Правовой статус кандидатов в выборные органы, на выборные муниципальные и государственные должности в Российской Федерации

Профессор Н.И. Матузов, сторонник широкого понимания права, включает в определение объективного права различные явления правовой действительности, в том числе и субъективные права Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ. 1997. С. 247. . Другие исследователи, и на сегодняшний день их большинство, склоняются к мнению, что субъективные права и обязанности представляют собой самостоятельное правовое явление, отличное от объективного права, указывая на то, что следует отличать «право как систему норм от возникающих в соответствии с нормой прав и обязанностей» Халфина Р.О. Общие учение о правоотношении. М.: Юр. лит. 1974. С. 100. . Самостоятельное существование субъективных прав - факт, в науке доказанный. То, что избирательные права - права субъективные, также никем не оспаривается, напротив, их субъективный характер сегодня особо подчеркивается. Не вступая в общетеоретическую полемику, согласившись с последней точкой зрения, продолжим исследование немного в другом направлении.

Интересным, на наш взгляд, и проблемным выглядит вопрос о том, какие именно права относить к избирательным, следует ли ограничивать избирательные права граждан правом избирать и быть избранным в их широком конституционном понимании или же, напротив, включать в перечень все иные, тем или иным образом обозначенные в законах возможности граждан как участников избирательного процесса. До недавнего времени однозначного ответа не было. С принятием же весной 2002 года нового ФЗ «Об основных гарантиях…» считаем, по сути, вопрос разрешенным. Дело в том, что ряд авторов не признает за такими действиями, как участие в выдвижении кандидатов, сборе подписей в их поддержку, проведении предвыборной агитации, голосования и т.д., самостоятельного значения. Возможность осуществления таких действий рассматривается ими как деятельность по осуществлению ряда правомочий, позволяющая «свободно пользоваться конституционным правом избирать и быть избранным и осуществлять контроль за законностью и демократичностью всего процесса проведения выборов» Постников А.Е. Указ. соч. С. 24. . Такая точка зрения, на наш взгляд, ошибочна, хотя в целом она долгое время соответствовала действующему законодательству. В 1994 году Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ограничил круг избирательных прав конституционным правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Федеральный закон 1997 года «Об основных гарантиях…» содержал хотя и более совершенную формулировку избирательных прав, но не совсем точную, что позволяло различным образом толковать ее, по своему усмотрению включать или не включать в круг избирательных прав ту или иную возможность.

Вопрос, по существу, принял и практическое звучание, так как при обжаловании в суд тех или иных действий кандидата, действий других участников избирательного процесса на заявителе лежит одна из обязанностей: необходимо указать, какое его право нарушено. Сложилось так, что в большинстве случаев суд требует от стороны не просто заявить, что нарушено его конституционное право избирать и быть избранным, а по возможности конкретизировать, какое именно право нарушено применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела. В такой ситуации стороны естественным образом конкретизируют и указывают на самые разнообразные права, которые, по нашему убеждению в действительности существуют именно как права См., например.: Объяснения сторон по гражданскому делу № 2-36 по жалобе Теньковского Н.В. на бездействие Территориальной избирательной комиссии Бердюжского района, с требованием отменить регистрацию кандидата на должность главы муниципального образования Бердюжский район Демидова С.И. рассматриваемого Бердюжским районным судом Тюменской области 23 марта 2002 г. Архив суда. . Нельзя говорить о том, что, допустим, право осуществлять сбор подписей в поддержку кандидата - это всего лишь правомочие, а не самостоятельное право. Такой широкий подход к его содержанию приводит к естественному смешению понятий, позволяет до бесконечности расширять (наполнять) какое либо единожды сформулированное субъективное право. С исследовательской точки зрения, возможно, это и не вызывает проблем, но с практической стороны может привести к уходу от реальности, от необходимой конкретизации, к недопустимым абстрактным рассуждениям. Теоретический характер данных рассуждений косвенным образом подтверждается и в общей теории права. Так, доктор юридических наук А.Г. Братко, рассуждая о природе субъективного права, пишет: «Обвиняемый имеет право знать, в чем он обвиняется, и давать объяснения по предъявленному ему обвинению; представлять доказательства; заявлять ходатайства, а также другие права, указанные в ст. 46, 47 и других статьях УПК», далее он указывает: «Каждое из этих правомочий, предусмотренных законом, по существу, в результате теоретического анализа может быть отнесено (подчеркнуто мною) либо к правомочию пользоваться определенным благом (например, возможность иметь защитника), либо к правомочию на собственные действия…»Общая теория права и государства: Учебник / Под ре ред. В.В. Лазарева.М.: Юрист, 1994. С 146. .

Вступивший в силу новый ФЗ «Об основных гарантиях…» прямо устанавливает, что избирательные права граждан - это конституционное право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определения результатов выборов и т.д. Важно подчеркнуть, что указанный перечень прав не носит исчерпывающий характер, он вполне может быть дополнен и другими правами, о которых пойдет речь ниже. Текстуальный анализ позволяет прийти к мнению, что в законе прямо указано буквально следующее: избирательные права граждан - это конституционное право избирать и быть избранным, право участвовать в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации…, а также право участвовать в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Такой подход законодателя следует приветствовать, поскольку он отражает потребности реального правого регулирования с учетом всех тех возможностей, которыми обладает гражданин на всех стадиях избирательного процесса.

Изложенное приводит к выводу: пассивное избирательное право основывается на большом количестве производных от него прав, тесно взаимосвязанных друг с другом. К таким правам можно отнести: право выдвинуть свою кандидатуру в качестве кандидата; право участвовать в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий; право на открытие и ведение специального избирательного счета, на проведение предвыборной агитации посредством массовых мероприятий; право на назначение члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса; право на ознакомление с различными материалами, представленными в комиссию кандидатами, избирателями, и др. права. Необходимо заметить, что субъективные права и обязанности с теоретической точки зрения выступают не только элементом специального статуса кандидата, но входят и в содержание избирательных правоотношений, участником которых он выступает. Если подходить к характеристике субъективных прав и обязанностей в динамике, то следует заметить, что субъективные права и обязанности кандидата, входящие в его специальный правовой статус в качестве элемента, занимают промежуточное место, являясь продолжением основных и предпосылкой субъективных прав в конкретных правоотношениях. Такой позиции следует придерживаться, если исходить из концепции существования общего, специального и индивидуального правовых статусов. Следует выделять при этом субъективные права, принадлежащие целой группе лиц - кандидатам, и субъективные права кандидата, принадлежащие каждому индивидуально в отдельно взятом правоотношении. Представляется целесообразным обратить внимание еще на несколько особенностей в характеристике субъективных прав кандидата.

Пассивное избирательное право, а также иные права рассматриваемого субъекта в избирательном правоотношении схематично можно представить через соотношение категории общего и частного. Общим выступает право быть избранным, частным - все иные права. Последние естественным образом позволяют, во-первых, конкретизировать, дополнить пассивное избирательное право, а во-вторых, при определенных условиях в полной мере реализовывать его. Специфика субъективных прав и обязанностей кандидата обусловлена еще и тем обстоятельством, что нормы избирательного права носят материально-правовой, процедурный и процессуальный характер. Вследствие этого содержание конкретных правомочий кандидата различно, причем количественно преобладают правомочия процедурного и процессуального характера. В этой связи следует согласится с Ю.А. Веденеевым и С.Д. Князевым, считающими, что «предоставленные гражданам избирательные права, составляющие основное содержание материальных избирательных правоотношений, не могут быть осуществлены вне разнообразных юридических процедур, образующих процесс организации и проведения выборов» Веденеев Ю.А., С.Д. Князев Избирательные правоотношения. // Государство и право. 1999. № 5. С. 29-30. . Таким образом, существование процессуальных прав обусловлено наличием прав материальных.

Из сказанного со всей очевидностью следует: субъективные права и обязанности кандидата представляют собой самостоятельное правовое явление. Рассмотрев их характерные, отличительные признаки, а также с учетом традиционного в нашей науке понимания субъективного права как меры возможного поведения, а обязанности как меры необходимого поведения, попытаемся сформулировать понятия, значимые для настоящей работы «Мера возможного» и «мера должного» поведения - формула предложена профессором С.Н. Братусем. См.: Лившиц Р.З. Теория права. Учебник. М.: Издательство БЕК, 1994. С. 162. .

Под субъективным правом кандидата следует понимать признанную и закрепленную за лицом, выдвинутым в качестве претендента на ту или иную должность, на членство в том или ином органе, возможность поведения в юридически значимой сфере организации и проведения выборов, обеспеченную государственными гарантиями и юридическими обязанностями других лиц.

Обязанности кандидата, в свою очередь, производны от его прав и представляют собой установленную за ним законодательством меру должного поведения. В избирательных правоотношениях особенно отчетливо проявляется положение, согласно которому у обязанного лица нет выбора между исполнением и неисполнением обязанности, поскольку невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности связано в большинстве случаев с неизбежной потерей или неприобретением специального статуса. Позволим себе частично не согласится с точкой зрения, нашедшей свое отражение в том числе и в публикациях, посвященных избирательной проблематике. Согласно этой точке зрения обязанность - это мера необходимого поведения, которой лицо должно следовать в интересах управомоченного лица Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1998. С. 342.; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. Иркутск: Издательство ИП «Макаров С.Е.», 2001. С. 158. . По нашему мнению, не всегда обязанный субъект действует в интересах других лиц, порой, исполняя обязанность, кандидат преследует сугубо личные интересы. Его действия могут быть направлены на приобретение особых прав или же вообще иметь целью приобретение специального статуса. Так происходит, например, в ходе исполнения обязанности, предусмотренной п. 3 ст. 33 ФЗ «Об основных гарантиях…», когда кандидат преследует цель получить регистрацию, и не более. Потому не совсем правильным выглядит высказывание Ю.А. Веденеева и С.Д. Князева о том, что «в отличие от правомочного участника избирательных правоотношений обязанное лицо преследует при осуществлении различных избирательных действий не собственные цели, а действует в интересах носителей избирательных прав» Веденеев Ю.А., С.Д. Князев Избирательные правоотношения // Государство и право. 1999. №5. С.33. .

Итак, определив понятие и отличительные черты исследуемого элемента правового статуса с целью проведения более полной характеристики его сущности, обратимся к вопросу о классификации прав и обязанностей кандидата. Достижения таких наук, как философия и логика, позволяют нам использовать различные приемы научного анализа, при помощи которых можно успешно осуществить классификацию тех или иных явлений по различным основаниям. Однако в ходе такого анализа необходимо учитывать, что любая классификация выглядит в достаточной мере условно.

Одним из общепринятых на сегодняшний день критериев (оснований) классификации прав и обязанностей кандидата служит их подразделение на виды в зависимости от привязки к стадиям избирательного процесса. Федеральный законодатель легальных определений таких правовых явлений, как «избирательный процесс» и «стадии избирательного процесса», не приводит, На уровне отдельных законов субъектов РФ все-таки можно встретить нормативное определение «избирательного процесса», см. например.: Закон Свердловской области от 5 декабря 1997 года № 72-оз «Избирательный кодекс Свердловской области» // Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1997. №27; 1999. №4; Закон Костромской области от 30 декабря 1998 №39 «Избирательный Кодекс Костромской области» // Северная правда. 21 января 1999 г. в науке же к единому знаменателю не пришли. Исходя из выше обозначенного критерия и взяв за основу стадии, выделенные профессором, доктором юридических наук Г.Н. Чеботаревым и кандидатом юридических наук М.С. Матейковичем, Чеботарев Г.Н., Матейкович М.С. Конституционное право Российской Федерации. Электронный учебник. Издательство лаборатории мультимедиа ТГУ. 1999. Вопрос относительно выделения тех или иных стадий избирательного процесса на сегодняшний день дискуссионный. Закон не выделяет те или иные стадии, в такой ситуации любая их схема будет объективно носить условный характер. можно обозначить:

права и обязанности кандидата на стадии выдвижения;

права и обязанности кандидата на стадии сбора подписей в его поддержку;

права и обязанности кандидата на стадии регистрации;

права и обязанности зарегистрированного кандидата, на стадии предвыборной агитации;

права и обязанности зарегистрированного кандидата на стадии голосования;

права и обязанности зарегистрированного кандидата на стадии подсчета голосов и определения итогов выборов, а также стадии установления результатов выборов и их опубликовании;

в отдельных случаях права и обязанности зарегистрированных кандидатов при проведении повторного голосования, повторных выборов.

Представленная классификация, на наш взгляд, имеет несомненную научную и практическую ценность. Она позволяет проследить динамику изменения прав и обязанностей на всех стадиях избирательного процесса, а вместе с ними и динамику изменения (модификацию) самого правового статуса кандидата. Однако в ходе анализа ограничиться только ее воспроизведением было бы неправильно. Во-первых, такой способ группировки не подчеркивает и не отражает реальное существование ряда специфических прав и обязанностей. Во-вторых, не позволяет учитывать часть специфических прав и обязанностей в их комплексе, другими словами, не группирует их. Допустим, права и обязанности кандидата в сфере финансирования выборов при таком способе не видны, они растворяются в общей массе. Следовательно, необходимо прибегнуть и к другим способам видового выделения прав и обязанностей кандидата.

В зависимости от отраслевой принадлежности можно выделить права и обязанности, закрепленные нормами:

конституционного права (подотраслью избирательного права);

административного права;

трудового права;

гражданско-процессуального права В процессе более детального анализа возможно выделение еще нескольких групп..

Классификация по указанному основанию вызывает определенные трудности, в связи с чем имеет весьма условный характер. В действительности, помимо норм, имеющих четкую отраслевую «окраску» (принадлежность), закрепленных нормативно-правовыми актами, содержащими нормы совершенно конкретной отрасли права, есть и такие нормы, которые фиксируют права и обязанности, правовую природу которых определить достаточно проблематично.

В зависимости от конкретного содержания прав и обязанностей можно выделить а) материальные (материально-правовые) права и обязанности кандидата; б) процедурные права и обязанности кандидата и в) процессуальные права и обязанности. Существование указанных групп прав и обязанностей объясняется спецификой структуры избирательного правоотношения, включающей в себя материально-правовые отношения, процедурные и процессуальные правоотношения (связанные с разрешением избирательных споров)Более подробно см.: Веденеев Ю.А., С.Д. Князев Избирательные правоотношения. // Государство и право. 1999. № 5. С. 27-35. .

Учитывая сферы распространения прав и обязанностей кандидата, выделим:

блок прав и обязанностей в сфере финансирования избирательной компании;

блок прав и обязанностей в сфере проведения предвыборной агитации (взаимоотношений со средствами массовой информации);

блок прав и обязанностей во взаимоотношении с различными субъектами избирательного процесса.

Данная классификация в достаточной мере условна, поскольку отдельные права и обязанности по своему характеру могут быть отнесены к различным группам. Например, права во взаимоотношениях со средствами массовой информации, банковскими организациями и т.д.

И, наконец, в зависимости от специального статуса можно выделить права и обязанности кандидата и права и обязанности зарегистрированного кандидата.

Необходимо подчеркнуть, что помимо собственно избирательных прав, кандидат обладает и иными правами, например, правом на защиту своих прав и свобод, правом на объединение, правом на обращение к государственным и муниципальным органам и т.д.

В ходе проведенной классификации выявилась еще одна характерная особенность прав и обязанностей, входящих в специальный правовой статус, - это многообразие их содержания. Определяющая роль, конечно, принадлежит избирательным правам и обязанностям, а их содержание обусловливается видом того избирательного правоотношения, участником которого выступает кандидат. Специфика их содержания в свою очередь базируется на необходимости сочетании интересов личности кандидата и общества в целом.

Не ставя перед собой задачу подробно проанализировать все перечисленные выше блоки прав и обязанностей, тем более, что многие из них освещены в литературе, ограничимся краткой характеристикой наиболее важных из них.

Итак, попытаемся далее конкретизировать отдельные наиболее важные блоки прав и обязанностей кандидата.

1. Права и обязанности в сфере финансирования избирательной кампании предусмотрены нормами нескольких отраслей, потому носят они комплексный характер. Условно можно выделить группу прав и обязанностей по открытию и ведению специального избирательного счета; по формированию избирательного фонда (включая поступление и расходование денежных средств со специального избирательного счета кандидата); по осуществлению отчетности и т.д. Многие права и обязанности в этой сфере отношений конкретизируются не только на уровне законов, но и подзаконными нормативно-правовыми актами. Так, например, в соответствии с п. 12 ст. 58 ФЗ «Об основных гарантиях…» при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, учета и отчетности по средствам избирательных фондов устанавливаются соответствующей избирательной комиссией субъекта РФ по согласованию с национальными банками, главными управлениями Центрального Банка РФ в субъектах РФ См., например.: Инструкция «О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов органов местного самоуправления в Тюменской области», утвержденная решением Избирательной комиссии Тюменской области №314 от 8 декабря 2000 года. .

2. Самостоятельное место в правовом статусе занимает блок прав и обязанностей в сфере проведения предвыборной агитации, а также взаимоотношений со средствами массовой информации. К нему можно отнести, например, право на проведение предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; право на проведение предвыборной агитации посредством массовых мероприятий; право выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов; обязанность представить в избирательную комиссию экземпляр печатного агитационного материала или его копию до начала распространения; обязанность прекратить проведение агитации в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования; обязанность осуществлять все расходы по проведению предвыборной агитации только за счет средств образованных ими избирательных фондов.

3. Права и обязанности во взаимоотношении с различными субъектами избирательного процесса являются самыми многочисленными и разнообразными как по своему содержанию, так и по назначению. В связи с этим представляется целесообразным внутри блока осуществить подразделение на отдельные группы. В первую очередь следует выделить группу прав и обязанностей во взаимоотношениях с избирательными комиссиями разных уровней, начиная от участковых и заканчивая Центральной избирательной комиссией РФ (ЦИК). Сюда можно отнести, например, такие права, как назначение наблюдателей на избирательные участки, назначение члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, право на ознакомление с различными материалами, представленными в комиссию другими кандидатами, избирателями. Среди обязанностей можно выделить, допустим, обязанность представить в избирательную комиссию необходимые документы для регистрации, представлять финансовые отчеты и тд.

Вторая группа - права и обязанности во взаимоотношениях с правоохранительными и судебными органами. Кандидат имеет право обратиться в правоохранительные органы с требованием о пресечении противоправной агитационной деятельности, изъятии незаконных агитационных печатных и иных материалов, обратиться в суд с требованием об отмене решения о регистрации другого кандидата, с жалобой на действия членов избирательной комиссии, обжаловать решение избирательной комиссии любого уровня и тд.

Важное место занимают права и обязанности во взаимоотношениях со средствами массовой информации, поскольку связаны они непосредственно с проведением предвыборной агитации. К ним отнесем: право на бесплатную публикацию, использование бесплатного эфирного времени по результатом проведенной жеребьевки; право на предоставление равных условий при проведении предвыборной агитации через государственные и муниципальные СМИ; право на единые условия оплаты эфирного времени и печатной площади, предоставляемые негосударственными СМИ; обязанность заключить договор для платного и в том числе для бесплатного предоставления эфирного времени; обязанность оплатить предоставленную печатную площадь до выхода в печать и т.д.

В представленном блоке в самостоятельные группы можно выделить также права и обязанности кандидата во взаимоотношениях:

с избирателями (как субъектами, имеющими право поддерживать кандидатов, участвовать в предвыборной агитации, голосовании);

с другими кандидатами и их представителями;

с юридическими и физическими лицами, выполняющими для кандидата работы, оказывающими услуги.

Перечень указанных выше групп, по нашему мнению, не носит исчерпывающего характера. Возможна его дальнейшая детализация путем выделения подгрупп внутри обозначенных групп. Допустим, есть возможность выделения в группе прав и обязанностей во взаимоотношениях с избирателями подгруппы прав и обязанностей кандидата во взаимоотношениях с избирательными штабами, различными представителями, инициативными группами избирателей и т.д. Подобное углубление в вопрос выявляет и ряд проблемных моментов. Так, например, обязательными участниками любой избирательной кампании выступают избирательные штабы, с которыми кандидаты выстраивают определенную схему отношений, в том числе и правовых. Однако российскому законодательству неизвестно такое понятие, а следовательно, и вне поля правового регулирования остаются вопросы участия в ходе выборов таких субъектов, как начальники избирательных штабов, представители этих организации и т.д. Необходимо учитывать также, что понятие «избирательный штаб» по своей сути не идентично понятию «представители кандидата». Структура избирательного штаба может, конечно, включать в себя в том числе и различных представителей, однако этим она не ограничивается. Более того, их правовая деятельность по своему содержанию представляет лишь часть той, которая возложена на избирательные штабы кандидатов. В такой ситуации считаем целесообразным на законодательном уровне закрепить статус подобного рода образований с учетом сложившихся уже традиций, обычаев и корпоративных норм. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор - д.ю.н. А.В. Иванченко.М.: Издательство НОРМА, 1999. С. 104.

Следует заключить, что в целом приведенные выше критерии деления прав и обязанностей кандидата не являются исчерпывающими, т.к. есть возможность в зависимости от научных и практических целей выявить и иные основания для классификации. По нашему мнению, сегодня назрела необходимость закрепления в специальной статье Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» развернутого перечня всех возможных прав и существующих обязанностей кандидата (с учетом существующих запретов и ограничений). Такой перечень должен носить открытый, казуальный характер. Причем следует провести определенную аналитическую работу с целью выявления максимально конкретизированного перечня прав (и обязанностей) кандидата исходя из реальных возможностей, предоставленных ему законом. Как показывает судебная практика, многие кандидаты просто не знают своих прав и возложенных на них обязанностей, как следствие, сами нарушают закон, либо подвергаются незаконным ограничениям в своих правах. Подобная норма служила бы дополнительной гарантией их правового статуса, своеобразной «настольной книгой» для всех участников избирательного процесса. В основу ее разработки могут быть положены выше предложенные основания классификации прав и обязанностей кандидата.

Отдельного внимания заслуживает известная отечественному избирательному законодательству категория «запретов и ограничений». Среди всех существующих запретов и ограничений большой массив составляют те, адресатом которых выступает непосредственно сам кандидат. Большая их часть сосредоточена в главах, регулирующих правила проведения предвыборной агитации и осуществления финансирования избирательной компании (См., например: п. п. 5, 6 ст. 48 п. 2 ст. 50, п. п. 4, 5, 6 ст. 54, ст. 56, п. 4 ст. 58, п. 2, 6 ст. 59 ФЗ 2002 г.). Запреты и ограничения так же, как права и обязанности, в зависимости от преследуемых целей могут быть классифицированы по различным основаниям. При определенных условиях указанную категорию можно рассматривать в качестве самостоятельного элемента правового статуса кандидата. Во всяком случае, такой подход уже используется в отечественной науке. Профессор Г.Н. Чеботарев, например, включает в правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления ограничения, связанные с его деятельностью Чеботарев Г.Н. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: Учебно-методический комплекс. Тюмень: Издательство ТГУ, 2001. С. 77-79. .

Принцип равного правового статуса кандидатов Указанный принцип можно было бы именовать принципом «единства правого статуса кандидатов». А раскрывать его через формулу «все кандидаты, обладают равным правовым статусом, т.е. они наделены равными правами и несут равные обязанности».

Принцип «равного правового статуса» выступает в качестве необходимой основы правового положения любого претендента на замещение той или иной выборной должности, на членство в органе государственной власти или местного самоуправления. Свое юридическое распространение он в равной степени осуществляет на кандидатов как до регистрации избирательной комиссией, так и после нее.

Рассматриваемый принцип является производным от общеотраслевого принципа равного избирательного права, означающего, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Применительно к кандидатам принцип означает, что все они обладают равными правами и несут равные обязанности. По отношению к правовому статусу указанный принцип можно рассматривать с двух сторон. С одной - как его обязательную основу, с другой - как одну из его важнейших гарантий. В общей теории права, и об этом мы говорили выше, не сформировано единого мнения относительно включения в конструкцию правового статуса такого элемента, как принципы. В науке конституционного права указанный вопрос практически не рассматривался.

Исследователю в области права в ходе своей работы неизбежно приходится опираться на нормативный материал. Учитывая это, для разрешения поставленного вопроса обратимся к Федеральному закону «Об основных гарантиях…». Его текстуальный анализ позволяет прийти к однозначному выводу: с позиции законодателя указанный принцип является непременной основой правового положения кандидата. Глава шестая закона под общим названием «Статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума» по своему объему незначительна, тем не менее, открывается она со статьи 39, недвусмысленно обозначенной как «Равенство кандидатов». Указанная статья как раз и закрепляет этот важнейший принцип, а ее включение в главу шестую закона служит прямым подтверждением высказанной выше позиции. Важно подчеркнуть, что в названии главы, обозначении и содержании статей, в нее входящих, термин «кандидат» используется как понятие родовое, включающее в себя понятие «кандидат» и «зарегистрированный кандидат». К указанному выводу можно прийти путем системного толкования подпункта 35 пункта 1 статьи 2 и Главы VI ФЗ.

В прежней редакции закона Глава VI имела название «Статус зарегистрированных кандидатов», а диспозиция ст. 34 гласила, что все зарегистрированные кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Такое закрепление однако не означало, что незарегистрированные кандидаты обладают разными (неравными) правами и несут разные обязанности. Подобные положения свидетельствовали, в первую очередь, об упущениях и несовершенстве изложения нормативного материала.

Рассмотрение указанного принципа в качестве исходного начала правового статуса кандидата является оправданным и с общефилософских позиций, поскольку традиционно принципы того или иного явления позволяют наиболее точно раскрыть его сущность, выявить место и роль в существующей системе Философский энциклопедический словарь. М.:ИНФРА-М, 2001. С. 363. .

Как необходимая основа правового статуса принцип «равного статуса кандидатов» обладает, по нашему мнению, следующими характерными чертами. Во-первых, он выступает в качестве некой «несущей конструкции», вокруг и на основе которой образуются все элементы. Во-вторых, принцип с большой долей достоверности отражает реальные общественные потребности. В-третьих, сам по себе он выступает как цель, к которой следует стремиться. В-четвертых, принцип выступает своеобразным ориентиром прежде всего для избирательных комиссий и всех остальных органов, участвующих в избирательном процессе. В-пятых, он определяет характер взаимоотношений кандидата со всеми иными субъектами правоотношений, участником которых он является. Из сказанного следует: рассматриваемый принцип в достаточной степени полно выражает самую суть правого статуса кандидата. Однако он не входит непосредственно в содержание правового статуса в качестве его структурного элемента.

Необходимо особо подчеркнуть, что речь идет именно о правовом статусе кандидата, а следовательно, по меткому выражению А.Е. Постникова, о их юридическом равенстве, которое вместе с тем не означает фактического равенства их возможностей в организации избирательной кампании Постников А.Е. Указ. соч. С. 65. . Однако необходимо оговориться: одно дело, когда преимущества фактического порядка естественным образом связанны с личностью кандидата и с его социальной деятельностью в рамках общегражданского статуса, и другое дело, когда они становятся следствием замещения той или иной должности или нахождения на государственной или муниципальной службе. Именно по указанной причине, а также с учетом необходимости создания подлинного равенства всех кандидатов, закон закрепляет ряд ограничений, связанных с должностным или служебным положением (далее - ограничения).

Правовая природа последних представляется мало изученной, в юридической литературе большинство авторов ограничиваются в лучшем случае их количественным перечислением. По нашему мнению, требуется более детальное исследование.

Проведенный в ходе настоящей работы анализ позволяет выявить характерные особенности ограничений, связанных с должностным или служебным положением. Во-первых, нормативно закрепленные ограничения представляют собой систему взаимосвязанных компонентов, включающую в себя нормы, закрепляющие собственно правила ограничения (запреты и обязанности), нормы, характеризующие объективную сторону состава правонарушения и нормы, устанавливающие ответственность. Во-вторых, предусмотренные ограничения, связанные с должностным или служебным положением, распространяются только на тех кандидатов, которые обладают специальными правовыми статусами, четко обозначенными в законе. В-третьих, институт ограничений не только конкретизирует принцип равного правового статуса кандидатов, но и выступает основной гарантией его существования и реализации. В-четвертых, правовая природа указанных ограничений носит двойственный характер. С одной стороны, они выступают как компоненты принципа равного правового статуса кандидата, с другой - представляется возможным при определенных условиях рассматривать их как самостоятельный элемент в структуре гарантий правового статуса кандидата. В-пятых, структурные элементы этих норм разбросаны по различным статьям. Классическая структура может быть выявлена только путем логического и системного толкования. В-шестых, нарушение указанных ограничений образует самостоятельный состав избирательного правонарушения. И, наконец, в-седьмых, нарушение ограничений влечет за собой наложение ответственности на лицо, их допустившее (отмена регистрации, отказ в регистрации).

С позиции законодателя существующая система ограничений распространяет свое регулирующее воздействие только на тех лиц, которые помимо статуса кандидата обладают по крайней мере еще одним специальным статусом. Связано это прежде всего с тем, что пользование производными от него правами с неизбежностью влечет нарушение принципа равного статуса кандидатов. Федеральный закон к таким лицам относит:

кандидатов, замещающих государственные или муниципальные должности;

кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе;

кандидатов, являющихся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, либо работающих в таких организациях.

Для полноты изложения следует указать, какие именно ограничения устанавливает закон. В наиболее общем виде их можно представить в виде двух правил. Первое правило носит абсолютный характер: оно распространяется на все без исключения категории лиц, обозначенные выше. Суть его заключается в том, что часть кандидатов не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения (запрет, п.1 ст. 40 ФЗ). Второе правило заключается в том, что зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности, а также зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей (обязанность, п. 2 ст. 40 ФЗ). Однако, в отличие от первого, это правило не носит абсолютного характера, т.к. закон предусматривает ряд исключений для отдельных категорий лиц. Так, в соответствии с п. 3 ст. 40 ФЗ Президент РФ в ходе избирательной кампании продолжает осуществлять свои полномочия, при этом ему запрещено использовать преимущества своего должностного положения. Аналогичное исключение распространяется и на Председателя Правительства РФ, в соответствии с Конституцией РФ временно исполняющего обязанности Президента РФ и являющегося зарегистрированным кандидатом на должность Президента РФ. Ряд исключений предусмотрен и для кандидатов - учредителей средств массовой информации (п. 2 ст. 40). Законом субъекта РФ может также быть установлено, что на выборах в представительные органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Использование кандидатом преимуществ должностного или служебного положения образует самостоятельный состав избирательного правонарушения. Исчерпывающий перечень конкретных действий, связанных с использованием должностного или служебного положения, закреплен в пункте 5 статьи 40 ФЗ. Он включает в себя Соблюдение ниже перечисленных ограничений не должно препятствовать осуществлению депутатами и Президентом РФ своих полномочий и выполнению ими своих обязанностей перед избирателями (п. 6 ст. 40 ФЗ).:

1) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, иных государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидата;

2) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов, в случае, если иным кандидатам не будет гарантировано использование указанных помещений на таких же условиях;

3) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных органов, государственных и муниципальных учреждений или органов местного самоуправления для проведения предвыборной агитации;

4) использование на безвозмездной основе или использование на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов Данное правило не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с федеральным законодательством о государственной охране (подпункт г) п. 4 ст. 40 ФЗ).;

5) проведение сбора подписей, предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, в том числе государственными и муниципальными служащими в ходе служебных (оплачиваемых за счет государственных или муниципальных средств) командировок;

6) преимущественный (по сравнению с другими кандидатами) доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях проведения сбора подписей или предвыборной агитации.

7) агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении массовых мероприятий, организуемых государственными или муниципальными органами и организациями, обнародование в период избирательной кампании отчетов о проделанной работе, рассылка от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда.

8) участие в освещении избирательной кампании в средствах массовой информации кандидатов, являющихся должностными лицами, журналистами и иными творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями).

Если провести сравнительный анализ обозначенных положений, содержащихся в новой редакций, с содержащимися в прежней редакции Федерального закона «Об основных гарантиях…», то можно констатировать следующее: во-первых, в редакции закона 2002 года содержится более развернутая и детализированная характеристика того, что следует понимать «под использованием преимуществ должностного и служебного положения». Во-вторых, более точным выглядит ряд используемых формулировок, несколько иное по сравнению с прежним изложение нормативного материала приводит его в соответствие с положениями, содержащимися в других законах. В-третьих, устранен ряд пробелов, позволявших на практике прибегать к буквальному способу толкования с целью выведения тех или иных субъектов из-под действия установленных ограничений. Приведем один пример. Так, в подпункте 3 пункта 5 статьи 28 прежней редакции закона указывалось буквально следующее: использование должностного или служебного положения - это «использование телефонной, факсимильной и иных видов связи…, обеспечивающих функционирование государственных учреждений или органов местного самоуправления (подчеркнуто нами) для проведения сбора подписей и предвыборной агитации». Понятно, что термин «государственное учреждение» при буквальном толковании с привлечением норм гражданского законодательства (например, ст. 120 ГК РФ и др.) не тождественен термину «государственный орган». В связи с этим становится не совсем понятно, по каким причинам законодатель не распространил действие данной нормы на лиц, замещающих должности в государственных органах. Почему, включив в текст статьи термин «органы местного самоуправления», не включает в нее и термин «государственные органы» и наоборот, включив понятие «государственное учреждение», не вводит под действие данного положения лиц, замещающих, например, должности в муниципальных учреждениях. Причина, по нашему мнению, кроется либо в недоработке этого положения закона, выразившегося в недостаточной степени осознанном использовании существующих терминов, либо, напротив, в осознанном использовании уже устоявшейся терминологии, но с совершенно иным наполнением, что также недопустимо. С этих позиций новая редакция федерального закона выглядит более предпочтительной. (В качестве примера см. также: подпункты 2, 3, 4 пункта 5 статьи 28 прежней редакции закона и подпункт б), в), ж) пункта 5 ст. 40 новой редакции ФЗ).

Федеральный, а вслед за ним и региональные законодатели среди обязательных квалифицирующих признаков приведенного выше состава избирательного правонарушения называют цель. Цель - это тот результат, которого стремится достигнуть лицо. В праве она традиционно характеризует субъективную сторону состава правонарушения Большой юридический словарь / Под. ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М, ИНФРА-М, 1998. С. 645. . В избирательном праве цель также может выступать в качестве основного (конструктивного) признака состава правонарушения Более подробно см.: Сунцов А.П. Правонарушения в сфере избирательной системы субъекта Российской Федерации. Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 21-43..

Ответственность кандидата в рассматриваемом случае наступает не просто при использовании своего особого положения, а при обязательном условии его использования с преследованием одной из ниже перечисленных целей:

а) цели осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидата;

б) цели проведения сбора подписей;

в) цели проведения предвыборной агитации.

Отсутствие названных признаков будет означать и отсутствие состава соответствующего правонарушения. По нашему мнению, наличие применительно к указанному институту такого квалифицирующего признака, как цель, имеет важное практическое значение. По сути, правило, устанавливающее ответственность кандидата, при обязательном условии выявления целей использования им должностного или служебного положения служит дополнительной гарантией для него в связи с самим установленным ограничением, закрепленным в ст. 40 ФЗ. Принимая непосредственное участие в ряде судебных процессов, проходивших на юге Тюменской области в ходе избирательных кампаний 2001-2002 годов, нам пришлось в этом лично убедится. Дело в том, что зачастую отдельные кандидаты, а также избиратели, направляя в избирательные комиссии и суды жалобы, ошибочно полагают, что для применения мер ответственности к указанной выше категории кандидатов достаточно представить свидетельства использования ими должностного или служебного положения в период проведения выборов. Звучащие порой в адрес отдельных кандидатов обвинения доходят до абсурда. Так, на юге Тюменской области в ходе выборов главы администрации муниципального образования Сорокинский район 13 декабря 2001 года в районный суд от гражданина Ф-ва, доверенного лица зарегистрированного кандидата С-ва, поступила жалоба с требованием отменить регистрацию кандидата Ж-ва в связи «с использованием им своего служебного положения в предвыборной деятельности». В обоснование своей жалобы заявитель указывал буквально следующее: «Будучи в отпуске и сложении с себя полномочий, в связи с выдвижением своей кандидатуры на должность главы МО, г-н Ж-ов… 16 ноября в своем служебном кабинете как глава Администрации района (т.е. гос. служащий) принимал поздравления по случаю своего дня рождения…, тем самым использовал свое положение в предвыборных целях» (абз. 2, лист 1 жалобы). Далее по тексту приводились примерно аналогичные факты якобы имевших место нарушений со стороны кандидата Ж-ва. Жалоба рассматривалась в открытом заседании Федеральным судом Викуловского района Тюменской области 15 декабря 2001 года. Заслушав мнения сторон, а также правовую позицию участвующего в деле представителя районной прокуратуры, считавшего, что жалоба не подлежит удовлетворению как необоснованная, суд жалобу отклонил, в удовлетворении требований заявителя отказал. При этом совершенно правомерно указал, что п. 5 ст. 28 ФЗ «Об основных гарантиях…» (речь шла о прежней редакции закона) содержит императивные нормы, не подлежащие расширительному толкованию. Для применения мер ответственности к кандидату необходимо представить доказательства не просто использования своего служебного положения, а его использования для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию Гражданское дело № 2-117 от 13.12.2001г. по жалобе Федорова С.А. к Сорокинской территориальной избирательной комиссии с требованием об отмене регистрации кандидата на должность главы муниципального образования Сорокинский район Жарикова Н.П. Архив суда.. Жалобы примерно аналогичного содержания поступали в органы правосудия в ходе проведения выборов глав еще нескольких муниципальных образований Тюменской области См., например.: Гражданское дело № 2/36-2002 по жалобе Теньковского Н.В. к Территориальной избирательной комиссии Бердюжского района с требованием об отмене регистрации кандидата на должность главы муниципального образования Бердюжский район Демидова С.И. Архив суда. .

Детально проанализировав категорию ограничений, с учетом выявленных признаков сформулируем ее определение. Итак, под ограничениями следует понимать систему взаимосвязанных норм, обеспечивающих юридическое равенство кандидатов путем установления дополнительных запретов и возложения дополнительных обязанностей на кандидатов, занимающих должностное или служебное положение и в силу этого обладающих специальным статусом, не связанным с проводимыми выборами.

В завершение рассмотрения вопроса приведем высказывание профессора, доктора юридических наук Л.Д. Воеводина о принципе равноправия, которое с полным основанием можно было бы распространить и на рассмотренный выше принцип. «Главное назначение этого принципа состоит в том, что он корректирует правовое положение каждого отдельного гражданина, обеспечивая учет его социальной принадлежности, возраста, пола, состояния здоровья и рп. и тем самым делая в каждом отдельном случае правовой статус гражданина более справедливым, чем он мог быть на основе общих условий» Воеводин Л.Д. Политико-правовые принципы конституционного статуса личности // Конституционный статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1980. С. 35. .

Гарантии правового статуса кандидата.

Проведенное исследование с неизбежностью приводит нас к выводу, что правовой статус кандидата - многогранное и многоэлементное правовое явление. По утверждению большинства исследователей, права и обязанности занимают в его структуре ключевое, центральное место. Следовательно, наряду с правами и обязанностями правовой статус должен включать в себя и гарантии, обеспечивающие их реализацию. В противном случае правовое положение указанного субъекта выглядело бы слабо защищенным, необеспеченным и представляло собой юридическую фикцию. Думается, именно по этим причинам структура нового Федерального закона «Об основных гарантиях…» существенно отличается от двух предшествующих. И неслучайно пять глав из одиннадцати имеют в своем названии специальный термин «гарантии». Вполне обоснованным выглядит также включение статьи 41, закрепляющей гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов, в главу шестую закона «Правовой статус кандидатов, инициативных групп по проведению референдума». Само название федерального закона, в котором также фигурирует указанный термин, свидетельствует об особенной важности явления.