Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации

Безусловно, обозначенная проблема заслуживает дополнительного научного исследования, в ходе которого потребуется ответить на ряд принципиальных вопросов. Например, необходимо ли вообще такое регулирование, если необходимо, то следует ли относить его к предмету избирательного права? Какие именно отношения следует подвергнуть правовому воздействию? Следует выработать правила, регламентирующие отдельные процедуры, необходимо определить круг возможных субъектов, участников этих правоотношений, нормативно закрепить их фактически существующий статус и т.д. Самый сложный вопрос, по нашему мнению, состоит в том, как, не нарушая прав конкретного человека, не вводя дополнительных ограничений, определить круг возможных претендентов («кандидатов в кандидаты» Термин, введенный профессором А.Е. Постниковым, используется им в другом значении. См.: Постников А.Е. Избирательное право в России.М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1996. С. 61.) и распространить на них определенные правила. Конечный вопрос заключается в том, как создать подлинную конкурентную среду, возможно ли это вообще и есть ли в этом необходимость. Может быть, не следует все-таки подвергать такой пристальной регламентации межвыборный период, поскольку в силу ряда объективных причин невозможно в конечном итоге создать до конца «равное игровое поле» Термин, используемый ученым П. Мерло. См.: П. Мерло. Избирательные компании и проблемы их подготовки: «Равное игровое поле» и демократические выборы. // Полис.1995. №4 С. 131-138. .

Период времени с июня по декабрь 2002 г. можно обозначить как переходный, т.к. в соответствии с п. 2 ст. 80 нового Федерального закона продолжал свое действие предыдущий Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Свое действие он распространял на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных до вступления в силу закона, от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ Так, например, в ряде муниципальных образований юга Тюменской области, таких, как Бердюжский и Аромашевский район, село Перевалово и др., выборы главы муниципального образования были назначены задолго до принятия и вступления в силу нового закона. Аналогичная ситуация сложилась и в Красноярском крае в связи с проведением выборов Губернатора этого субъекта РФ. . Свое окончательное действие он утратил лишь по истечении шести месяцев со дня вступления в силу закона, его заменяющего, т.е. 25 декабря 2002 г. Учитывая это обстоятельство, в научных целях можно выделять:

а) статус кандидатов, закрепленный в Федеральном законе от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ;

б) статус кандидатов закрепленный в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ. Такое разграничение вполне оправдано, поскольку новый закон вносит существенные коррективы в правовое положение всех без исключения категорий кандидатов.

Говоря о видах правового статуса кандидата, нельзя обойти вниманием еще один проблемный вопрос. Он связан с правовым статусом кандидатов - представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на выборах, проводимых в муниципальных образованиях, расположенных на территориях мест компактного проживания таких народов. Объем диссертационной работы не позволяет нам подробным образом затронуть все проблемы, связанные со статусом таких кандидатов. Однако необходимо обратить внимание на то, что за редким исключением базовый федеральный закон не содержит каких-либо специальных правил и гарантий реализации пассивного избирательного права этой категорией граждан РФ. Необходимость введения таких норм обусловлена рядом обстоятельств, достаточно полно исследованных в юридической науке. Актуальность поставленного вопроса для специалистов также не вызывает особых сомнений Матейкович М.С. Указ. соч, С. 128-134. . Однако именно статус таких кандидатов представляется мало изученным.

Принимая непосредственное участие в научно-исследовательской работе по проблемам организации местного самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера на территории Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа в 2000, 2001 годах, проводимой под руководством профессора Г.Н. Чеботарева, мы на собственном опыте убедились во всей сложности и остроте вопроса. Собранный эмпирический и другой научный материал изложен в официальном отчете о проведенном научном исследовании Отчет о научно-исследовательской работе «Правовые проблемы совершенствования системы местного самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера на территории Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа» / Номер гос. регистрации 01.200104082. .

Конечно, перечень приведенных выше классификаций не носит исчерпывающего характера, при желании они могут быть дополнены и другими видами оснований. Тем не менее, мы попытались максимально полно выявить всевозможные разновидности статусов кандидата, имеющих значение с позиции законодателя, попутно указывая и на возможные группы кандидатов. В завершении вопроса следует подчеркнуть: общий, единый для всех правовой статус кандидата выступает основой для специальных видовых статусов, присущих лишь некоторым кандидатам. Видовые статусы дополняют и конкретизируют общий статус кандидата (предусматривают наличие дополнительных прав и обязанностей для их носителей и т.д.), придают ему определенность. Конкретный кандидат может быть носителем не одного, а сразу нескольких специально-видовых статусов.

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА КАНДИДАТА В ВЫБОРНЫЙ ОРГАН, НА ВЫБОРНУЮ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНУЮ ДОЛЖНОСТЬ

2.1 Особенности правового статуса кандидата в период выдвижения и регистрации. Основания возникновения и прекращения статуса кандидата

Особая значимость и важность избирательных процедур, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, признается всеми без исключения исследователями. По указанным причинам нет необходимости развернуто обосновывать актуальность включения настоящего параграфа в диссертационную работу. Как нет необходимости особо подробно излагать правила выдвижения и регистрации, закрепленные в законах и в достаточной степени подробно описанные в юридической литературе. Потому остановимся лишь на наиболее важных, принципиальных вопросах с учетом тех новейших изменений, которые были внесены в избирательное законодательство, и тех проблемных и спорных моментах, которые были выявлены правоприменительной практикой в последние годы.

До настоящего времени правовой статус кандидата исследовался нами со статической стороны, сейчас же попытаемся взглянуть на него в динамике, применительно к отдельным стадиям избирательного процесса. Такой прием в последнее время достаточно часто используется в юридической науке, нам же он видится предпочтительным в силу ряда причин. Во-первых, он позволит более детально проанализировать правовую природу исследуемого явления, выявить его характерные особенности и закономерности. Во-вторых, с помощью этого приема мы сможем оценить эффективность и в то же время научную объективность теоретических конструкций, предложенных выше в работе. Необходимо учитывать, что с исследовательской точки зрения правовой статус кандидата в динамике своего развития может рассматриваться применительно к любой стадии избирательного процесса. В этой связи безусловный интерес представляет проводимое на кафедре конституционного и муниципального права ИГиП ТюмГУ Кафедра Конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета. г. Тюмень, ул. Ленина 38 к.408, тел/факс (3452) 46-49-54 параллельно с этой работой научное исследование под руководством профессора, доктора юридических наук Г.Н. Чеботарева, посвященное правовым проблемам регулирования такой стадии избирательного процесса, как предвыборная агитация.

Безусловно, в ходе дальнейшего исследования необходимо учитывать общетеоретическую конструкцию правого статуса кандидата, смоделированную в главе первой настоящей работы. Говоря о правовом положении кандидата применительно к одной из стадий необходимо исследовать в первую очередь особенности прав и обязанностей в указанный промежуток времени, особенности гарантий его деятельности, ответственности, а также саму «первооснову» - такой его элемент, как отношения по возникновению и прекращению статуса кандидата.

Основания возникновения и прекращения статуса кандидата

Вопрос о возникновении у гражданина специального правового статуса кандидата может решаться лишь с учетом разграничения двух юридических фактов: во-первых, момента приобретения «статуса кандидата» и, во вторых, момента приобретения «статуса зарегистрированного кандидата». В ходе дальнейшего исследования мы будем опираться именно на указанное положение.

Текстуальный анализ Федерального закона «Об основных гарантиях…» позволяет связать момент возникновения первичного правового статуса любого кандидата с фактом представления в избирательную комиссию юридически значимых документов, перечисленных в п. 2 ст. 33 ФЗ 2002г.. Эта норма императивная и ограничительному толкованию не подлежит, следовательно, нельзя признавать прав и обязанностей кандидата за каким-либо лицом, не представившим в комиссию соответствующие документы. В первую очередь это касается кандидатов, выдвинутых избирательными блоками и избирательными объединениями. Новый федеральный закон в отличие от закона 1997 года с достаточной ясностью разрешает указанный вопрос, хотя определенный простор для ограничительного толкования положений пункта 2 статьи 33 закона все же остается. Тем не менее, в правоприменительной практике следует учитывать, что правило, закрепленное статьей 33 в равной степени распространяется на всех кандидатов, независимо от того, кто выступил инициатором их выдвижения. Подобный вывод вполне логичен, иное толкование положений стати 33, 34 и 35 ФЗ, по нашему мнению, недопустимо. избирательный кандидат законодательство правовой

В основе возникновения статуса кандидата лежат два юридических факта: первый - факт выдвижения определенного гражданина кандидатом в установленном законом порядке (осуществление избирательной процедуры выдвижения); второй - факт представления в избирательную комиссию всех предусмотренных законом документов (осуществление избирательного действия по представлению документов).

Юридически точное определение момента возникновения статуса кандидата в связи с принятием нового федерального закона приобретает принципиальное значение, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 49 ФЗ предвыборная агитация может теперь осуществляться не с момента соответствующей регистрации, как было раньше, а с момента выдвижения кандидата, списка кандидатов. Подобное нововведение следует приветствовать, т.к. его отсутствие в правоприменительной практике создавало ряд проблем как для кандидатов, так и для избирательных комиссий. Кандидаты не знали, каким образом доносить информацию о себе в период осуществления сбора подписей, а также при осуществлении иных избирательных процедур и действий до своей регистрации. А у избирательных комиссий возникали серьезные затруднения с квалификацией деятельности кандидата, по своему характеру близкой к предвыборной агитации. Так, например, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Тюменской областной Думы, проводимой осенью 2001 года, в окружные избирательные комиссии поступило большое количество жалоб, в которых заявители указывали на якобы имевшие факты проведения определенными кандидатами предвыборной агитации до их регистрации. Отдельные факты впоследствии были положены в основу жалоб, направленных в областной суд с требованиями отменить регистрацию тех или иных кандидатов. Активную позицию в вопросе заняла Прокуратура Тюменской области, которая направляла акты прокурорского реагирования: протесты, представления и предостережения в средства массовой информации, в избирательные комиссии и самим кандидатам См., например.: Протест Прокуратуры Тюменской области от 3 ноября 2001 года; Протест Прокуратуры Тюменской области от 10 ноября 2001 года; Представление Прокуратуры Тюменской области от 5 ноября 2001 года; Решение ОИК № 21 по жалобе кандидата в депутаты Квитка И.И. от 15 ноября 2001 года № 13-к. и др. Архив Тюменской областной избирательной комиссии. . А в ходе выборов Губернатора Тюменской области отдельные кандидаты были привлечены к ответственности за проведение такой деятельности. Так, один из претендентов на пост Губернатора Тюменской области еще до официальной регистрации его в качестве кандидата в период сбора подписей провел большую пресс-конференцию, на которой позиционировал себя в качестве кандидата в Губернаторы, излагал комплиментарные характеристики своей личности, проводимой деятельности, говорил о поддержке его влиятельными федеральными политиками, в целом пытался сформировать свой положительный образ, при этом косвенно или прямо противопоставлял себя оппонентам на предстоящих выборах См.: «Каждый гражданин, безусловно, имеет право…» Подготовлено пресс-службой губернатора Тюменской области // «Тюменский эфир» от 24.11.2000 г.. Действия данного гражданина, подпадающие под признаки предвыборной агитации в период, когда ее проведение запрещено, были обжалованы в областную избирательную комиссию, которая вынесла предупреждение этому кандидату.

Момент возникновения статуса зарегистрированного кандидата закон связывает с прохождением им особой процедуры, закрепленной в ст. 38 ФЗ. Такая процедура называется регистрацией кандидата (списка кандидатов). Регистрация как таковая является юридическим фактом, лежащим по сути дела в основе прекращения одних правоотношений и возникновения других с участием конкретного гражданина. Ее реализация связана не только с приобретением кандидатом статуса зарегистрированного, но и с моментом утраты лицом другого специального статуса - «статуса кандидата до регистрации». В основе возникновения статуса зарегистрированного кандидата лежит два основания: 1) волеизъявление избирательного блока, избирательного объединения или самого гражданина, представляющего в избирательную комиссию документы для регистрации; 2) соответствующее решение избирательной комиссии.

Из сказанного со всей очевидностью следует, что в интервале времени между выдвижением и регистрацией гражданин, претендующий на выборную должность, фигурирует в избирательных отношениях как «кандидат», а в интервале времени между регистрацией и официальным опубликованием результатов выборов как «зарегистрированный кандидат».

В связи с изложенным возникает вопрос, утрачивают ли свой статус кандидаты, не зарегистрированные избирательной комиссией в порядке ст. 38 закона. С определенной долей достоверности можно сказать, что не утрачивают. Момент возникновения статуса кандидата связан с процедурой его выдвижения. Если она надлежащим образом осуществлена, то, следовательно, и статус лицом уже приобретен, а факт отказа в регистрации на обладание этим статусом практически никакого воздействия не оказывает. Факт регистрации, напротив, его прекращает. С другой стороны, имеет ли теперь правовое значение для кандидата, да и для избирательной комиссии его наличие? Скорей да, чем нет, так как для самого кандидата обладание подобным статусом выступает, по нашему мнению, дополнительной правовой гарантией. Такой гражданин именно как кандидат, а не как рядовой избиратель может с использованием различных способов защиты добиваться своей регистрации, а соответственно и продолжения избирательной кампании. Например, в ходе выборов Губернатора Тюменской области, состоявшихся 14 января 2001 года, одному из кандидатов на том основании, что в его поддержку собрано недостаточное количество подписей, было отказано в регистрации. Кандидат, не согласный с таким решением, обратился в областной суд с жалобой. Доказав в суде неправомерность принятого решения, в конечном счете он добился принятия решения о его регистрации в качестве кандидата в Губернаторы Тюменской области, хотя впоследствии и не набрал необходимого для избрания количества голосов Гражданское дело № АД 3-86/00 от 09.12.2000 года по жалобе Родяшина В.И. на неправомерность отказа в регистрации кандидатом в Губернаторы Тюменской области В.С. Чертищева. Архив Тюменского областного суда. . Указанное выше правило «сохранения статуса» применимо только лишь к кандидатам, зарегистрированных кандидатов в полной мере оно не затрагивает.

Вопрос о прекращении специального статуса кандидата более противоречив, нежели вопрос о его возникновении. В соответствии с п. 5 ст. 41 ФЗ «Об основных гарантиях…» зарегистрированный кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов. Конструкция указанной нормы ставит перед нами, по крайней мере, такой вопрос: Следует ли отождествлять утрату прав и освобождение от обязанностей с моментом прекращения специального статуса кандидата? Безусловно, представленная проблема достаточно сложна, т.к. имеет выход на общетеоретические моменты, рассмотренные в главе первой работы. Если учитывать, что права и обязанности в конструкции специального правого статуса кандидата занимают центральное место, то такое отождествление оправдано. С позиций же узконормативного подхода к проблеме такое отождествление вообще является единственно правильным Лукашева Е.А. Понятие и структура правового статуса. В кн.: Права человека. Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 2000. С. 91-96.. Косвенным подтверждением представленных выводов служит положение, в соответствии с которым кандидаты, по кандидатурам которых не производится повторное голосование, «утрачивают свой статус со дня назначения избирательной комиссией повторного голосования».

В целом, как показывает проведенный анализ, избирательное законодательство устанавливает достаточно четкие временные границы обладания двумя выше названными статусами. Однако сопоставление положений исследуемых нормативно-правовых актов с тесно примыкающими к ним нормами, содержащимися в других федеральных законах, выявило ряд противоречивых моментов, на анализе которые следует остановиться подробней.

Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. ст. 74 (в редакции закона от 25 июля 2002г.) в п. 2 ст. 3 устанавливает, что «срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания (подчеркнуто нами) его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва...». Статья 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит аналогичное правило применительно к возникновению статуса депутата представительного органа местного самоуправления. Очевидно, что в формулировках представленных выше законов кроется явное противоречие, поскольку буквальное их прочтение позволяет обнаружить логическую «нестыковку» момента возникновения и момента прекращения статуса депутата прежнего созыва со статусом вновь избранного депутата Вопрос соотношения указанных понятий рассмотрен в работе И.В. Захарова: Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики). Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург., 2001. С. 91-124. . Однако не будем концентрировать внимание на указанном противоречии как не относящемся к предмету исследования, рассмотрим представленные нормы с другой стороны.

С позиции настоящей работы определенный интерес представляют два вопроса: во-первых, существует ли взаимосвязь между статусом кандидата и статусом депутата, во-вторых, является ли момент прекращения статуса зарегистрированного кандидата одновременно моментом возникновения статуса депутата?

В юридической науке особо исследовался первый вопрос. Все существующие на этот счет точки зрения концентрируются вокруг все того же давнего спора о «понятии» и «структуре» явления. По мнению одной части исследователей все отношения, которые возникают вокруг замещения депутатского мандата, составляют один из структурных элементов его правого статуса Безуглов А.А. Указ. соч. С. 45-46. . Другая часть ученых полагает, что отношения, возникающие вокруг избрания депутата выступают лишь предпосылкой возникновения его правого статуса Зиновьев А.В. Указ. соч. С. 11. . Тем не менее, все единодушны в одном: эти отношения имеют важнейшее значение. Не будь их, «…разговор о статусе депутатов вообще лишился бы смысла», как пишет в одной из своих работ профессор А.В. Зиновьев.

Поиск ответа на второй вопрос неминуемо приводит нас к необходимости определения того, что же следует понимать под формулировкой «срок полномочий депутата… начинается со дня избрания его депутатом…». Если буквально толковать закон, то однозначно следует вывод, что день избрания - это день голосования. Подобный способ толкования указанных положений нашел свою поддержку в науке. С.Н. Иванов и А.А. Югов прямо указывают, что статус депутата возникает с момента фиксации волеизъявления избирателей Иванов С.И., Югов А.А. Правовой статус депутата местного совета. Екатеринбург, 1991. С. 9-10. . Если следовать обозначенной логике, с неизбежностью встает вопрос: Теряет ли лицо статус кандидата с приобретением статуса депутата. Ответ достаточно прост: «Да, безусловно теряет». Тогда как быть с положениями законодательства о выборах, согласно которым статус кандидата прекращается с момента официального обнародования общих итогов выборов (ст. 41 ФЗ)? Получается все же, что избранный кандидат сохраняет свой статус и одновременно приобретает статус депутата, находясь при этом в таком положении между днем голосования и официальным опубликованием общих итогов выборов. Можно и дальше продолжить указанные рассуждения, однако следует заключить, что существующие противоречия между нормами избирательного законодательства (в части, затрагивающей вопросы прекращения статуса кандидата) и нормами, закрепляющими правовое положение депутатов (в части, затрагивающей вопросы возникновения статуса депутата), необходимо в ближайшее время устранить, поскольку описанные обстоятельства порождают некоторую неопределенность в вопросе.

Отдельного внимания заслуживают основания досрочного прекращения статуса кандидата. В федеральном избирательном законодательстве они как таковые не обозначены, специальных исследований по указанному вопросу не велось. Говоря о досрочных основаниях, следует иметь в виду, что на указанную категорию лиц в равной степени распространяются все те положения, которые связаны с приобретением пассивного избирательного права. То есть, если лицо по каким либо причинами (утрата гражданства, признание недееспособным и т.д.) в ходе избирательной компании, будучи уже выдвинутым или зарегистрированным, теряет право быть избранным, то автоматически должен прекращаться и его статус как кандидата. Такой кандидат обязан известить избирательную комиссию о возникших препятствиях. Избирательная комиссия выносит решение об отказе в регистрации кандидата либо об отмене (аннулирование) уже существующей регистрации (п. 23 ст. 38, п. 4 ст. 76 ФЗ). Другой вариант: кандидат извещает избирательную комиссию, та, в свою очередь, без принятия какого-либо акта более не учитывает его при организации избирательных процедур и действий. Необходимо отметить, что высказанные выше соображения носят характер предположения, поскольку в законодательстве они остаются до конца не урегулированными. По нашему мнению, на законодательном уровне следует: во-первых, закрепить круг возможных оснований досрочного прекращения статуса кандидата, (перечень должен носить открытый характер), во-вторых, предусмотреть соответствующую процедуру, при этом необходимо учесть, какие обязанности следует возложить на кандидата и каким образом следует действовать избирательной комиссии.

Если затрагивать конкретные основания досрочного прекращения статуса кандидата, то можно выделить, например, такие, как добровольный отказ от статуса (снятие своей кандидатуры), утрата гражданства, вступление в законную силу приговора суда в отношении кандидата, признание гражданина, являющегося кандидатом, недееспособным по решению суда, вступившему в законную силу, объявления гражданина, являющегося кандидатом умершим, смерть гражданина и т.д. В масштабах настоящей работы исследование частных особенностей каждого из указанных выше оснований не представляется возможным. Тем не мене, наиболее интересные направления следует обозначить. 1. Возможна ли утрата статуса кандидатом вследствие признания его по решению суда ограниченно дееспособным (ст. 30 ГК РФ) или объявления его безвестно отсутствующим в порядке ст. 41 ГК РФ? 2. Возможна ли процедура отзыва кандидата инициатором его выдвижения, каковы ее особенности, зависят ли они от стадии избирательного процесса и т.д.?

Итак, проведенный анализ приводит к выводу о том, что за период избирательной кампании с момента назначения выборов до официального опубликования их результатов статус отдельных лиц может видоизменяться несколько раз. С назначением выборов определенное количество граждан приобретает статус избирателя. Затем самая небольшая часть избирателей, выдвинутых в качестве претендентов на замещение той или иной должности или на членство в органе, приобретает статус кандидатов. После соответствующей регистрации еще меньшая часть из них приобретает статус зарегистрированных кандидатов. И, наконец, всего лишь один гражданин после официального объявления результатов выборов изменяет свое правовое положение, приобретая специальный статус, например, статус депутата.

Заявленный выше круг вопросов заставляет нас обратится еще к некоторым проблемным точкам, имеющим место на этой стадии избирательного процесса, помимо собственно моментов возникновения и прекращения статуса кандидата.

Современному российскому избирательному законодательству до недавнего времени было известно четыре способа выдвижения кандидатов: выдвижение избирательными объединениями и избирательными блоками, выдвижение группой избирателей, единоличное выдвижение другим гражданином и самовыдвижение. В связи с принятием летом 2002 года нового федерального закона существующий круг возможностей был существенно сужен. Из числа возможных субъектов права выдвижения кандидатов были исключены любые общности (группы) граждан, кроме таких, как избирательные объединения и избирательные блоки, недопустимо теперь выдвижение кандидата и одним избирателем (ст. 32 ФЗ). Возможно, пока рано давать оценку указанному нововведению, однако, по нашему мнению, его следует признать не вполне удачным. Логику законодателя понять можно. С одной стороны, он следует выбранной в начале 90-х годов концепции, направленной на усиление роли в выборах избирательных объединений и избирательных блоков На сегодняшний день избирательные объединения достаточно активно участвуют во всех проводимых выборах. Так, например, в выдвижении кандидатов на региональных уровнях в 1998 году участвовало 137 избирательных объединения. Среди избранных депутатов доля их представителей превышала 26 процентов, а в ряде субъектов она была еще выше: в Краснодарском крае - 78, Волгоградской области - 75, Свердловской области - 59, Омской области и городе Санкт-Петербурге - почти 30 процентов. . С другой стороны, его действия направлены на упрощение ряда избирательных процедур. Однако считаем, что при этом не следует забывать и об историческом опыте, а также учитывать менталитет российского избирателя и правоположения, существующие в обществе. Согласно этим правоположениям более-менее серьезный и авторитетный человек не выдвигает самостоятельно свою кандидатуру на выборах, пока выдвижение не будет инициировано другими гражданами из его окружения. Такое правило сложилось еще в эпоху Советского Союза, и ничего в этом плохого, на наш взгляд, не было. Подобный коренной слом существующих правил еще в меньшей степени оправдан в связи со стремлением повысить профессионализм и компетентность депутатского корпуса и иных выборных лиц. В достаточной мере оно не согласуется и с демократическим характером нашего государства (ст. 1 Конституции РФ). По указанным выше причинам считаем, что развитие избирательного законодательства должно идти в другом направлении. Следует не исключать из перечня обладающих правом выдвижения кандидатов тех или иных субъектов, а, напротив, дополнять его. Так, разумным выглядит, на наш взгляд, предложение А.А. Вешнякова и В.И. Лысенко предоставить право выдвижения одной (согласованной) кандидатуры на должность Президента РФ палатам Федерального Собрания, Вешняков А.А., Лысенко В.И. Выдвижение кандидатов и сбор подписей избирателей: зарубежный опыт 90-х годов и совершенствование российского избирательного законодательства // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 11. С. 57. тем более что зарубежный опыт свидетельствует о достаточной эффективности такой процедуры Трещетенкова Н.Ю. Выдвижение и регистрация кандидатов: обзор зарубежного опыта // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 10 (64). С. 46-57. . Более того, необходимо возвратить право выдвижения кандидатов избирателям.

Единственное упоминание на стадии выдвижения кандидатов о группе избирателей содержится теперь в пункте 2 статьи 34 ФЗ «Об основных гарантиях…». Согласно указанной норме федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей с определенным числом участников. И хотя в законе прямо не указывается, на какие выборы может быть распространено такое правило, попробуем предположить, что речь идет в большей степени о выборах Президента РФ. Хотя при определенных условиях потенциал правового регулирования, заложенный в этой норме, может быть использован и в других целях. До настоящего времени существовало положение, в соответствии с которым законами субъектов не могло устанавливаться такое требование к выдвижению кандидатов непосредственно избирателями, как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников. Конституционный Суд РФ 21 июня 1996 года вынес Постановление за номером 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан» Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 27. Ст. 3344. , в соответствии с которым были признаны несоответствующими Конституции положения, требующие представления в окружную избирательную комиссию при регистрации кандидата протокола общего собрания избирателей и заверенного списка не менее 100 человек, проголосовавших на собрании за выдвижение кандидата в депутаты Подобные нормы к 1997 году имелись в законодательных актах о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти 33 регионов (См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Указ. соч. С. 336 . Необходимо подчеркнуть, что указанное правило распространялось на выдвижение кандидатов группами избирателей на всех выборах, кроме президентских. Сам же законодатель в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 года № 228-ФЗ Российская газета. 5 января 2000 г. указывал, что для выдвижения кандидатов на пост Президента РФ непосредственно избирателями необходимо образовать группу в количестве не менее 100 человек и провести собрание, на котором принимается решение о выдвижении кандидатуры.

В то же время в новом законе есть положения, которые следует приветствовать. Так, в соответствии с п. 3 ст. 33 федерального закона в месте с уведомлением о выдвижении кандидата в избирательную комиссию Законодательство предусматривает обязанность представления всего пакета документов именно в избирательную комиссию. Исходя из указанных норм вполне логичными выглядят выводы доктора юридических наук С.Д. Князева, считающего, что неправомерна практика передачи документов кандидатами не непосредственно в избирательные комиссии, а отдельным их членам по ближайшему месту жительства или работы. Так, в ходе проведения выборов главы муниципального образования Бердюжский район Тюменской области один из кандидатов представил часть документов на регистрацию непосредственно в избирательную комиссию, другую же часть «занес» в выходной день домой одному из членов комиссии. В Приморском крае примерно аналогичная ситуация сложилась на выборах в краевую думу. Избирательная комиссия Приморского края была вынуждена по этой причине отменить регистрацию кандидата, произведенную решением окружной избирательной комиссии. (см.: Князев С.Д. Указанная работа. - С. 386-387.) должны быть в обязательном порядке представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, а также о его вкладах в банках и ценных бумагах. Ранее предоставление указанной информации зависело от того, включат или нет такое требование в свои законы субъекты РФ (ст. 32 прежней редакции закона). Кроме того, необходимость представления определенной части перечисленных выше сведений не могли предусмотреть и региональные законодатели, другую же часть необходимо было представлять в избирательную комиссию только лишь на этапе регистрации. Как показывала правоприменительная практика, большинство кандидатов представляли указанные выше сведения именно на стадии выдвижения. Избирательные комиссии, в свою очередь, принимали их от кандидатов, при этом не высказывая никаких замечаний и не препятствуя в дальнейшем осуществлению отдельных избирательных процедур и действий. Окончив сбор подписей (и (или) внеся избирательный залог), отдельные кандидаты представляли в избирательные комиссии для своей регистрации все необходимые документы в соответствии со статьями соответствующих законов субъектов РФ, не представляя при этом уже направленные ранее документы, содержащие сведения о доходах и имуществе кандидата, принадлежащем ему на праве собственности. В такой ситуации формально нарушалась предусмотренная законом процедура выдвижения и регистрации кандидатов, что могло служить основанием для отказа в их регистрации. Однако избирательные комиссии, опираясь на нормы федерального закона, правомерно, по нашему мнению, приходили к выводу, что кандидатами представлены все необходимые документы, содержащие все юридические значимые сведения, что в совокупности с другими обстоятельствами служит безусловным основанием (юридическим фактом) для их регистрации. Вышеизложенное служит ярким примером того, как уже сложившиеся в обществе правоположения оказывают влияние на нормы права, в конечном счете сами перерастая в них. Подобное правило подтверждает также существование правоположений в качестве источников избирательного права.

Сведения о размере и об источниках доходов кандидата должны быть представлены в избирательную комиссию в виде копии налоговой декларации гражданина, являющегося кандидатом, за год, предшествующий году назначения выборов, с обязательной отметкой налоговых органов. Если гражданин, являющийся кандидатом, не обязан представлять налоговую декларацию, тогда представляется справка о величине его дохода (включая пенсии, пособия, иные выплаты) за год, предшествующий году назначения выборов. Таково общее правило, сформулированное в п. 3 ст. 33 ФЗ «Об основных гарантиях…», в прежнем законе 1997 года оно было закреплено в п. 1 ст. 32. Указанное правило, как показала практика, не в полной мере соответствует действительности, поскольку оно не учитывает положения смежных отраслей права, что создает определенные сложности для самих кандидатов. Речь идет об Указе Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 1997. № 20. ст. 2239 устанавливающем правило, согласно которому государственные и муниципальные служащие обязаны раз в год представлять особую по форме и содержанию декларацию, отличную от общегражданской декларации, представляемой в налоговые органы. В такой ситуации возникает логический вопрос: какой в конечном счете документ необходимо представлять указанной категории кандидатов: налоговую декларацию, справку о величине совокупного дохода или же специальную декларацию. Если специальную декларацию, то должна ли на ней проставляться отметка налоговых органов, органов места службы и обязаны ли такие органы по требованию кандидата подобную отметку поставить. Возникает еще масса самых разнообразных вопросов, порождающих порой отдельные «ненужные», по нашему мнению, судебные споры. Используя свой личный опыт, мы можем привести следующий пример: в ходе выборов Губернатора Тюменской области в областной суд незадолго до дня голосования от одного из кандидатов в Губернаторы поступила жалоба, в которой он требовал отменить регистрацию другого кандидата по ряду оснований, связанных с указанными выше проблемными моментами. Среди прочего заявитель пытался доказать, что сведения, содержащиеся в налоговой декларации, представленной кандидатом, недостоверны, при этом, как выяснилось впоследствии, сам заявитель, используя неправильную схему, запутавшись, осуществил заведомо ошибочный подсчет цифр, содержавшийся в различных колонках представленной декларации. В ходе судебного заседания возник естественный вопрос: есть ли законные основания ставить под сомнение сведения, содержащиеся в декларации, представленной любым кандидатом, если на ней стоит отметка налоговых органов? Как пояснил один из представителей избирательной комиссии, таких оснований нет, поскольку налоговая инспекция декларацию приняла и до настоящего момента, а с момента ее представления прошел почти один год, никаких фактов нарушения налогового законодательства со стороны кандидата не выявлено. Более того, он пояснил, что избирательная комиссия направляла свои запросы с целью обнаружения несоответствия действительности сведений, представленных всеми кандидатами, в ряд правоохранительных органов, но никаких положительных ответов от них также не поступало. Следовательно, комиссия правомерно зарегистрировала этого кандидата. Согласившись с указанной и рядом других правовых позиций избирательной комиссии и представителей самого кандидата, Областной суд Тюменской области в удовлетворении жалобы отказал См.: Материалы гражданского дела № АД-11/01 от 3 января 2001 года по жалобе кандидата в Губернаторы Тюменской области Пантелеева на действия избирательной комиссии Тюменской области. Архив Избирательной комиссии Тюменской области. . Из приведенного примера со всей очевидностью следует, что поскольку в правоприменительной практике возникают различные споры, указанная норма несовершенна. Следовательно, достаточно логичным будет выглядеть внесение необходимых изменений в соответствующие статьи федерального закона, а также статьи законов субъектов Российской Федерации с обязательным учетом положений, содержащихся в смежных отраслях права, имеющих значение для проводимых в Российской Федерации выборов.

С позиции проводимого анализа необходимо обратить внимание на еще одну особенность, существующую в отечественном законодательстве, прямым образом влияющую на правовое положение отдельных лиц. Заключается она в следующем: кандидат от избирательного объединения или избирательного блока может быть выдвинут на одних и тех же выборах одновременно как в одномандатном, так и в многомандатном избирательном округе. В то же время по одномандатному избирательному округу такое лицо не может быть зарегистрировано избирательной комиссией в качестве кандидата, выдвинутого непосредственно избирателями См. судебную практику: Решение Верховного Суда РФ от 2 октября 1995 № ГКПИ 95 - 149 // Избирательное права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. Т. 1. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 97-99; Решение Верховного Суда от 27 октября 1995 № ГКПИ 95 - 158 // Там же - С. 33-35.. Для всех же остальных участников предусмотрен запрет выдвижения на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Установление такого ограничения, по нашему мнению, в достаточной степени оправдано и востребовано. Например, на выборах депутатов Тюменской областной Думы один из кандидатов был выдвинут сразу же по нескольким избирательным округам, гипотетически такое лицо могло представить документы во все соответствующие избирательные комиссии и требовать своей регистрации в каждом из округов (хотя запрет на такую регистрацию существовал). Пунктом 10 статьи 32 ФЗ установлено еще одно вполне оправданное правило: кандидат не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения. Отсутствие в законодательстве подобного запрета создавало определенные трудности для избирательных комиссий, а выдвижение кандидата сразу же несколькими инициаторами и соответствующее согласие на такое выдвижение ставило его в боле выгодное положение, что в итоге противоречило существующим принципам. Приведем яркий пример. На выборах главы администрации муниципального образования Бердюжский район Тюменской области один из жителей района был выдвинут двадцатью двумя группами избирателей и соответственно каждой из них он дал свое согласие на выдвижение. Такое выдвижение методично и последовательно проводилось на протяжении одного месяца с большим привлечением внимания населения района к указанным событиям. Подобное многократное повторение одной и той же избирательной процедуры, по нашему мнению, использовалось как возможность осуществления определенной агитационной деятельности в период, когда ее проведение было запрещено. Такая практика естественным образом вызывала оправданное возмущение других кандидатов, которые направляли всевозможные жалобы. Избирательным комиссиям, в свою очередь, было достаточно трудно разобраться в большом объеме документации, представляемой на рассмотрение от таких кандидатов Как показывает практика, подобные приемы не носят единичного характера, они использовались не только в Тюменской области, но и в Свердловской, Курганской, Челябинской областях и др. субъектах РФ. (См. например.: О соблюдении избирательных прав граждан Российской Федерации в Свердловской области. Екатеринбург, 1996. - 25 с. .

Проведенный выше анализ позволяет констатировать: процедура выдвижения кандидата связана с необходимостью соблюдения двух основных условий: материального и процессуального. Материальным условием является наличие у лица, выдвигаемого кандидатом, пассивного избирательного права. Процессуальное условие выражается в необходимости представления в избирательную комиссию определенного пакета документов. Лица, выполнившие в четком соответствии с законом все указные в нем требования, приобретают, как неоднократно подчеркивалось в работе, статус кандидата. Таким образом, со всей очевидностью следует, что процедура выдвижения кандидатов носит уведомительный характер. В связи с принятием нового федерального закона объем прав и обязанностей этой категории субъектов несколько увеличен, хотя и ранее он не выглядел слишком уж урезанным. Как тогда, так и сейчас объем предоставляемых кандидату прав в полной мере позволяет ему осуществить все необходимые для регистрации, избирательные процедуры и действия. В этой связи позволим себе не согласится с мнением С.Д. Князева, утверждающего в своей диссертации, что права и обязанности кандидата весьма немногочисленны Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики). Дис. … д-ра юрид. наук. Владивосток, 1999. С. 246.. Текстуальный анализ позволяет отнести к правам кандидата целый ряд возможностей, например, право проведения предвыборной агитации (ст. 49 ФЗ), право заключать с гражданами договоры о сборе подписей избирателей в поддержку своего выдвижения (п. 7 ст. 37 ФЗ), возможность заявлять в избирательную комиссию при регистрации о своем независимом статусе или о принадлежности к какому-либо общественному объединению (п. 2 ст. 33 ФЗ), выбирать материально-правовое основание своей регистрации (п. 11 ст. 38 ФЗ), обжаловать решения избирательных комиссий любого уровня (п. 1 ст. 75 ФЗ), назначать в предусмотренных случаях своих представителей (п. 5 ст. 33, п. 3 ст. 58 ФЗ), получать пожертвования от физических и юридических лиц для проведения своей избирательной компании (п. 5 ст. 58) и т.д.

Основной обязанностью кандидатов на этой стадии является обязанность создать избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании, а также открыть соответствующий специальный избирательный счет (п.п. 1, 11 ст. 58 ФЗ). Указанное требование распространяется на всех кандидатов, за исключением: а) кандидатов, выдвинутых от избирательного объединения или блока в составе списка кандидатов, б) кандидатов, выдвинутых на выборах в органы местного самоуправления при числе избирателей в избирательном округе не более пяти тысяч, если такая возможность установлена законом субъекта РФ. Необходимо учитывать, что на кандидатов проводимых в муниципальных образованиях выборах указанное правило будет распространяться лишь при условии, что финансирование своей избирательной кампании такими лицами производится не будет. Учитывая специфику избирательных кампаний, а также иные требования, закрепленные в федеральном законе, следует предположить, что подобное нововведение не получит широкого распространения. В силу ряда объективных причин на современном этапе развития избирательных правоотношений просто невозможно принимать участие в выборах, не осуществляя определенных затрат.

Для избежания коллизий в законодательстве субъектов РФ необходимо учитывать, что введение подобного правила (п. 1 ст. 58 ФЗ) потребует на законодательном уровне субъекта РФ как минимум закрепления еще одного правила, предусмотренного пунктом 17 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях…». Оно устанавливает, что при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч сбор подписей в поддержку кандидата по усмотрению субъекта РФ может не производится. В противном случае неизбежна ситуация, когда одной нормой будет предусмотрено право не создавать избирательный счет, а другой будет установлено обязательное требование сбора подписей в поддержку выдвинутой кандидатуры. Первое правило в такой ситуации неминуемо приобретет декларативный характер, поскольку в соответствии с п. 5 ст. 37 ФЗ 2002г. (норма императивная), сбор подписей должен осуществляться в подписных листах, которые изготавливаются за счет средств избирательного фонда кандидата. По указанной причине нельзя освободить от обязанности создавать свой избирательный фонд кандидатов, выдвинутых в качестве претендентов на замещение должности главы муниципального образования или иных выборных должностей. Сбор подписей в поддержку таких кандидатов, как следует из статьи 38 закона, необходимо осуществлять в обязательном порядке, следовательно, требуются и определенные финансовые затраты. Из сказанного следует вывод: федеральный законодатель в ходе подготовки указанной нормы (п.1 ст.58) не в полной мере учитывал иные положения принимаемого закона. По нашему мнению, следует внести соответствующие изменения и прямым образом указать на возможность субъекта РФ устанавливать в своих законах право кандидата не формировать свой избирательный фонд (при определенных условиях), но только лишь на выборах, проводимых в представительные органы местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 58 ФЗ кандидат обязан создать свой избирательный фонд в промежуток времени между письменным уведомлением соответствующей избирательной комиссии о его выдвижении и до момента его регистрации этой комиссией. Ранее в законодательстве период времени, в течение которого необходимо было создать такой фонд, четко не определялся. В статье 47 закона 1997 года закреплялось правило, согласно которому избирательный фонд кандидата создается после уведомления соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей. Необходимо обратить внимание: как тогда, так и сейчас прямо не указывается, что же следует понимать под «формированием» и «созданием» избирательного фонда, а также не указывается, осуществление каких действий будет означать, что такой фонд создан. Однако, прибегая к логическому толкованию, можно прийти к однозначному выводу о том, что момент его создания связан с моментом открытия специального избирательного счета. Формирование же избирательного фонда в отличие от его создания - это длительный процесс, который может осуществляться на протяжении всей избирательной кампании, поэтому до своей регистрации кандидату достаточно просто открыть специальный счет. Подобные размышления в полной мере подтверждаются и сложившейся судебной практикой См.: Материалы гражданского дела № АД-42/01 по жалобе Яковлева А.П. о признании незаконным и отмене решения избирательной комиссии Тюменской области № 260 от 06.12.2001 года об отмене регистрации кандидата в депутаты Тюменской областной Думы третьего созыва Яковлева А.П. Архив Тюменского областного суда; Решение Викуловского районного суда Тюменской области №2/363 от 7 декабря 2001 года по жалобе кандидата на должность главы муниципального образования Рыжука А.Н. на нарушение правил выдвижения и регистрации кандидата. Архив суда. . Сам момент открытия счета имеет важное квалифицирующие значение, поскольку в соответствии с подпунктом ж) пункта 23 статьи 38 федерального закона «несоздание кандидатом... избирательного фонда» может служить основанием отказа в его регистрации. Таким образом, на сегодняшний день на уровне федерального закона произошла конкретизация одной из обязанностей кандидата, что само по себе выступает дополнительной гарантией его правого статуса.