Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации

Слово гарантия в переводе с французского языка означает ручательство, обеспечение, защита Французско-русский словарь / Под. ред. А.А. Анфилофьева М., Сов. Энциклопедия, 1971. С. 394.. В юридической литературе на протяжении длительного времени сохраняется практически единое мнение относительно правовой природы этого явления Алжеев И.А. Защита конституционных прав граждан Российской Федерации (теория и практика). Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1993. 20 с.; Зайцева Е.Р. Коллективные формы реализации и защиты основных прав и свобод граждан. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1993. 19 с.; Речицкий В.В. Конституционные гарантии прав граждан СССР на участие в управлении государственными и общественными делами. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1987. 17 с.; Бойцова В.В. Правовое государство - гарантия реализации прав, свобод и законных интересов граждан // Вестник ЛГУ. Серия 6. Вып. 1. 1990. С. 122-125.; Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов государственной власти в России // Гос. и пр. 1995. № 1. С. 15-23. . Традиционно гарантии рассматриваются как система средств удовлетворения благ и интересов человека До 1997 года федеральный законодатель аналогичным образом определял понятие избирательных гарантий, понимая под ними правовые, организационные, информационные и иные средства обеспечения реализации избирательных прав граждан (ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»). . Наиболее полную характеристику гарантий, по нашему мнению, приводит профессор Л.Д. Воеводин. Понятием «гарантия», по его мнению, охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на фактическую реализацию прав и свобод граждан, на устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления, а также их защиту от нарушений. Указанные факторы весьма разнообразны, по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного их осуществления Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 229. .

В новой редакции Федерального закона впервые сформулировано понятие исследуемого явления с учетом выше обозначенных наработок общей теории права. Так, в соответствии со ст. 2 закона под гарантиями избирательных прав граждан понимаются «установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативно правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации».

Представленное определение носит общеродовой характер, поскольку оно в равной степени распространяется как на гарантии активного, так и пассивного избирательного права. Следовательно, под гарантиями пассивного избирательного права следует понимать установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативно правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие его реализацию. Выделение такого определения с практической точки зрения представляется необходимым, поскольку реализация пассивного и активного избирательного права в значительной степени происходит по-разному. Следовательно, и закон с неизбежностью устанавливает различные условия, правила и процедуры, обеспечивающие их реализацию, хотя иногда они и могут совпадать. Дальнейшая конкретизация также необходима в силу того, что сам законодатель выделят специальное понятие «гарантии» применительно к статусу кандидата, а также закрепляет конкретные, перечисленные в ст. 41 гарантии.

Существующее понятие «гарантии избирательных прав граждан» и понятие «гарантии деятельности зарегистрированного кандидата» требуют определенного исследования. В науке избирательного права с этой стороны вопрос практически не рассматривался. По нашему мнению, соотношение этих понятий можно представить как соотношение общего и частного. Действительно, гарантии деятельности зарегистрированного кандидата, установленные в ст. 41 ФЗ 2002г. (ст. 35 ФЗ 1997г.)., представляют собой всего лишь часть тех гарантий, которые включает в себя его правовой статус. Подобные выводы основываются на структуре федерального закона, его названии, названии глав, в него включенных, а также на основе того определения гарантий избирательных прав, которое содержится в ст. 2 закона. Ошибочной, на наш взгляд, выглядит позиция авторов, ограничивающих структуру правового статуса зарегистрированного кандидата только лишь гарантиями, закрепленными в ст. 41 ФЗ «Об основных гарантиях…» (ст. 35 федерального закона в редакции 1997 г.) Кратков Д.Б., Корчиго Е.В. Указ. соч. С. 73-79.. По мнению автора, весь федеральный закон (а не одна его статья) закрепляет существующую систему гарантий избирательных прав, в том числе и пассивного избирательного права. Неслучайно пять глав из одиннадцати имеют в своем названии специальный термин «гарантии». Само название закона, в котором также фигурирует указанный термин, - яркое тому подтверждение. Поскольку кандидат - это лицо, реализующее свое пассивное избирательное право, указанные в законе гарантии в равной степени распространяются и на его правовой статус. В указанной же статье 41 ФЗ 2002г всего шесть пунктов, в трех из которых закрепляются гарантии в области трудового права (обязанность работодателя освободить от выполнения трудовых функций кандидата на время проведения выборов, невозможность увольнения кандидата в обозначенный период по инициативе работодателя, время участия в выборах кандидата засчитывается в общий трудовой стаж), в одном пункте содержатся гарантии от неправомерного привлечения к уголовной ответственности кандидата, в двух других закрепляются гарантии приобретения и прекращения специального статуса кандидата. Таким образом, в рассматриваемой статье акцентируется вынимание лишь на отдельных гарантиях правового статуса кандидата. Более того, не совсем правильно в ходе исследования, посвященного статусу «кандидата», ограничиваться только констатацией факта существования гарантий деятельности «зарегистрированных кандидатов».

Требует своего разрешения и такой вопрос: можно ли ставить знак тождества между понятием «гарантии пассивного избирательного права» и уже указанным понятием «гарантии деятельности зарегистрированного кандидата»? Пассивное избирательное право - это право быть избранным. Любой гражданин, реализуя указанное право, после соответствующей процедуры осуществляет определенную деятельность именно в качестве зарегистрированного кандидата. Следовательно, гарантии деятельности зарегистрированного кандидата представляют собой разновидность гарантий пассивного избирательного права. Следуя логике законодателя, закрепившего в отдельной статье закона гарантии деятельности зарегистрированного кандидата, предлагаем выделить в самостоятельную статью гарантии деятельности кандидата до его регистрации, не смешивая с иными, не относящимися к его статусу гарантиями. На сегодняшний день они обозначены в законе как гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов (глава пятая ФЗ). Учитывая сказанное, следует заключить: правовой статус кандидата наряду с гарантиями его деятельности включает еще и гарантии пассивного избирательного права. Вместе их можно обозначить как самостоятельный элемент - гарантии правового статуса кандидата.

В литературе по общей теории права выделяют экономические, политические, духовно-культурные и юридические гарантии обеспечения прав, свобод и законных интересов личности. Среди последних указывают такие виды, как: а) конкретизация пределов прав, обязанностей и законных интересов личности; б) определение юридических фактов, с которыми связывается их реализация; в) процессуальные формы реализации прав, обязанностей и законных интересов; г) меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной инициативной их реализации Витрук Н.В. Указ. соч. С. 194-195.; Воротников А.А. Право на критику как элемент правового статуса и правового положения личности. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1991. С. 45. . В отраслевых исследованиях некоторые ученые делят гарантии на две большие группы: общие и специальные. С помощью общих гарантий, считают они, обеспечиваются социальные, экономические и политические условия. Специальные гарантии закрепляются в законах и способствуют реализации прав и свобод Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Ленинград, 1987. С. 11-12.; Иванов С.Н. Югов А.А. Правовой статус депутата местного Совета. Екатеринбург, 1991. С. 52 . Изучение проблемы гарантий привело отдельных ученых к выводу относительно целесообразности различать гарантии - «условия» и гарантии - «средства». Гарантии - условия, по их мнению, выступают в качестве способов, приемов и методов охраны и обеспечения прав и свобод. Гарантии - средства обеспечивают деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также самих граждан эффективными инструментами для борьбы за надлежащее осуществление прав и свобод Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 229. . Существуют и иные точки зрения Советское конституционное право / Кожохин Б.И., Русинова С.И., Николаева Л. А. И др. Под ред. С.И. Русиновой, В.А. Рянжина. Л., 1975. С. 165-172. . Безусловно, деление гарантий на различные виды в какой-то степени способствует более четкому определению их содержания.

В литературе по избирательному праву в систему гарантий избирательных прав граждан традиционно включают четыре вида гарантий: политические, организационные, материальные и юридические. Необходимо отметить, что в науке обозначенные гарантии в достаточной степени полно проанализированы Судариков Ф.Н. Всеобщие избирательное право в СССР. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1961. 286 с.; Зиновьев А.В. Демократизм советской избирательной системы. Л., Знания, 1985. 17 с.; Сергейчук В.Б. Гарантии свободы выборов Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург., 1996. 294 с. и др. . С позиции настоящей работы особого внимания заслуживают юридические гарантии.

К юридическим гарантиям правового статуса кандидата следует относить гарантии, закрепленные в нормативно-правовых актах. Их содержание проявляется прежде всего в самом факте закрепления прав кандидата на законодательном уровне, а также в обеспечении их правовыми средствами защиты и охраны. С позиции законодателя к юридическим гарантиям кандидата следует относить только нормативно закрепленные условия, правила и процедуры (ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях…»). Такой подход вполне понятен и оправдан, однако в ходе исследовательской работы при определенных условиях возможно отнесение к юридическим гарантиям и практической деятельности государственных органов, общественных организаций и самих граждан. При этом сводить роль юридических гарантий только лишь к практической деятельности тоже неверно. Например, А.В. Мицкевич видит юридические гарантии только в деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, направленной на охрану прав и законных интересов граждан от незаконных посягательств Мицкевич А.В. Субъекты советского права. Госюриздат, 1962. С. 86. .

Учитывая положения базового федерального закона, все юридические гарантии правового статуса кандидата можно разделить на три группы:

гарантии-условия;

гарантии-правила;

гарантии-процедуры;

В связи с выделением указанных видов возникают определенные трудности с их непосредственным разграничением. Проблема усиливается в связи с отсутствием на законодательном уровне легально сформулированных дефиниций таких понятий, как условие, правило и процедура. Попытаемся их разграничить. Гарантии-условия, на наш взгляд, создают «благоприятную обстановку» для пользования правами и надлежащего исполнения обязанностей. Они формируют некий правовой режим, проявляющийся через механизм честных, свободных и справедливых выборов. В ходе избирательной кампании политическим конкурентам предоставляются одинаковые условия для реализации права быть избранным. Это означает, что любой гражданин в зависимости от характера выборов, достигнув определенного возраста и постоянно проживающий на территории, где проводятся выборы, имеет право наравне с другими выдвигать свою кандидатуру и претендовать на избрание. Гарантии-процедуры определяют порядок организации проведения выборов, устанавливают последовательность действий всех субъектов, вовлеченных в избирательный процесс. Их существование в конечном счете обусловлено необходимостью установления процедур осуществления пассивного избирательного права. Эти гарантии имеют производный характер от самих прав и выступают обязательным условием их реализации. Гарантии-правила тесным образом связаны с предыдущим видом гарантий, они определяют порядок реализации избирательных прав граждан. Например, порядок наделения пассивным и активным избирательным правом, порядок формирования избирательных фондов, сроки и условия проведения предвыборной агитации и т.д. Безусловно, все представленные гарантии действуют совместно, подкрепляя и взаимно усиливая друг друга, в конкретных правоотношениях проявляют себя в достаточной степени «синхронно».

Федеральный закон, судя по его структуре, разграничивает гарантии избирательных прав граждан, во-первых, в зависимости от стадий избирательного процесса и, во-вторых, в зависимости от их содержательной стороны. Поскольку кандидат - это лицо, реализующее свое пассивное избирательное право, указанные в законе гарантии в равной степени можно распространить и на его правовой статус.

За исключением группы гарантий, закрепленных в главе третьей, в правовой статус кандидата входят:

гарантии прав кандидата при его выдвижении и регистрации;

гарантии прав кандидата на получение и распространение информации о выборах, участия в предвыборной агитации;

гарантии прав кандидата при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов выборов и их опубликовании;

гарантии прав кандидата при обжаловании нарушений избирательных прав;

гарантии прав кандидата при привлечении к ответственности за нарушения законодательства о выборах.

Выделенные группы можно разбить на еще более мелкие подгруппы и виды. Классификацию гарантий можно также осуществить, например, по тем же основаниям, которые указаны в работе при классификации прав и обязанностей кандидата. Так, возможно выделение группы гарантий по взаимоотношению с избирательными комиссиями, иными органами государственной власти, гарантий по формированию избирательного фонда и т.д. Включение такого широкого перечня гарантий в правовой статус кандидата неслучайно и в целом соответствует Федеральному закону «Об основных гарантиях…». К тому же, в настоящее время отсутствует законодательное разграничение прав кандидата и гарантий его деятельности, что само по себе представляет определенную проблему, требующую решения. В целом следует согласиться с И.В. Захаровым, что «любая классификация гарантий может вызвать исключительно научный интерес, помогая в дальнейшем развивать и модифицировать каждый их вид в законодательстве» Захаров И.В. Указ. соч., С. 156. .

Учитывая то, что законодатель выделяет в самостоятельную группу гарантии деятельности зарегистрированного кандидата, а также то, что он целенаправленно включает их в главу шестую закона, посвященную статусу кандидата, следует дополнительно остановится на их краткой характеристике.

Взяв за основу общеродовое определение, содержащееся в статье 2 ФЗ, гарантии деятельности зарегистрированного кандидата можно обозначить как установленные нормативно-правовыми актами условия, правила и процедуры, связанные с фактом его регистрации соответствующей избирательной комиссией, обеспечивающие реализацию предоставленных зарегистрированному кандидату прав, в конечном счете способствующие наряду с другими гарантиями реализации пассивного избирательного права.

Научный анализ позволяет выявить в системе таких гарантий трудовые, организационные, административно-правовые и уголовно-правовые гарантии. Следует согласится с С.Д. Князевым, указывающим, что «избирательные права граждан и их гарантии выступают в качестве «зоны тяготения» различных по своей природе, а также по методам и механизму их юридической регламентации отношений» Князев С.Д. Предмет современного Российского избирательного прав. // Государство и право. 2000. № 5. С. 31- 40..

К трудовым гарантиям относятся:

а) обязанность администрации организации, командира воинской части, руководителя органа внутренних дел РФ, в которых работает, служит, проводит военные сборы, учится кандидат, со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока. Указанной обязанности корреспондируется соответствующее право кандидата;

б) запрет на увольнение с работы, со службы, отчисление из образовательного учреждения или без его согласия перевод на другую работу, а также направление в командировку, призыв на военную службу, на военные сборы или направление на альтернативную службу во время проведения выборов. Указанному запрету также корреспондируется соответствующее право кандидата;

в) зачисление времени участия зарегистрированного кандидата в выборах в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата.

К организационным гарантиям относятся:

а) правило, согласно которому кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов, а при досрочном выбытии с даты выбытия.

б) правило, согласно которому, если избирательная комиссия назначит на основании закона повторное голосование, кандидаты, по кандидатурам которых не проводится повторное голосование, утрачивают свой статус со дня назначения избирательной комиссией повторного голосования;

г) правило, согласно которому кандидат, занявший место выбывшего кандидата, вновь приобретает права и обязанности, связанные со статусом кандидата.

К административно-правовым и уголовно-правовым гарантиям относятся:

а) невозможность привлечения кандидата к уголовной ответственности без согласия прокурора (соответственно уровню выборов);

б) невозможность ареста или привлечения в судебном порядке к административному наказанию;

в) обязанность прокурора при даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности на его арест известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Учитывая новейшее уголовно-процессуальное законодательство, по нашему мнению, следовало наделить правом дачи согласия на арест зарегистрированного кандидата не прокурора, а соответствующего судью. Следует отметить, что законом не запрещается задерживать кандидата, подвергать его обыску или допросу, а также личному досмотру. Такая гарантия, как невозможность привлечения кандидата к уголовной ответственности без согласия прокурора, выступает как своеобразный институт «неприкосновенности». Несмотря на усиление антикриминальной направленности отечественного избирательного законодательства, указанная норма вполне оправданна, поскольку она создает лишь дополнительные гарантии деятельности кандидата, что само по себе не исключает возможности привлечения его к уголовной и административной ответственности. Конституционный Суд РФ так выразил свою правовую позицию по этому поводу: неприкосновенность - гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности в силу осуществляемых им функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной его деятельности, самостоятельности и независимости Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 по делу о проверки конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. // Российская газета. 29 февраля. № 41. . И хотя в приведенном определении Конституционного Суда речь идет о депутатской неприкосновенности, по нашему мнению, оно в равной степени в качестве аргумента может быть использовано и в настоящей работе.

В новом федеральном законе за рамками статьи, закрепляющей гарантии деятельности кандидата, остались положения, устанавливающие правовой статус доверенных лиц кандидата. В связи с этим возникает резонный вопрос: следует ли рассматривать их правовой статус и осуществляемую ими деятельность как одну из гарантий, или подобное вынесение за рамки указанной статьи положений о доверенных лицах означает, что с позиции законодателя правовое положение указанных субъектов необходимо рассматривать как самостоятельный элемент правового статуса кандидата. Вопрос действительно достаточно сложный, в науке избирательного права мало обсуждаемый. При проведении смежных исследований, близких к настоящему, сформировались на этот счет такие позиции. Профессор А.А. Безуглов, рассматривая теоретические проблемы правового статуса советского депутата, в 1971 году пришел к мнению, что «правовой статус депутата охватывает права и обязанности и других субъектов права, которыми они наделены в связи с положением депутата». При этом он исходил из того, что, хотя речь и идет о правовом положении депутата, его правовой статус охватывает не только права и обязанности, принадлежащие исключительно депутату Безуглов А.А. Указ. соч. С. 31.. И.В. Захаров в своей работе, посвященной правовому статусу депутата представительного органа местного самоуправления, указывает, что «организационные гарантии включают и право депутата иметь помощника» Захаров И.В. Указ. соч. С. 161. . При разности мнений объединяет их тот факт, что независимо от места, которое занимают представители, их однозначно рассматривают во взаимосвязи с правовым статусом самого субъекта права. С указанным следует согласиться, поскольку статус таких лиц производен от правового статуса кандидата. При кажущейся самостоятельности их права и обязанности прямым и непосредственным образом связаны с самим кандидатом, а их самостоятельное существование невозможно в отрыве от интересов последнего. Что касается того конкретного места, которое занимают указанные лица в конструкции правого статуса, то, скорей всего, оно ближе к гарантиям, их разновидностям. Безусловно, вопрос требует своего дальнейшего самостоятельного исследования.

Важное практическое звучание приобретает и другой вопрос: что понимать под фразой «освободить его от работы» (п. 1 ст. 41 ФЗ). Следует ли из этого, что администрация должна отправить зарегистрированного кандидата в отпуск (имеет ли он на это право), или же речь идет о других возможных формах освобождения. Вопрос, безусловно, относится больше к трудовому, чем к избирательному праву. Тем не менее, скорей всего, речь идет о некоем родовом понятии. Освобождение от выполнения рабочих функций в соответствии с Трудовым кодексом может осуществляться различными способами, например, предоставлением отгула, ежегодного основного оплачиваемого отпуска, ежегодного неоплачиваемого отпуска, дополнительного оплачиваемого отпуска и т.д. См.: ст. 114-116, 122, 124, 128 и др. статьи Трудового кодекса РФ. (Трудовой кодекс Российской Федерации. М.: ООО «ВИТРЭМ», 2002. - 192 с.). Анализ указанных положений избирательного и трудового законодательства позволяет утверждать, что зарегистрированный кандидат самостоятельно в рамках установленных правил выбирает формы освобождения от выполнения работы. Примыкает к указанному вопросу вопрос о так называемых материальных гарантиях деятельности кандидата. В прежней редакции федерального закона «Об основных гарантиях…» материальные гарантии занимали самостоятельное место. Сегодня закон, по сути, обходит стороной вопрос о возможности денежной компенсации кандидату в случае его освобождения от выполнения работы на период или в период избирательной кампании. Следует вывод: во-первых, законодатель отказался от института такой компенсации в рамках избирательного права, во-вторых, такой отказ не означает невозможности осуществления указанной денежной компенсации кандидату в рамках трудовых правоотношений с учетом норм трудового права. Из сказанного со всей очевидностью следует, что группа материальных гарантий в указанном смысле с принятием нового федерального закона прекратила свое существование.

Близко к вопросу о гарантиях статуса кандидата стоит вопрос о так называемом совмещении выборов в органы власти как одного, так и разных уровней. Есть мнение, что «совмещение выборов объективно ограничивает возможности граждан в реализации ими своего пассивного избирательного права, то есть права быть избранным» Петров Г.М. О гарантиях прав участников избирательного процесса при совмещении выборов. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 3 (45). С. 91-92. . В целом мы солидарны с указанной точкой зрения, несмотря на то, что можно выявить и бесспорные достоинства этого правого явления. Однако с позиций настоящей работы его негативное воздействие на гарантии правового положения кандидатов нельзя оставить незамеченным. Так, например, гражданин, изъявивший желание принять участие во всех выборах, приводимых одновременно, невольно столкнется с рядом организационных и материальных трудностей. Такое положение вещей ставит его в неравное положение с остальными кандидатами. Есть и оборотная сторона: такой кандидат получает несомненные выгоды, проявляющиеся, например, в увеличении размера предоставляемой ему печатной площади и эфирного времени при проведении предвыборной агитации, увеличении количества доверенных лиц и тд. Следовательно, институт совмещения выборов, по нашему мнению, на законодательном уровне должен рассматриваться как временное, в исключительных случаях оправданное правовое явление. Скорей всего, именно указанным образом и следует толковать положения статьи 82 нового Федерального закона «Об основных гарантиях…», закрепляющей правила совмещения выборов. Поскольку указанная статья, во-первых, помещена в Главу XI закона «Заключительные и переходные положения» и, во-вторых, пункт 4 статьи содержит императивное предписание, согласно которому выборы в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, сроки которых продлены или сокращены на основании этой статьи, должны быть проведены до 1 мая 2004 года.

В завершение вопроса заметим: основной гарантией правового статуса кандидата выступает, без сомнения, равенство возможностей, в этом и появляется взаимосвязь гарантий как элемента правового статуса с рассмотренным выше в работе принципом равного правого статуса кандидатов.

По нашему мнению, предложенная выше структура правового статуса кандидата должна найти свое прямое закрепление в главе шестой Федерального закона «Об основных гарантиях…». Начинаться она должна с положений, отражающих примерно следующие: «Правовой статус кандидата - закрепленное настоящим Федеральным законом, иным законом положение кандидата, включающее права, обязанности, гарантии и ответственность кандидата.

Итак, детально рассмотрев отдельные структурные элементы правового статуса кандидата, следует определить это понятие. Правовой статус кандидата представляет собой сложное правовое явление, состоящее из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов - прав, обязанностей, гарантий и ответственности кандидата, определяющих фактическое положение кандидата как обязательного субъекта избирательного процесса.

1.3 Виды правовых статусов кандидатов и их классификации

Для конструкции специального правового статуса, коим является статус кандидата, характерен учет особенностей различных групп и категорий его носителей. Важнейшим свойством правового статуса, как неоднократно отмечалось в литературе, является то, что он един, т.е. одинаков у всех однотипных субъектов права Перфильев А.Т. Правовой статус социалистического производственного коллектива. Ученые записки ЛГУ, выпуск УП. Издательство ЛГУ, 1970. С. 66. . При этом выявляется единство и различие в самом специальном правовом статусе, которое проявляется в единстве структуры, а также равенстве предоставляемых правовых возможностей. Если обратиться к нормативно-правовым актам, регулирующим положение кандидатов, то нетрудно заметить, что они закрепляют за отдельными категориями кандидатов дополнительные права и возлагают на них дополнительные обязанности. В качестве примера можно привести положение лиц, замещающих государственные должности, а также лиц, работающих в средствах массовой информации. В такой ситуации выделение специального правового статуса кандидата как самостоятельного правового явления ставит вопрос о необходимости выявления его возможных разновидностей.

Для реализации поставленной цели представляется целесообразным использовать некую абстрактную научную модель, при помощи которой исследуемое явление расчленяется на части. При этом выявляются его родовой и видовые компоненты. Подобная модель используется в правовой науке не впервые Каминский Б.Б. Указ. соч. С. 54.; Безуглов А.А. Указ. соч. С. 36-39., однако применительно к статусу кандидата ее использование в специальной юридической литературе не встречается, а сам вопрос во многом исследуется фрагментарно. Применительно к настоящему исследованию специальный статус кандидата необходимо рассматривать как общеродовое понятие, включающее в себя определенное количество специальных видовых статусов. Модель рассматриваемого статуса может включать в себя несколько уровней. Первый уровень абстракции - общеродовой статус кандидата до регистрации; второй - общеродовой статус зарегистрированного кандидата; третий, высший уровень обобщения, - статус кандидата, являющийся общеродовым для двух первых, другими словами, включающий их и их разновидности.

Классификация видовых статусов кандидатов по различным основаниям представляет безусловный научный и практический интерес, поскольку, во-первых, она позволяет максимально полно раскрыть сам специальный правовой статус кандидата как понятие родовое, во-вторых, вносит окончательную ясность в вопрос относительно объема правомочий конкретных групп кандидатов.

Юридически значимым фактом, определяющим правовое положение кандидата, является процедура его регистрации соответствующей избирательной комиссией (ст. 38 ФЗ). С учетом этого обстоятельства в литературе См., например.: Кратков Д.Б., Корчиго Е.В. Указ. соч. С. 73.; Постников А.Е Указ. соч. С. 61. , пожалуй, единственным наиболее распространенным способом классификации статусов кандидатов служит их разделение на кандидатов до регистрации (без регистрации) и зарегистрированных кандидатов Впервые подобного рода разграничение было осуществлено в Федеральном законе от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» . Подобное разделение имеет под собой объективную основу и обусловлено практическими потребностями. Во-первых, оно позволяет дифференцировать круг прав и обязанностей применительно к различным стадиям избирательного процесса, во-вторых, позволяет проследить динамику изменения правого положения субъекта, реализующего свое пассивное избирательное право Условно можно обозначить такой формулой: определенный гражданин стремится стать кандидатом; став кандидатом, стремится зарегистрироваться; зарегистрированный кандидат стремится «избираться»..

Зарегистрированным кандидатом считается гражданин, в отношении которого избирательной комиссией принято решение о регистрации его в качестве соответствующего кандидата. Как избирательная процедура, регистрация позволяет объективно произвести необходимый первоначальный «отсев» претендентов. Правовой статус зарегистрированных кандидатов отличается рядом особенностей: а) они обладают большим объемом прав, чем просто выдвинутые кандидаты; б) их деятельность обеспечивается специальными юридическими гарантиями; в) у них другая целевая направленность деятельности, в отличие от кандидатов; г) другой объем ответственности; д) в основе приобретения и утраты статуса лежат другие правовые условия (юридические факты).

Существует еще одна важная классификация, позволяющая уточнить правовое положение отдельных категорий кандидатов, - это деление их на группы в зависимости от видов должностей («Блок А») и органов, на членство в которых претендует лицо («Блок Б»). Учитывая указанный критерий, условно выделим группы кандидатов:

Блок А: 1) на должность Президента РФ; 2) на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); 3) на должность главы муниципального образования (избираемого непосредственно гражданами РФ, проживающими на территории муниципального образования).

Блок Б: 1) в депутаты Государственной Думы ФС РФ; 2) на членство в иные федеральные органы государственной власти, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые в соответствии с действующим законодательством гражданами РФ; 3) в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; 4) на членство в иные органы государственной власти субъектов РФ, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов РФ, избираемые в соответствии с действующим законодательством гражданами РФ; 5) в депутаты представительного органа местного самоуправления.

Выделение двух обозначенных групп кандидатов представляется оправданным и в целом соответствует действующему законодательству. В этой связи не совсем понятной выглядит позиция отдельных авторов, указывающих, что анализ законодательства РФ позволяет выделить в избирательном праве правой статус кандидата в депутаты, при этом совершенно упускается из виду возможность выделения правового статуса кандидатов, выдвинутых претендентами на членство в каких-либо органах Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - д.ю.н. А.В. Иванченко. М.: Издательство НОРМА, 1999. С. 192. .

Классификации исследуемого субъекта по другим основаниям в юридической литературе встречаются крайне редко. При этом необходимо учитывать, что интерес для настоящей работы представляет выделение именно правовых статусов кандидатов, а не самостоятельных видов самих кандидатов. Если этого не учитывать, то можно было бы вести речь, например, о кандидатах, имеющих своей целью избрание, и о кандидатах, преследующих другие цели, о кандидатах из сельской местности и из городской, кандидатах, имеющих опыт работы в представительных органах и не имеющих такового и т.д.

Представляется целесообразным выделить еще несколько оснований для группировки статусов кандидатов по видам, позволяющим отразить реально существующую разницу в объеме правомочий и гарантий, предоставляемых разным группам.

В зависимости от наличия дополнительного специального статуса, не связанного с выборами, можно выделить: кандидатов (обладающих дополнительными специальными признаками), замещающих государственные или муниципальные должности (находящихся на государственной или муниципальной службе), и кандидатов, не обладающих такими специальными статусами. В свою очередь, среди кандидатов, замещающих какие-либо должности или находящихся на государственной или муниципальной службе, можно выделить также отдельные виды специальных статусов: кандидата в депутаты и кандидата в Президенты РФ (см. п. 6 ст. 40 ФЗ). Отличия в правовом положении по этому основанию подробно рассмотрены в предыдущем разделе работы. Однако обратим внимание на одну деталь. В ходе избирательной кампании по выборам Президента РФ 2000 года руководителем одной из рабочих групп Центральной избирательной комиссии РФ С. Большаковым в качестве ответа на ряд поступивших жалоб был введен в оборот новый термин - «многоступенчатый правовой статус». Обладателем этого статуса был назван кандидат в Президенты РФ В.В. Путин. В обоснование позиции было указано, что В.В. Путин одновременно является кандидатом в Президенты РФ, исполняющим обязанности Президента РФ, Председателем Правительства РФ и Верховным главнокомандующим. На этом основании делался вывод, что в качестве верховного главнокомандующего он имеет право вручать военнослужащим подарки и принимать решения о других формах поощрения. Указанная позиция в целом была воспринята и ЦИК РФ По матералам РИА «РосБизнесКонсалтинг». Интернет ресурсы. 16.03.2000 . Не вдаваясь в подробности рассматриваемого дела, отметим, что само по себе выделение подобного рода статуса не лишено оснований. Представленная правовая позиция, по нашему мнению, в полной мере согласуется с действующим тогда и сейчас законодательством (п. 6 ст. 40 ФЗ, п. 5 ст. 28 в прежней редакции закона), поскольку, вручая те или иные подарки, а также передавая определенные материальные средства, такой кандидат действует правомерно, при этом он осуществляет свои должностные полномочия. Однако следует признать, что сам термин, используемый для обозначения такого статуса, выбран не вполне удачно. Помимо собственно поиска термина, адекватно отражающего указанный статус, важнее на законодательном уровне конкретизировать ряд моментов, затрагивающих положение таких лиц. По нашему мнению, отнесение к указанной категории депутатов, помимо Президента РФ, не оправдано. С принятием же нового федерального закона не совсем понятно, по каким причинам из круга лиц, предусмотренных абз. 6 п. 5 ст. 28 в прежней редакции, исключены выборные должностные лица и оставлены депутаты. Считаем, что в качестве исключительной меры следует сохранить предусмотренное п. 5 ст. 40 ФЗ «правило приоритета» над ограничениями, связанными с должностным или служебным положением, только в отношении Президента РФ.

В зависимости от того, кому принадлежит инициатива выдвижения, выделим: а) кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями или избирательными блоками, и б) кандидатов, выдвинутых в порядке процедуры самовыдвижения. Кандидаты от избирательных блоков и объединений могут быть включены в состав списка кандидатов, а могут быть выдвинуты и в одномандатных избирательных округах, что также влияет на их правовое положение. Этой категории субъектов предоставляются дополнительные права, но в то же время на них возлагаются и дополнительные обязанности. В целом их статус во многом производен от статуса самого общественного объединения, что следует обязательно учитывать при реализации пассивного избирательного права. Приведем пример. 16 ноября 2001 года Территориальная избирательная комиссия Тобольского района Тюменской области отказала гражданке Казанцевой Т. Н. в регистрации ее кандидатуры на должность главы муниципального образования на том основании, что организация, ее выдвинувшая, «не обладала правом выдвижения кандидатов, так как в силу отсутствия государственной регистрации не является избирательным объединением, в смысле ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об основных гарантиях…». Кандидат, не согласный с указанным решением и считающий, что его пассивное избирательное право нарушено, 22 ноября 2001 года обратился в суд, копию заявления направил в Федеральное Собрание РФ. В связи с тем, что инициатива выдвижения принадлежала Тобольскому отделению Тюменской областной организации общероссийской политической общественной организации «Коммунистическая партия Российской Федерации», дело приобрело большой общественный резонанс. Интересы кандидата в суде, наряду с адвокатом, представлял и один из депутатов Государственной Думы ФС РФ. В обоснование своих требований заявитель среди прочего указал, что «право выдвигать свою кандидатуру и быть зарегистрированным не может быть поставлено в зависимость от внешних факторов, не относящихся к личности кандидата, а имеющих значение для общественной организации». Тобольский городской суд Тюменской области своим решением от 5 декабря 2001 года жалобу отклонил, обосновав свою правовую позицию фактически следующим: 1) при выдвижении кандидата общественной организацией необходимо учитывать не только то обстоятельство, обладает или нет лицо пассивным избирательным правом, но и обладает ли правом выдвижения кандидатов само общественное объединение; 2) отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата в случае, если общественная организация не обладает правом выдвижения кандидатов, нельзя рассматривать как нарушение его пассивного избирательного права Материалы гражданского дела № 2-1383 от 5 декабря 2001г. по жалобе Казанцевой Т.Н. на решение Территориальной избирательной комиссии Тобольского района. Архив суда. . Не будем вдаваться в другие подробности дела, отметим лишь то, что созданный прецедент в последующем послужил основой для отменены регистрации еще ряда кандидатов от КПРФ на параллельно проводимых выборах в Тобольскую городскую Думу. По нашему мнению, суд в указанном деле пришел к совершенно обоснованным выводам, учитывающим, что на кандидатов, выдвинутых различными общественными организациями, налагаются дополнительные обязанности, например, обязанность представления в избирательную комиссию расширенного перечня документов. Схожее дело рассматривалось 3 ноября 1998 года в Верховном Суде Российской Федерации, по жалобе А.Ф. Шеляпкова на отказ ЦИК РФ в выдаче копий списков кандидатов в депутаты ГД ФС РФ, вдвинутых движением «Союз сил сопротивления «Гамаюн» по Ямало-Ненецкому одномандатному избирательному округу № 225 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 11(65). - С. 41-42. .

Приведенное выше решение суда весьма показательно для настоящего исследования: оно фактически обосновывает необходимость разграничения правовых статусов кандидатов в зависимости от инициаторов их выдвижения.

Нетрудно заметить, что основы правого статуса кандидатов закрепляются в различных правовых актах. Следовательно, по этому основанию можно выделить: а) кандидатов, основы правового положения которых закреплены в Конституции РФ (на сегодняшний день к такой группе можно отнести кандидатов в Президенты РФ и с определенной долей условности кандидатов в депутаты ГД РФ); б) кандидатов, основы правого положения которых закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях…». Можно также выделить тех кандидатов, конкретизация правого положения которых осуществляется а) в федеральном законодательстве; б) в законодательстве субъектов РФ.

Если учитывать, что пассивного избирательного права не лишаются лица, обвиняемые в совершении преступлений, к которым в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, то следует выделять правовой статус и такой группы кандидатов. Положение указанных лиц по объему существующих возможностей в действительности значительно отличается от правового положения иных кандидатов. Такие лица, будучи зарегистрированными в качестве кандидатов (например, кандидат на должность мэра г. Нижний Новгород А. Климентьев), лишены возможности самостоятельного осуществления ряда прав, установленных в избирательном законодательстве. В частности, они не могут лично, как того порой требует закон (ст. 33 ФЗ), представлять в избирательную комиссию документы для выдвижения и регистрации, присутствовать на ее заседаниях, встречаться с избирателями, осуществлять определенные виды предвыборной агитации и т.д. Однако следует учитывать, что данные ограничения в статусе кандидата «не отрицают пассивного избирательного права гражданина и вполне соответствуют Конституции и Уголовно-процессуальному кодексу…» Постников А.Е. Об ограничении доступа лиц, совершивших преступление, к выборным должностям. Ресурсы интернет сайта Института развития избирательных систем. . Действовать же указанные лица могут через своих доверенных лиц, уполномоченного по финансовым вопросам, иных представителей (ст. ст. 33, 39, 43 ФЗ).

Принимая во внимание такое юридическое основание для выдвижения и регистрации кандидата, как гражданство, необходимо выяснить, следует ли выделять специальный правовой статус кандидатов - иностранных граждан на выборах, проводимых в органы местного самоуправления. По нашему мнению, на современном этапе развития избирательного законодательства для такого выделения объективных оснований нет. Предоставленные указанным лицам избирательные права по своему объему совпадают с правами всех иных кандидатов - граждан РФ. Отличия же в основном затрагивают их административно-правой статус, а также касаются оснований приобретения пассивного и активного избирательного права, о чем мы уже говорили в своей работе. Тем не менее, следует указать, что правовая природа таких субъектов с точки зрения избирательных правоотношений нуждается в дополнительных исследованиях, активизация которых, по нашему мнению, возможна при условии действительного участия иностранцев в выборах, проводимых в будущем.

Отдельного исследования заслуживает правовая природа статуса кандидатов в депутаты Палаты Представителей Парламента Союзного государства России и Республики Беларусь. На современном этапе достаточно трудно говорить о существовании такого видового статуса кандидатов, поскольку не принят еще федеральный закон, регулирующий процедуру выборов в этот орган. Однако уже сегодня, учитывая основную стратегическую цель Союза - создание единого государства, можно было бы предложить в будущем пойти и на достаточно радикальные изменения в законодательстве. Например, по прошествии определенного времени можно закрепить за гражданами фактически другого государства, входящего в Союз, право на участие в выборах по избирательному округу территории постоянного проживания независимо от того, гражданство какого из двух государств у них имеется, то есть дать возможность принимать участие в выборах депутатов Союзного Парламента от другого государства. При этом первоначально необходимо предоставить лишь активное избирательное право, право быть избранным может быть гарантировано лишь по прошествии определенного времени. Подобные предложения в достаточной мере согласуются с институтом общесоюзного гражданства, предусмотренного главой 2 Договора Договор о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь // Российская газета. 2000. 29 января..

Можно пойти и на еще более радикальные преобразования: предоставить активное, а затем и пассивное избирательное право на территории каждого государства гражданину другого государства-участника на выборах, проводимых в органы государственной власти различных уровней, тем более что уже сегодня граждане Республики Беларусь при определенных условиях имеют право участвовать в выборах в органы местного самоуправления в РФ. Несомненно, эти органы не входят в систему органов государственной власти и призваны решать вопросы лишь местного значения, но ведь когда-то подобного рода допуск иностранцев к участию в выборах тоже вызывал сомнения. Безусловно, вопрос требует дальнейшей детальной проработки, поскольку речь идет о фактическом ограничении государственного суверенитета Российской Федерации и Республики Беларусь. Однако с неизбежностью возникает вопрос: возможно ли создание нового государства без такого ограничения? Думается, что нет. В то же время необходимо подчеркнуть, что реализация указанных предложений возможна лишь при наличии действительной воли двух государств к объединению См.: Стружак Е.П. Основные направления формирования избирательного законодательства Союзного государства России и Республики Беларусь // Актуальные проблемы российского права на рубеже веков». Пенза, 2002. С. 128-131..

Говоря о разновидностях специальных статусов кандидатов, нельзя обойти вниманием еще один проблемный вопрос, который в силу разных причин не привлек пристального внимания научной общественности. Касается он так называемого «межвыборного периода» и осуществляемой в этот период времени деятельности отдельных политических сил. Легальных определений этого правового явления нет, в науке их также крайне редко формулируют. По нашему мнению, межвыборный период можно рассматривать в узком и в широком аспекте. В широком понимании межвыборный период - это определенный промежуток времени между любыми избирательными кампаниями различного уровня выборов. В узком смысле - это четко определенный промежуток времени, начинающийся с момента официального опубликования результатов выборов и заканчивающийся моментом назначения в порядке, установленном законом, новых выборов в этот же орган или на замещение одной и той же должности. Субъектов, чья деятельность в рамках указанного периода направлена на формирование своего положительного образа с целью его использования в будущей избирательной кампании, условно можно именовать как «скрытые кандидаты», «кандидаты в кандидаты», «потенциальные кандидаты», «возможные кандидаты» и так далее.

Современное избирательное законодательство подвергает детальному правовому воздействию все стадии избирательного процесса, начиная с момента назначения выборов и заканчивая официальным опубликованием их результатов. Такое положение вещей в целом базируется на прочной теоретической основе, оправданно и ни у кого не вызывает сомнений. Однако обозначенный выше вопрос заслуживает также не менее пристального внимания как законодателя, так и научной общественности. Ни для кого не секрет, что основные политические силы начинают готовиться к избирательной борьбе задолго до официального назначения выборов. Возьмем, например, нынешний промежуток времени. До выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ остался примерно один год, чуть больше времени должно пройти до момента назначения выборов Президента РФ. С экранов телевизоров, с газетных страниц мы узнаем о создании той или иной партии, политического блока, слышим различные призывы и лозунги. Депутат Государственной Думы ФС РФ В. Жириновский отправился с агитпоездом по стране, Председатель Совета Федерации ФС РФ С. Миронов инициирует создание новой политической партии под интересным названием «Жизнь», журнал «Кампания» публикует материал, в котором министр МЧС РФ С. Шойгу позиционируется как один из возможных претендентов на пост Президента РФ и т.д. Из сказанного со всей очевидностью следует: конкурентная политическая борьба, направленная на завоевание голосов избирателей, никогда не прекращается. Это нормальный, естественный процесс, свойственный любому демократическому обществу. Задача же законодателя в том состоит, чтобы выработать совершенно четкие правила осуществления такой деятельности.