Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации

Ведя речь об избирательном фонде, необходимо учитывать, что его существование тесным образом связано со специальным избирательным счетом кандидата, поскольку в соответствии с п. 11 ст. 58 все денежные средства, образующие его, перечисляются именно на специальный избирательный счет. Следовательно, самостоятельное автономное существование такого фонда с точки зрения избирательного законодательства просто невозможно. Однако такое положение, по нашему мнению, не означает, что все денежные средства, поступающие на специальный избирательный счет кандидата, автоматически становятся средствами его избирательного фонда. Вопрос разграничения средств, поступающих на избирательный счет кандидата, и средств, образующих его избирательный фонд, имеет большое практическое значение, поскольку напрямую затрагивает важнейшие права и обязанности кандидата. Остановимся на наиболее важных дискуссионных моментах, нашедших свое подкрепление в судебной практике и в силу несовершенства закона требующих своей дальнейшей детализации.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях…» применительно к средствам, используемым кандидатом на финансирование избирательной кампании, применяются два основных понятия: «средства избирательного фонда кандидата» и «иные денежные средства». При этом кандидат имеет право использовать для финансирования своего участия в выборах только средства избирательного фонда. Соответственно для его формирования он открывает специальный счет в филиале Сберегательного банка (п. 11 ст. 58 ФЗ). При этом, как мы уже отмечали выше, текстуальный анализ рассматриваемых норм позволяет утверждать, что средства, поступившие на такой счет, автоматически не признаются средствами избирательного фонда кандидата. К таким выводам мы пришли в результате следующих размышлений. Во-первых, специфика избирательного счета заключается в том, что предназначен он для обязательного аккумулирования всех без исключения средств, поступающих к кандидату, т.е. как средств, отвечающих требованиям закона, так и средств, которые не могут формировать его избирательный фонд. К последним относятся а) средства анонимных и иных жертвователей, в отношении которых существует прямой запрет законодателя; б) средства пожертвований, размер которых превышает законодательно установленный максимальный размер.

Во-вторых, как следует из п. 5 ст. 58 ФЗ, средствами избирательного фонда кандидата могут являться только денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете кандидата и отвечающие установленным требованиям закона. В соответствии с указанной нормой денежными средствами, отвечающими требованиям закона, признаются исключительно перечисленные в установленном порядке на специальный счет кандидата: а) средства, выделенные кандидату на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией; б) собственные средства кандидата; в) средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; г) добровольные пожертвования физических лиц; д) добровольные пожертвования юридических лиц.

Таким образом, исходя из вышеуказанных критериев «средств избирательного фонда кандидата», к иным денежным средствам можно отнести:

1. Денежные средства, которые не поступали на специальный счет кандидата, а напрямую были израсходованы им на мероприятия, связанные с его избирательной кампанией.

2. Денежные средства, поступившие на специальный счет кандидата, но не отвечающие требованиям закона. К ним отнесем:

а) денежные средства, поступившие на специальный счет кандидата от лиц, которым запрещено осуществлять пожертвования;

б) денежные средства, поступившие на счет кандидата от надлежащего жертвователя, но в размере, превышающем установленный законом максимальный размер, данные пожертвования признаются иными денежными средствами только в части превышения.

Факт того, что пожертвования, поступившие на избирательный счет кандидата от лиц, которым в соответствии с пунктом 6 ст. 58 ФЗ запрещается осуществлять пожертвования, а также того, что пожертвования в размере, превышающем максимальный размер, в части превышения не могут являться средствами избирательного фонда кандидата, подтверждается тем, что согласно пункту 9 ст. 58 ФЗ на кандидата возложена обязанность возвратить данные пожертвования полностью или в части превышения жертвователям, а анонимные пожертвования перечислить в доход соответствующего бюджета.

При этом для выполнения выше названной обязанности законодатель предоставляет кандидату 10-дневный срок. В течение этого срока кандидат должен произвести проверку поступивших на его счет средств на предмет легальности: могут ли данные средств являться средствами избирательного фонда или они являются иными денежными средствами. В том случае, если у кандидата недостаточно информации, он вправе сделать запрос о жертвователе в избирательную комиссию и получить у нее имеющуюся на день поступления информацию или обратиться непосредственно в филиал Сберегательного банка, в котором открыт его счет.

Если кандидат не выполняет свою обязанность возвратить или перечислить в бюджет денежные средства, а наоборот, принимает решение о принятии средств конкретного жертвователя в свой избирательный фонд, данные средства, по нашему мнению, не становятся средствами избирательного фонда кандидата, а по-прежнему остаются иными денежными средствами, так как объективно не отвечают законодательно установленным критериям.

Решением о принятии средств конкретного жертвователя следует признать, во-первых, действия кандидата, направленные на дачу банку поручения оплатить определенные мероприятия, и, во-вторых, бездействие кандидата, т.е. оставление пожертвований на своем счете по истечении срока их возвращения жертвователю или перечисления в бюджет.

Из сказанного следует очевидный вывод. Во-первых, необходимо четко разграничивать два основных понятия: специальный избирательный счет кандидата, предназначенный для аккумулирования всех поступающих кандидату средств и избирательный фонд кандидата, который может формироваться только за счет средств, отвечающих требованиям закона и находящихся на этом же счете.

Во-вторых, такое организационное и техническое объединение на одном счете легальных и не отвечающих требованиям закона денежных средств не приводит к «смешению» средств избирательного фонда и средств, не отвечающих требованиям закона (иных денежных средств, не входящих в избирательный фонд), так как Федеральный закон налагает на кандидата специальные обязанности:

вести учет средств, поступающих на его избирательный счет, определять их соответствие требованиям закона (легальность);

после проведения проверки на легальность принимать решение о формировании из этих пожертвований избирательного фонда или отнесении этих средств к средствам, подлежащим возврату полностью или в части жертвователям или перечислению в доход соответствующего бюджета.

Столь подробное изложение правовой позиции по рассматриваемому вопросу не случайно. По нашему мнению, его актуальность для настоящего исследования обусловлена целым рядом факторов.

Во-первых, новый федеральный закон в отличие от закона 1997 года прямо устанавливает, что при финансировании своей избирательной кампании использование кандидатом иных денежных средств, помимо средств собственного избирательного фонда, может служить основанием для отказа в его регистрации (под пункт з) п. 23 ст. 38).

Во-вторых, вводя указанное основание для привлечения к ответственности кандидата, законодатель совершенно не раскрывает понятие «средства избирательного фонда» и понятие «иные денежные средства», не устанавливает также и критерии отнесения тех или иных денежных средств к иным, не водящим в избирательный фонд.

В-третьих, в юридической науке рассматриваемый вопрос практически не исследован. Традиционно всеми признается, что к иным денежным средствам можно отнести денежные средства, которые не поступали на специальный счет кандидата, а напрямую были израсходованы им на мероприятия, связанные с его избирательной кампанией. Правовая природа денежных средств, поступивших на специальный счет кандидата, но не отвечающих требованиям закона, остается неизученной. Неисследованными остаются и соответствующие права, а также обязанности кандидатов, возникающие на основе таких норм.

В-четвертых, подобное проблемное рассмотрение вопроса востребовано и правоприменительной практикой. В последнее время наблюдается все большая активизация деятельности избирательных комиссий, направленной на выявление фактов незаконного финансирования избирательных кампаний. В связи с этим возникают различного рода споры, становящиеся впоследствии предметом рассмотрения судебных органов Решение Судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 13 декабря 2001 года дело № АД-42/01 по жалобе Яковлева А.П. о признании незаконным и отмене решения избирательной комиссии Тюменской области № 260 от 06.12.2001 года об отмене регистрации кандидата в депутаты Тюменской областной Думы третьего созыва Яковлева А.П. Архив Тюменского областного суда; Определение Верховного Суда РФ от 7 апреля 1997 г. по делу № 38-Г97-4 (по представлению ОИК по Тульскому одномандатному избирательному округу № 176 по выборам депутата ГД РФС РФ об отмене решения избирательной комиссии от 11 декабря 1996 г. о регистрации Мавроди Е.А. кандидатом в депутаты ГД ФС РФ по Тульскому одномандатному избирательному округу № 176 по кассационной жалобе Мавроди Е.А. на решение Судебной коллегии по гражданским делам Тульского областного суда от 8 февраля 1997 г.) // Избирательное права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. Т. . М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 336-339; Определение Верховного Суда РФ от 22 декабря 1999 г. по делу № 55-Г99-7 (по жалобе Сорокина Н.О. на решение избирательной комиссии Республики Хакасия от 1 ноября 1999 г. по кассационной жалобе Сорокина Н.О. на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 17 ноября 1999г.) там же. - С.907-912 и др. .

Учитывая такую актуальность вопроса, необходимо заключить: указанные выше в работе положения, должны, по нашему мнению, найти свое прямое отражение в действующем избирательном законодательстве.

Развивая тему несколько в другом направлении, необходимо обратить внимание еще на один вопрос, напрямую относящийся к правовому статусу кандидата. В соответствии с п. 18 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях…» после представления соответствующих документов для регистрации избирательная комиссия обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в регистрации. На практике нередко возникает вопрос, как следует поступить избирательной комиссии в том случае, если инициаторы выдвижения не представляют вообще никаких документов, необходимых для регистрации. Следует ли рассматривать в этом случае вопрос по существу и принимать соответствующее решение об отказе в регистрации, как это, например, предусмотрено подпунктом в) пункта 23 статьи 38 закона (представление неполного пакета документов)? Если исходить из положений действующего федерального закона, то вынесение такого решения будет незаконным, так как среди перечня оснований отказа в регистрации, закрепленного в статье 38, который носит исчерпывающий характер, такого основания, как непредставление документов для регистрации, нет. С позиции законодателя избирательная комиссия не должна вообще предпринимать какие-либо действия. По нашему мнению, это не совсем правильно. Считаем, что более удачным в такой ситуации было бы предусмотреть обязанность избирательной комиссии принять решение об отказе в регистрации кандидату, списку кандидатов. Такое решение служило бы логическим завершением в вопросе выдвижения кандидата На практике такие решения до принятия нового федерального закона принимались, т.к. ранее перечень оснований отказа в регистрации носит открытый характер. (См., например: Решение ОИК № 21 по выборам депутатов Тюменской областной Думы об отказе в регистрации кандидатом в депутаты Тюменской областной думы по 21 избирательному округу Атрошенко С.П. № 15-ОР от 7 ноября 2001 года). .

В завершении вопроса следует заметить, что защита прав и свобод граждан в соответствии с конституционной нормой (ст. 72) находится в совместном ведении России и ее субъектов. Исходя из этого, определенные попытки устранения обозначенных пробелов и коллизий избирательного законодательства могут быть осуществлены и на региональном уровне. При этом необходимо отметить, что за последние годы практика, в том числе и судебная, выявила большое количество недостатков законодательных актов указанного уровня, а в ряде случаев и несоответствие их норм федеральному законодательству. В связи с принятием нового федерального закона «Об основных гарантиях…» появилась уникальная возможность серьезного реформирование избирательного законодательства на уровне субъектов РФ Более подробно см.: Стружак Е.П. Совершенствование действующего избирательного законодательства Тюменской области. В сб. Правовые проблемы социально-экономической интеграции Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. С. 21-26. .

2.2 Ответственность кандидата как элемент его правового статуса

Выше нами была подробно исследована правовая природа прав и обязанностей кандидата, гарантий его деятельности, порядка возникновения и прекращения статуса кандидата, иных, связанных с предметом исследования, явлений. Остается решить вопрос о том, составляет ли юридическая ответственность структурный элемент правового статуса (правого положения) кандидата.

В юридической науке не сложилось однозначного понимания места и роли ответственности в структуре правового статуса. Вопрос усложняется еще и тем, что сама правовая природа ответственности в общетеоретическом плане не до конца исследована. Существующая полемика развернулась вокруг понимания ответственности, в частности, ее позитивных и негативных аспектов. Вопросы вызывает и правовая природа отраслевой конституционно-правовой ответственности.

Большинство исследователей полагает, что юридическая ответственность наступает за правонарушение, она ретроспективна. Однако существует мнение, согласно которому ответственность следует понимать не только в ретроспективном, но и в позитивном плане. В этом смысле ответственность - это ответственное поведение, соблюдение субъектом права обязанностей, возложенных на него. С другой стороны, позитивная ответственность - это ответственность перед кем-нибудь и за что-нибудь. Сторонниками первой позиции являются С.Н. Братусь, В.В. Игнатенко, И.С. Самощенко, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, М.Х. Фарукшин. Юридическая ответственность определяется ими как претерпевание правонарушителем неблагоприятных последствий, его обязанность ответить за совершенное им правонарушение и претерпеть определенные санкции Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. - С. 4; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. - С. 42-43; Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва - Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001. - С. 252-258; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. - С. 384-402. . Сторонники широкого подхода к ответственности Н.В. Витрук, Ю.П. Еременко, В.О. Лучин, Е.И. Колюшин различают ответственность за прошлые противоправные действия (ретроспективный, негативный аспект) и ответственность как ответственное поведение, ответственность «наперед» (проспективная ответственность, позитивный аспект) Н.В. Витрук Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец-издат», 2001. - С. 360-379.; В.О. Лучин Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 270-288. .

Рассмотрение ответственности в таком ключе (позитивный аспект), безусловно, оправдывает ее включение в качестве элемента в правовой статус кандидата. «Будучи осознанной, - подчеркивает В.О. Лучин, - ответственность становится элементом субъективно-психологической сферы, непосредственно определяющей поведение конкретного лица, выступая одним из внутренних мотивов поведения, компонентом механизма саморегулирования; способствует закреплению личностного стереотипа в виде привычки всегда поступать ответственно» В.О. Лучин Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 284. .

Однако считаем, что при исследовании ответственности кандидата как разновидности юридической ответственности следует избегать такого теоретического подхода, при котором ответственность рассматривается и как ответственное поведение (позитивный момент). По нашему мнению, традиционный подход к пониманию ответственности более предпочтителен в силу своей «традиционности», а также простоты восприятия. Устоявшееся, постоянно используемое понятие, предельно ясное для окружающих, имеет безусловную ценность и для науки.

Как подчеркивается в литературе, понятие «позитивной ответственности» пришло в юриспруденцию из философии. Такое заимствование оказалось не совсем удачным, поскольку под ответственностью в позитивном плане понимают «обязанность». Примечательной на этот счет выглядит позиция профессора О.Э. Лейста, указывающего, что «в большей части рассуждений о правовой позитивной ответственности правовые явления теоретически объединяются с такими категориями правосознания и морали, как «осознанная необходимость правомерного поведения», «добросовестное отношение к своим обязанностям», «чувство ответственности»» Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 2. Теория права. М.: Издательство «Зерцало», 1998. С. 597. . В то же время спорным следует признать утверждение, согласно которому конституционная ответственность проявляется главным образом в позитивной направленности, как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение В.О. Лучин Указ. соч. - С. 284. . Возникает вопрос: почему ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям следует признавать ответственностью, а не правомерным поведением? По нашему мнению, ответственное отношение кандидата к своим обязанностям есть добросовестное их выполнение. «Ответственное» означает, что кандидат ответственно (добросовестно) относится к выполнению предписаний, возложенных на него. Когда он действует правомерно, т.е. ответственно, он никакой юридической ответственности не несет. Другое дело, что, действуя правомерно, кандидат осознает необходимость соблюдения тех или иных предписаний. Мотивом его правомерного поведения могут служить различные аспекты: действительное осознание необходимости соблюдения норм права, боязнь быть подвергнутым наказанию, приспособление и т.д.

Сказанное приводит к выводу: позитивная ответственность есть скорее социальное, нежели юридическое, правовое явление. Достаточно точно подчеркивает социальный характер позитивной ответственности профессор А.С. Шабуров: «Социальная… ответственность как раз и проявляется в активной, инициативной реализации социальных требований, закрепленных в социальных (в том числе и в юридических) нормах» Юридическая наука и практика: проблемы теории и истории: Сборник научных статей. Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2002. - С.6. .

Таким образом, далее в своей работе мы не будем опираться на понимание ответственности как на внутреннее отношение субъекта к своим обязанностям. Такой подход, конечно, не означает, что выделение позитивной ответственности не представляет интереса для науки. Однако исследование ответственности в социальном плане должно проводится с учетом названных замечаний.

Продолжая исследование, следует признать: ответственность может наступать не только за правонарушения. Ответственность перед кем-то, предполагающая для данного субъекта права отчет о его действиях, также реально существует. При этом необходимо подчеркнуть, что такой подход к характеристике юридической ответственности приемлем не только для оценки действий тех субъектов, которые наделены «внешневластными полномочиями», т.е. для уполномоченных государственных органов и должностных лиц, как на это указывает Г.А. Василевич Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран/ Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.:Изд-во МГУ, 2001. - С. 43. . Безусловно, такой вид ответственности при определенных условиях можно распространить и на кандидатов. Во всяком случае, сегодня для этого есть все основания. Такая постановка вопроса возможна, поскольку избирательные объединения вправе исключить кандидата из представленного в избирательную комиссию списка в случаях, прямо установленных в их уставе (ст. 52 ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации). Политическая партия также вправе потребовать от кандидата отчета о его действиях в этом качестве. Ранее, когда правом выдвижения кандидатов обладали непосредственно избиратели, можно было поднять вопрос об ответственности кандидата перед выдвинувшими его людьми. Однако такого рода ответственность нельзя отнести к ответственности юридической, поскольку в соответствии с законом избиратели ни в коей мере не могли повлиять на кандидата путем применения к нему мер юридической ответственности, не могли и потребовать отчета о своих действиях.

Таким образом, с учетом высказанных замечаний сосредоточим свое внимание на ответственности кандидата за допущенные им нарушения установленных норм права (негативный аспект). Такое традиционное понимание юридической ответственности исходит из того, что под ней понимается «применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке» Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 2. Теория права. М.: Издательство «Зерцало», 1998. С. 592.. Следовательно, под конституционно-правовой ответственностью кандидата следует понимать применение к кандидату, зарегистрированному кандидату, допустившему нарушение законодательства о выборах, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.

Прежде чем перейти к анализу отдельных проблемных моментов, касающихся конкретных видов ответственности кандидата, следует определить место юридической ответственности в категории правого статуса кандидата. Анализ научной литературы позволяет утверждать: единства мнений по вопросу не существует. Проблема усложнена еще и тем, что отдельные исследователи, исходя из убеждения о двухаспектной природе юридической ответственности, включают в правой статус в качестве обязательного элемента позитивную ответственность, при этом негативную ответственность выводят за рамки общей конструкции статуса Строгович М.С. Избранные труды. В 3т. Т.1. Проблемы общей теории права. М.: Наука, 1990. С. 244-245. . Позиция автора работы на этот счет высказана выше, сосредоточим свое внимание на несколько ином вопросе.

По нашему глубокому убеждению, ответственность в ее традиционном понимании - необходимый элемент правового статуса кандидата. Юридическая ответственность есть элемент обязательный, органически и тесным образом связанный с другими частями целого, придающий оконченный, системный характер такому явлению, как правовой статус. Указанная точка зрения находит свое подтверждение и в специальной литературе.

В этой связи стоит задаться рядом вопросов. С одной стороны, следует ли изучать категорию «ответственность» в отрыве от категории «правовой статус», «правовое положение»? Думается это возможно, на первоначальных этапах исследования. Однако исследователь неминуемо придет к потребности в изучении и других явлений права, а именно таких, как субъективные права и обязанности. При этом ему необходимо будет выявить наряду с прочим существующие взаимосвязи между указанными явлениями и ответственностью. В результате будет обнаружена определенная взаимозависимость, взаимопроникаемость категорий ответственности, субъективных прав и обязанностей.

С другой стороны, исследуя категорию правового статуса того или иного субъекта, можно ли оставить в стороне вопросы, связанные с его ответственностью? Думается, что нет, поскольку невозможно адекватно реальной действительности охарактеризовать положение субъекта, не раскрыв сути тех негативных последствий, которые применяются к нему в случае совершения правонарушения. Эти негативные последствия - ответственность и порядок ее наложения - приобретают свою специфику именно благодаря субъекту права, к которому они применяются. Без связи с ним ответственность превращается в абстрактную, сугубо теоретическую конструкцию. Говоря о правовом положении, следует заметить: применение мер ответственности к субъекту может повлечь в отношении него какие-либо ограничения или же вообще прекращение (исчезновение) статуса у такого субъекта. В этой связи трудно согласится с точкой зрения, согласно которой ответственность выходит за рамки правового статуса. В его конструкции ответственность неразрывно связана с таким элементом, как обязанности. Действительно, любой субъект права обладает правами, на него возлагаются и соответствующие обязанности. Неисполнение обязанностей, а также запретов, установленных ограничений неминуемо влечет применение к нарушителю мер принуждения - ответственности. Следует возразить А.В. Нестеренко, считающему, что включение в правовой статус конституционной ответственности спорно на том основании, что «юридическая ответственность есть организованная реакция государства на нарушение норм права… она возникает лишь там и постольку, где и поскольку нарушаются закрепленные нормами права, обязанности (или полномочия)» А.В. Нестеренко. Граждане Российской Федерации как субъекты конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран. М., 2001. - С. 177-178. . Подобное суждение не считаем аргументом. Действительно, применение ответственности осуществляется как реакция на совершенное правонарушение, автор это и констатирует, цитируя одно из определений, содержащихся в Академическом курсе общей теории государства и права под редакцией профессора М.Н. Марченко. Однако из указанного утверждения не следует вывод, который предлагается далее. Во всяком случае, нельзя определить прямую причинно-следственную связь между самим утверждением и конечным умозаключением (выводом). Более того, при внимательном прочтении предложенных результатов исследования позиция автора выглядит не совсем последовательной, даже противоречивой. Так, указывая, что включение конституционной ответственности в понятие конституционно-правого статуса представляется спорным, этот же автор далее в своем исследовании (буквально в следующем предложении) называет гарантии и ответственность производными элементами конституционно-правого статуса гражданина. Естественно возникает вопрос: следует ли все-таки включать ответственность в структуру статуса или нет?

В юридической науке, как это уже неоднократно подчеркивалось, все без исключения рассматривают обязанности наряду с правами в качестве обязательных элементов в структуре «правового статуса» субъектов права. Е.А. Лукашева, считая, что правовой статус может быть охарактеризован как «система прав и обязанностей, законодательно закрепляемая государством», тем не менее указывает, что ответственность следует считать элементом вторичным или дополнительным по отношению к обязанностям Права человека. Учебник для вузов. Ответственный редактор - член-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 2000. С. 92. . Не соглашаясь в принципе с делением элементов правового статуса на «основные» и «дополнительные», следует признать, что ответственность при определенных условиях может рассматриваться как элемент, производный по отношению к обязанностям. Тем не менее, этот производный характер, по нашему мнению, не лишает ответственность свойств, присущих элементу, поскольку с общефилософских позиций взаимосвязь, взаимообусловленность ответственности и обязанностей служит непосредственным подтверждением ее свойств как элемента в структуре целого. Ответственность как элемент приобретает качественную особенность именно благодаря наличию связей с другими элементами и в целом со структурой явления.

Рассмотрение ответственности вне категории правового статуса или же исследование правового статуса безотносительно к ответственности мало оправданно и с методологической точки зрения. Было бы ошибочным исследовать объективно обусловленные взаимосвязи явлений, входящих в целое, в их отрыве. Выведение ответственности за рамки правового статуса ведет к необоснованному расчленению целостного правого образования, что, в свою очередь, не позволяет исследовать объективно присущие ему характеристики и закономерности. Очень важную закономерность научного исследования обнаружил В.А. Звегинцев, указавший в своей работе на то, что «каждый элемент структуры, сам по себе автономный, будучи изолирован от структуры и рассмотрен вне его внутренних связей, существующих в ней, лишается тех качеств, которые придает ему его место в данной структуре, почему изолированное его изучение не дает правильного представления о его действительной природе. Входя в состав структуры, всякий элемент приобретает, таким образом, «качество структурности»» Завегинцев В.А. Очерки по общему языкознанию. М., 1962. С. 66. . В практической плоскости, исключающей излишнее теоретизирование, законодатель никогда не оставит в стороне вопросов ответственности того или иного субъекта при закреплении его положения в праве. Ярким подтверждением сказанному служат положения главы шестой Федерального закона «Об основных гарантиях…» «Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума». В указанной главе, помимо прочих положений, содержатся нормы, закрепляющие порядок привлечения кандидата к ответственности. По нашему убеждению, подобная практика должна служить своеобразным мерилом и для проводимых научных исследований. Следовательно, в теоретическом плане более правильно рассматривать ответственность как обязательный элемент правового статуса.

Сторонники подобного взгляда на проблему не без основания подчеркивают, что в системе конституционного права нормы об ответственности должны включатся в конституционно-правовой статус каждого субъекта. Это требование, как считает Н.А. Богданова, вытекает из того, что «ответственность выступает проявлением долженствования как следствия обладания субъектом… способности нести неблагоприятные последствия в связи с неисполнением или нарушением конституционно-правовых предписаний». Такое долженствование, как подчеркивает ученый, «прежде всего заложено в обязанностях субъекта, а также в его правах, определение пределов которых предполагает ответственность за их реализацию» Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.:Изд-во МГУ, 2001. - С. 77-78. . Ответственность в качестве непременного элемента правого статуса тех или иных субъектов права в разное время выделяли такие исследователи, как А.А. Безуглов, Н.В. Витрук, Л.Д. Волкова, А.П. Коренев, А.А. Ливеровский, Н.И. Матузов, В.Д. Перевалов, М.С. Строгович, Ю.А. Тихомиров, И.В. Захаров, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин и др. Позиция этих ученых служит дополнительным аргументом для рассмотрения ответственности кандидата в качестве элемента его правого статуса.

Еще один аргумент в пользу высказанной выше позиции кроется в правовой природе «нормы права». Если исходить из того, что правовой статус - это фактическое положение субъекта, закрепленное в праве, то следует высказать еще одно суждение. Право, как известно, проявляется через свои нормы - объективно сложившиеся единичные правила поведения, регулирующие типичные общественные отношения. По сути именно через нормы права и закрепляется положение тех или иных субъектов. Профессор Д.А. Керимов подчеркивает, что правовая норма как понятие абстрактное «не может быть одноэлементной или двухэлементной, она всегда состоит из трех частей, элементов». Каждая правовая норма логична если она содержит ответы на три обязательных вопроса: какое поведение она предусматривает для субъектов правоотношений; при каких условиях это поведение должно (или может) иметь место и какими будут последствия для лиц, не исполняющих или нарушающих установленное право Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М.: Аванта+, 2000. С. 271.. Поскольку санкция (мера ответственности) является непременной (обязательной) частью правовой нормы, следует относить ответственность к элементам правого статуса. Такое решение вопроса в виде аналогичного проектирования, т.е. принесения элементов одной конструкции на другую, видится возможным в силу того, что правой статус - это положение субъекта, закрепленное в праве, т.е. в его нормах. Исследование правого статуса обнаруживает тесную взаимосвязь и взаимозависимость явлений. Правовой статус проявляется в нормах права, а нормы права обуславливают, в свою очередь, его развитие как явления динамического. Следовательно, при выявлении содержания правого статуса необходимо учитывать, наряду с прочим, структуру и содержание норм права, через которые он закрепляется. При использовании такого приема появляется возможность говорить о «логичности» конструкции правого статуса, адекватности отражения им реальной правовой действительности.

Действующее российское законодательство различает несколько видов юридической ответственности, к которым может быть привлечен гражданин: уголовную, административную и конституционно-правовую Указанный вид ответственности в юридической литературе именуется по-разному: а) ответственность по избирательному праву; б) государственно-правовая ответственность; в) публично-правовая ответственность; г) конституционная ответственность; д) избирательно-правовая ответственность и т.д. . Указанные виды ответственности с исследовательской точки зрения можно объединить одним общеродовым термином - «ответственность за нарушение законодательства о выборах» Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - д.ю.н. А.В. Иванченко. М.: Издательство НОРМА, 1999. С. 553. или «ответственность за нарушение избирательного законодательства» Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. Иркутск: Издательство ИП «Макаров С.Е.», 2001. С. 440 . В основе выделения этих видов лежит отраслевая принадлежность нормативно-правовой основы применения ответственности. Специфика заключается в том, что за одно и то же правонарушение лицо может быть привлечено сразу к нескольким видам ответственности. Например, в отношении кандидата, допустившего в своей предвыборной программе или своем выступлении призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации (п. 1 ст. 56 ФЗ) одновременно могут быть применены меры как уголовной (ст. 278 УК РФ), так и конституционно-правовой ответственности (п. 5 ст. 76 ФЗ). Следует подчеркнуть, что зарегистрированный кандидат может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия прокурора (соответственно уровню выборов). При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности или на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (п. 4 ст. 41 ФЗ). Таковы правила, установленные в законе. Если их подвергнуть анализу, то нетрудно будет выявить взаимосвязь между такими элементами правого статуса кандидата, как юридическая ответственность и правовые гарантии его статуса.

Приведем еще один пример. Подкуп кандидатом избирателей также может повлечь за собой наступление дух видов ответственности: конституционно-правовой - отмену решения о регистрации кандидата (п. 5 ст. 76 ФЗ) и административной ответственности - наложение штрафа (ст. 5.16 КоАП РФ).

Сказанное со всей очевидностью подтверждает: отдельные виды правонарушений, совершенные гражданином, предусматривают сразу несколько видов ответственности. Тем не менее, смешивать указанные виды ответственности нельзя. Все они имеют разные основания, санкции и процессуальную форму реализации. Уголовная ответственность наступает за совершение общественно опасных деяний, причиняющих существенный вред охраняемым законом общественным отношениям в сфере проведения выборов. Основанием уголовной ответственности является совершение преступления, мерами ответственности выступают штраф, исправительные работы, арест или лишение свободы. Основанием административной ответственности является административное правонарушение, ее мерами могут быть штрафные санкции, а также конфискация (за незаконное принятие пожертвования кандидатом см. ст. 5.19 КоАП РФ). Конституционно-правовая ответственность также имеет свои основания, санкции и процессуальную форму реализации.

Прежде чем продолжить исследование, необходимо внести определенную ясность в его предмет. Исходя из положений настоящей работы, следует сконцентрировать внимание на рассмотрении вопросов, связанных именно с ответственностью кандидата, т.е. ответственностью лица, обладающего специальным статусом. Такое ограничение видится целесообразным. В уже приведенном выше примере, связанном с агитационными выступлениями, в которых содержатся призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, физическое лицо (субъект права) будет привлечено к уголовной ответственности независимо от наличия у него какого-либо специального статуса, в том числе и статуса кандидата. Конституционно-правовая ответственность за те же самые действия может быть применена только в отношении того лица, которое обладает таким специальным статусом, как статус зарегистрированного кандидата. Из сказанного со всей очевидностью следует, что виды ответственности, применяемой к физическому лицу за совершение одного и того же правонарушения, необходимо разграничивать. В первую группу следует включать ответственность, применяемую к нему как к носителю специальных прав и обязанностей, во вторую - ответственность, применяемую к нему за те же противоправные действия, но уже как к носителю общего статуса, например, гражданина. По указанному критерию к первой группе можно отнести конституционно-правовую и административную ответственность, ко второй - административную и уголовную. Административная ответственность отнесена к обеим выделенным группам неслучайно. Кодекс об административных правонарушениях в отличие от Уголовного кодекса содержит, во-первых, более развернутый перечень административных правонарушений в сфере проведения выборов (в уголовном кодексе всего два состава преступления в указанной сфере) и, во-вторых, он содержит, помимо прочих, составы тех проступков, субъектом которых может выступать исключительно только кандидат, тогда как уголовный кодекс не устанавливает для привлечения к ответственности такого квалифицирующего признака, как наличие специального статуса кандидата.

Специфическим видом ответственности, оказывающей существенное влияние на правовой статус кандидата, является конституционно-правовая ответственность. Такой вид ответственности наступает за нарушение норм конституционно-правового содержания. Применение ее мер в одном случае препятствует приобретению специального статуса зарегистрированного кандидата (отказ в регистрации), в другом (отмена регистрации) - может повлечь за собой прекращение такого статуса. Особенностью конституционно-правовой ответственности является возможность ее применения как в отношении индивидуального (отказ в регистрации кандидата), так и коллективного субъекта права (отказ в регистрации списка кандидатов). С принятием летом 2002 г. нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» санкции, основания и процессуальный порядок ее применения претерпели значительные изменения. Обратимся к отдельным проблемным вопросам.

Разговор об ответственности по избирательному праву (конституционно-правовой ответственности) следует начинать с разграничения ответственности кандидата и зарегистрированного кандидата, поскольку меры (санкции), применяемые к ним, различны. Текстуальный анализ норм избирательного законодательства позволяет выделить в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к кандидату, отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов). В отношении зарегистрированного кандидата такую меру, как отмена регистрации кандидата.

В прежнем законодательстве о выборах, действовавшем до июня 2002 г. была предусмотрена такая мера ответственности, как предупреждение. Предупреждение как санкция за противоправные деяния могло быть применено в отношении кандидата как до его регистрации, так и после нее. Правом вынесения предупреждения обладали избирательные комиссии, которые, надо сказать, активно им пользовались. Применение в отношении кандидата предупреждения как меры ответственности имело как свою слабую, так и сильную стороны. С одной стороны, на уровне закона не был определен четкий критерий для вынесения предупреждения. Нельзя было определить и максимальную кратность привлечения кандидата к такого рода ответственности. Безусловно, пробелы законодательства служили дополнительной возможностью для разного рода манипулирования, а также злоупотреблений. Порой избирательные комиссии в отношении кандидата, допустившего неоднократные и серьезные нарушения закона, ограничивались всего лишь применением этой меры ответственности.

Но, с другой стороны, в большинстве случаев вынесение предупреждения оценивалось самими кандидатами и избирателями как серьезная мера ответственности. Порой эффект достигался молниеносный, противоправная деятельность тут же прекращалась. Более того, в практической сфере сложилось правило (правоположение), согласно которому «вынесение двух предупреждений служит дополнительным основанием для отмены регистрации такого кандидата в случае совершения им еще одного правонарушения». Подобное правоположение при условии законности вынесения двух первоначальных предупреждений надо признать правильным. Его существование в какой то мере ориентировало кандидатов на выбор соответствующей закону модели поведения. Эффективность такой меры ответственности, как предупреждение, косвенно подтверждается и негативной практикой, сложившейся вокруг ее применения. Порой избирательные комиссии, лояльные к тем или иным кандидатам, в случаях безусловной доказанности правонарушения вместо принятия решения о предупреждении такого кандидата выносили решение, не предусматривающее каких-либо правовых последствий, например,«о недопустимости нарушения закона», «обратить внимание», «обязать исполнить требования закона» и т.д. Указанные действия фактически были нацелены на неприменение законодательно установленных санкций. Ситуация складывалась, таким образом, что с формальной точки зрения кандидат вроде бы и не привлекался к юридической ответственности, что имело безусловное значение при рассмотрении дела в суде. И хотя правонарушение имело место, заявителю всегда можно было сказать: кандидата «предостерегли», «обратили внимание», «указали на недопустимость». В общем, «наказали». Так, например, в Тюменской области в ходе выборов Губернатора 2001 г. одним из кандидатов без правовых на то оснований в агитационных печатных материалах, растиражированных в большом количестве, была размещена официальная символика - герб Тюменской области. Не будем вдаваться в подробности правовой позиции, обосновывающей незаконность, по нашему мнению, подобных действий, отметим лишь то, что избирательная комиссия Тюменской области вместо вынесения такому кандидату предупреждения на основании п. 7 ст. 45 Федерального закона в прежней редакции, облекла свое решение в совершенно непредусмотренную законодательством форму, а именно обратила внимание кандидата на недопустимость использования такой символики. Впоследствии это решение было отменено Судебной коллегией по гражданским делам Тюменского областного суда. Данный пример показывает то большое значение, которое для правоприменительной практики имела сама по себе такая санкция, как предупреждение, и в то же время указывает на существовавшие тогда пробельные моменты, связанные с ее применением.

Еще один немаловажный момент, обусловленный применением в отношении кандидата такой меры ответственности, как предупреждение. Связан он с тем влиянием, которое в целом оказывают избирательные кампании на правосознание граждан и их последующее отношение к власти и ее представителям. По нашему убеждению, своевременно вынесенное в отношении нарушителя предупреждение позволяет не оставлять безнаказанным правонарушение, за которое применение других мер юридической ответственности не предусмотрено или малооправданно в силу своей суровости. В то же время правонарушение, хоть и не значительное, если за ним не последовало адекватных мер ответственности, может породить в обществе недоверие к избранным представителям власти, правовой нигилизм и другие негативные последствия.

Из сказанного со всей очевидностью следует: предупреждение как мера конституционно-правовой ответственности, установленная за нарушение законодательства о выборах, является эффективным механизмом в процессе стимулирования кандидатов и их сторонников на соблюдение законности, способствует формированию определенного уровня правосознания, основанного на уважительном отношении к закону.

Мы намеренно так подробно остановились на характеристике исключенной из закона санкции, поскольку выступаем за ее скорейшее возращение в действующее избирательное законодательство и правоприменительную практику. По нашему глубокому убеждению, существовавшее тогда несовершенство отдельных норм, связанных с применением в отношении кандидатов такой меры ответственности, как предупреждение, следовало устранить, не устраняя при этом самой санкции. Сегодня же складывается впечатление, что законодатель действует по принципу «нет такой меры ответственности, нет и проблемы».

Следует признать: современный подходход к регулированию вопросов конституционно-правовой ответственности кандидатов, зарегистрированных кандидатов не совсем правильный и в какой то мере ошибочный. Коснемся другой проблемы.

Выше мы указали, что в отношении кандидата может быть применена такая мера ответственности, как отказ в его регистрации, а в отношении зарегистрированного кандидата - отмена регистрации. Отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) - мера конституционно-правовой ответственности, применяемая в отношении кандидата, допустившего нарушения, предусмотренные федеральным законом, применяемая соответствующей избирательной комиссией в особом процессуальном порядке. На сегодняшний день перечень оснований отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) претерпел изменения. Во-первых, он значительно расширился: вместо четырех сформулировано тринадцать различных оснований. Во-вторых, этот перечень стал более конкретным, что само по себе следует приветствовать. Тем не менее, и в существующем виде указанный перечень не лишен недостатков. Так, по нашему мнению, не следует объединять в одном списке основания отказа регистрации кандидата в виде санкций за неправомерное поведение и основания отказа по так называемым формальным признакам Конституционно-правовая ответственность: проблемы Росси, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.:Изд-во МГУ, 2001. - С. 302.. Например, такое основание для отказа в регистрации кандидата, как использование им или его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения, по своей сути выступает как санкция, применяемая к кандидату за совершение правонарушения (подпункт м. п. 23 ст. 38 ФЗ). Тогда как отказ в регистрации кандидата в случае отсутствия у лица пассивного избирательного права (подпункт а. п. 23 ст. 38 ФЗ) характеризуется по-иному: лицо не совершало правонарушения, а отказ связан с формальным основанием - отсутствием у него права быть избранным.