Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации

Недостатком следует признать и наличие в перечне оснований отказа в регистрации кандидата подпунктов, содержащих отсылочные и бланкетные нормы. В прежнем варианте закона этот недостаток был наиболее заметен. Допустим, в правоприменительной практике вызывали большие трудности такие формулировки оснований отказа в регистрации, как, например, «существенное нарушение установленного федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации порядка сбора подписей», или такая фраза: «иные основания, предусмотренные настоящим Федеральным законом». В первом случае помимо того, что следовало определить понятие «существенного нарушения», необходимо было еще и провести логический анализ федерального законодательства на предмет установления делегированных нормотворческих полномочий субъектов федерации, а потом отыскать сформулированные субъектами РФ правила, затем сопоставить их с положениями, содержащимися в федеральных законах. Без помощи квалифицированного специалиста не обходилось. Подобной критики заслуживает и подпункт б) пункта 23 статьи 38 уже нового закона. Так, в нем указывается такое основание отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политической партией, избирательным блоком: «…несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, предусмотренных Федеральным законом «О политических партиях»»; для кандидатов, выдвинутых иными общественными объединениями: «требований пункта 2 статьи 35 настоящего Федерального закона». Бланкетный способ изложения нормы в отношении кандидатов от иных общественных объединений особых вопросов не вызывает, но относительно общей отсылки к Федеральному закону «О политических партиях» вопросы есть. В этой связи не совсем понятно, распространяются ли на кандидатов от политических партий другие основания отказа в регистрации, установленные в законе? Ведь можно дать и такое толкование, что акцентирование в этом подпункте внимания на кандидатах от политических партий не распространяет на них положения других пунктов, в которых подобный акцент отсутствует. На наш взгляд, подобного рода формулировки создают определенные трудности как для претендентов на те или иные должности, так и для избирательных комиссий, не исключают при этом и различного рода злоупотребления.

Еще одно положение заставляет нас высказать свои соображения. В новом федеральном законе вообще не предусматривается такого основания для отказа в регистрации кандидата, как нарушение сроков и порядка проведения предвыборной агитации. Закон содержит всего одно основание для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) за нарушение им правил проведения предвыборной агитации - это факт нарушения п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях…». Возникает вопрос: зачем тогда так подробно регламентировать эту избирательную процедуру, если кандидат может быть привлечен к ответственности только при совершении деяния, подпадающего под признаки преступления, что редко встречается в современной практике? Как известно, нарушение правил проведения предвыборной агитации - одно из наиболее распространенных правонарушений, кандидаты используют различные способы и методы воздействия на избирателей, с тем чтобы добиться своего избрания. Типичным нарушением, встречавшимся до вступления в силу нового федерального закона было нарушение, связанное с проведением предвыборной агитации в запрещенный для этого период, т.е. до официальной регистрации кандидата. В избирательные комиссии и суды поступало немало жалоб по этому поводу См.: Определение Верховного Суда РФ от 23 марта 2000 г. по делу №10-Г00-1 / Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В. 2 т. Т2., М., 2001. - С. 671-675.; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ (по гражданским делам) «О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации» / Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г., № 1, стр. 18 и № 2, стр. 13. Приведем один пример. Так, Постановлением избирательной комиссии Хабаровского края от 20 октября 1999 г. №56-56/2-1 Беляев В.А. был привлечен к ответственности за распространение агитационных материалов до официальной регистрации его кандидатом в депутаты Государственной думы третьего созыва. Основанием для вынесения решения послужила деятельность Беляева В.А. «…по распространению печатных материалов, содержащих его биографические данные и исключительно с положительной стороны характеризующие его профессиональную и общественную деятельность, поддерживаемую партией «Яблоко»». 18 января 2000 г. законность и обоснованность вынесенного избирательной комиссией решения была подтверждена Определением кассационной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации Определение Верховного Суда РФ от 23 марта 2000 г. по делу №10-Г00-1 / Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В. 2 т. Т2., М., 2001. - С. 405-408.. Как показывает опыт последних выборов, проведенных в Красноярском крае уже по новому закону, несмотря на то, что сегодня предвыборная агитация в период со дня выдвижения кандидата до его регистрации разрешена, кандидаты по прежнему нарушают сроки ее проведения, начиная агитировать за себя еще до своего официального выдвижения.

Не меньше проблем связано и с применением в отношении уже зарегистрированного кандидата такой меры ответственности, как отмена его регистрации (п. 1 ст. 64 в старой редакции закона, п. 5 ст. 76 ФЗ 2002 г.). По нашему мнению, законодатель, изменив закон, от одной крайности перешагнул к другой. Если ранее перечень оснований для отмены регистрации кандидата носил крайне обобщенный, неконкретный характер, то теперь этот перечень стал предельно конкретным, казуальным. Такое изменение само по себе следует приветствовать, однако, убрав из перечня обобщающие формулировки, законодатель не включил в него многие составы правонарушений, которые могли бы служить серьезным основанием для отмены регистрации кандидата. Речь идет о грубых нарушениях правил проведения предвыборной агитации, финансирования избирательных компаний и т.д. Объективно складывается ситуация, при которой кандидаты, избирательные объединения и блоки могут совершать различного рода правонарушения, а адекватных мер конституционно-правовой ответственности к ним применить нельзя. Смоделируем такую ситуацию. Кандидат Н. до своего официального выдвижения начинает агитацию за себя, затем в ходе избирательной кампании проводит митинги и демонстрации в местах, где их проведение запрещено, распространяет по всему городу агитационные печатные материалы без необходимых реквизитов. Не представляет в избирательную комиссию финансовых отчетов, предусмотренных в законе. В канун дня голосования проводит митинг, на котором к своей агитационной деятельности привлекает лиц, не достигших 18 лет. И так далее. Представляется, что такого нарушителя достаточно трудно будет привлечь к ответственности по избирательному праву исходя из тех положений, которые закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях…». Гипотетически можно предположить, что в конечном итоге именно этот кандидат и будет избран.

В целом вопрос представляет собой немалую важность. Дело в том, что начиная с середины девяностых годов наметилась определенная тенденция, максимальным образом выраженная примерно в таком лозунге: «Пусть все решают избиратели, им оценивать и принимать решение, кто будет избран». Необходимо признать: ничего плохого в этом высказывании нет. Действительно, смысл всех избирательных процедур в этом и заключается конечное слово за избирателем, «выборы, они на то и выборы, чтобы выбирать». Однако в современном мире есть достаточно средств для манипулирования сознанием и поведением людей со стороны недобросовестных кандидатов. Развитие информационных технологий и средств массовой коммуникации (Интернет, пейджинговая и мобильная связь) предоставило для этого реальную возможность. Ни для кого не секрет, что общественное мнение легко подается воздействию, его попросту можно сформировать. В такой ситуации было бы неправильным оставлять один на один избирателей и кандидатов. Тем более, что последние все активней стали использовать скрытую и косвенную агитацию, воздействующую уже на подсознание человека, минуя его осознанное восприятие (25-й кадр, внушение цветом и звуком и т.д.). Государство должно занять активную позицию, при этом используя все законные средства и методы, привлекая различные меры юридической ответственности, в том числе и конституционно-правовую.

При рассмотрении вопроса об ответственности кандидата особого внимания заслуживает «проблема вины». Классическая формула, используемая в уголовном процессе «нет вины, нет и ответственности», как видится, не совсем применима по отношению к субъектам избирательного права. Действительно, если внимательно проанализировать некоторые положения избирательного законодательства, то нетрудно заметить: в отдельных случаях закон связывает наступление ответственности кандидата не за собственные противоправные действия, а за деликты, совершенные другими лицами. В этом проявляется специфика конституционно-правовой ответственности кандидата, на что не без основания указывают в своих работах В.О. Лучин, М.С. Матейкович, Д.Т. Шон. Так, например, за использование в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств, помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, кандидаты будут нести ответственность не только за собственные действия, но и за действия своих уполномоченных представителей независимо от своего отношения к таким действиям. Решение вопроса в таком ключе видится правильным. Возложение на кандидата ответственности за действия его уполномоченных представителей оправдано, поскольку кандидат сам доверил указанным лицам осуществление ряда полномочий по осуществлению операций с его специальным избирательным счетом. Однако не все так просто выглядит в случае с другим распространенным деликтом - использованием преимуществ должностного или служебного положения. В соответствии с установленным в п. 5 ст. 76 ФЗ правилом, независимый кандидат будет нести ответственность только за свои собственные действия по использованию преимуществ должностного или служебного положения. По нашему мнению, указанное правило таит в себе простор для злоупотреблений. В практической сфере нетрудно представить себе такую ситуацию, когда доверенное лицо кандидата Н., государственный служащий К., к осуществлению деятельности, способствующей избранию кандидата Н., привлекает в рабочее время лиц, находящихся в служебной зависимости. Кандидату Н. описанные действия доверенного лица известны, более того, он их одобрил. Проходит время, указанный факт становится предметом рассмотрения в суде. В судебном процессе доверенное лицо К. заявляет, что действовало без ведома самого кандидата и исключительно по собственной инициативе. В такой ситуации ответственность в отношении кандидата Н. применяться не будет, а понесет ее лишь его доверенное лицо, что само по себе не может не беспокоить. Необходимо отметить, что ранее существовало правило, согласно которому в аналогичной ситуации ответственность была бы возложена и на кандидата (п.1 ст. 64 ФЗ в старой редакции). Становится непонятным по каким причинам в действующей редакции закона на кандидата не возлагается ответственность за действия, направленные на использование должностного или служебного положения, осуществленные его доверенными лицами. Во всяком случае, такое решение вопроса было бы правильным, исходя из правового положения доверенного лица в избирательном процессе (ст. ст. 39, 43 ФЗ). Тем более что в случае совершения другого правонарушения, предусмотренного подпунктом д), пункта 5 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях…» (агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и т.д., п. 1 ст. 56 ФЗ), кандидат несет ответственность не только за свои собственные действия, но и за действия своих доверенных лиц.

Учитывая высказанные замечания, можно предложить ряд изменений избирательного законодательства, касающихся ответственности кандидата, зарегистрированного кандидата.

Во-первых, необходимо возвратить в действующее избирательное законодательство меру конституционно-правовой ответственности в виде предупреждения. Закрепить четкий перечень оснований ее применения. Предусмотреть такое основание для отмены регистрации кандидата, как кратность применения (два и более раз) в отношении зарегистрированного кандидата такой санкции, как предупреждение. Передать полномочие по вынесению предупреждения суду. Поводом для рассмотрения дела должно служить обращение соответствующей избирательной комиссии (оформленное представлением) или жалоба заинтересованных лиц, перечень которых необходимо закрепить в законе.

Во-вторых, следует исключить отсылочные нормы при формулировании законодательного перечня оснований отказа в регистрации кандидата (например, подпункт в), пункта 23 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях…»). В перечень конкретных оснований следует включить четкие и ясные формулировки, исключающие расширительное толкование.

В-третьих, основания отказа в регистрации кандидата (п. 23 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях…») необходимо разбить на два перечня. В первом необходимо сосредоточить основания отказа в виде санкций за неправомерное поведение, а во втором поместить основания отказа по так называемым формальным признакам. При этом оформить указанные перечни в виде самостоятельной статьи закона.

В-четвертых, необходимо дополнить основания отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) (п. 5 ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях…») таким основанием, как грубое нарушение установленных законом правил проведения предвыборной агитации, финансирования выборов. При этом необходимо определить, что следует понимать под грубым нарушением, как этот сделано в подпункте г), пункта 23 ст. 38 «Об основных гарантиях…».

В-пятых, за нарушение установленных сроков проведения предвыборной агитации установить меру ответственности в виде предупреждения. Аналогичную меру ответственности установить за не предоставление первого финансового отчета.

В-шестых, следует установить правило, согласно которому кандидаты будут нести ответственность за действия своих доверенных лиц, использовавших преимущества должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата независимо от того, действовали указанные лица по поручению кандидата или без такого поручения. Для этого подпункт в) пункта 5 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях…» изложить в следующей редакции: «в) использования кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков преимуществ должностного или служебного положения».

2.3 Основные тенденции развития избирательного законодательства, закрепляющего правовой статус кандидата

Проведенный в ходе диссертационного исследования анализ большого количества нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня позволил выявить ряд тенденций развития отечественного избирательного законодательства в отношении правового закрепления статуса кандидата. Выявленные тенденции для удобства понимания и изложения были условно объединены в 10 групп. В исследованиях по избирательному праву уже предпринимались попытки определить отдельные закономерности развития правового статуса, однако не кандидата, а в целом всех субъектов избирательного процесса, применительно к различным целям исследования Краснов К.В. Указ. соч. С. 55-69.. Учитывая задачи, поставленные в настоящей работе, а также новейшие изменения в избирательном законодательстве, прежде чем перейти к завершающей части нашего исследования, в краткой форме изложим выявленные тенденции развития избирательного законодательства закрепляющего правовой статус кандидата.

Первая тенденция: закрепление статуса кандидата на уровне закона. В этом случае скорее следует вести речь даже не о тенденции или направлении развития, а об определенной уже сложившейся закономерности. Поскольку начиная с конца 80-х годов статус вообще всех субъектов избирательного процесса в основном устанавливается законами. За период с 1991 года по сегодняшний день принято 10 федеральных законов, в каждом субъекте РФ также существуют законодательные акты, закрепляющие правовое положение соответствующих субъектов избирательного процесса. В то же время осуществлена попытка отказа от конституционного закрепления на федеральном уровне избирательной системы государства, а следовательно, и статуса большинства кандидатов Все ранее существующие конституции содержали в себе положения, характеризующие существующую на тот момент избирательную систему. .

Вторая тенденция: совершенствование терминологического аппарата, связанного с правовым статусом кандидата. Во-первых, каждый раз с принятием нового федерального закона происходит количественное увеличение легальных дефиниций, используемых законодателем. Для сравнения: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года содержал дефиниции всего 11 специальных терминов, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» 1997 года раскрывал значения 32 понятий. Новый же Федеральный закон 2002 года содержит уже 61 дефиницию основных терминов и понятий, используемых в законе. Такое кратное увеличение количества раскрываемых понятий с практической точки зрения необходимо признать обоснованным. Во-вторых, сами дефиниции (определения), включаемые в текст нормативно-правовых актов, становятся более совершенными. Законодатель во многих случаях уходит от упрощенного количественного перечисления и переходит к качественной характеристике сущности того или иного явления. Так, например, произошло с такими понятиями, как «выборы», «гарантии избирательных прав», «кандидат» и т.д. (см.: ст. 2 ФЗ).

Третья тенденция: совершенствование института «ограничений, связанных с должностным или служебным положением» (ст. 40 ФЗ). (Это институт, закрепляющий своеобразные преграды на пути использования так называемого «административного ресурса») Во-первых, наблюдается количественное увеличение квалифицирующих составов, подпадающих под понятие использования должностного или служебного положения. Во-вторых, наблюдается усиление юридической значимости установленных ограничений в отношении все большего круга субъектов. Например, если в соответствии с федеральным законом 1997 года (ст. 36) зарегистрированным кандидатам, замещающим государственную должность категории «А» на период избирательной кампании можно было не уходить в отпуск, то теперь, в связи с принятием нового закона, освобождение от служебных обязанностей в указанный период становится обязательным условием (п. 2 ст. 40 ФЗ) Более подробно о должностных лицах, относящихся к категории «А» см.: Разъяснение Центральной избирательной комиссии РФ по некоторым вопросам применения положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», запрещающих использование преимуществ должностного или служебного положения, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва. Утверждено Постановлением ЦИК РФ от 21 октября 1999 года № 27/360-3; Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Под ред. В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: Издательство НОРМА, 2001. 312-317. . Затем, если раньше предусмотренное п. 5 ст. 40 нового федерального закона «правило приоритета», о котором мы уже писали выше, распространялось на всех выборных должностных лиц и депутатов, то теперь оно действует лишь в отношении депутатов и Президента РФ. В-третьих, совершенствование указанного института связано не только с личностью самого кандидата: наблюдается тенденция распространения ряда ограничений и на представителей кандидатов. Так, например, на них в равной степени распространяются ряд ограничений, которые установлены для самих кандидатов. В соответствии с новыми положениями, доверенными лицами кандидатов не могут быть теперь лица, замещающие государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности Указанные ограничения в конечном счете направлены на обеспечение принципа равного правового статуса кандидатов. В ФЗ 1994 г. проблеме обеспечения равного правового статуса кандидатов был отведен всего один абзац в ст. 22 «Гарантии деятельности кандидатов». .

Четвертая тенденция: усиление антикриминальной направленности избирательного законодательства с неизбежным увеличением объема обязанностей кандидата. В 1999 году в Федеральный закон «Об основных гарантиях…» (ст. 28) были внесены изменения, согласно которым предусматривалась обязанность указывать о наличии у кандидата неснятых или непогашенных судимостей в заявлении о согласии баллотироваться, подписных листах, а так же в избирательном бюллетене. В 2002 году в текст закона включено требование указывать в заявлении о согласии баллотироваться «…сведения о судимостях кандидата» (п. 2ст. 33). При таком изменении словесной конструкции ее буквальное толкование позволяет предположить, что речь идет обо всех судимостях кандидата, в том числе о снятых и погашенных. (В бюллетене для голосования эти сведения должны указываться в прежнем порядке (ст. 63 ФЗ)). Кроме того, в соответствии со статьей 76 нового федерального закона установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости может служить основанием для отмены регистрации кандидата. Установление такого факта в отношении кандидата из списка кандидатов избирательного объединения или избирательного блока может служить основанием для исключения этого кандидата из указанного списка (см., также: п. 8 ст. 33 ФЗ). В этом направлении развития законодательства прослеживается явная попытка создания оптимальной модели сочетания в правовом статусе личных и общественных интересов и потребностей.

Пятая тенденция: поиск оптимального круга субъектов «права выдвижения кандидатов». На протяжении развития законодательства о выборах неоднократно изменяется перечень субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов. В разное время таким правом обладали: общественные организации и общества трудящихся (Конституция РСФСР 1937 г. Конституция (Основной закон) РСФСР от 21 января 1937 / История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. М.: Юрид. лит., 1957.); Коммунистическая партия Советского Союза, профессиональные союзы, Всесоюзный Ленинский Коммунистический Союз Молодежи, кооперативные и другие общественные организации, трудовые коллективы, собрания военнослужащих по воинским частям (Конституция РСФСР 1978 г. Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 года / Свод законов РСФСР. Том 1. М., Советская Россия, 1989.); трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям (Закон РСФСР от 27 октября 1988 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» Ведомости ВС РСФСР . 1989. №44. Ст. 1306. С.898-922.); общереспубликанские политические партии, профессиональные союзы и массовые общественно-политические движения, республиканские органы всесоюзных политических партий, профессиональных союзов и массовых общественно политических движений (Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента Российской Федерации» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.); избирательные объединения и непосредственно избиратели, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства (ФЗ от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»); избиратели соответствующего округа, непосредственно один избиратель (самовыдвижение), избирательные объединения, избирательные блоки (ФЗ 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); один гражданин (самовыдвижение), избирательные объединения и избирательные блоки (ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Шестая тенденция: попытки существенного уменьшения круга лиц, обладающих правом представлять интересы кандидата. В соответствии с п. 2 ст. 39 нового федерального закона от имени кандидата вправе выступать исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам и доверенные лица. В случае выдвижения кандидатов в составе списка кандидатов, также уполномоченные представители и доверенные лица избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувшего этот список. По нашему мнению, развитие избирательного законодательства в этом направлении представляется малооправданным, более того, противоречащим давно устоявшимся нормам других отраслей права, а потому и неперспективным. Например, не в полной мере указанные положения согласуются с институтом судебного представительства, имеющим многовековую историю, закрепленным уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством, а также гарантированным на уровне Конституции РФ. В связи с этим возникает вопрос: имеет ли право кандидат исходя из буквального смысла положений, закрепленных в п. 2 ст. 39, ФЗ предоставить защиту своих интересов в суде профессиональному адвокату или же иному представителю, помимо собственно доверенных лиц, а также уполномоченного по финансовым вопросам. По нашему мнению, нет, поскольку расширительное толкование указанной нормы просто невозможно.

В такой ситуации необходимо опираться на следующую правовую позицию. Возникшая коллизия правовых норм должна быть разрешена в пользу, допустим, гражданско-процессуального законодательства как законодательства специального. При подобной «конкуренции» норм, учитывая, что рассмотрение дела осуществляется в суде, в первую очередь следует руководствоваться нормами ГПК РСФСР, который закрепляет широкий, по сути, открытый перечень лиц, имеющих право быть представителями в суде (ст. 44 ГПК РСФСР). Такая правовая позиция находит свое подтверждение в силу следующих положений: во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется среди прочих видов посредством именно гражданского судопроизводства; во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 1 ГПК РСФСР порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», настоящим кодексом и другими федеральными законами. Однако при этом нормы гражданского процессуального права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать положениям ГПК РСФСР. А в соответствии с п. 1 ст. 46 ГПК РСФСР полномочие на ведение дел в суде дает представителю право на совершение от имени представляемого (при соблюдении определенных условиях) всех процессуальных действий.

Необходимо обратить внимание еще на одну особенность названных положений Федерального закона «Об основных гарантиях…»: указание в его тексте на их исключительный характер не в полной мере согласуется с отдельными номами этого же нормативно-правового акта. Например, с п. 7 и п. 8 ст. 30, п. 5 ст. 33 и тд. На практике может возникнуть еще целая масса сложных и непонятных вопросов, при этом существует возможность для совершенно различного, диаметрально противоположного толкования названных норм, следовательно, требуется их скорейшее изменение либо устранение.

Седьмая тенденция связана с усилением дифференцированного подхода к кандидатам в зависимости от инициаторов их выдвижения (так называемый «двойной стандарт»). Следует признать, что кандидаты, выдвинутые избирательными объединениями или избирательными блоками, находятся в более выгодном положении (ст. 35 ФЗ). Правовой статус таких кандидатов обеспечивает им дополнительные преимущества в виде прав и гарантий по сравнению с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения (см., например: п. 9 ст. 32, п. 16 ст. 38, п. 2 ст. 39 ФЗ и др.). По нашему мнению, есть опасность того, что указанная тенденция может приобрести крайне негативный характер.

Восьмая тенденция: постепенное сокращение материальных гарантий деятельности кандидата, но в то же время увеличение общего объема гарантий. Указанное направление проявляется в следующем. Во-первых, принципиально изменилась сама модель финансирования выборов. Если в Советском Союзе финансирование избирательных компаний всех без исключения кандидатов осуществлялось в полном объеме за счет средств государства, то теперь кандидаты обязаны самостоятельно формировать свои избирательные фонды (п. 1 ст. 58 ФЗ). При этом государство долгое время предоставляло им лишь гарантированный минимум на проведение избирательной компании. Однако в настоящее время наблюдается постепенный отказ от предоставления и минимального объема средств. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» 1994 года в ст. 28 безоговорочно и среди первых закреплял возможность создания избирательного фонда кандидата за счет средств, выделенных кандидату соответствующей избирательной комиссией. В Федеральном законе 1997 года такая возможность среди прочих уже была поставлена на самое последние место, а с принятием нового федерального закона она фактически прекратила свое существование. Поскольку соответствующее финансирование теперь возможно только лишь в том случае, если это прямо предусмотрено законом (п. 5 ст. 58 ФЗ). Понятно, что в подавляющем большинстве законодательных актов, принятых в последующем, возможность такого финансирования, скорей всего, не будет установлена. Во-вторых, исключена также из законодательства норма, предусматривающая обязательную выплату денежной компенсации кандидату за время его участия в выборах, если он освобожден от работы, службы или учебы в указанный период (ст. 22 закона 1994г., ст. 35 закона 1997г.).

В то же время происходит постоянное увеличение общего объема гарантий правого статуса кандидата. Достаточно обратить внимание на постоянно изменяющийся объем законодательных актов регулирующих избирательный процесс. Самая весомая за последние годы гарантия установлена в федеральном законе 2002 года. Теперь, в отличие от всех прежних законов, регистрация кандидата может быть отменена исключительно судом (п. 5 ст. 76ФЗ). Справедливости ради необходимо отметить, что не всегда увеличение объема нормативного материала связано с соответствующим усилением гарантий, порой происходит все с точностью до наоборот, однако мы ведем речь об общих тенденциях.

Девятая тенденция связана с появлением новых информационных технологий: всемирной информационной сети «Интернет», сотовой и пейджинговой связи, автоматизированной системы «Выборы» и т.д. Указанные выше явления в силу объективных причин оказывают прямое воздействие как на развитие избирательного законодательства, так и на статус кандидатов. Бурный рост научно-технического прогресса не позволяет законодателю в этой сфере отношений действовать с «опережением», в большей степени в нормативно-правовых актах находят свое отражение уже сложившиеся в избирательной практике правила. Однако необходимо подчеркнуть, что такое положение вещей свойственно не только избирательному законодательству, проблема приобрела уже межотраслевой характер. В этой связи, по нашему мнению, приходится вести речь в первую очередь не о воздействии на правовой статус действующей системы нормативно-правовых актов, а об оказываемом влиянии на него со стороны правовых обыкновений, правоположений и ряда корпоративных норм. Причем развитие средств массовых коммуникаций зачастую оказывает как позитивное, так и негативное воздействие. Что же касается, собственно говоря, тенденции, то ее суть проявляется: в постепенном законодательном вмешательстве в сложившуюся сферу отношений, с закреплением отдельных прав, обязанностей и ограничений распространяющихся на кандидатов как участников избирательного процесса (см., например: п. 7 ст. 45, п.3 ст. 46, п. 10 ст. 47 ФЗ).

Десятая тенденция, напрямую связанна с правовым положением кандидата - расширение общего объема прав с соответствующим увеличением общего объема обязанностей кандидата. Законодатель находится в постоянном «поиске» оптимальной модели регулирования избирательного процесса, а вместе с тем наиболее эффективного способа закрепления правого статуса всех без исключения участников избирательного процесса. В связи с этим наблюдается определенный рост числа элементов правового статуса, закрепленных в нормативно-правовых актах, а также расширение каждого элемента в отдельности. Однако структура правового статуса кандидата на законодательном уровне до конца ясно не определена (см. главу шестую ФЗ). В целом прослеживаются попытки создания наиболее благоприятных условий для реализации пассивного избирательного права. Например, в соответствии со статьей 49 федерального закона значительно расширен период времени, в течение которого возможно осуществление предвыборной агитации. Агитационный период теперь начинается не с момента регистрации кандидата, как это было закреплено в ст. 38 ФЗ в прежней редакции, а со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, но при обязательном условии создания соответствующего избирательного фонда (см., так же: ст. ст. 30, 51-54, п. 8 ст. 58, ст. ст. 64, 68, 76 и др.). Что касается увеличения общего объема обязанностей кандидата, то эта тенденция хорошо прослеживается на примере увеличения объема сведений, которые необходимо представлять кандидату при выдвижении и регистрации соответствующей избирательной комиссией. Начиная с конца 90-х годов поэтапно устанавливали обязанности предоставления, например, таких сведений, как сведения о судимостях и о наличии гражданства иностранного государства, о размере и источниках дохода кандидата за год, предшествующий году выборов, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в том числе и совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах (см.: ст. ст. 19, 20 ФЗ 1994 г.; ст. ст. 28, 32 ФЗ 1997 г.; ст. ст. 33, 38 ФЗ 2002 г.) и т.д.

В завершение необходимо подчеркнуть, что между указанными тенденциями нет четкого разграничения, они тесно переплетены между собой и только в своей совокупности дают полное представление о развитии правового статуса кандидата в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе диссертационного исследования нами осуществлена попытка целенаправленного комплексного анализа правового статуса кандидата в целом и каждого его элемента в отдельности. Правовой статус кандидата рассмотрен как в своем статическом состоянии, так и с учетом динамических характеристик. Определено место и роль правового статуса кандидата в системе правовых статусов личности. Выделены разновидности статусов кандидатов, проанализированы их отличительные особенности. Выводы, к которым удалось прийти в ходе исследования, нашли свое отражение в соответствующих разделах работы, часть из них с учетом новизны их содержания была вынесена автором на защиту. Анализ нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня позволил выявить ряд тенденций развития отечественного избирательного законодательства в отношении правового закрепления статуса кандидата. Свое отражение они нашли в заключительной части работы и стали логическим завершением исследования. Полученные результаты позволили автору предложить ряд мер, направленных на решение поставленных в диссертационном исследовании проблем, в конечном счете способствующих совершенствованию избирательного законодательства и правоприменительной практики. Эти предложения также нашли свое адекватное отражение в настоящей работе.

Исследование сущности и содержания правого статуса кандидата, а также анализ современного состояния правового регулирования в данной сфере позволяет сделать следующие выводы.

1. Проблема правового статуса в юридической науке не является новой, однако отсутствие единого теоретического подхода к указанному вопросу затрудняет задачу исследования специального правового статуса кандидата. Необходимость выделения кандидата в качестве обладателя специального правового статуса обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, в рамках избирательного процесса кандидат занимает одно из ключевых мест, его фигура - одна из центральных и в избирательном праве. Во-вторых, его права и обязанности носят специфический характер, они, собственно говоря, дополняют и конкретизируют такое конституционное право гражданина, как право быть избранным. В-третьих, кандидат обладает особой правосубъектностью по сравнению с общегражданской. В этом смысле кандидат не только субъект нескольких отраслей права, но и центральная фигура в отношениях, регулируемых самостоятельной подотраслью избирательного права. В-четвертых, в отношении кандидата применяются специфические меры юридической ответственности.

2. Специальный правовой статус кандидата представляет собой сложное правовое явление, сущностно характеризующиеся как разновидность социального статуса. Правовой статус кандидата закрепляет положение личности как субъекта, выполняющего определенные социальные функции, наделенного определенной социальной ролью. Статус кандидата - это статус специальный, основанный на общем статусе гражданина. Различие между двумя указанными статусами определено как различие между общим и особенным. Взаимосвязь общего и специального статуса проявляется по двум направлениям. С одной стороны, он его дополняет, а с другой - специальный статус кандидата может и ограничивать общий правовой статус гражданина, возлагая на субъекта права дополнительные обязанности, а также существуя в определенной системе запретов и предписаний.

Важнейшим свойством правового статуса является то, что он един, т.е. одинаков у всех однотипных субъектов права. Общий, единый для всех правовой статус кандидата выступает основой для специальных видовых статусов, присущих лишь некоторым кандидатам. Видовые статусы дополняют и конкретизируют общий статус кандидата (предусматривают наличие дополнительных прав и обязанностей для их носителей и т.д.), придают ему определенность. Конкретный кандидат может быть носителем не одного, а сразу нескольких специально-видовых статусов.

3. Структура правового статуса кандидата как объективное отражение его сущности и содержания включает в себя ряд взаимообусловленных элементов, а именно: а) права и обязанности; б) гарантии правового положения кандидата; в) ответственность кандидата. Указанные элементы тесно взаимосвязаны между собой, в конечном счете они и образуют специальный правовой статус кандидата, придавая ему свойство единой целостности, позволяющей отличать его от других правовых явлений. При этом каждый элемент имеет, во-первых, свое функциональное назначение, во-вторых, свои строго определенные цели, раскрывающие какую-либо одну существенную сторону правового статуса и, в-третьих, свои взаимосвязи и взаимозависимости друг с другом. Основной критерий выделения структурных элементов правового статуса кандидата - ролевое и функциональное назначение норм поведения, закрепленных правом. Именно смысловая близость норм поведения позволяет объединить их в несколько групп, которые и образуют элементы правого статуса кандидата. При таком подходе структура правового статуса кандидата обеспечивает максимально точное отражение его содержания.

4. Нормативное закрепление правового статуса кандидата в Российской Федерации, несмотря на активное развитие избирательного законодательства, по-прежнему остается несовершенным. Сегодня с сожалением приходится констатировать, что принятый летом 2002 г. новый базовый Федеральный закон «Об основных гарантиях…», регулирующий данную сферу общественных отношений, не решил целый ряд проблемных вопросов, выявленных правоприменительной практикой за последние годы. По указанной причине в ходе проведения исследования были выработаны отдельные предложения по совершенствованию законодательства, которые можно сгруппировать по следующим направлениям:

совершенствование отдельных избирательных процедур выдвижения и регистрации кандидатов;

совершенствование правового регулирования деятельности кандидата по созданию, формированию и расходованию его избирательного фонда;

совершенствование оснований и мер юридической ответственности кандидата.

Проведенный анализ судебной практики показал: многие кандидаты не знают своих прав и возложенных на них обязанностей. Как результат: кандидаты сами нарушают закон либо подвергаются незаконным ограничениям в своих правах. По нашему мнению, сегодня есть необходимость закрепления в специальной статье Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» развернутого перечня всех возможных прав и существующих обязанностей кандидата (с учетом существующих запретов и ограничений). Такой перечень должен носить открытый, казуальный характер. Подобная норма могла бы служить дополнительной гарантией правового статуса кандидата. В основу ее разработки могут быть положены предложенные в работе основания классификации прав и обязанностей кандидата.

Что касается научных исследований, то, безусловно, они должны развиваться в направлении более детального исследования отдельных элементов правового статуса кандидата и его разновидностей. Существует потребность и в обогащении терминологического аппарата, при этом многие понятия и явления нуждаются в поиске терминов, наиболее адекватно отражающих их правовую природу.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И СПЕЦИАЛЬНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. / Международное публичное право. Сборник документов. Том 1. - М.: БЕК, 1996. 570 с.

2. Международный пакт о гражданских и политических правах 1976 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Том 1. - М.: БЕК, 1996. 570 с.

3. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г. / Международное публичное право. Сборник документов. Том 1.- М.: БЕК, 1996. 570 с.

4. Конституция (Основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 года // СУ РСФСР. 1918. №51. ст. 582.

5. Основной Закон (Конституция) СССР от 31 января 1924 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. - М.: Юрид. лит., 1984.

6. Конституция (Основной закон) РСФСР от 21 января 1937 / История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. М.: Юрид. лит., 1957. 1046 с.

7. Конституция (Основной Закон) СССР от 7 октября 1977 года / Свод законов СССР. Том 1. М., Известия, 1980.

8. Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 года / Свод законов РСФСР. Том 1. М., Советская Россия. 1989. 899 с.

9. Положение о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июня 1937 г. // СЗ СССР, 1937. №43. ст. 182.

10. Закон РСФСР от 8 августа 1978 г. «О выборах в Верховный Совет РСФСР / Ведомости ВС РСФСР. 1978. №32. ст.845.

11. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости ВС СССР. 1988. №49. ст.729.

12. Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» // ВС РСФСР. 1989. №44. ст.1305.

13. Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята ВС РСФСР 22 ноября 1991 г.) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №52. ст.1865.

14. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. М., 1994. 25 с.

15. Договор о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь // Российская газета. 2000. 29 января.

16. Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. ст.1227.

17. Федеральный закон от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. Ст. 1447.

18. Федеральный закон от 8 мая 1994 №3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. ст. 74.

19. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Официальное издание. - М.: Юрид. лит., 1995. - 32 с.

20. Федеральный закон от 19 мая 1995 №82-ФЗ (ред. от 25.07.2002г.) «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №21. ст.1930.

21. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. ст. 3506.

22. Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. ст. 2990.

23. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. ст.2954.

24. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ (ред. от 22.06.1998г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №49. ст.5497.

25. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. ст. 4339.

26. Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. ст. 3178.

27. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета от 8 июля 1999 г.

28. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (ред. 24.07.2002г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. ст.5005.

29. Федеральный закон от 31 декабря 1999 года № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Российская газета. 5 января 2000 г.

30. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ (ред. 25.07.2002г.) «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №29. ст.2950.

31. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (ред. 25.07.2002г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1. ст. 1.

32. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2002. - 286 с.

33. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Парламентская газета от 31 июля 2002 г., № 144.