Современные формы легитимации исполнительной власти

При этом формальная легитимация оправдывает правила и публичную деятельность благодаря презумпции служения священному или общему интересу: «личные интересы могли быть удовлетворены в рамках общего интереса общества или государства. Правила, изданные королём, служащим (презумпция) этому общему интересу, оказались бы в этом аспекте полностью легитимированными. Такой вид легитимации является типично формальным, так как решающими здесь оказывается источник правила или решения, а не их содержания».

С другой стороны, неклассические (смешанные) формы легитимирования представляют собой сложные сети оправдания и признания, сочетающие как формальные, так и содержательные формы легитимирования. С позиции Марка ван Хука первое появление смешенных типов легитимации появляются в Новое время, когда начали разрабатываться рациональные типы формальной легитимности с тем, чтобы заменить в Европе один источник оправдания (утеренную веру в божественное происхождение власти и закона), на другой рациональный - служение общему интересу. Однако простое замещение одного сакрального источника, на другой - рациональный не осуществилось полностью, поскольку с установлением светской государственно-правовой организации возникает необходимость легитимации самой политической власти и производимых ею юридических правил, и ссылка на общей интерес становится недостаточной. Формируется убеждение, что «основанием легитимности должно служить (как минимум, предполагаемое) согласие граждан».

Поэтому формируются смешенные модели легитимации сочетающие как формальный источник легитимности, так и содержательные механизмы обоснования: «В такой модели предполагаемое согласие является чистой фикцией, как и в других, более утончённых теориях общественного договора, таких как теория справедливости Джона Роулза… Отсюда следует, что легитимация политической и правовой систем так или иначе должна быть связана с согласием индивида, которое в тоже время делает легитимацию перманентной проблемой для права, так как между всеми людьми никогда не будет полностью согласия». Как видно из этого все эти теории, возникшие с начала Нового времени и до сегодняшних дней, «выдвигают презумпцию рациональности по отношению к гражданам и признают принцип равенства. В этом смысле данные теории ни когда не будут только формальными, они выстроены также на минимуме содержательных посылок».

Таким образом, по мнению Марка ван Хука, современные процессы признания государственной власти, отдельных её органов и структур, результатов её публично-властной деятельности - это сложный нетипичный (смешанный) процесс, который в каждой конкретном случае (нормативный факт публично-правового взаимодействия власти и общества, должностного лица и частного индивида) формирует особую форму легитимации, основанную как на формальных, так и содержательных аспектах.

Достаточно часто в юридической литературе под типичными формами легитимации государственной власти понимают: во-первых, формально-правовые основания (институциональные, законодательные, договорные и иные формы публичного признания действующей власти и результатов её функционирования) и институционально-нормативные механизмы (например, избирательные процедуры, процессуальные требования к публично-властной деятельности); во-вторых, неформальные, внеправовые, метаюридические (идейные, цивилизационные, доктринальные и проч.) формы и способы признания государственной власти и её деятельности.

Понимание легитимности как качества, состояния публичной власти, которое, несомненно, эволюционирует и концептуально конкретизируется исходя из пространственно-временных и социально-духовных характеристик, выступает сегодня одной из доминирующих стратегий исследования этого явления. В качестве конкретно-исторического содержания современного концепта «легитимность» можно выделить ряд взаимосвязанных направлений, аспектов его анализа.

Во-первых, легитимность власти анализируется как процесс и как явление. Так, в первом аспекте рассматриваются способы социального признания, оправдания функционирования публичных институтов власти, их представителей, а во втором - легитимность пристаёт как специфическое политико-правовое и социально-политическое явление, придающее стабильность и воспроизводство институционально-властной структуры общества.

Во-вторых, исследование данного концепта связываю с определённой сферой («зоной легитимности»), которая охватывает публично-властные институты и людей, их организации.

В-третьих, легитимность власти рассматривается в качестве структурно-функциональной характеристики властно-правовых отношений, здесь данный феномен воспринимается в качестве функционального механизма реализации государственной власти.

В-четвертых, легитимность анализируется как социально-психологическое состояния общества, воспроизводящее особый тип властных отношений, специфическую форму властно-правового мышления в социальном взаимодействии.

В-пятых, данный феномен содержательно раскрывается в качестве консервативного нормативно-ценностного фактора, привязывающего властные действия, реформаторские усилия, представления, интересы и потребности, действующие в публично-правовом взаимодействии к определённым исконным, исторически (традиционным) сложившимся практикам, социальным моделям отношений и национальным типам мыследеятельности.

Выше показанные направления содержательной конкретизации концепта «легитимность» представляют и анализируют различные аспекты данного явления и в своей системной целостности выражают его современное содержание. При этом подчеркнём, что легитимность как качественное состояние публичной власти выступает формообразующим для всех выше выделенных направлений содержательной трактовки легитимности публичной власти, воспроизводя в тех или иных концептуальных вариациях именно качество, состояние публичной власти и её функционирования в обществе.

легитимность форма власть делегитимация

2.2 «Нетипичность» в концептуально-правовой интерпретации легитимности современных органов исполнительной власти

Современные дискуссии, связанные с конструированием и обоснование нетипичных форм легитимации исполнительной власти, результатов её юридико-политической деятельности (реализация административно-управленческих задач, оправдания правотворческих новелл, достижение статистических показателей и проч.) обусловлены, с нашей точки зрение, не только низкой эффективностью публично-властных органов и структур, но и кардинальной сменой вектора государственно-правового развития.

Справедливо в этом плане отмечает известный зарубежный исследователь П. Бурдьё, что «настоящая» публичная власть, формы и технологии её оправдания заключены «в схемах восприятия и мышления, её обеспечивающих» и последние «никогда не становятся столь явственными, как в ситуации кризиса». При этом кардинальные трансформации, по его мысли, должны «произвести новый здравый смысл и со всей легитимностью, которую обеспечивает публичное проявление и коллективное признание, выразить в прежде умалчиваемые или вытесняемые практики и опыт».

В целом следует отметить, что современное развитие систем государственной власти свидетельствуют о появлении неклассических (смешенных) или нетипичных типов, форм и режимов публично-властной организации и деятельности. Так, например, концепт «нетипичность» является сегодня ведущим в описании современных форм правления (монархические республики, республиканские монархии, полупрезидентских, полупарламентских, президентско-парламентских и т.п.), форм государственного устройства (региональных, квазифедеративных, квзиконфедеративных и проч.), форм политического режима (в основном это переходные, конвергационные, смешанные, комбинационные режимы).

В практике государственного строительства это вызвано поиском наиболее эффективных и оптимальных форм современной государственно-правовой организации, отвечающих современным вызовам и проблемам, стремлением к сочетанию разнообразным правовых режимов и юридико-политических элементов с целью оптимизации публично-властной деятельности, соответствия её современным требованиям (как внутриполитическим, так и международно-правовым) и социальным запросам.

В рамках теории права и государства концепт «нетипичности» используется с целью «преодоления» классических представлений о форме государства, публично-властной организации и деятельности, поскольку последний оценивается как неадекватный и упрощённый по отношению к современной государственно-правовой реальности. Так, например, с точки зрения В. Иванова следует признать, что «неадекватны широко распространённые представления о конкретных формах правления, устройства, режима. Неадекватны как историческому, так и современному опыту. Сами слова «монархия», «республика», «федерация», «демократия» превратились в клише, которые расставляют не задумываясь, руководствуясь некими якобы общеизвестными и вечными истинами», и они должны быть пересмотрены в пользу сложно-составных, смешенных форм, отражающих современную юридико-политическую практику.

С позиции В.Е. Чиркин формирование нетипичных (смешенных) форм «отражает определённые тенденции современного конституционного развития. В большинстве случаев это позитивное явление: оно способствует повышению уровня управляемости государства (в тех сферах, где такое повышение соответствует интересам общества)».

Ряд исследователей вообще отмечают, что в настоящей государственно-правовой практике действует достаточно мало типичных форм государства. Напротив отмечается многочисленные отклонения от так называемых «чистых», классических форм в сторону развития нетипичных моделей как в развитых современных государствах, так и в модернизирующихся, развивающихся странах.

В том же ракурсе стоит проблематика нетипичности и в легитимации органов власти и публично-правовых результатов её деятельности. В настоящее время чётких представлений и теоретических наработок в развитии и усложнении нетипичных форм, режимов и технологий легитимации власти достаточно мало. При этом любые исследовательские проекты, анализирующие различные нетипичные, уникальные, смешанные феномены государственно-правовой действительности всегда остаются остро дискуссионными.

Сегодня отсутствует как общеразделяемая дефиниция нетипичности форм, режимов, технологий, так и устоявшаяся, принятая научным сообществом классификация последних. Этот факт обусловливает и то, что практически неразработанной остаётся теоретико-методологические основы познания феномена «нетипичности» в публично-властном взаимодействии. Хотя многие авторы указывают на очевидность и необходимость формирования таковой.

В тоже время отдельные аспекты этой темы имеют весьма солидную теоретико-правовую базу. Например, появление нетипичных форм, неклассических форм легитимации исполнительной власти, результатов юридической деятельности рассматриваются в контексте теории транзитивного государства. Переходное состояние государства и права неизбежно связано с резкой реорганизацией, модернизацией политико-правовых форм и способов властно-правовых отношением. При этом переходный период характеризуется «сосуществованием» двух принципиально разных (традиционной и модернизационной, реальных и идеальных, утопических) форм политико-правовой организации, т.е. тех традиционных форм, от которых осуществляется переход и новых форм властно-правового взаимодействия. Сосуществование старых и новых форм не только порождают известную напряжённость в социальной организации, но и конвергенцию последних выраженную в нетипичных, смешенных государственно-правовых формах и технологиях властно-правового управления.

Кроме того, в последние время основной проблемой развития публично-правовой сферы в российском обществе является обеспечение эффективности государственной власти и управления, социального признания и одобрения результатов её деятельности, активное «подключение» институтов гражданского общества к принятию, реализации и контролю управленческих решений на различных уровнях публично-властной организации. Протекающие в последние десятилетие административные реформы направлены на оптимизацию управленческого процесса, снижение организационных, финансовых, социальных и иных издержек, «инвентаризацию» функций исполнительных органов власти, поиск и апробирование оптимальных моделей властно-правового взаимодействия между различными властными институтами и структурами.

Более того, развитие нетипичных форм легитимации исполнительной власти связана так же и с развитием новых технологий публичного взаимодействия, интерактивных способов и средств политико-правовой коммуникации и проч. Все это с очевидностью свидетельствует не только о потенциале этих новых форм и технологий (которые ещё требует своего развития, адекватного и эффективного внедрения) в совершенствовании государственного управления; но и формирует смешенные, неклассические, нетрадиционные формы и технологии социальной репрезентации власти, обоснования её управленческих решений, способов признания обществом результатов публично-правовой деятельности власти и их должностных лиц.

Действительно, развитие мобильных электронных систем, информационно-аналитических и справочно-нормативных баз данных, интерактивных технологий (ИТК) взаимодействия в обществе, сформировали устойчивое представление о том, что последние обеспечат действенные и удобные формы взаимодействия граждан и власти, сделают открытой управленческую деятельность и процесс принятия публично значимых решений, упростят бюрократические процедуры, откроют новые перспективы для развития и мобильности институтов гражданского общества и его влияния на государственную власть. Очевидно и то, что развитие форм и технологий публичной коммуникации, основанных на ИТК, изменяют существенно и процесс легитимации (или делегитимации) государственной власти, о чём речь пойдёт в соответствующей части диссертационной работы.

С учетом сказанного можно отметить, что в настоящей государственно-правовой реальности столкновение различных (классических, традиционных и неклассических, инновационных) форм легитимации государственной власти вызывает к жизни многочисленные дискуссии, положившие начало концептуально-теоретическому и социально-политическому переосмыслению, практическому анализу самого понятия «легитимность власти».

Однако, с нашей точки зрения, феномен нетипичности, смешанности источников и факторов легитимации органов исполнительной власти является вполне нормальным явлением в эволюции государственно-правовой организации общества. Представляется, что нетипичные трактовки легитимности и формы социального оправдания органов государственной власти возникли в период глобальной типизации принципов и характеристик политико-правовой организации, повсеместной унификации социально-правовых основ взаимодействия в системе личность - общество - государство.

Справедливо в этом плане отмечается, что понятие «легитимность» имеет свои смысловые оттенки и эвристические возможности, обусловленные пространственно-временными и социокультурными факторами. Именно историко-культурный фон во многом предопределяет смысл, содержание и практическую действенность данного концепта… В этом смысле сформулировать универсальную теорию легитимности, практически и теоретически годную, инвариантную для всех времён и культур-цивилизационных пространств, как видится, не представляется возможным».

Исторически феномен «нетипичности» возникает в период «экспорта» западноевропейской либерально-демократической мысли и стандартизации государственно-правовой практики организации властных отношений. Этот процесс связан:

- во-первых, с тем, что нетипичными формами легитимации органов государственной власти стали обозначать не соответствующие доминирующим практикам легитимирования, связанные с общепринятыми нормативистскими представлениями об оправданности и стабильности системы, прежде всего исполнительной ветви власти.

- во-вторых, с тем, что либерально-демократическая форма легитимирования органов власти сама исторически сформировалась в качестве смешанного (нетипичного) социально-правового признания и оправдания властных отношений.

Так, например, один из классиков либерализма Ф. Гизо отмечал, что «в своих институтах и господствующих над ними властях общество ищет именно моральной легитимности, т.е. соответствие воли этих властей и их действий законам справедливости и разума. Ни один институт, ни одна власть не обладают сполна этой, единственно абсолютной легитимностью. Но когда установившиеся институты и власти почитают и воспроизводят законы разума достаточно верно, чтобы удовлетворить главные насущные потребности общества, когда тем самым пребывают в гармонии со своим материальным состоянием, с моральным уровнем развития, которого достигло общество, тогда общество считает их легитимными; они и являются легитимными в меру несовершенства общества и их собственного несовершенства… Политическая легитимность, будучи единожды установлена, утверждает себя посредством влияния, которое она, в свою очередь, оказывает на укрепляемую власть… Наилучшее правление расценивается и как наиболее легитимное: полагаемое легитимным, оно становится и наилучшим: и под воздействием времени, которое одновременно укрепляет легитимность и делает ее более плодородной, предполагаемая легитимность правления подталкивает его таким образом к легитимности подлинной, выступающей целью как усилий, так и уважения со стороны общества».

Следовательно, здесь обосновывается смешанный тип легитимности, поскольку, с одной стороны, в обосновании легитимности власти присутствует традиционная логика привязки к верности и правильности, а именно соответствия институтов власти и их деятельности определённым основаниям (дело второе уже к каким - либо к сакральным, т.е. принципам Божественного устройства; либо к принципам разума и светского понимания справедливости); а с другой - ссылка на традиции, время, устойчивость, поскольку легитимность власти укрепляется «под воздействием времени» (традиционный тип легитимирования).

Поэтому, на протяжении истории развития юридической теории и практики можно выделить узловые трансформационные моменты, при которых нетипичность становится доминирующей стратегией обоснования новых форм и способов оправдания институтов и структур публичной власти. В подобные периоды классические (устоявшиеся) формы функционирования и оправдания, прежде всего, институтов и структур исполнительной власти перестают быть значимыми для большинства граждан.

При этом «старая» организация властно-правовых отношений перестаёт воспроизводить и поддерживать общий социальный порядок, «который содержал бы в себе все другие принципы поведения и был способен дать ответы на политические вызовы». Это вызывает «радикальную расколотость мира», где «безопасность наступит только в том случае, если будет приемлемыми способами разбужена и станет повседневностью готовность и способность видеть мир глазами других, т.е. инаковость».

Боле того, нетипичность с течением времени требует, чтобы современное политическое и правовое пространство властных отношений было концептуально освоено вне старых категорий (новых формах легитимирования органов исполнительной власти и результатов её юридической деятельности). Кроме того, в современной государственно-правовой реальности обосновывается необходимость кардинальной смены оснований (системы факторов, источников, условий и т.п.) легитимации государственных органов, их должностных лиц и, соответственно, специфики и результатов функционирования последних.

Кроме того, в условиях глобализации и распространение универсальных стандартов и требований к организации и функционировании исполнительной власти развиваются такие формы нетипичной легитимации как признание и оправдание властных структур и результатов их публично-правовой деятельности международным сообществом. При этом легальность и легитимность исполнительной власти обосновывается не через обеспечения национально-культурного единства, достижения целостности развития общественной системы, стабильности национальных суверенных политических, правовых, социально-экономических и иных процессов, посредством международно-правового санкционирования.

Другими словами эта нетипичная форма легитимации органов исполнительной власти основывается на признании последних, легитимации политико-правовых режимов её функционирования и оправдания публичных результатов деятельности как вписывающихся (соответствующих) в международно-правовым стандартам и политическим универсалистским образца (либеральной форме организации и демократическому политическому режим).

Совершенно справедливо в этом плане отмечает С. Мирзоев, что основной целью многих современных международно-правовых организаций и в целом глобального политико-правового порядка является обеспечение практик надгосударственной легитимации исполнительной власти, формирование таких механизмов, которые обеспечивают «признание нелегитимности, неправомерности, в конечном итоге - незаконности действующего правительства посредством выдвижения агитационных тезисов о необходимости противодействия властям, обоснованием игнорирования законов страны, привнесением критериев внешней легитимности в процесс формирования и осуществления власти».

В теоретико-правовом плане следует отметить, что в последние время достаточно активно обсуждается проблема смены критериев легитимности и оценки социальной значимости юридической деятельности исполнительных органов власти. Многие исследователи отмечают, что нормативистский подход к обоснованию исполнительной власти в настоящее время является достаточно слабым в легитимировании данной ветви государственной власти, а статистические и индикативные характеристики функционирования последней все меньше выступают в качестве оснований оправдания значимости и социальной полезности её деятельности.

Во многих специализированных исследованиях подчеркивается, что легитимность исполнительных органов власти связывается с её качественным состоянием, которое характеризуется правильностью, оправданностью, целесообразностью, эффективностью, целесообразностью, законностью и другими свойствами деятельность органов власти и их должностных лиц. Следовательно, процесс легитимирования исполнительной власти в большей степени представляет собой процесс неформальный, чем формальный (нормативистское оправдание власти и ее деятельности), акцентирующий внимание не на статике (формально-юридическое обоснование действующей системы власти), а на динамике - процессе социально-правовой, политической, экономической и иной деятельности.

В этом плане легитимация исполнительной ветви власти, по утверждению современных исследователей, должна оцениваться, не по действующим юридическим текстам или формально установленным индикаторам, принятым доктринам и программам комплексного управления разнородными общественными процессами, а «по практической деятельности, по способам решения ею коренных вопросов жизни общества», которые выходят далеко за рамка формальных показателей.

В свою очередь, признания ведущего значения динамического фактора в легитимации исполнительных органов власти позволяет утверждать, что классические формы легитимации государственной власти, представляют собой лишь статические, абстрактные феномены, которые в реальной публично-властной практике дополняются, смешиваются, образую нетипичные (динамические, нетипичные) формы легитимирования власти и ее результатов социально-правовой деятельности.

Так, нормативистское измерение легитимности склонно рассматривать деятельность исполнительной власти как вполне самодостаточную, не нуждающуюся в дополнительных формах легитимирования и режимах социального оправдания. Нормативистская теория сводит «всю систему властвования исключительно к системе норм, замыкающейся только на одну-единственную и основную норму - конституцию. Ведь когда в конфликт вступают, с одной стороны, уважение к универсальной норме, а с другой - уважение к уникальной личности, то ситуация с легитимностью только ещё больше запутывается и усложняется».

Сегодня становится очевидным низкий потенциал таких оснований легитимирования органов исполнительной власти, как достижение статистических показателей и формально-нормативных индикаторов. В настоящее время ведущими характеристиками социальной значимости юридической деятельности органов исполнительной власти являются не качественные индикаторы, а статистические данные и количественные показатели. Это тенденция достаточно популярная при публичных отчётах правоохранительных органов, оценки деятельности правительства, отдельных ведомств и служб.

Нивелирование качественных показателей в деятельности исполнительной власти и ориентация на статистические индикаторы приводит сегодня к тому, что активность исполнительной власти в публичной сфере с одной стороны все меньше ориентируется на легальную легитимность, а с другой все больше напоминает «политические спецоперации», реализующиеся «где-то на грани законного и незаконного (формируя так называемые «плавающие рамки законности» или развивая феномен «ситуативной законности» во властной деятельности и «индикативный характер правовой активности», законность по индикаторам или «статистическую законность» - авт.) или вообще за пределами закона…».

Более того, нормативный подход в легитимировании органов исполнительной власти, отдельных должностных лиц и их деятельности традиционно (в рамках отечественной государственно-правовой традиции) вообще не является ведущим фактором (основанием) легитимирования. По справедливому заключению Владимира Пастухова, русское право как в прошлом, так и в настоящем, «в отличие от права западного, носит условно императивный характер. Оно не то чтобы было совсем необязательным, но его обязательность не является безусловной и зависит от большего числа внешних обстоятельств. Право в России выступает неким ориентиром желательного поведения, указывает направления движения. При этом сохраняется очень большая “вариабельность” моделей этого “желательного поведения”. Можно сказать, что русское право имеет “индикативный характер”. Речь идёт не об элементарном неисполнении права, а о его системной характеристике, где самое вечное “как-бы-исполнение” является сквозной, сущностной чертой… Русское право неопределённо и эластично. Это скорее какая-то гуттаперчевая субстанция, чем твёрдая матрица, как на Западе».

Эта «эластичность» в нормативистском оправдании функционирования исполнительной ветви власти и её результатов деятельности является устойчивой тенденцией и в настоящей государственно-правовой реальности. Например, стремление, прежде всего, к духовно-нравственному обоснованию государственной власти и социально-нравственной (идеократической) ответственности властно-управленческой элиты, нежели к легальному легитимированию последних (выступающем в качестве вторичного фактора оправдания).

Так, современные социально-политические исследования фиксируют, что в современном российском обществе доминирует не нормативистская модель легитимации государственной власти и харизматическая практика наделения лидера государства высокими духовно-нравственными атрибутами, а, напротив, присутствует потребность в формировании морально-правовой системы ответственности публичной власти и реализующих ее лиц. Политико-психологические исследования, проведенные группой исследователей под руководством Е.Б. Шестопала, выявили высокую степень тревожности людей, обусловленную, прежде всего, духовно-нравственным несовершенством действующей системы государственной власти и ее представителей. Негативно маркируются политические цели, задачи и деятельность исполнительных органов власти, в которых выхолощены высокие ценностно-нормативные и духовные составляющие.

Эти тревоги «связаны не столько с экономическими проблемами, хотя те и лежат на поверхности, сколько с ощущением отчужденности власти от общества, ее несправедливостью и своекорыстием, отсутствием моральных опор. Это “гуманитарное измерение”, связанное с ценностями, настроениями и моральным климатом, очень слабо проработано у модернизаторов». Эти основания системы государственной власти слабо проработаны и у современных консерваторов, о чем будет сказано ниже, поскольку и действующая консервативная идейно-концептуальная платформа «не придает этим ценностям большого значения».

Причём современных граждан более всего волнуют не вопросы институционально-нормативной конфигурации власти, различные инструментально-технические или экономические проблемы, а, напротив, вопросы, связанные с духовно-нравственным оборудованием властно-правового взаимодействия граждан: «Политико-психологические исследования выявляют более глубокие источники тревоги людей. Они связаны не столько с экономическими проблемами, хотя те и лежат на поверхности, сколько с ощущением отчужденности власти от общества, ее несправедливостью и своекорыстием, отсутствием моральных опор».

Следовательно, «отгораживание» от духовно-нравственных и ценностно-нормативных проблематик в функционировании органов исполнительной власти приводит к тому, что управление общественными процессами перестаёт быть легитимным, гармоничным и целостным, поскольку ориентируется исключительно на формальные рамки и абстрактные индикаторы, предельно юридизируя и политизируя властно-управленческую практику.

В свете изложенного, заключим, что современные нетипичные формы легитимации учитывают не только социокультурный контекст и специфику объекта социального признания (органы исполнительной власти, деятельность должностных лиц, конкретные результаты и проч.), но и способ восприятия государственно-правовой действительности, мировоззренческий «ореол» эпохи, воспроизводящийся в обществе устойчивый тип правопонимания и государствопонимания, стиль национального мышления.

В этом плане отметим, что нетипичные (смешанные) формы легитимации исполнительной власти предполагают как содержательные и динамические основания (духовно-нравственные принципы и доминанты, ценностно-нормативные и иные качественны характеристики, справедливость, разумность, эффективность функционирования, достижения управленческих и социально-значимых целей и проч.); так и формальные основания - законные правила и процедуры, достижения статистических и индикативных показателей и т.д. Следует также учитывать, что интерпретации феномена нетипичность форм легитимации исполнительной власти зависят не только от контекста и объекта социального признания, но и от способа восприятия государственно-правовой действительности, типа правопонимания и стиля национального мышления.

2.3 Легитимация исполнительной власти: общее и специфическое

В настоящее время можно без преувеличения говорить о «парадигмальном сдвиге» в понимании и интерпретации легитимации государственной власти и, прежде всего, власти исполнительной. События происходившие на рубеже конца ХХ - начала XXI вв. отчётливо свидетельствуют о смене ценностно-нормативных и социально-психологических оснований в легитимации государственной власти. Практически весь век минувший на уровне различных идеологий и в конкретной практике публичной политики в качестве «осевой идеи», вокруг которой, так или иначе, выстраивались разнообразные политико-правовые доктрины, концепции, конкретные стратегии действий и проч., выступала идея «легитимной законности» государственной деятельности.

Действительно, государственная власть - это специфическая система институтов (органов, учреждений, принципов, правил и требований) и публичных отношений, которые устанавливаются и регламентируются на основании действующего законодательства. Понятно, что и первое и второе могут изменяться (часто так и происходит), но все эти изменения, трансформации всегда осуществляются на основании общеправовых принципов, требований, процедур и т.п. Однако, в реальной государственно-правовой практике при трансформации различных органов и структур государственной власти можно выделить как общие социально-политические, институционально-нормативные и идейно-концептуальные (идеологические, доктринально-правовые и др.), так и специфические характеристики.

В свою очередь, в теории права и юридической практике проблематика общих и специфических характеристик легитимности государственной власти является практически неразработанной. Это вызвано, по мнению многих исследователей, рядом причин:

- во-первых, само понятие «легитимность» в качестве ведущего аналитического инструмента вошло сферу юридических исследования сравнительно недавно, «стало по-настоящему востребовано» лишь с началом радикальных изменений в советской и российской государственно-правовых системах 80 - 90-х гг. прошлого века, а адаптация данного понятия «к особенностям общей теории государства и права и включение в понятийный аппарат правоведения началось совсем недавно»;

- в-вторых, «перенесение» классических политологических, социологических и психологических представлений о легитимности потребовали переработку и «доводку» последних применительно к общей теории права и государства, сформировав специфические и нетипичные подходы к пониманию и интерпретации легитимности государственной власти.

Кроме того, следует отметить и то, что в современной теории права и государства обычно о легитимности как о качественной характеристике говорят применительно в целом к государственной власти, не указывая на специфические формы легитимации исполнительных, законодательных или судебных органов и структур. Так, в подавляющем большинстве исследований общие характеристики легитимности государственной власти переносятся и адаптируются к различным уровням и ветвям государственно-властной деятельности.

Такой подход правомерен, безусловно, имеет свою эвристическую и прогностическую ценность, однако, он не учитывает ряд особенностей. Укажем на них более подробно.

1. Эта особенность связана с тем, что легитимация различных ветвей власти имеют специфические формы и технологии. Так, например, общая легитимность государственной власти имеет общеродовые, фундаментальные источники - духовно-нравственные, идеологические, ментальные и проч., преимущественно это статические (субстанциональные) принципы легитимирования власти, обеспечивающие поддержку существующего государственно-правового порядка, правомерность имеющейся системы власти, принципов её организации и осуществления, признания права за этой властью осуществление легального насилия и т.д.

В свою очередь, легитимация конкретных органов и структур власти, как правило, имеют инструментальную характеристику. Другими словами, если общеродовые характеристики и источники связаны с первичной ценностно-нормативной структурой (порядок, справедливость, гармония, безопасность и т.п.), то специфические (видовые) с инструментальными ценностями, теми которые обеспечивают, реализуют и поддерживают первичные, базовые ценности.

Ряд современных теоретиков права указывают на специфику этих различных уровней (субстанциональный и институциональный) легитимации государственной власти и на несхожесть процессов, механизмов и технологий легитимирования власти на каждом из них. Так, отмечается, что субстанциональный уровень имеет первичный характер, отсутствие которого ведёт к краху государственной идеи и всего государственно-правового порядка. В свою очередь, легитимация на институциональном уровне развивает идейные, доктринальные, идеологические и прочие механизмы легитимирования власти, «обеспечивает стабильность внутригосударственной политической системы, важнейшим субъектом которой является государственный аппарат. Признание государственной власти на этом уровне свидетельствует о соответствии формы государства его содержанию».

Следовательно, система легитимации как на общеродовом (первичном, базисном), так и на инструментальном (вторичном, видовом) уровнях представляет собой хотя и взаимосвязанные, но специфические статические источники, принципы и индикаторы легитимности государственной власти и её отдельных органов и структур. В тоже время статический характер последних обусловлен тем, что они достаточно медленно изменяются в ходе государственно-правовой эволюции, и могут оставаться практически неизменными в течение нескольких поколений.

В связи с этим можно отметить, что статический уровень общеродовых (базисных) и инструментальных (видовых) источников, принципов и индикаторов легитимности власти могут быть достаточно хорошо описаны, представляя относительно устойчивый аналитический материал для выявления уровня соответствия (или несоответствия) и адекватности (или неадекватности) как в целом системы государственной власти, так и отдельных органов и структур сложившимся и преемственно воспроизводящемся в обществе образу национального порядка, справедливости, общим требованиям и запросам населения, устойчивым социальным интересам, потребностям и проч.

Именно в этом аспекте, с нашей точки зрения, можно говорить об устойчивых закономерностях легитимирования государственной власти в том или ином обществе, конкретном цивилизационном и юридико-политическом континууме.

2. В вышеуказанном классическом теоретико-правовом подходе не учитывается также то, что легитимация это сложный, неоднозначный и многоуровневый процесс, который имеет свою специфику применительно к отдельным властным институтам. Эта особенность проявляется:

- с одной стороны, на уровне признания и одобрения общих правил получение и отправления власти, а также наделения конкретных представителей власти и должностных лиц, не только специфическими компетенциями и властными полномочиями, но конкретными социальными ожиданиями, запросами и т.д.;

- с другой стороны - существуют различные критерии и индикаторы к оценке эффективности и легитимности публично-властной деятельности, которые существенно зависят от структурно-функциональных особенностей властных институтов. Это уровень публично-властной динамики, где властная деятельность имеет как легальное, так и внеправовое измерение. Соответственно, эта публично-властная динамика имеет совершенно специфические характеристики и разные основания легитимации в зависимости от роли, социального назначения и вида реализуемой деятельности.

Остановимся более подробно на внеправовом и неформальном аспекте легитимации государственной власти, поскольку практически все исследователи анализирующие процессы легитимации государственной власти утверждают, что последние представляет собой процесс преимущественно неформальный, опирающийся на рациональные доводы, эмоциональные и психологические механизмы восприятия, далеко выходящие за рамки формальных рамок публично-правового взаимодействия.

Легитимность государственной власти представляет мощнейший ресурс для публичной деятельности последней и управленческих «манёвров», формируя для поддерживаемой власти населением целых «коридор допустимых возможностей», позволяющих выходить за формально-правовые рамки и реализовывать управленческое воздействие за (вне) сферой непосредственной деятельности права. Так, в относительно устойчивом режиме функционирования политической и правовой систем, т.е. когда сложилась, например, конкретно-историческая конфигурация публично-властного взаимодействия между личностью, обществом и государством, возникают периоды так называемого «внеправового согласия» по поводу стратегии государственного развития, приоритетных целей правовой политики и т.п.

Это ободрение и поддержка населением действующей власти формирует «политический и управленческий коридор возможностей», основанный на гражданском доверии и признании политической повестки дня. Общественное согласие и доверие может легитимировать законодательно не оформленные виды деятельности, направленные на скорейшее решение острых национальных задач, удовлетворение потребностей и интересов: «Получая от граждан тот или иной мандат доверия, государство формирует некий политический коридор возможностей для своего административного аппарата, в рамках которого и осуществляется оперативное и непосредственное управление общественными отношениями».

Причём в дальнейшем (в контексте стратегического уровня государственного управления) реализуемые внеправовые, но легитимированные обществом формы публично-властного воздействия на общественные процессы могут получить (в силу своей успешности, эффективности, полезности, адекватности социально-политическому, экономическому, культурному и иному развитию общества) институционально-нормативное оформление.

Например, одним из механизмов легитимирования государственной власти являются доктринально-правовое оформления её деятельности. Так, отмечается, что доктринальная составляющая является одной из значимых элементов механизма легитимации современных органов государственной власти. В этом контексте целесообразно подчеркнуть, что на доктринально-правовом уровне национальные интересы (сбалансированные и гармонизированные интересы личности, общества и государства, получающие своё закрепление в правовых доктринах) или законодательно установленные приоритеты правовой политики государства (современные приоритетные национальные проекты) являются сами по себе достаточно абстрактными, содержание их подобно «плавающим рамкам интерпретации». Все это позволяет государственной власти не только «субъективировать» управленческие акценты и приоритеты, но и выбирать более эффективные и экономически, политически и социально целесообразные формы и методы их реализации с точки зрения технологического, бюрократического типа рациональности.

Последние, по справедливому замечанию академика Г.В. Мальцева, часто «утверждает примат средств над целью, жертвует смыслом действия ради его эффективности, предпочитает частный интерес, легко фиксируемый технологически, интересам общим, публичным, государственным, в отношении которых возможны различные интерпретации. Заслуживает внимания, с точки зрения данной идеологии, только то, что можно включить в программу действий, техническую структуру, представить в технологическом системном единстве».

3. Подход, согласно которому не выделяется общие и специфические характеристики легитимности государственной власти не учитывает нестабильные, переходные развития государственно-правовой организации общества и, соответственно, разные уровни легитимации органов государственной власти. Например, высоким уровнем легитимности может обладать институт главы государства и в тоже время в правосознании населения имеет место низкая поддержка деятельности законодательных, судебных или исполнительных органов власти. В этом случае от главы государства будут требовать кардинальных изменений, институциональных трансформаций при общей поддержке самого государства.

Классическая модель легитимации государственной власти в теории государства и права, как правило, описывает и оценивает сложившуюся политико-правовую ситуацию, устоявшуюся конфигурацию публично-властных институтов и структур, структурно-функциональную организацию деятельности органов власти и практически неприемлема для интерпретации и прогноза переходных, кризисных состояний властно-политического взаимодействия. Очевидно, что классическая интерпретация институтов государственной власти не улавливает специфику легитимации различных органов власти при смене или трансформации публично-властной организации.

Кроме того, существуют случаи в государственно-правовой эволюции, когда, напротив, те или иные властные институции сохраняются, продолжают стабильно функционировать, однако, изменяются основания и механизм их легитимирования. Например, институт губернатора (главы Субъекта Федерации) в новейшей истории российского государственного строительства претерпевал значительные изменения. В разные периоды данный институт легитимировался либо через персоналистские, либо через институционально-нормативные формы.

В первом случае глава Субъекта Российской Федерации получал поддержку непосредственно от населения как первичный орган государственной власти, и основными индикаторами его деятельности выступали - адекватность региональной правовой политики в плане реализации социальных запросов и ожиданий населения определённой территории.

Во втором случае, механизм легитимация губернаторства имел институционально-нормативные характеристики, поскольку формировался данный институт как вторичный орган государственной власти (назначался Президентом РФ). При этом индикаторы легитимности в первую очередь связывались не с реализацией социальных запросов и ожиданий (транслируемых через непосредственные выборные процедуры), а с механизмом соответствия и доверия главы государства.

Таким образом, мы утверждаем, что легитимация исполнительной власти имеет как общеродовые, так и специфические характеристики. Другими словами, различные ветви государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная) имеют разные основания и принципы легитимации властной деятельности, её социальных и юридических результатов.

В первом случае речь идёт о характеристиках присущих легитимности как неотъемлемому (атрибутивному) свойству государственной власти. Согласимся, что в современной политико-правовой действительности легитимность выступает как атрибутивная качественная характеристика, которая задаёт общие социально-правовые и иные требования к функционированию всех ветвей государственной власти.

Применительно к исполнительной власти эти общеродовые качественные характеристики выражаются, с нашей точки зрения, в ряде взаимосвязанных и взаимнообусловливающих характеристик.

1. Уровень устойчивости (например, институционально-функциональной структуры, место во властно-иерархической системе государственных органов и т.д.) и стабильности (например, кадровой политики, служебного состава и др.) функционирования тех или иных органов (министерств, ведомств, служб) исполнительной власти.

В свою очередь уровень легитимности влияет на ограниченность (или безграничность, неподконтрольность, абсолютность насилия) поведения и применения форм принуждения, а также устойчивость и развитость (неустойчивость, переходность, аномичность политических и правовых убеждений, деформация и неразвитость политико-правового сознания) убеждений, представлений и поведения субъектов.

Например, стабильность функционирования институтов исполнительной власти и эффективность их регулятивного воздействия «налагают на чиновников систему сдержек и противовесов. Подобные ограничения нивелируют масштабы возможных переворотов, а также применения насилия». Другими словами, если данные институты власти сильны и стабильны, то минимизируются различные формы и способы злоупотребления публичной властью, а общество защищено от драматических социально-экономических, политических, экономических, правовых потрясений и кризисов.

2. Уровень преемственности институционально-властного развития. Данная характеристика, как правило, связана с уровнем доверия, основанного на традиционности и символической преемственности конкретных органов и структур исполнительной власти, единстве и последовательности реализуемой правовой политики государства. Реальное и символическая преемственность существенным образом влияет на признание и доверие действующим институтам власти, на легитимации (персонифицированную) конкретных должностных лиц, которые прямо или косвенно позиционируют связь с позитивными достижениями власти в прошлом, устойчивыми социальными интересами, ожиданиями и проч.

3. Уровень социально-политического согласия (например, в реализации единой правовой политики) и адекватности существующего порядка властных отношений (публично-властного взаимодействия) сложившейся модели взаимоотношения в системе личность-общество-государство. В этом плане совершенно справедливо отмечает Чарльз Тилли, что «качество публичной политики в рамках того или иного режима существенным образом зависит от отношений между основными для людей сетями доверия и стратегиями руководства».

Данная характеристика показывает социально-политический механизм взаимосвязи уровня легитимности публично-властной деятельности органов исполнительной власти с социальным опытом, нормативно-ценностной моделью конкретного общества, спецификой и характером общественного взаимодействия. При этом функционирование исполнительных органов и структур, в этом аспекте, напрямую связывается массовым правосознанием с условиями и социальным контекстом, которые способствуют «институционализации определённой модальности властных отношений, специфической конфигурации публично-правовых институтов власти» и системы социальных представлений о них, требований и ожиданий от функционирования последних. Все это в совокупности образует определённый культурный текст эпохи, внутри которого «считывается», развивается и легитимируется публично-властная практика взаимодействия в обществе.

Как справедливо отмечается, в современных исследованиях, любой институт, обеспечивающий социальный порядок, это опривыченная мыследеятельность людей, именно она выступает источником становления различных социальных институтов и фактором их общественного генезиса: «Всякая человеческая деятельность подвергается хабитуализации (т.е. опривычиванию). Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом, впоследствии оно может быть воспроизведено с экономией усилий и ipso facto осознано как образец его исполнителем... Институционализация имеет место везде, где осуществляется взаимная типизация опривыченных действий деятелями разного рода, иначе говоря, любая такая типизация есть институт».

В этом контексте любой институт власти и публично-правовая деятельность исполнительных органов и структур в целом всегда контекстуальны и уникальны, т.е. формируются и функционируют в конкретных социально-культурных условиях и функционально определены именно этими условиями: «Институты всегда имеют историю, продуктом которой они и являются. Невозможно адекватно понять институт, не понимая исторического процесса, в ходе которого он был создан. Кроме того, институты уже благодаря самому факту их существования контролируют человеческое поведение, устанавливая предопределенные его образцы, которые придают поведению одно из многих теоретически возможных направлений».

С учетом сказанного, считаем верную позицию Джона Грея, который утверждает, что легитимация властных институтов и их деятельности, связана как с общими принципами, так и что более важно с социокультурным образом жизни конкретного общества. Так, он справедливо полагает, что властно-правовая и иная организация общества это не просто набор эффективных принципов, средств и институтов, утверждающих рационально организованный порядок отношений, но, прежде всего, целостный образ жизни. Поэтому публичный порядок или конкретный институт: «Есть разнообразие исторических форм, каждая из которых коренится в плодотворной почве культуры, присущей определенной общности». И, следовательно, институты, «не отражающие национальную культуру или не соответствующие ей, не могут быть ни легитимными, ни стабильными: они либо видоизменяются, либо будут отвергнуты теми народами, которым они навязаны».