗ).

Необходимо подчеркнуть, что практически все без исключения законы, регулирующие порядок проведения выборов в РФ, содержат достаточно подробное описание тех правил, которые установлены на этапе регистрации кандидатов. Не будем переходить на описательный стиль изложения, тем более что в научной и учебной литературе уже давно содержатся соответствующие разделы, подробно, практически «пошагово» рассматривающие эту процедуру. Однако отдельные проблемные вопросы будут особо внимательно исследованы во второй главе работы.

1.2 Правовой статус кандидата: понятие и структура

Проблема правового статуса в юридической науке является не новой, однако до сих пор не велось серьезных исследований, посвященных правовому статусу кандидата. Видимо, этим можно объяснить то, что не в достаточной степени определенно сформулировано его понятие, фактически не исследована его структура, не определены обязательные элементы. При этом следует иметь в виду, что вопрос нельзя назвать совершено «пробельным», поскольку, во-первых, сам термин в науке и практике используется довольно часто, во-вторых, в подавляющем большинстве законов, регулирующих избирательный процесс, отдельные главы закрепляют правовой статус кандидатов и, в-третьих, ряд авторов в своих работах все-таки исследовали указанный вопрос. Вместе с тем, объем правового регулирования, а также уровень теоретических исследований недостаточны.

Потому прежде чем приступить к анализу специального правового статуса, коим является статус кандидата, рассмотрим вопросы общей теории. Следует согласиться с мнением, что «учение о правовом статусе, разрабатываемое в рамках и методами теории государства и права, имеет, несомненно, методологическое значение для отраслевых правовых наук» Денисов А.И., Раджабов С.А. Социалистическое общенародное государство /в свете решений ХХVII съезда КПСС/. Душанбе, 1982. С. 303. . Обратиться к анализу общего понятия правового статуса нас заставляет также отсутствие единого теоретического подхода к указанному вопросу, что в свою очередь затрудняет задачу исследования специального правового статуса кандидата. А.А. Безуглов еще в 1971 году, исследуя правовой статус депутата, указывал на аналогичную проблему Безуглов А.А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 21.. Ситуация, конечно, изменилась, проведены масштабные исследования, но единый подход так и не выработан.

Теория правового статуса, правового положения личности начала активно разрабатываться еще в Советском Союзе. В 60-е - 80-е годы прошлого столетия в юридической литературе появилось немало статей, брошюр, учебников, диссертационных и монографических исследований, посвященных вопросам правового статуса граждан, как на отраслевом, так и на общетеоретическом уровне. Различные модели, созданные учеными в то время, получили свое дальнейшее развитие и поддержку в современный период развития правовой науки. Разработкой проблемы правового статуса личности в рамках общей теории права занимались такие ученные, как С.С. Алексеев, Н.В. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Г.В.Мальцев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.А. Палютин, М.С. Строгович, В.М. Чхиквадзе, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская и другие.

Категория «правовой статус» представляет собой многоаспектное правовое явление. Более того, эта категория не только многоаспектная, но и многоэлементная, что и вызывает определенные трудности при ее анализе Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 48 . По нашему мнению, именно по указанной причине среди специалистов не сформировано единое мнение относительно понятия «правовой статус», его обязательных структурных элементов, используемой терминологии, нет единого мнения и в отношении ряда других вопросов. Анализ литературы позволяет выявить несколько точек зрения по каждому из указанных блоков вопросов.

1. Вопрос о понятии и обозначении исследуемого явления. Существует по крайней мере пять специальных терминов, которые упоминаются исследователями при изучении явления: 1) правовой статус; 2) правовое положение; 3) правовой модус; 4) правой комплекс; 5) гражданское состояние. Если первые два термина в науке прижились, то о трех последних этого сказать нельзя. Они редко используются в монографических исследованиях, а тем более в учебной и методологической литературе, российскому избирательному законодательству они совсем неизвестны. Обзор и соответствующий анализ литературы позволяет прийти к мнению, что существующие терминологические разногласия обусловлены продолжающейся дискуссией о правовой природе рассматриваемого явления.

Исторически первыми появились категории «правовой статус» и «правовое положение». Спор вокруг них в первую очередь касается двух ключевых моментов. Одни считают их терминами тождественными (М.С. Строгович, Н.И. Матузов, Л.Д. Воеводин), другие, напротив, говорят об их разности (Н.В. Витрук, В.А. Кучинский, Н.С. Малеин). При этом вторые различают, как правило, два самостоятельных понятия: правовой статус личности и правовое положение личности, либо говорят о правовом положении (статусе) в широком смысле и правовом положении (статусе) в узком смысле Новоселов В.И. Два понятия правового положения граждан СССР // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 года. Саратов, 1980. С. 249-254. . По мнению этих ученых, правовое положение личности - понятие более широкое, чем правовой статус. Оно включает в себя права и обязанности (правовой статус), а также такие элементы, как гражданство, правосубъектность, субъективные права и обязанности Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в развитом социалистическом обществе. М.: 1980. С.27.; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М.: 1978. С. 133. и др..

Те же, кто ставит знак равенства между указанными понятиями, обращают внимание на их этимологическое тождество Строгович М.С. Избранные труды. В 3т. Т.1. Проблемы общей теории права. М.: Наука, 1990. С. 237; . Они считают, что эти понятия равнозначны, а попытки их разграничить выглядят искусственными и неубедительными Матузов Н.И. Указ. соч. 1987. С. 52.. П.Г. Семенов подчеркивает, что предлагаемое разграничение «ничего не меняет по существу и едва ли оправдано» Семенов П.Г. Конституция и гражданин // Теоретические основы Советской конституции. С.7. . Профессор Г.Н. Чеботарев в одной из работ также указывает, что «правовой статус депутата - это его положение в общественных отношениях, урегулированное нормами права Чеботарев Г.Н. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. Тюмень: Издательство ТГУ, 2001. С. 77 . Основной аргумент этой группы ученых сводится к тому, что статус - это и есть положение, состояние, позиция. Следует согласиться с указанной точкой зрения. При этом обратим внимание: законодатель также не проводит водораздел между указанными понятиями и использует их как понятия тождественные. Например, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Российская газета от 8 июля 1999 г. содержит в своем названии термин «статус», а Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Парламентская газета от 31 июля 2002 г., № 144. термин «правовое положение», тем не менее, текстуальный анализ этих законов позволяет утверждать, что они включают они в себя практически идентичные группы норм, закрепляющие права, обязанности, ответственность и другие элементы, характеризующие статус, положение соответствующих субъектов, каждый применительно к своей сфере правового регулирования.

Отдельными специалистами была высказана оригинальная точка зрения, согласно которой термин «правовой статус» относится только к гражданам, а термин «правовое положение» - к организациям, т.е. юридическим лицам Правовой статус работников сельскохозяйственных предприятий. / Под ред. М.И. Козыря и Г.В. Чубукова. М.: Наука, 1987. С. 18-19. .

В ходе полемики в 1975 году З.К. Александрова предложила уйти от развернувшегося спора и обозначать исследуемое понятие (категорию) принципиально иным, новым термином «правовой комплекс». Под ним предлагалось понимать совокупность юридических элементов, в соответствии с которыми оформляются отношения граждан с государством. Правовой статус и правовое положение было предложено включить в указанную категорию наряду с такими элементами, как гражданство, принципы и гарантии. Ядром же правового комплекса был объявлен правовой статус гражданина Александрова З.К. Теоретические вопросы правового статуса граждан зарубежных социалистических стран Европы. Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск., 1975. С. 14. . Однако категория и соответствующий термин все же не прижились в науке и совершенно не использовались в законодательстве, хотя и не были оставлены без внимания.

Термин «правой модус», введенный в научный оборот В.А. Палютиным, На это указывает Н.В. Витрук в своей работе Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Изд-во Наука, 1979. С. 187. как таковой стоит за рамками спора о понятии явления. Таким специфическим образом в литературе иногда именуется категория специального правового статуса. То же можно сказать и о термине «гражданское состояние», используемом в работах Л.Я. Гинзбурга Гинзбург Л.Я. Статус гражданина при вступлении в трудовые правоотношения // Советское государство и право. М., 1975. № 5. С. 94. , но об этом пойдет речь позже.

2. Вопрос о структуре явления. В теоретических исследованиях относительно структуры явления оформились, по существу, две полярные позиции. Первая, узконормативная, исходит из того, что правовой статус - это совокупность прав и свобод. А такие институты, как гражданство, правосубъектность, общие правоотношения, ответственность и т.п. «выполняют по отношению к правовому статусу функции либо предпосылок, либо производного элемента, продукта проявления правового статуса» Горшенев В.М. Структура правового статуса гражданина в свете Конституции СССР 1977 года // Правопорядок и правой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР. -Саратов, 1980. - С. 52. . Член-корреспондент Российской академии наук Е.А. Лукашева обозначает такие категории, как гражданство, общая правоспособность и юридическая ответственность дополнительными элементами, вторичными по отношению к основным (правам и обязанностям), либо категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса Права человека. Учебник для вузов. Ответственный редактор - член-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 2000. С. 91-92. . В основе такой позиции лежит упомянутый выше различный подход к понятию правого статуса и правового положения.

Необходимо отметить, что на ранних стадиях проведения исследования отдельные ученые отождествляли правовой статус только лишь с правосубъектностью, таким образом, она была его единственным элементом Мицкевич А.В. Некоторые вопросы учения о субъективных правах личности // Правоведение. 1958. № 1. С. 34. .

Сущность второй позиции заключается в том, что сводить правовой статус только к нормативно закрепленным правам и свободам нельзя. Сторонники этой позиции наряду с правами и свободами включают в правовой статус широкий набор других элементов, отражающих те или иные явления правовой действительности. Например, профессор Л.Д. Воеводин, один из крупнейших специалистов в этой области, наряду с правами и обязанностями в его содержание включает также правосубъектность, гражданство, принципы и гарантии Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 27-38. . С этой точкой зрения частично соглашается В.А. Палютин, который, однако, считает, что в правовой статус входят не все принципы, а лишь принцип равноправия граждан Палютин В.А. Рецензия на книгу Л.Д. Воеводина Конституционные права и обязанности советских граждан // Советское государство и право. 1973, № 5. С. 133.; Палютин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1971. С. 230. . По мнению другого крупного исследователя Н.И. Матузова, в понятие правового статуса входят такие элементы, как 1) соответствующие правовые нормы; 2) правосубъектность; 3) общие для всех субъективные права, свободы и обязанности; 4) законные интересы; 5) гражданство; 6) юридическая ответственность; 7) правовые принципы; 8) правоотношения общего (статутного) характера. Всего, отмечает ученый, в правовой статус входит около десятка различных элементов Матузов Н.И. Указ. соч. С. 59. . М.С. Строгович относит к его обязательным элементам права, правовые (юридические) обязанности, гарантии, ответственность Строгович М.С. Указ. соч. С. 244..

С позиции представленных авторов, правовой статус аккумулирует в себе многие правовые явления, имеет сложную структуру Матузов Н.И. Указ. соч. С. 49.. Он признается наиболее общей правовой категорией, охватывающей всю сферу юридических связей и отношений между личностью и обществом, всю совокупность правовых средств, которыми государство определяет и закрепляет статус личности в данной системе общественного устройства Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 192. .

Таким образом, относительно структуры явления так же, как и относительно понятия, единой точки зрения нет. Однако при таком многообразии мнений по вопросу очевиден один общий момент: права всеми без исключения называются в качестве обязательного элемента. В своем исследовании мы будем опираться на широкий подход в определении правового статуса, поскольку он позволяет более полно раскрыть содержание этого правового явления, охватить все его грани и аспекты. Тем не менее, в дальнейшем мы обозначим конкретный круг элементов, входящих, по нашему мнению, в правовой статус кандидата.

3. Социальный и правовой статусы. Статус общий, специальный и индивидуальный. В теории права принято различать статус социальный и статус правовой (юридический). Вокруг соотношения этих понятий также развернулась интересная полемика, хотя она и менее заметна на общем фоне. Обсуждается несколько актуальных вопросов, один из которых звучит примерно так: «Каково место правового статуса в структуре статуса социального и каково их соотношение: прямое или опосредованное?» Суть другого вопроса заключается в том, совпадает ли статус правовой со статусом социальным, является ли первый выражением (отражением) второго, или же существует независимо, изолированно от него. И еще один обсуждаемый вопрос, тесно связанный с первым: «Правовой статус на «выходе» к статусу социальному един или же существуют его разновидности (социально-экономический правовой статус, политико-правовой статус, социально-культурный правовой статус и т.д.)?» См. работы.: Демократия и правовой статус личности в социалистичесом обществе / Под ред. В.М. Чхиквадзе. М., 1987. С.63.; Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики). Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург., 2001. С. 47-48.; Матузов Н.И. Указ. соч. С. 48.; Н.В. Витрук Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Изд-во Наука, 1979. С. 20-25.; Облиенко С.В. Индивидуальный социально-правовой статус личности и механизм его функционирования (общетеоретический аспект) Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 51-52. и др.

Мы не будем останавливаться на указанных вопросах. Они, по нашему мнению, стоят значительно в стороне от предмета работы и не служат решению поставленных задач, хотя и заслуживают отдельного исследования в рамках общей теории права. В то же время для нас непосредственное и актуальное значение имеет вопрос относительно разновидностей правового статуса, деления его на такие группы, как общий, специальный и индивидуальный. Актуальность вопроса обусловлена, во-первых, необходимостью научно обоснованного отнесения статуса кандидата к одному из устоявшихся видов, статутных состояний, а во-вторых, такое отнесение позволит оптимальным образом разобраться с его понятием и структурой, в-третьих, позволит выработать практические рекомендации.

Действительно, многие ученые рассматривают правовой статус как сложное, многовидовое образование, выделяя такие его разновидности, как общий, специальный и индивидуальный. Общий правой статус - это исходная категория, определяющая положение личности в обществе. Это своеобразный стандарт, позволяющий всем индивидам обладать равными возможностями. Собственно говоря, именно с него и начались все исследования. Потому в юридической литературе понятие общего правового статуса является общепризнанным. Например, В.А. Кучинский указывает: «Права и обязанности, относящиеся ко всем гражданам, то есть носящие всеобщий характер, должны в своей совокупности рассматриваться как общий правовой статус» Н.В. Витрук писал: «Следует признать правильным выделение понятия единого общего правового статуса гражданина» Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в развитом социалистическом обществе. М.:., 1980. С.187; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М.: 1978. С. 30. .

Наряду с этим устоявшимся понятием в правовой науке используется еще одно - специальный правовой статус. Таким понятием обозначают обычно особое правовое состояние отдельных индивидов в зависимости от конкретного положения, занимаемого ими в обществе. Однако в науке не выработано единого понятия «специальный правовой статус», нет и единого термина, обозначающего его.

Так, Н.И. Матузов считает, что специальный правовой статус охватывает собой совокупность признаков, характеризующих правовое положение отдельных категорий граждан (например, студентов, пенсионеров, военнослужащих, депутатов и т.д.) Матузов Н.И. Указ. соч. С. 52.. Н.В. Витрук указывает, что понятие специального правового статуса охватывает специальные (особенные субъективные) права и обязанности определенной категории людей, объединенных специфическими чертами их социально-классового, служебного и иного положения Витрук Н.В. Указ. соч. С.187.. В.А. Палютин говорит об особом правовом состоянии, в содержание которого входит совокупность специфических прав и обязанностей определенной группы индивидов.

Именно В.А. Палютин для обозначения специального правового статуса предложил новый (на тот период времени) термин «правовой модус». В одной из своих работ он писал: «Под правовым модусом мы понимаем совокупность норм объективного права, закрепляющих на основе правового статуса гражданина права и обязанности субъектов права данного вида по признаку возраста, пола, профессии, рода занятий и т.п. Палютин В.А. Государство и личность. /Правовые аспекты взаимоотношений/. М.: Наука, 1974. С. 198. .

В переводе с латинского языка слово модус (modus) означает способ, мера, вид, образ. Сторонники этого термина считают, что он как синоним специального правового статуса более удачен и удобен. Противники же, напротив, указывают, что он крайне нечеток, многозначен и не очень благозвучен. Обращается внимание и на то, что в домарксистской философии «модус» - это свойство предмета, присущее ему лишь при определенных состояниях; в логике - разновидность силлогизмов; в грамматике - наклонение. Такое многообразие этого понятия затрудняет его использование в праве Матузов Н.И. Указ. соч. С. 54.; Каминский Б.Б. Индивидуальный правовой статус. Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1986. С. 55-56. .

С неизбежностью возникает вопрос: представляет ли указанный термин ценность для настоящего исследования? Думается, что нет. Предложенный в 70-е годы прошлого столетия, он так и не прижился в научной среде, хотя и получил определенную поддержку (преимущественно в отраслевых исследованиях). Для нас первоочередное значение имеет тот факт, что законодательство не восприняло этого термина. Ни в одном законе, в той или иной степени затрагивающем вопросы правового положения отдельных субъектов права, мы его не встретим. Как следствие, в правоприменительной практике он не используется. При этом следует отметить, что понятийный аппарат теории правового статуса все-таки следует признать скудным. Следовательно, поиск (конструирование) новых понятий и терминов должен продолжатся.

Если исследовать историю вопроса, то можно встретить по крайней мере еще одну попытку ввести в научный оборот новый термин, обозначающий исследуемое явление. Правовед Л.Я. Гинзбург в своих работах по трудовому праву использовал понятие «гражданское состояние». Он писал: «По статусу все граждане СССР равны, хотя они различаются по гражданскому состоянию». И далее: «В целом гражданское состояние по действующему советскому праву включает следующие обстоятельства фактического порядка, связанные с личностью гражданина /трудящегося/: гражданство, пол, возраст, состояние здоровья, семейное положение, образование, место жительства, трудовой стаж, занятость, судимость». Гражданское состояние есть «совокупность таких фактов, которыми определяется положение гражданина как субъекта права» Гинзбург Л.Я. Указ. соч. С. 94.;. По сути дела, исходя из понятия гражданского состояния, автор таким термином фактически обозначал понятие специального правового статуса. Однако в таком качестве в научной среде термин также не прижился.

Различие между общим и специальным правовым статусом может быть определено как различие между общим и особенным. Специальный правовой статус представляет для нас несомненную значимость, поскольку закрепляет положение личности как субъекта, выполняющего определенные социальные функции, наделенного определенной социальной ролью, допустим, ролью кандидата в депутаты, студента и т.д. Безусловно, любая личность является носителем конкретной социальной роли, индивид всегда занимает какую-либо социальную позицию, которой свойственна определенная модель, образ поведения. Но в специальном правовом статусе закрепляется не просто социальная, а именно правовая роль личности. Тем самым специальный правой статус дополняет и развивает общий правовой статус личности, конкретизируя его исходя из реальной обстановки и места личности в обществе.

Н.В. Витрук подчеркивает, что специальные правовые статусы включают специфические права и обязанности отдельных категорий лиц, тогда как общий правовой статус гражданина охватывает собой те юридические права, обязанности и законные интересы, которые присущи всем гражданам и каждому гражданину в отдельности независимо от особенностей семейного, половозрастного и иного положения. Два этих статуса в определенном объеме совпадают, поскольку специальные правовые статусы вытекают из общих прав, обязанностей и законных интересов граждан, основываются на них, конкретизируют, развивают и дополняют Витрук Н.В. Указ. соч. С. 186-188. .

Помимо понятия общего и специального правового статуса, в науке, как было отмечено выше, принято выделять индивидуальный правовой статус, который включает в себя общий и специальные правовые статусы. Индивидуальный статус - это статус конкретного гражданина в строго определенной жизненной ситуации. Например, статус кандидата в мэры города Н… Петрова в судебном процессе по жалобе, поданной на его действия со стороны избирательной комиссии, - это статус индивидуальный. Обусловлен он теми особенностями, которые присущи только лишь кандидату Петрову в отдельно взятой ситуации и с учетом конкретных обстоятельств возникновения этого правоотношения.

Однако не все разделяют подобную точку зрения. Отдельные специалисты считают, что все-таки такого статуса не существует вообще. Например, один из исследователей, В.А. Кучинский, пишет: «Избирая или изменяя свое место в обществе, гражданин не влияет на содержание общего или специальных правовых статусов, в которых воплощена государственная воля, не создает своего особого правового статуса». Далее он указывает, что «нет индивидуальных статусов, а есть изменяющееся в зависимости от конкретных обстоятельств соотношение общего и специальных правовых статусов, распространяющихся на конкретного гражданина». С позиции этого ученого, государство раз и навсегда определяет виды и объем правовых статусов, а следовательно, исчерпывающим образом закрепляет статус любого индивида. Такой подход, на наш взгляд, не совсем точен. Дело в том, что в процессе жизнедеятельности каждый человек вступает в бесконечное множество связей, приобретает большое количество прав и обязанностей. Одно и то же лицо может обладать одновременно несколькими правовыми статусами, и в зависимости от обстоятельств эти статусы могут по-разному взаимодействовать между собой. Однако такое взаимодействие как раз и образует это особое правовое явление, именуемое индивидуальным правовым статусом.

Учитывая индивидуальность каждого человека, а также принимая во внимание, что жизненные ситуации всегда разнообразны и не похожи друг на друга, с этим следует согласиться. В уже приведенном примере с кандидатом Петровым можно выявить указанные закономерности. Петров как личность обладает общим правовым статусом, как кандидат он обладает специальным статусом кандидата, а как участник гражданского процесса - еще одним специальным статусом. Так может быть доведено до нескольких «активных» правовых статусов одновременно. Исходя из позиции В.А. Кучинского, кандидат Петров не обладает особым индивидуальным статусом, а лишь «соотношение» всех перечисленных статусов «распространяется» на него. С этим утверждением можно согласиться, однако следует признать, что такое соотношение статусов и их взаимодействие как раз и образует особый строго индивидуальный статус гражданина Петрова и никого другого. Если же не учитывать этого, то следует признать, что статус Петрова идентичен статусу, допустим, кандидата Сидорова, который, в отличие от него, не является участником гражданского процесса, работает в СМИ, является гражданином другого государства (выборы муниципальные) и в силу этого обладает другим набором правовых статусов.

Подведем итог. Правовой статус как родовое понятие включает в себя: а) общий правовой статус, б) специальные правовые статусы и в) индивидуальный правовой статус. Соответственно положение каждой конкретной личности можно характеризовать через указанные категории.

Выше мы попытались выявить и проанализировать все основные точки зрения относительно понятия, структуры и видов правового статуса (правового положения), сложившиеся в науке. Достаточным образом исследовав ключевые вопросы теории правового статуса, можно прийти к выводу, что категория представляет собой многоплановое и многоаспектное правовое явление. Спор, развернувшийся в 70-е - 80-е годы, к единому знаменателю научную общественность так и не привел. Сегодня единого мнения также не сформировано. Показательными в этом смысле являются работы двух крупнейших исследователей и активных участников развернувшейся тогда полемики: профессора Е.А. Лукашевой и профессора Л.Д. Воеводина. Каждый из них по прошествии многих лет в своих научных работах как бы для себя подвел итог, снова актуализировал проблему и обозначил свою позицию Права человека. Учебник для вузов. Ответственный редактор - член-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 2000. - 573 с.; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в россии. Учебное пособие. М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА.М-НОРМА, 1997. - 304 с. . Это представляется, на наш взгляд, очень важным. Но спор затянулся на сорок с лишним лет. В такой ситуации, когда в теории права не могут прийти к единой точке зрения, страдают отраслевые исследования. Без сомнения, назрела необходимость в проведении серьезных исследований с привлечением большой группы ученых, причем инициатива должна идти не от частных лиц, а от серьезных научно-исследовательских организаций.