Современные формы легитимации исполнительной власти

В некотором смысле действующая Конституция РФ формирует своего рода «конституционную новацию», «конституционно-правовую ноу-хау» в легитимации исполнительной власти. Так, в ст. 10 КРФ закрепляется классическая система разделения властей, а в ст. 11 КРФ, отражающую специфику реального функционирования государственной власти, уже говорится о четырёх «властных центрах» - Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ, Суды РФ. Специфика легитимации в этом плане связана с тем, что институт президента РФ является «верховной объединительной властью», согласующей и координирующей деятельность известных трёх властей (как это сказано в п. 2 ст. 80 Конституции РФ), определяющей внутреннюю и внешнюю политику государства (как это отмечается в п. 3 ст. 80 Конституции РФ), что было свойственно отечественной правовой и политической традиции.

Эта мировоззренческая и конституционно-правовая установка в организации института главы государства и исполнительных органов власти воспроизводится на различных этапах эволюции российской государственности, выступает ведущем в легитимировании данных институтов как в прошлом, так и на современном этапе развития.

Так, дореволюционный юрист П.Е. Казанский отмечал, что в самодержавной организации функционируют как верховная власть, так и власть управительная, которые не следует смешивать в их определении, поскольку первая может передавать ее различным государственным органам, разграничивать их по полномочиям. При этом верховная власть реализует всегда и исключительно правообразующую, учредительную и чрезвычайную власть, т.е. это власть «главных решений» в делах государства и жизни народной и состоит в установлении общих правил и решении чрезвычайных ситуаций: «Государю Императору принадлежит, во-первых, власть правообразующая (путём указов и законов в формальном смысле слова), в том числе, с одной стороны - учредительная, а с другой - крайняя и чрезвычайная. Во-вторых, Ему же принадлежит право решений относительно всех главных явлений государственной жизни, как, например, война и мир, замещение главных государственных должностей и пр., которые правом наперёд регламентированы быть не могут». В свою очередь текущее администрирование осуществляют органы государственной власти, разделённые по полномочиям, т.е. с одной стороны, это вертикальное разделение - по территории; а с другой по горизонтали - разделение властей на законодательную, судебную и правительственную.

В том же контексте высказываются и современные юристы: конституционно-правовые полномочия Президента РФ «вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство властей в государстве и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а, следовательно, они не могут быть оценены как чисто исполнительские. Вполне обоснованно мнение, что Президент РФ обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в неё».

Во-вторых, исполнительная власть представляет систему органов, структур и их должностных лиц, обеспечивающих фактическую и юридическую реализацию исполнительной власти на всей территории РФ, поэтому она имеет разные уровни легитимации - федеральный и региональный аспекты, а также деперсонифицированный (легитимация всей системы исполнительной власти) и персонифицированный (легитимация конкретных субъектов, реализующих исполнительную власть) уровни. Кроме того, специфическими характеристиками легитимации последних выступает: легальность функционирования (специфические правовые формы выражения исполнительной власти) институционально-нормативная активность (чётко зафиксированные законодательством административно-управленческая и правотворческая компетенция).

Структурно-функциональная форма легитимации исполнительной власти. Анализировать структурно-функциональный элемент, как значимый для легитимации власти и результатов её деятельности, предложил М. Липсет, который в своих работах практически не обращался к социокультурной проблематике, к мировоззренческим, социально-психологическим и иным элементам политической и правовой культуры общества. Центральной проблематикой для него выступало функционирование органов власти и социально-политические действия элит. В этом плане он чётко разводит легитимность и эффективность функционирования публично-властных органов и структур. Легитимность он рассматривает как состояние, свойство политико-правовой организации, характеризуемое поддержкой населения, механизмы легитимации - способы и приёмы формирования и поддержки у населения устойчивых убеждений, что существующие властные институты являются лучшими, адекватными и наиболее приемлемыми для данного общества и конкретного времени.

В свою очередь, если концепт «легитимность» выражает состояние и процесс, то понятие «эффективность» отражает результат функционирования публично-властных институтов, способность их выполнять базовые функции администрирования и управления в том виде, в каком они воспринимаются, понимаются и оцениваются большинством граждан данного государства.

Очевидно, что любой субъект, реализующий государственную власть, характеризуется, прежде всего, чёткой институционально-правовой оформленностью своей «властной позиции» и однозначным закреплением функционального характера «властной активности» в нормативно-правовых актах. Так, например, по мнению известного дореволюционного правоведа Н.М. Коркунова, «те, за кем признаются права на распоряжение властью, суть органы власти; выполняемые этими органами действия составляют функции государственной власти».

В рамках публично-правовой активности исполнительных органов власти структурно-функциональная легитимация данных органов напрямую взаимосвязана с реализуемыми функциями и эффективностью этого процесса. Как справедливо отмечал Б. Малиновский институт, как стандартизированная и устойчивая институциональная форма всегда связаны с реализацией определённой «жизненно важной функции». Следовательно, процессы легитимации или делегитимации в этом аспекте связаны с реализацией возложенных на те или иные органы исполнительной власти функциональных обязательств.

В тоже время следует отметить, что низкий уровень легитимности конкретных органов власти, может существенно сказываться и на снижении общего уровня одобрения населением исполнительной власти, поскольку рассматриваются действующие властные институции в аспекте институционального и системного единства. Справедливо в этом плане отмечает профессор В.Я. Любашиц, указывая на то, что функция отдельного органа власти должна рассматриваться как элемент единой системы функций в определённой институциональной публичной организации общества, вне этой системы и организации «понятие функции не имеет реального смысла».

Поэтому существующие функции и реализующие их институты являются легитимными и обязательными (признанными) для общественной системы, т.к. «если они не будут выполнены, общество не сохранится». Перефразируя Р. Мертона, можно сказать, что функциональность исполнительной власти, это не только существенный элемент в легитимации ветви государственной власти, но и необходимое основание их существования (непременные условия её функционирования в обществе). В свою очередь, если органы исполнительной власти не реализуют (или не реализуют в должной мере) свои функции, то ответом общества выступает непризнание последних и формирование «институциональных альтернатив».

В этом случае (функциональный кризис исполнительной власти) общественная система формируются «функциональные заместители», теневые и внеправовые структуры, берущие на себя обязанности по должному, эффективному выполнению жизненно важных функций, не реализуемых официально действующими властными институтами. Например, Л. Фридмэн убеждён, что появление в публичной жизнедеятельности общества неправовых практик и частных неофициальных систем (теневого права) связано с формированием «пустот» или проявлением «слабости» в официальной системе публично-властного регулирования/управления общественными процессами. В большинстве случаев неофициальные (теневые, неправовые) системы, конфликтующие с системой официальной, возникают из-за вакуума власти, отсутствия должной либо адекватной урегулированости определённого сектора общественного взаимодействия. Так, например, это «означает, что были некие группы людей, которые считали, что официальное право слишком слабо или попало не в те руки».

Функциональные характеристики власти, и в частности исполнительной власти, для Т. Парсонса связаны с тем, что они являются обобщённой способностью, поддерживаемой действующими институтами (выражающими коллективные цели, интересы, потребности), которая состоит в том, чтобы «добиваться от членов коллектива выполнения их обязательств, легитимизированных значимостью последних для целей коллектива, и допускающей возможность принуждения строптивых посредством применения к ним негативных санкций, кем бы ни являлись действующие лица этой операции».

Здесь легитимность органов власти связывается с общественными отношениями, являющимися источниками возникновения всяких институций, реализуемых ими функций в обществе. Сходные мысли высказывал и русский правовед Л.И. Петражицкий: «Государственная власть есть… социально служебная власть. Она не есть “воля”, могущая делать что угодно, опираясь на силу, как ошибочно полагает современное государствоведение, а представляет собой приписываемое известным лицам правовой психикой этих лиц и других общее право повелений и иных воздействий на подвластных для исполнения долга заботы об общем благе». При этом «весь психический материал, необходимый для существования хотя бы и самой элементарной государственной организации, накапливается веками». Поэтому и нельзя так просто отмежеваться силой только разума от сложившихся вековых народных переживаний, сформировавших психические установки и национальный образ власти.

Процессуальная форма легитимации исполнительной власти связана с процессуальными характеристиками социально-правовой и публично-властной активности. В данном аспекте легитимность трактуется в качестве объективной структурно-процессуальной тотальности: «Здесь основной акцент делается на исторических социальных контекстах и модальностях власти», и этот взгляд на властную организацию общества, по мнению Г. Тербона, сформировался в рамках диалектико-материалистической методологии.

Здесь обосновывается, что «содержание» и легитимация властных отношений зависят от типа общества, основанного на конкретно-исторической специфике социально-экономических отношений. В этом аспекте «власть в обществе, конечно, следует изучать не только с точки зрения неспецифической, надорганизованной власти организованных элит, но и с точки зрения самой формы организации, особенно формы организации труда, который различается по типу и объёму господства и независимости, но марксистский акцент на эксплуатации и классе связан с рассмотрением власти лишь в общем понимании последней... Определение власти с точки зрения ответственности, выбора и согласия и разграничения между судьбой, принуждением, авторитетом, манипулированием и властью присущи субъективистскому дискурсу и как таковые лежат за рамками собственно марксистского анализа. Последний начинается не “с точки зрения действующего лица”, а с точки зрения разворачивающихся социальных процессов».

Кроме того, в рамках данной формы легитимации важны не только структуры, обеспечивающие определённую конфигурацию властных институций и их функциональную направленность, но и процессы воспроизводства властных отношений в обществе. Иными словами, легитимность институтов исполнительной власти, как особой структуры, обусловленной сложившейся системой социально-экономических отношений, связывается с эффективностью поддержания и воспроизводства определённой формы господства и типа государственно-правовой организации.

В этом аспекте исследовательская практика направленна на анализ процесса функционирования властных органов и связана с такими вопросами как: «какое общество, какие фундаментальные отношения воспроизводятся? При помощи каких механизмов? Каковы роль структуры и действия (или бездействия) государства (различных государственных органов и структур) в этом процессе воспроизводства - способствуют ли они ему, просто делают его возможным или мешают ему? Анализ воспроизводства даёт возможность ответить на вопрос о том, как связаны между собой в обществе различные проявления власти, даже если не существует никакой осознанной межличностной связи... факт воспроизводства особой формы эксплуатации и господства служит свидетельством классового правления и важным аспектом власти в обществе».

Стержневой проблемой здесь выступают вопросы влияния исполнительной власти на производство и воспроизводство определённых типов властных отношений, политического, экономического и правового порядка в целом. Поскольку в государственной структуре механизмы этого (вос)производства получают официальное закрепление и нормативную поддержку, само правление одного класса, элитарной группы и т.п. осуществляется посредством институтов исполнительной власти. И по убеждению Г. Тербона в этом подходе центральным элементов теоретической и практической деятельности является формирование типологии государственного вмешательства и типологии государственных структур, обеспечивающих это (вос)производство отношений и типа организации.

Нельзя отрицать, что все современные государства бюрократически организованы, т.е. основаны на иерархически структурированном управленческом аппарате, осуществляющем формализованное делопроизводство в целях исполнения строго определённых задач. В терминологии М. Вебера, основоположника современной теории бюрократии, бюрократическое господство - это господство, опирающееся на административный аппарат, легитимность которого основана на вере в законность правил, что в свою очередь обеспечивает строгое подчинение чиновников по вертикали власти.

Бюрократический аппарат, согласно веберовой концепции рациональной бюрократии, составляет ядро государственности. Бюрократический аппарат выступает одновременно и источником, и инструментом государственной власти (причем речь здесь идет об эффективном и дееспособном бюрократическом аппарате)ю Причем последний является не только ключевым звеном, связующим государство с гражданами и решающим государственные задачи, но выступает актором в международных политических отношениях. Административный аппарат управления - это не просто статическая система власти, это колоссальная движущая сила изменений, способная, тем не менее, выйти из зоны политического контроля или, напротив, попасть под воздействие сиюминутных политических интриг.

Бюрократический аппарат является одновременно и олицетворением институциональной стабильности государственной власти, и, собственно, проводником его политических решений, и международным актором, позиционирующим государство на международной арене. Очевидно, что институциональные характеристики государственной власти, понимаемые в формально-бюрократическом контексте, связаны, прежде всего, с эффективно действующим административным аппаратом управления, способным поддерживать политико-правовой порядок, процесс стратегического и текущего управления общественными процессами и проч.

В завершение данной части работы, подведем предварительные итоги:

- во-первых, современные формы легитимации исполнительной власти, в отличие от традиционных (классических) форм, не могут на каком-либо одном источники легитимности (формально-юридическом, харизматическом, традиционной авторитетности, общественном признании и т.п.), а представляют собой сложные и многогранные явления. В реальной публично-властной практике достаточно трудно идентифицировать один какой-либо источник легитимации, четко первичные факторы легитимации властно-управленческой деятельности и вторичные (производные) факторы и условия оправдании властных институций и их функциональной (публично-правовой) активности;

- во-вторых, наиболее адекватным для описания современных нетипичных (смешенных) форм легитимации исполнительных органов и структур, а также результатов их юридико-политической деятельности является плюралистический подход. В рамках которого обосновывается, что легитимируется не только как формальные правила, процедуры и нормы, но и символические системы, когнитивные сценарии, моральные образцы и проч. С этих позиций легитимность власти интерпретируется как сложное и многоуровневое явление, для которого характерно: 1) наличие различных смешенных (нетипичных) форм и комплекса условий/факторов, легитимирующих исполнительную власть; 2) наличие многоуровневой структуры социального признания властных исполнительных органов и структур, результатов её деятельности;

- в-третьих, следует выделить следующие нетипичные (неклассические) уровни легитимации исполнительной власти: ценностно-нормативный, институционально-нормативный и социально-правовой уровни. При этом на каждом уровне легитимации можно выделить общие и специфические формы легитимирования исполнительных органов власти и результатов её юридико-политической деятельности. Ценностно-нормативный и институционально-нормативный уровни представляют собой каркас, фундамент легитимирования исполнительной власти, а социально-правовой - динамику, действующие социально-правовые практики, конкретно-исторические отношения и доминирующие модели властно-правового взаимодействия;

- в-четвертых, ценностно-нормативный уровень легитимации исполнительной власти включает следующие, относительно автономные, но взаимосвязанные в существующей государственно-правовой реальности, формы легитимации исполнительной власти: социокультурная, идентификационная и общеправовая. Социокультурная форма легитимации исполнительной власти имеет три основных вида: ценностно-нормативный консенсус (консенсуальная легитимность), духовно-нравственная легитимация различных типов профессиональной деятельности, практически реализуемой в системе профессиональных кодексов поведения, стандартов профессиональной этики и персонифицированная легитимность оцениваемая с точки зрения ценностно-рационального содержания и эффективности;

- в-пятых, идентификационная форма легитимация «отсылает» к определённым общностям и этнополитическим группам, т.е. к тем социальным типам идентичности, которые подтверждают легитимность существующей системы. Такие идентичности существуют в публичном пространстве и легитимируют как в целом социально-политический, правовой и экономический порядок, так и функционирование конкретных институтов власти, действующих в определённом территориальном пространстве и представляющие различные сообщества в многоукладном обществе;

- в-шестых, общеправовая форма легитимации (правовые доктрины и политико-правовые стандарты) представляет собой социально-правовое и ценностно-нормативное явление, выступающее в качестве формы легитимирующей исполнительную деятельность, ориентирует административно-управленческую, правотворческую и правореализационную деятельность исполнительных органов власти, интерпретирует основные направления, аргументирует важность и обязательность определённой властной активности, её императивный характер и т.д.

- в-седьмых, институциональный уровень легитимации исполнительной власти включает в себя институционально-нормативную (легальную), структурно-функциональную и процессуальную формы легитимации исполнительной власти и её публично-правовой активности. Нормативная легитимность является ведущей формой признания органов исполнительной власти и результатов её публично-властной деятельности, поскольку выражает характерную особенность последней, а именно правовую форму её выражения, общественного признания и функционирования. В свою очередь, структурно-функциональная форма легитимации исполнительной власти напрямую взаимосвязана с реализуемыми функциями и эффективностью этого процесса. Здесь легитимность органов власти связывается с общественными отношениями, являющимися источниками возникновения всяких институций, реализуемых ими функций в обществе. Процессуальная форма легитимации исполнительной власти связана с процессуальными характеристиками социально-правовой и публично-властной активности.

3.2 Нетипичные (смешенные) режимы легитимации исполнительной власти в современном государственно-правовом процессе

Выше нами был проанализирован ценностно-нормативный и институционально-нормативный уровни легитимации исполнительной власти, в данной части работы рассмотрим социально-правовой уровень легитимации, который представлен конкретными социально-правовыми режимами легитимации органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Отметим, что современные режимы, техники и способы легитимации исполнительной власти, используемые в отечественной и зарубежной государственно-правовой практике, в настоящее время не находят объяснения и системного анализа в теории права и государства. Существующие теоретико-практические наработки в этой сфере, как уже отмечалось выше, датированы концом XIX - началом ХХ века, что существенно искажает не только представления о действующей политико-правовой практике, но и формулируемые прогностические модели её развития.

Режим легитимного функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц во многом обусловливается существующей социально-политической и экономической обстановкой, процессом развития реальных властных отношений в системе личность-общество-государство, основными доминантами правового сознания граждан и правовой культуры субъектов публичного взаимодействия.

В этом аспекте легитимный режим, с нашей точки зрения, это сложная «сеть» отношений и комплекс взаимосвязанных факторов (мнения, оценки, когнитивные установки и проч.), содержательно выражающие оценку реально существующих властно-правовых отношений, по поводу реализации органами исполнительной власти, общего блага, национального интереса (консолидированных индивидуальных, общественных и государственных интересов и потребностей).

С понятием «легитимный режим» тесно связаны два других - «легитимация» и «легитимный», которые содержательно конкретизируют социально-правовые режимы легитимирования органов исполнительной власти и их должностных лиц. Так, понятие «легитимация», с нашей точки зрения, отражает динамическую характеристику родового понятие «легитимность», а, именно процессуальную строну общественного признания и одобрения функционирования органов исполнительной власти и результатов ее социально-правовой деятельности. Другими словами, в содержание этого понятия входит процесс, способы, методы и техники социальной репрезентации публично-властной деятельности - с одной стороны; и социального одобрения последней (индивидуальным и массовым правосознанием) - с другой.

В свою очередь, понятие «легитимный», по нашему убеждению является оценочной характеристикой, распространяющейся либо на конкретных субъектов, реализующих исполнительную власть, на определенные органы, структуры, их институционально-нормативную и управленческую активность. Аналитическое разведение понятий «легитимность» и «легитимный», позволяет снять теоретико-практическую путаницу, связанную с тем, что в ряде исследований утверждается: конструкция легитимность органов власти является «эвристический бесполезным» аналитическим инструментарием, поскольку последние представляется как оценочное понятие, которое каждый трактует по своему, вкладывает в него различные смысла и оценочные суждения. В данном случае, с нашей точки зрения, происходит смешивание родового понятия «легитимность», отражающего качественную и атрибутивную характеристику государственной власти и оценочное понятие «легитимный», содержание которого зависит от социального контекста, различных условий и факторов.

Кроме того, поскольку понятие «легитимный» является оценочной характеристикой, распространяющейся как на субъектов, органы и структуры реализующих исполнительную власть, так и в целом на всю систему исполнительной ветви власти; постольку понятие «легитимный режим» следует анализировать также в двух взаимосвязанных аспектах.

Во-первых, это деперсонифицированный (институционально-нормативный) легитимный режим, посредством которого осуществляется легитимизация функционирование исполнительных органов и структур, используются официальные и нормативно установленные способы, методы, техники и информационные каналы. И в целом отражает режимность (устойчивость, стабильность, системность) функционирования исполнительной ветви власти, а также адекватность публично-властной деятельности последней и ее результатов социальным ожиданиям, укорененным в национальной правовой культуре, доминирующим в массовом и индивидуальном правосознании, сложившимся образам порядка публично-властного взаимодействия.

Во-вторых, это персонифицированный легитимный режим, который отражает процесс легитимации отдельных «персон», занимающих в обществе официальные властные позиции (уполномоченные должностные лица) и их конкретные действия. Ключевыми факторами здесь выступают оценочные групповые и индивидуальные характеристики властной деятельности конкретных должностных лиц, непосредственный опыт социально-властного взаимодействия с последними, публичные результаты их профессиональной деятельности. Кроме того, к существенным факторам персонифицированного режима легитимирования исполнительной власти следует также отнести профессионализм, компетентность государственного служащего, его нравственные качества, а также социально- и индивидуально-психологические характеристики самих людей, субъективные, личностно-значимые аспекты их отношения к существующей власти и ее органам.

Взаимосвязь процессов легитимации и режимов легитимного функционирования отражает закономерности и случайности в формировании властно-правового порядка, его легитимности, содержательно конкретизирует и характеризует легитимность исполнительной ветви власти. Именно последнее придает системе властных отношений стабильность и целостность, поскольку, как отмечает Э. Гидденс, оправданность и адекватность существующих институтов есть способ стабилизации любого социального взаимодействия. При этом подчеркивает он, что доверие к ним может структурировать разновекторные взаимодействия между людьми, не имеющими непосредственного контакта, сглаживая различия поведенческих контекстов, вызванных удаленностью в пространстве и времени (отдаленность, непосредственное не взаимодействие с различными органами и структурами власти).

Формально-правовые режимы легитимации исполнительной власти традиционно в юриспруденции и в государственно-правовой практике считаются ведущими. Здесь законный характер власти, институционально-правовая оформленность системы органов исполнительной власти, функциональная направленность конкретных властных структур, институтов и должностных лиц выступает приоритетным индикатором оценки её легитимности, социального доверия и признания в обществе.

Даже в переломные для общества периоды, при радикальной смене направления государственно-правового развития, в ходе революционных преобразований исполнительная власть стремится к формально-правовой легитимации своего существования и своих публичных действий: «Не только в обычных ситуациях, но и после военных переворотов, революционных событий вновь созданные высшие органы государства принимают различные правовые акты (конституции, а чаще -- декреты, как это было в России в 1917 г., прокламации военного совета в Эфиопии, в течение 13 лет заменявшие конституцию до 1987 г., временные конституции, провозглашавшиеся президентами, без участия представительных органов и населения), которые призваны стать юридической основой государственной власти».

В формально-правовом плане режим легитимации исполнительной власти следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах:

1) в широком контексте - принятие действующих органов власти населением страны и признание права за исполнительной властью организовывать и управлять различными общественными процессами, готовность подчиняться её нормативным требованиям и претерпевать со стороны последней принуждение/«легальное насилие».

В этом аспекте, как правило, в качестве форм принятия государственной власти выступает легитимность первоисточника власти (населения), что находит фиксацию в основополагающих нормативно-правовых актах (например, в конституциях тех или иных стран). Этот первоисточник передаёт право управления различными общественными процессами, установление и охрану социального порядка (экономического, политического/конституционного, юридического и проч.), прав и свобод граждан, специально созданным для этого органам власти (первичным - выбранные, непосредственные населением и, вторичным - формируемые первичными органами власти).

В этом процессе передачи и происходит наделение государственной власти, отдельных её органов и должностных лиц социальной значимостью и признанием.

2) в узком смысле - легитимность связывается с законностью различных органов исполнительной власти, здесь легальность и легитимность образования и функционирования конкретных органов власти совпадают по своему содержанию и значению. Другими словами в этом режиме легитимирования в основном речь идёт о легитимности конкретных органов власти (которая может не совпадать с общей легитимаций государственной власти).

Так, например, легитимность представительных (законодательных) органов власти достигается на основе предусмотренных и регламентированных законом выборах, посредством которых эти органы получают властные полномочия и социальные запросы непосредственно от первоисточника. В свою очередь, социальное признание органов исполнительной власти, представители которой легитимируются либо также через выборные процедуры (первичные источники государственной власти, избираемые населением), либо путём конкурсного обора и/или назначения должностных лиц исполнительных органов первичными органами власти (вторичные органы государственной власти, формируемые первичными, выборными органами).

В большинстве случаев эта типичная (классическая) форма легитимации государственной власти в юридической науке и практике стремиться совмещать два выделенных аспекта легитимации в общую проблематику социального признания органов исполнительной власти и результатов их публично-правовой деятельности. Так, в недавнем диссертационном исследовании С.В. Склифус отмечается, что «Легитимация государственной власти - это категория юриспруденции, представляющая собой внутреннюю оценку и добровольное признание основной частью населения страны права субъектов государственной власти на управление, которое она получила на основе действующего законодательства. В Российской Федерации как демократическом правовом государстве официальным способом закрепления и признания государственной власти населением обеспечивается на основе результатов свободных выборов, в соответствии с действующим законодательством и, прежде всего с конституцией».

Неформальные, внеправовые режимы легитимации исполнительной власти также имеют два аспекта:

1) в первом аспекте внимание акцентируется не к юридической стороне формирования и функционирования органов исполнительной власти, а к фактической. Здесь понятие «легитимность анализируется не как «юридическое, а как фактическое, хотя его составной частью могут быть юридические элементы. По существу из этого исходили конфуцианцы в споре с упомянутыми легистами, его имели в виду сторонники и светской, и духовной властей, по-разному интерпретируя "волю бога"… Это процесс не обязательно формальный и даже чаще всего неформальный, посредством которого государственная власть приобретает свойство легитимности, т.е. состояние, выражающее правильность, оправданность, целесообразность, законность и другие стороны соответствия конкретной государственной власти установкам, ожиданиям личности, социальных и иных коллективов, общества в целом».

В подавляемом большинстве исследований, ориентирующиеся на данное понимание режима признания/одобрения исполнительной власти, само понятие «легитимность» рассматривается: с одной стороны, как характеристика, отражающая содержательную взаимосвязь субъект-объектных публично-властных отношений (как формируются субъект и объект власти в существующих социально-политических практиках, как осуществляется согласие и признание каждым из них - субъектом и объектом их статуса в контексте разворачивающихся в обществе публично-властных отношений и др.); с другой - как характеристика властно-правовой деятельности, носящей, прежде всего, оценочный характер (т.е. насколько реальная социально-правовая и политическая деятельность тех или иных представителей властных структур соответствует, вписывается в существующие общественные ожидания и запросы, надежды и верования);

2) во втором аспекте в основном речь идёт о социально-психологических, духовно-нравственных и иных неформальных характеристик процесса легитимации государственной власти. В этом случае анализируются социально-психологические механизмы и нюансы признания власти, её отдельных представителей. Например, дореволюционный юрист Н.М. Коркунов писал, что «власть есть сила, обусловленная не волею властвующего, а сознанием зависимости подвластного… Властвует над подданными государство, хотя оно и не имеет вовсе никакой воли: властвует, потому что подданные сознают себя от него зависимым, и властвует именно настолько, насколько они сознают эту зависимость. В степени их сознания зависимости мера и граница власти государства (курсив наш - авт.)».

С другой стороны, анализируются скрытые, неформальные и теневые механизмы режима легитимации государственной власти, а также внеправовые формы обеспечения её эффективности и стабильности. Справедливо в этом плане отмечает А.И. Соловьёв, что систему государственной власти и государственного управления, место и роль этой публичной власти и специфику её функционирования в рассматривают, «как правило, через перечень её организационных принципов и функций (дисфункций), деятельность бюрократии, особенности институциональной структуры и ее параметры, в конечном итоге раскрывающие политическую и административно-правовую природу этого явления. Однако при таком в общем-то вполне правомерном подходе в первую очередь исследовалось легальное пространство государственного управления, а все иные его проявления едва ли не автоматически относились к частным девиациям и вкраплениям изживаемых его эволюцией “родимых пятен”». Вообще, по справедливому замечанию известного исследователя власти Стивена Льюкса, достаточно важно при анализе феномена «власть» и её признания в обществе «учитывать те аспекты, которые менее всего поддаются наблюдению, ибо власть, без сомнения, тем эффективнее, чем менее она заметна».

Следует еще указать и на специфику легитимации исполнительной власти в переходные, нестабильные периоды развития политико-правовой организации, кардинальной смене государственного строительства и принципов социально-экономического развития, которая связана с высокими социальными ожиданиями и требованиями к ее деятельности. Например, к правительству, реализующему новый курс развития (модернизации различных сфер общественной деятельности) или программу выхода из кризиса (экономические кризисы последних лет) массовое правосознание предъявляет достаточно высокие требования - с одной стороны. С другой, «выделяет» низкий временной кредит доверия, необходимый для разращения стоящих пред обществом проблем и противоречий в стратегической перспективе. Отсюда частые смены (отставки) правительства, имеющие место на всем постсоветском пространстве, которые во многом представляют собой политическую технологию разрешения (временного снятия) конфликтов между общественными ожиданиями и результатами деятельности исполнительных органов власти.

Поэтому высокие требования и завышенные социальные ожидания к деятельности исполнительных органов и структур, с одновременно низким временным кредитом доверия - это распространенный и устойчивый режим легитимирования исполнительной власти в постсоветском государственно-правовом строительстве. В большинстве случаев для придания легитимности отдельных органов исполнительной власти, разрешения конфликтов между властной деятельностью и ожиданиями населения (например, Правительства РФ) осуществляется резкий переход от формально-правового (деперсонифицированного) режима легитимации, к персонифицированному. В этом случае назначаемый новый глава правительства, министерства или какого-либо ведомства, пользующейся высоким авторитетом в общественном мнении, может «продлить» временной кредит доверие, повысить легитимность возглавляемой структуре власти (например, смена Министра обороны РФ).

В целом социологические исследования подтверждают устойчивую властную традицию о существенном влиянии персонифицированного режима легитимации. Например, резкое социальное одобрение и поддержка Д. Медведева в качестве главы государства, а затем в должности премьер-министра во многом, исходя из аналитических материалом и социологических данных, связано с персонифицированной легитимацией национального лидера В. Путина: «Имя Д. Медведева режим персонификации связал с именем В. Путина, чем и было вызвано резкое повышение его рейтинга… Персонификация власти играет роль и при формировании взглядов населения на различные органы власти. Так, если о деятельности Президента РФ интересуются и знают 72 % опрошенных, то о деятельности Правительства РФ - 16 5» иных исполнительных органов власти менее 10%

Впрочем, как и наоборот, персонифицированный режим легитимации может делегитимировать тот или иной орган исполнительной власти и результаты его публично-правовой деятельности. Так, просчеты, промахи и преступления глав кабинета министров, руководителей министерств и ведомств существенно понижают доверие как к ним самим, так и к возглавляемым ими исполнительными структурами власти, формирует у граждан устойчивое убеждение о неспособности последних осуществлять эффективно управленческие функции и решать социальные проблемы.

Следует отметить, что персонифицированный режим легитимации исполнительных органов и структур, как правило, формирует слабость и нестабильность функционирования исполнительных органов власти, поскольку их деятельность практически полностью осуществляется с оглядкой на авторитетную персону. В тоже время, кризис политического лидерства (персонифицированная легитимность) влечет за собой утрату общественного доверия к главе того или иного органа исполнительной власти, что не позволяет осуществлять его в полной мере: «Люди утрачивают доверие к своим лидерам значительно легче, чем доверие к системе». Поэтому в функционировании исполнительной власти, с нашей точки зрения, должны эффективно действовать как персонифицированный, так и деперсонифицированный (формально-правовой) режимы легитимации.

Онтологический режим легитимации исполнительных органов власти связан с адекватностью функционирующих публично-правовых институтов сложившемуся социокультурному порядку публично-властных отношений, «вписанному в человеческую и социальную действительность» (Ж.-Л. Шабо).

В данном случае легитимирование как исполнительных органов власти, так и деятельности ее органов и должностных лиц основывается на идеи «онтологической преемственности». Иными словами публично-властная деятельность и результаты ее юридико-политической деятельности символически связываются:

- во-первых, с продолжением исторически сложившегося порядка вещей, соответствующего нормативно-ценностным ориентиром жизнедеятельности людей, их повседневным социальным практикам и т.п.: «уровень онтологической легитимности политической власти заключался бы в уровне соответствия тому глубинному порядку бытия, который человек ощущает врождённо».

- во-вторых, с преемственностью как развития и функционирования исполнительных органов и структур, с прошлыми достижениями, а также приоритетами властно-управленческой деятельности. Например, низкое доверие и социальная поддержка деятельности Минобрнауки РФ, привело к смене инновационной риторики в пользу символической привязки к прошлым достижениям системы образования и преемственностью курса развития. Так, 1 сентября 2015 г. министр Минобрнауки Д. Ливанов заявил: «У нас цель простая -- возврат к тем высоким стандартам системы образования, которые были присущи всегда нашим ведущим университетам еще в Советском Союзе»

Таким образом, данный режим легитимации базируется на том, что «всегда существует набор практик и техник, ускользающих от юридической систематизации и порядка. Это не означает, что этот набор “анемичен”, произволен в полном смысле, но он подчинен относительно иной логике, чем логика юридического порядка».

Существенное значение в легитимации исполнительных органов власти, особенно в оправдании и социальном признании ее функционирования и достигнутых конкретных юридико-политических результатов в переходные/нестабильные периоды государственно-правового развития, имеет патриотический режим легитимации. Данный режим смешенной (нетипичной) легитимности предполагает, что высшим критерием поддержки властей и их деятельности признается гордость человека за свою родину, страну, свою власть и проводимую ею внутреннюю и внешнюю политику.

В последние время данный режим легитимации исполнительной ветви власти и результатов ее властно-управленческой деятельности является одним из ведущих. Патриотический режим базируется на формировании символического социального режима единения личных, общественных и государственных интересов, острая необходимость в котором проявляется в наиболее сложные периоды социально-экономического, политического и иного развития жизнедеятельности общества, когда возникают реальные угрозы существования самого общества, его целостности, единства государственно-правового развития. В этих условиях к деятельности органов исполнительной власти предъявляются высокие социальные ожидания связанные не столько с восстановлением благосостояния, материального благополучия и проч., сколько с обеспечением целостности и независимости, «поднятием» авторитета на международной арене, защиты духовной отечественной культуры.

В этом аспекте патриотическая легитимация выступает мощнейшим мобилизационным ресурсом общества, направленной на безусловную поддержку деятельности органов исполнительной власти, связанную с интеграцией сил, средств, ресурсов для разрешения важнейших стратегических управленческих целей и задач, разрешение геополитических и геоюридических (международно-правовых), национальных, этнических и иных проблем и угроз.

Ключевым элементом в содержании патриотического режима легитимации выступает принцип «социального служения» должностных лиц в реализации исполнительных функций власти. В принципе такое прочтение патриотизма в публично-властном взаимодействии заложено в проекте Федерального закона «О патриотическом воспитании граждан Российской Федерации». Так в ст. 1 фиксируется, что в содержание патриотизма включается «любовь к Родине, преданность своему Отечеству, стремление служить его интересам и готовность, вплоть до самопожертвования, к его защите. Это сознательно и добровольно принимаемая позиция граждан, в которой приоритет общественного, государственного выступает не ограничением, а стимулом индивидуальной свободы и условием всестороннего развития гражданского общества».

Политический режим легитимации основывается на исторически сложившихся мировоззренческих установках, отражающих синтезированный образ (складывающийся из интерпретации прошлого, настоящего и будущего нации) власти, порядка, справедливости, их современное актуальное прочтение. Эти образы вовлечены в легитимирование деятельности исполнительной власти, оправдывают её деятельность не с позиции законности, институционально-нормативного соответствия действующему законодательству, а с точки зрения обеспечения политической целостности и единства.

Политическая легитимация, в контексте функционирования органов исполнительной власти, тесно взаимосвязана с легальной легитимностью, где право и политика могут взаимно оправдывать и обосновывать друг друга. Так, например разрабатываемая исполнительной властью правовая доктрина сама по себе может не нуждаться в легитимации как таковой, «поскольку она не обладает способностью производить право», однако, она может легитимировать конкретные правотворческие новеллы этих органов власти, связанных с обеспечение общенациональных целей развития, политического единства и проч.

Тесно с политическим режимом легитимации исполнительной власти и ее публично-правовой деятельности связан идеологический режим легитимации, который содержательно связан с процессом признания и веры в правильность, исключительность определенных идей и мотивации публично-властной деятельности исполнительных органов. Здесь социально-политический, правовой и экономический идеал общественного устройства отодвигается в неопределенное будущее, становится энергетическим стимулом для административных преобразований настоящего.

Другими словами легитимации исполнительных органов власти основывается на совокупности объективно существующих исторических факторов, стоящих перед властью целей и задач, которые интерпретируются с помощью системы абсолютных идеалов и идей. В этом аспекте вся властная активность «находится в родственной связи с идейным содержанием того начала, которое данной нацией принимается, как начало абсолютного идеала, как надэмпирическая реальность. Этим содержанием обусловливается этический идеал нации в виде того или другого кодекса моральных требований; им же обусловливается та идея, тот аспект генезиса власти, которому нация подчиняет свою общественную жизнь в государстве». Здесь вся публично-властная деятельность, принятие социально значимых административно-управленческих решений и достигнутые юридико-политические результаты интерпретируются и социально репрезентируются через «идею-правительницу» (термин Н.С. Трубецкого), которая выступает в качестве «трансцендентального» в государственно-правовой жизни общества. Поэтому совершенно естественно, «в духе свойственного для русской философии (и обыденного правового мышления - авт.) является стремления говорить не об отдельном индивиде, - справедливо отмечает А. Дугин, - но о цельной общности, переносить антропологическую проблематику на коллектив… Воплощением такого коллективного самоопределения, самовозвышения, преображения и очищения для исполнения высшей миссии являлась идеократия, возведенная в социальную государственную норму…». При таком государственном строе властная активность каждого отдельного должностного лица вовлекается в движение общего духовного восхождения, а государственные идеалы и цели воспринимаются и отождествляются с индивидуальными.

«Подражаемый» режим легитимации - связан с легитимацией исполнительной власти посредством «увязки» властно-правовой деятельности с проектом модернизации. Для определенной части российского общества либерально-демократические приоритеты развития и административные реформы ориентированные на достижения западной цивилизации является значимым фактором в признании действующих исполнительных органов и структур, в оправдании и принятии публично-властной деятельности.

Суть модернизационно проекта можно в целом охарактеризовать как идейно-политическую программу публичных органов власти, направленную на формирование, развитие и распространение современных либерально-демократических идей, представлений, политических и юридических институтов, практик, а также соответствующей им правовой культуры. Именно в ХХ веке моденизационный проект, после крушения альтернативных идеологических программ (коммунизма, фашизма), рассматривается в качестве единственно возможной идеологии и практики государственно-правового развития.

При этом сам механизм властно-правовой модернизации базируется на заимствовании конкретных образцов, идей, принципов, практик и т.п., который может быть реализована при сочетании трех основных программ:

- во-первых, это гармоничная (системная) имитация общих форм юридико-политической организации, сопровождающаяся сменой не только институционально-властной организации, но и политико-правовой мыследеятельности субъектов;

- во-вторых, это механическая имитация, которая, по справедливой оценке М.В. Ильина, дает наиболее быстрый эффект и ощутимые результаты и направлена на перенос и адаптацию алгоритмов, при которых копируются государственно-правовые процессы, т.е. механика правовой, политической и иной социальной жизни (процедуры, средства, приемы и способы, используемые в организации и осуществлении публично-властных отношений);

- в-третьих, это имитация результата или формы. Данный вид имитации (или точнее институционально-правовой симуляции) характерен для многих государственно-правовых пространств переходного типа. Развитие данного вида имитации подталкивают две основные причины: с одной стороны, симуляция связана с распространением юридико-политических стандартов и процессов правовой унификации (посредством которых международным сообществом легитимируется та или иная политическая система), а с другой - транзитивными процессами (как правило, переходом институционально-властной организации от авторитарных к демократическим формам и режимам властвования).

Тесно связанные с предшествующим режимом - универсалистский (либерально-демократический) режим, которые ориентирован на легитимацию публично-властных институтов через концепцию «общего блага». При этом идея оправдания управленческой деятельности исполнительных органов власти базируется на том, что функционирование этих органов оценивается с точки зрения воплощения и обеспечения этого блага: «Государственно-правовое сообщество, любой общественный институт считается легитимным, если он служит благу соответствующей общности. Если решающим фактором полагается благо, то о легитимизации права на принуждение уместно говорить лишь тогда, когда каждому затронутому лицу оно приносит выгоды больше, чем ущерба».

Технократический режим легитимации основывается на идее эффективности функционирования органов исполнительной власти, их должностных лиц. В данном случае юридико-политическая деятельность бюрократического аппарата исполнительных органов воспринимается в качестве особого искусства («публичного менеджмента»), требующего специфических навыков, знаний и умений, осуществляемого специализированной социальной группой. Степень легитимности функционирующих органов, структур, ведомств ставится в зависимость от уровня удовлетворенности общественных интересов и потребностей, эффективности решения социально значимых интересов и потребностей.