Современные формы легитимации исполнительной власти

В данном случае процесс легитимизации в большей степени зависит не от институционально-нормативного (законодательного) кодирования властных отношений, а, напротив, от управленческих знаний и умений управленческой элиты. Утверждается при этом, что «настоящая власть - это власть знаний» (Ж.-Л. Шабо), обеспечивающая прорыв как в технологической, так и в материальной сфере. Очевидно, что данный режим легитимации сочетает в себе варианты экономизма и элитарности. Главными легитимирующими основаниями в нем становятся политическая и экономическая целесообразность (эффективность).

В этом аспекте легитимация исполнительной ветви власти также связана с идей социальной ответственности перед населением, институциональной и политико-правовой устойчивостью, а также с силой государственный структур. Проанализируем более подробно данные современные характеристик легитимности.

В содержание социальной ответственности последней входит как идея правовой, так и духовно-нравственной ответственности функционирующих исполнительных органов и структур, а также их должностных лиц. Справедливо в этом плане отмечается: для того «чтобы оправдать себя власть апеллирует к тому, что она ответственна и как бы сама имеет подчинённый характер… Легитимная власть всегда подразумевает ответственность, а безответственность - подвластность. Легитимная государственная политика всегда ответственна на идеологическом уровне, т.е. всегда должна, по меньшей мере, казаться ответственной».

Причём в плане публично-правовой ответственности основополагающим является именно персонифицированная форма легитимации. Можно сказать более конкретно, что ведущей формой легитимации исполнительной власти является персонифицированная поддержка власти населением. В этом аспекте, можно согласится с утверждением А.И. Клименко, что «только персонифицированная власть может быть ответственна и, как следствие, легитимна. И чем больше она персонифицирована, тем проще актуализировать в отношении власти идею ответственности. В частности, одной из причин слабости, вызванной кризисом легитимности законодательной и судебной власти, является её деперсонифицированность, ведущая к размыванию ответственности. Исполнительная же власть, напротив, как правило, персонифицирована… Возможность единоличного принятия решения предполагает личную ответственность того, кто его принимает. Обратной стороной казалось бы демократичной коллегиальности является размывание ответственности личная безответственность, что как это ни парадоксально, может привести к кризису легитимности».

Информационно-коммуникативный режим легитимации исполнительных органов власти и ее юридико-политической деятельности основывается на применении интерактивных форм коммуникации при властно-правовом взаимодействии (оказания государственных услуг, электронное взаимодействие с бюрократической системой, виртуальные приемные, электронные обращения граждан и т.п.), а также государственная PR-деятельность с использованием ИТК.

Так, успешность реализации проектов мобильных электронных систем, баз данных, интерактивных форм взаимодействия человека, например, через социальные сети, сформировало устойчивое представление о том, что интерактивные формы коммуникации обеспечат удобные формы взаимодействие граждан и власти, сделают открытой управленческую деятельность, упростят бюрократические процедуры, откроют новую эру мобильного влияния гражданского общества на принятие властных решений и улучшат общественный контроль за реализацию социально, а также политически значимых проектов и т.д. Именно такая концепция заложены в федеральные нормативно-правовые акты, направленные на оптимизацию властно-правового взаимодействия институтов власти и граждан.

В современной научной литературе процесс внедрение информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) в функционирования публичной власти и легитимирования их юридико-политической деятельности можно рассматривать в трех основных аспектах (научно-практических направлениях), которые зачастую не разводятся, смешиваются, что обусловливают определенную противоречивость суждений, мнений.

С одной стороны, этот процесс анализируется в технологическом контексте, т.е. в качестве устойчивого фактора, обусловливающего модернизацию управленческой деятельности, основанной на информационных формах, методах и средствах. Неслучайно, развитие информационных технологий в России совпало с проводимыми административными реформами в стране, а их внедрение в основном направлено на оптимизацию управленческого процесса (принятие управленческих решений, их реализацию и контроль), снижение организационных, финансовых, социальных и иных издержек, «инвентаризацию» функций, властно-правового взаимодействия между органами публичной власти, возложение ряда управленческих задач на информационные системы и проч.

С другой стороны, процесс внедрения интерактивных информационных технологий связан с инструментально-техническим оснащением государственного управления и легитимированием ее властно-управленческой деятельности. В этом ракурсе вопрос ставится о программном обеспечении (электронном, интерактивном), стандартизации, учете, аудите, информационном сопровождении, обмене, согласовании и т.п. в публично-правовой деятельности тех или иных органов власти, их должностных лиц. Проще говоря, это формирование электронной бюрократической системы и упрощение внутриорганизационного взаимодействия. В этом направлении научно-практических исследований речь в основном идет об обновлении инструментально-информационных и электронно-инфраструктурных основ управленческой деятельности публично-правовых органов власти.

В-третьих, в условиях возрастающего по всему миру кризиса представительной демократии, снижении явки и вообще активности в избирательный период граждан, рост социальной напряженности и падение «веры» в причастность к государственному управлению, влияния на те или иные государственные решения и дела обществом, происходит институционализация электронных форм публичной активности. Обосновывается необходимость внедрение инновационных технологий позволяющих мобильно, оперативно, персонифицировано и квалифицировано реагировать на обращение граждан, учета их мнения и проч. Например, во многих странах уже вводятся электронные формы голосования, подсчета голосов, интерактивного участия в избирательном процессе. Такие формы участия граждан в процессе управления государством получили названия «электронная демократия».

Интерактивная бюрократия, как качественно новый феномен и результат внедрения в административно-политическую практику передовых технологий государственного управления, представляет значительный интерес как для теории права и государства, так и для практического формулирования стратегии осуществления реформы национальной системы государственного управления. В процессе государственной эволюции изменяются аксиологическое пространство бюрократии, сам менталитет и стили публичного управления. Изначальная асимметрия между обществом и государством постепенно выравнивается, приводя два центра социального притяжения к единым целям, ценностным стандартам, интересам и даже объемам влияния. Таким образом, форма интерактивной бюрократии возникает и развивается вследствие применения ряда инновационных подходов в государственном управлении. Так называемый «New Public Management» означает, что традиционную иерархическую, формализованную и монопольную деятельность государственного аппарата проникают методы, применяемые в практиках частного корпоративного управления. Традиционные государственные механизмы жеского планирования заменяют адаптивные, иерархизированная государственная структура преобразовывается в сетевую (сетевое государство), что увеличивает гибкость и оперативность принятия управленческих решений, усиливаются механизмы обратной связи (интерактивность) с обществом, бюрократия становится клиентоориентированной (сервисное государство), властные коммуникации переводятся в электронную форму (e-government).

Отправной точкой реформы современной государственной службы качественно повышающей функциональную эффективность органов государственной власти стала два концептуальных документа: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах», Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р).

В тоже время они установили достаточно абстрактные положения, определяя лишь ключевые идеи и направления развития российской бюрократии. Формирование и развитие концепции государственных услуг и электронного правительства в России интенсивно освещалась в средствах массовой информации и носила достаточно помпезный характер. Применения электронных инноваций в сфере государственного управления и кардинально иной подход во взаимодействии личности и государственных органов власти были призваны устранить многочисленные противоречия и недостатки инертного и во многом малоэффективного государственного аппарата. Потребность в таких преобразования действительно назрела и с каждым годом только усиливала свою актуальность, поскольку бюрократизация системы публичного управления постепенно, но неизбежно приводило страну к системному кризису, затрагивающему все публичные сферы, начиная социально-культурной и заканчивая экономической и политической жизнью общества.

Сегодня, после принятия таких нормативных актов как: Федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «Об электронной подписи», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», целого ряда подзаконных актов, в том числе, таких как приказы министерств устанавливающих административные регламенты предоставления государственных услуг, а также практического внедрения сервисных форм взаимодействия между государством и личностью в электронном формате, можно говорить о накоплении определенной элементной базы электронного государства. Однако, мы все же еще не можем констатировать создание электронного государства в полном смысле этого слова, поскольку хотя названные выше элементы и присутствуют, они не обеспечивают кардинального системного сдвига.

Пространственно-географический режим легитимирования органов исполнительной власти в качестве ключевого элемента в признании административно-управленческой деятельности и признания юридико-политических результатов органов и структур исполнительной власти предполагает привязку последних к этнополитической, религиозной, социально-культурной и географической специфики конкретной территории.

Как известно, федеративное устройство российской государственности на нормативно-правовом уровне предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют свою деятельность с учетом специфики и задачи того или иного провинционального пространства. Так, например, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 1 в качестве основополагающих принципов фиксирует «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также «самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий».

В тоже время на пространственно-географический режим легитимирования органов исполнительной власти влияют не только формально-юридические, но и метаюридические (этнонациональные, религиозные, социально-экономические, культурные и иные факторы, связанные со спецификой конкретного территориального сообщества). Очевидно, что у каждого провинционального сообщества свое представления, связанные со спецификой деятельности органов исполнительной власти, основных целей и задач их публично-властной активности, приделах допустимости и желательности властного вмешательства и проч. Совершенно специфичны представления и о порядке властно-правового взаимодействия и духовно-нравственных стандартов функционирования исполнительных органов власти и их должностных лиц. Более того, публично-властная деятельность исполнительных структур систематически связывается непосредственно с этнополитической и религиозной специфике, а достигнутые результаты «увязываются» с внутритерриториальными социально-культурными и иными процессами.

Естественно, что возникают противоречия и конфликты в общесоциальный и провинциональных легитимации исполнительных органов власти, их деятельности, этнополитического статуса тех или иных должностных лиц и проч. Это достаточно важная и сложная проблематика современного федеративного устройства РФ, что требует отдельного серьезного исследования, учитывающего как общие процессы легитимации исполнительной власти в рамках «большого цивилизационного пространства» и «малого этнонационального пространства/территории».

3.3 Факторы легитимации и делегитимации исполнительной власти в постсоветской России

В юридической практике достаточно сложно выработать четкие критерии (смысловые, ценностно-нормативные, институциональные и др.), на основании которых, с одной стороны, делается вывод о легитимности исполнительных органов власти и результатов ее публично-правовой деятельности, а с другой - о принятии тех или иных мер по повышению признания последнего. Многие исследователи связывают выделенную проблематичность процессов легитимации власти, с тем, что это понятие и реальные процессы легитимации опираются на метаюридическое содержание и в общем «выражают способность власти к исторической ответственности, т.е. соответствие каким-либо не поддающимся формализации критериям».

С точки зрения М.В. Шугрова такая «извечная проблематичность» концепта легитимности для анализа современной публично-властной практики заключается «в наличии предельных, а именно смысло-ценностных, мировоззренческих оснований процедур легитимации, которые далеки от формализации… понятие легитимность несет в себе моральные, религиозные, т.е. неюридические и неправовые (точнее - метаюридические и метаправовые) смыслы, выступая своего рода “пакетным понятием”».

Следует подчеркнуть, что легитимность как качественная характеристика функционирования исполнительной власти, рассматриваемая именно как комплексная характеристика, имеет существенно значение в развитии последней. В рассматриваемом аспекте легитимность отражает целый комплекс «точек напряжения» в публично-властном взаимодействии общества и органов исполнительной власти. И поэтому выступает реальным индикатором проблемных сфер такого взаимодействия, а также механизмом выявления направлений по оптимизации функционирования властных органов и структур, совершенствованию форм управленческого, информационного и иного воздействия на общественные процессы.

В этом плане симптоматично призыв многих исследователей пересмотреть содержание категории «легитимность» и его практического значения в современной системе публично-властных отношений. И, прежде всего, подчеркивается необходимость неклассического, нетипичного подхода, позволяющего комплексно рассмотреть разнообразные факторы, условия, формы и режимы легитимации властеотношений: «легитимность проявляется комплексно, - обосновывает К.Ф. Завершинский, - в доверии к нормам, в законодательном подтверждении прав, в правовой подотчетности власти, в идеологической “прозрачности” (оправданности верованиями) и в исполнении взятых на себя обязательств».

В этом аспекте легитимность современной исполнительной власти это сложное и комплексное понятие, а деятельность отдельных исполнительных органов, структур и должностных лиц должна соответствовать всем трем уровням легитимации публично-властной деятельности, о которых речь шла выше (ценностно-нормативный и институционально-нормативный уровни легитимации, а также смешенные режимы легитимации исполнительной власти и ее публично-властной деятельности).

В свою очередь, кризис легитимности, как правило, исполнительной власти характеризует ситуацию, при которой под сомнения ставится способность и возможность конкретного органа власти и должностного лица реализовать социальные ожидания общества, конкретной группы. В реальной государственно-правовой практике достаточно редко встречаются ситуации, когда ставится под сомнения легитимность всей системы исполнительной власти. Особенно это характерно для отечественной политико-правовой традиции, где режимы легитимации данной системы имею смешенный и многоуровневый характер. Причем ряд структурных элементов единой системы исполнительной власти имеют разные основания легитимации. Кроме того, кризис нормативности и снижения влияние ценностно-нормативных элементов правосознания приводит к тому, что понятие «легитимность» используется и практически применяется как онтологическое и оценочное понятие. Отсюда и активное развитие в последние время различных деонтологических кодексов, оценочных критериев и требований к публично-властной деятельности и, прежде всего, к результатам деятельности исполнительных органов власти.

В этом плане делегитимность исполнительной власти отражает состояние нестабильности, иллюзорности существующего порядка административно-управленческой деятельности, хаотизацию в реализации функциональных обязанностей, отсутствие систематического и прозрачного взаимодействия властных структур и их должностных лиц с населением, что в целом ведет к разложению властных отношений в системе личность - общество - государство, подмену этих отношений организованным насилием, произволом, которые могут существовать лишь временно. В таком состоянии социальной системы воцаряется хаос, формируются условия для революционных потрясений, инициирующих смену (трансформацию) нелегитимного институционально-властного устройства и формирование «нового» легитимного, адекватного порядка и режима функционирования властных отношений.

С нашей точки зрения к основным причинам, влияющим не делигитимацию исполнительной власти, в современной российской государственно-правовой следует отнести ряд взаимосвязанных, смешенных (нетипичных) факторов. Эти факторы представляют собой комплекс условий и взаимнообусловливающих причин социального делегитимирования (как персонифицированного, так и неперсонифицированого характеров) исполнительной власти.

Системные сбои в реализации, возложенных на конкретные органы исполнительной власти функций, или присутствие в национальном государственно-правовом пространстве функциональных искажений, а также реализация целей и задач с применением легального насилия, но не легитимируемого большинством общества. Так, в российской государственно-правовой реальности, в условиях возникающих кризисов, нестабильностей, экстраординарных ситуаций и проч. возникают системные сбой в разграничение властных полномочий, согласовании функций и задач. Например, это стремление ряда органов к внеправовому (не зафиксированных в действующих нормативно-правовых актах) расширению своих полномочий в процессе разрешения социально-экономических, этнополитических конфликтов, различных видов социальной напряженности, что, очевидно подрывает не только доверие к деятельности этих органов и структур, но и приводит к «системной эрозии» единства публично-правого управление в государстве.

Кроме того, отсутствие чекой фиксации, прежде всего на уровне субъектов РФ, структуры, целей, функций и задач исполнительных органов власти приводит к неравномерному распределению функций между этими органами. Причем, правовой статус того или иного института исполнительной власти почти не влияет на объем и характер осуществляемых им функций, а в самом административно-правовом управлении преобладает ориентация на «вышестоящие» указания, а не на требования законодательства, реализации общих федеральных стандартов и т.п. Все это на практике ведет к неэффективной реализации социальных потребности, интересов и ожиданий, к постоянному снятию ответственности (или переложению ее на иные исполнительные структуры) при реализации социально важных направлений деятельности, социальных программ, мероприятий и т.п.

В этом плане социальная неэффективность системы исполнительных органов власти сегодня проявляется в функциональной размытости, отсутствии четких критериев, на которых должна строиться эта система административно-управленческой деятельности и публично-правового взаимодействия с населением. Нестабильность многих исполнительных структур, их реорганизации ведут к появлению большего числа межведомственных органов, которые фактически еще больше запутывают схему управления, подконтрольность и ответственность органов. Все это не только снижает степень эффективности деятельности, но и является значимым фактором в развитии коррупционных процессов в системе исполнительной власти, к ее делегитимации со стороны населения.

Так же в качестве делегитимного фактора следует отметить невозможность правительства, министерств и ведомств адаптироваться к изменяющимся внутренним и внешним условиям, обеспечить институциональную и структурно-функциональную стабильность системы исполнительной власти: «государственно-управленческий кризис, который пронизывает собой все сферы общественной жизни и выводит из состояния стабильности систему государственного управления, что непосредственно проявляется на уровне функционирования ее институциональных, регулятивных и духовно-идеологических механизмов». В настоящее время этот критерий делегитимации исполнительной ветви власти обозначаются различными комплексными понятиями: «институциональная некомпетентность правительства» (С. Хантингтон), «слабость правительственной власти» (Ф. Фукуяма) и проч. (об этом речь шла выше).

Практически это выражается в постоянно изменяющихся функциях, задачах государственных органов, реструктуризации властной деятельности, институционально-нормативном изменении самой системы и проч. Как фиксируют различные социологические исследования - в массовом правосознании сложилось устойчивое убеждение о том, что единственно возможным системным ответом власти на возникающие риски и угрозы - является структурные изменения или реорганизация какого либо органа исполнительной власти, либо отставка главы того или иного органа власти. Все это с точки зрения массового правосознания формирует «публичную симуляцию», а не реальную деятельность исполнительной власти по разрешению кризисов или имеющих место социальных противоречий, проблем.

Так, в качестве одной из устойчивых политико-правовых технологий разрешения конфликтов в сфере социально-властного взаимодействия общества и исполнительной власти в постсоветском государственно-правовом процессе было частые отставки правительства, на которое возлагали ответственность за не реализацию социальных ожиданий. Различные властные структуры посредством данной технологии разрешали как кризис легитимности, так и снимали социальную ответственность. В политической риторике и публично-властной практики, прежде всего, законодательные и исполнительные органы связывали неэффективность социальной и правовой политики государства с некомпетентностью правительства.

В целом эта практика приводила к тому, что как на персонифицированном (легитимность конкретных министров), так и на деперсонифицированном (легитимность министерства и в целом правительства) уровнях правительственные структуры и их властно-организационная и управленческая деятельность традиционно обладало низким уровнем социального поддержки и одобрения. По данных многочисленных социологических исследований правительство и конкретные министры практически до середины 2000-х годов имели самую низкую легитимацию. При этом подавляющее большинство социальной неудовлетворенности властной деятельности относилось к деятельности правительственных структур. Например, как показывают данные опросов и исследование М. Руткевича по девяти институтам, правительству доверяли от 10 до 13 % респондентов.

В целом, по справедливому заключению А.В. Скиперских «правительство как политический институт часто является разменной картой в руках более ресурсообеспеченных субъектов политической власти… при президентской форме правления, случаи отставки правительства происходят довольно часто, что позволяет рассматривать их как эффективную политическую технологию, а также один из способов институционализации конфликта, управления им».

Кардинальное изменение этой ситуации произошло в конце 2000-х годов, когда на конституционно-правовом уровне фиксируется нетипичная форма легитимации деятельности правительства и формирует смешенные политические технологии совместной политической ответственности различных ветвей власти в реализации социальной и правовой политики. Сначала повышение значимости правительства и его соответствие социальным ожиданием связывалось с тем что «национальный лидер» возглавил последние, а затем были внесены поправки в действующую Конституцию РФ. Введена обязанность Правительства Российской Федерации представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Это сформировало так называемую президентско-парламентскую республику, которая «позволяет сочетать демократию парламентаризма и устойчивую, эффективную исполнительную власть». Кроме того, эти изменения, развитие нетипичных, смешенных, гибридных форм публично-властных отношений обеспечивают, в современных условиях, легитимные режимы юридико-фактического взаимодействия: «прямые и обратные связи высшего эшелона управляющих (высших органов и должностных лиц государства) и управляемых (прежде всего населения страны)».

В качестве фактора, обусловливающего современные кризисные процессы в легитимации исполнительной власти в России, по справедливому замечанию А.В. Скиперских, выступает также нарушения и сбои в «когнитивных механизмов ее легитимации. В настоящее время резко обострилась ситуация “псевдоморфоза” (разрушающего влияния заимствованной культуры на культуру-реципиент), что обусловлено трудностями творческого освоения приобретаемого западного духовного опыта. Ситуация “псевдоморфоза” освоения оказывает глубокое влияние на современную социально-политическую лексику, в которой можно обнаружить отдельных семантических пласта, механически соединенных друг с другом в единое понятийное поле… пласты соответствующие разным культурным типам, воздействующим на современную российскую культуру: архаический - древнерусскому народному типу; традиционалистский - православно-славянскому и общественно-социалистическому; современный пласт - либерально-западному типу культуры».

Процессы делегитимациии публичной власти во многом возникают при несоответствии декларируемой правовой политики, основных принципов и приоритетов, которые сформулированы и зафиксированных в рамках правотворческой деятельности исполнительных органов власти, и реальным, текущим функционированием системы органов исполнительной ветви власти.

Как известно, основополагающую роль в легитимации исполнительных органов власти имеет «рациональная интерпретация на уровне ментальных результатов ее деятельности, степени соответствия их ожиданиям различных социальных групп и общества в целом». Поэтому кризис легитимности исполнительной власти связывается в первую очередь с тем, что последняя «утрачивает национально-государственную идею, перестает соответствовать образу власти и оказывается социально неэффективной».

В настоящее время нет вразумительной национально-государственной идеи и четких (гармонизированных) доктринально-правовых положений, фиксирующих принципы и приоритеты развития и функционирования системы исполнительной власти. Обществу до сих пор не предложена более или менее согласованная и комплексная модель государственно-правового развития, стратегических административно-правовых и иных управленческих целей и задач. На повестке дня правительства и различных министерств в основном обсуждаются и реализуются текущие задачи, связанные с адаптацией к переходному периоду, к актуальным или латентным кризисам.

При этом на переходность списываются все просчеты и не доработки исполнительных органов власти, отдельных должностных лиц и проч. Прав в этом плане Д.Е. Фурман, что на переходный характер российской государственной власти, отдельных институтов и структур можно «списать едва ли не все», тем не менее, следует признать: «постсоветская Россия - живой целостный организм со своей логикой функционирования и развития и своим еще не завершенным жизненным циклом. В некотором роде Россия уже давно “перешла”, в ней сложились относительно стабильная политическая и социальная система».

Такая же тенденция характерна и на уровне региональных исполнительных структур, где дополнительным фактором обосновывающим некомпетентность управленческих решений является практика «списывания» управленческих проблем и деформаций на несогласованность работы федеральных структур, на издержки властно-правового взаимодействия между центральными и местными (региональными и муниципальными) публично-правовыми институтами и структурами.

Для разрешения этих противоречий и повышения уровня легитимности публично-властных институтов и их текущей деятельности, по нашему мнению, необходимо формирование идейно-концептуальной доктрины развития системы исполнительной власти, которая должна реализовываться как на основе консервативно-политического моделирования, так и с учетом глобальных (межцивилизационных) тенденций развития. Тотальность процессов политической стандартизации и государственно-правовой унификации на основе неолиберально-демократической парадигмы вызывает повсеместные системные деформации и цивилизационную конфликтогенность. Иначе говоря, действующие параметры и индикаторы устойчивого развития государственности в глобализирующемся мире, представляемые в качестве универсальных и общечеловеческих, исторически себя не оправдали.

Поэтому идейно-концептуальная доктрина развития публичных институтов власти должна интегрировать как действующие международно-правовые требования и политические стандарты, так и традиционные ценности и принципы воспроизводства государственно-правовой целостности и устойчивости российского общества. Прав в этом плане У. Бек, отмечая, что при формировании будущей устойчивой модели государственно-правового развития «следует заниматься вопросом, как цивилизации, не принадлежащие Западу, по-иному, чем он, планируют и представляют себе свои особые сочетания культуры, капитала и национального государства, а не предполагать, что они являются недоразвитыми вариантами некоего западного первообраза». Исследователь верно отмечает, что «политэкономическим мифом» ХХ века была идея, согласно которой рыночные механизмы и в целом капиталистическая система «перемелют» любую традиционную культуру, сформируют новое правосознание и адаптирует традиции и обычаи взаимодействия между людьми к требованиям экономической системы. В соответствии с которыми «автоматически настроят» функционирование административно-управленческого аппарата и мобилизует гражданские ресурсы. Однако все больше стран, особенно государственно-правовые системы евразийских и восточных стран, наоборот, «перемололи» западную политэкономическую систему и адаптировали рыночные отношения под требования своей цивилизации.

В этом плане в качестве основы построения доктринально-правовой основы функционирования системы исполнительных органов власти может выступить институциональная модель государственно-правового развития: «Институциональная модель (institutional state model) представляет государство в качестве своего рода “морального сообщества”, основанного на историко-культурных традициях, зависимости от предыдущего развития и поддерживается нормами, ценностями и институтами, охватывающими правила “уместного поведения”». При этом основная роль государства, легитимирующего его в правосознании населения, заключается в «охране морального и политического порядка, защите граждан от злоупотреблений со стороны социальных групп, занимающих привилегированное положение. Конституция, законы государства являются теми институциональными стандартами, которые защищают ценности большинства граждан общества и не могут быть легитимно изменены».

А в качестве деонтологических основы функционирования отдельных исполнительных органов и структур должна выступить коллективная подотчетность и коллективное служение интересам и ценностям общества. Это «предполагает, что каждый государственный служащий может стать персонально ответственным за состояние дел в организации, в которой он работает… государственные служащие следят за соблюдением общих норм и ценностей, однако отдельные сегменты также имеют собственную идентичность и миссию».

Сегодня на институционально-нормативном уровне в современной системе российской государственной власти нет комплексного закрепления, и не устанавливается в качестве приоритетов государственной службы национально-культурные ценности и интересы развития отечественного социума. Это, в свою очередь выступает существенным фактором делигитимации всей властно-управленческой деятельности. Так, в Конституции Российской Федерации можно проследить существенный перекос между интересами личности, с одной стороны и общественными и национально-культурными - с другой. Если первые имеют четко выраженный комплекс конституционных прав и свобод, конституционно-правовых механизмов защиты, явно выделенные приоритеты государственно-властной деятельности в сфере защиты и обеспечения индивидуальных прав и свобод; то национально-культурным и общественным интересам отведено значительная меньшая роли в Основном законе. Кроме того, в Конституции РФ нет специальных разделов, четко и достаточно полно и содержательно определяющих круг тех или иных интересов в общей системе национальных интересов.

Более того, системный взгляд на действующий нормативно-правовой материал показывает, что существует полнейший дисбаланс в институционализации различных жизненно важных интересов. Не лучшим образом обстоят дела и институционально-правовым закреплением приоритетов властно-управленческой деятельности на доктринально-правовом уровне. Например, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в системе национальных интересов доминирую уже не интересы личности, а прежде всего интересы государства. В процентном отношении данный перекос выглядит следующим образом: интересам государства посвящено 60 % текста нормативно-правового акта, и лишь 40 % отведено интересам личности и общества, причем последние занимают меньшей значение по сравнению с личностными (индивидуальными) интересами. Данные несоответствия и дисбаланс в институционально-правовом оформлении системы национально-культурных ценностей и интересов свидетельствует в первую очередь об отсутствии единых доктринальных положений, целей и задач правовой политики, о чем отмечалось выше.

Путь догоняющей модернизации и оптимизации системы административно-управленческого аппарата по образцам западно-европейского государственно-правового процесса привело к массовым разочарования и к смене социальных приоритетов и ожиданий. Как уже отмечалось, кризис легитимности исполнительной власти в современной России подавляющим большинством населения связывается с духовно-нравственной безответственностью должностных лиц: «В стране складывается ситуация, когда в общественном мнении начинает преобладать представление о том, что все трудности, переживаемые странной, напрямую связаны с нечестностью, обманом, коррупцией и воровством на всех этажах социально-политической иерархии. На волне массового нравственного негодования рождается мысль, что стоит положить конец разворовыванию страны и грабежу народа, как все проблемы размещаться сами собой… Значительная часть населения в нашей стране начинает поворачиваться к идее “честности” власти как единственно возможному средству “выправить” жизнь и навести в стране порядок».

Кризис легитимности также инициируется и процессами несоответствия между социальными статусами, ролью гражданских институтов и учета общественного мнения, т.е. когда «статусу основных социальных институтов грозит опасность, когда требования основных групп общества не воспринимаются политической системой. Кризис может возникнуть и в обновленной общественной структуре, если власти в течение длительного времени не удается оправдать надежды широких народных слоев». В этих случаях исполнительная власть воспринимается как «отстранённая» от общества властная инстанция, некомпетентная и не готовая эффективно решать накопившиеся противоречия, противостоять социальным рискам и угрозам.

В современной государственно-правовой реальности ведущими факторами легитимации исполнительной власти, связанными с обеспечением институциональной стабильности и эффективности административно-управленческой деятельности, по справедливому заключению Р.В. Войтович, является «эффективная система национальной безопасности, основными составляющими которой выступали бы механизмы обеспечения “динамической стабильности”, гарантирующие отсутствие угроз для выживания нации, а также способность компенсировать угрозы за счет адаптации национальной безопасности к системе глобальной безопасности».

Эта «динамическая стабильность» в современном мире, выступающая одной из ключевых характеристик легитимности властно-управленческой деятельности исполнительных органов и структур, следует охарактеризовать рядом показателей.

Во-первых, это способность системы исполнительной власти при управлении различными общественными процессами минимизировать и противодействовать негативным факторам, рискам и угрозам, возникающим в процессе глобального взаимодействия. Кроме того, это необходимость формирования эффективной системы нормативно-правовых договоров, создающих механизм межгосударственной (социально-экономической, геополитической, геоюридической и иной) взаимопомощи между государствами (например, развитие политического и экономического сотрудничества в формате БРИКС, Евразийского союза и т.д.).

Второе. Общественной поддержкой и признанием пользуется правовая политика государства, которая тесно интегрирует и гармонизирует задачи модернизации социально-экономической системы с национальными интересами. Другими словами властно-управленческая деятельность исполнительных органов и структур должна быть направлена не только на формирование «успешности», стабильности и конкурентоспособности экономической и политической систем общества, но и обеспечивать национально-культурную идентичность многоукладного российского общества.

Третье требование, являющееся устойчивым в массовом правосознании, легитимирующее деятельность исполнительной ветви власти, это адаптация административно-управленческой деятельности к специфики национальных интересов и социокультурной идентичности, поскольку современные процессы трансформации социально-политической, экономической и духовно-культурной сфер жизнедеятельности общества «приводит к идеологическому и социально-экономическому расколу, который порождает крах национальной идентичности… нарастанию социально-политических и этнических конфликтов, что тем самым выводит систему общественного развития из динамического равновесия, лишает ее возможности стабильного развития и функционирования».

Таким образом, уровень легитимация исполнительной ветви власти в России связана с проблематикой социальной ответственности перед населением, институциональной и политико-правовой устойчивостью, а также с силой государственных структур. Проанализируем более подробно данные современные характеристик легитимности российской исполнительной власти.

В содержание социальной ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц входит как идея правовой, так и духовно-нравственной ответственности функционирующих последних. Справедливо в этом плане отмечается: для того «чтобы оправдать себя власть апеллирует к тому, что она ответственна и как бы сама имеет подчинённый характер… Легитимная власть всегда подразумевает ответственность, а безответственность - подвластность. Легитимная государственная политика всегда ответственна на идеологическом уровне, т.е. всегда должна, по меньшей мере, казаться ответственной».

Очевидно, что в функционировании современной системы исполнительной власти ключевым фактором легитимации, механизмом обеспечения доверия населения к деятельности конкретных должностных лиц, является: с одной стороны, механизм юридической и политической (конституционно-правовой) ответственности; а, с другой стороны профессиональная культура (профессиональные убеждения, стандарты деятельности, моральные требования и др.) и «этика ответственности» (деонтологические кодексы, духовно-нравственные убеждения, этические стандарты и проч.), которые формируются и обеспечиваются внеправовыми средствами.

Конечно, наиболее важным в деятельности исполнительных органов и их должностных лиц выступает юридический аспект легитимации, который формирует формирование и действие механизма доверия между властвующими и подвластными.

Этот механизм следует рассматривать в двух аспектах: во-первых, с точки зрения деперсонифицированного режима легитимизации, формирующего доверие к действующим институтам исполнительной власти; во-вторых, с позиции персонифицированного режима, связанного с юридической практикой и этикой ответственности конкретных представителей (должностных лиц), реализующих исполнительную власть.

В первом аспекте идет речь о формировании профессиональной культуры ответственности должностных лиц, юридической ответственности и этикой ответственности должностных лиц. Так, совершенно справедливо на этот аспект указывает Г. Перри, который отмечает, что должностные лица «вызывают наибольшее доверие, когда можно рассчитывать на то, что власть закона вынуждает их соответствовать возлагаемым на них ожиданиям».

В публично-властном взаимодействии, по его мнению, существенным в достижении легитимации системы властно-управленческой деятельности является доверие к действующим политическим и юридическим институтам, «страхующим» общественные интересы и обеспечивающие (а в ряде случаев и принуждающие) учет и реализацию последних в правовой политики государства: «Все-таки ничто не препятствует тому, чтобы верить своим правителям, но только в результате доверия к политическим механизмам».

Этот политический (конституционный) и юридический «механизм принуждения к ответственности» выступает, по мнению Г. Перри, необходимым элементом властных отношений, без развития которого вообще не возможна легитимная публичная политика и формирования доверия между органами власти и населения. Рассел Хардин по этому поводу отмечает: «Когда я доверяю чиновнику, который, по крайне мере до определенной степени, может нести ответственность за неэффективную реализацию моих интересов, нас связывают общие интересы. Хотя мы можем никогда не встречаться лицом к лицу».

Второй аспект, связан с персонифицированным механизмом социальной ответственности. Здесь акцентируется внимание на том, что в плане публично-правовой взаимодействии власти и населения основополагающим является именно персонифицированная форма легитимизации. Иными словами в данном режиме легитимации ведущей формой является персонифицированная поддержка власти населением. В этом плане можно согласиться с утверждением А.И. Клименко, что «только персонифицированная власть может быть ответственна и, как следствие, легитимна. И чем больше она персонифицирована, тем проще актуализировать в отношении власти идею ответственности. В частности, одной из причин слабости, вызванной кризисом легитимности законодательной и судебной власти, является её деперсонифицированность, ведущая к размыванию ответственности. Исполнительная же власть, напротив, как правило, персонифицирована… Возможность единоличного принятия решения предполагает личную ответственность того, кто его принимает. Обратной стороной казалось бы демократичной коллегиальности является размывание ответственности личная безответственность, что как это ни парадоксально, может привести к кризису легитимности».

В плане совершенствование механизма социальной ответственности исполнительных органов власти и повышения уровня легитимности современной российской исполнительной власти и должностных лиц, необходимо развития ряда условия:

- во-первых, развитие культуры «институционального недоверия». Формирование этой культуры необходимо, поскольку мнения, интересы и потребности большинства постоянно изменяются в процессе реализации властно-управленческой деятельности. Само большинство, от имени которого реализуется правовая политика государства и осуществляется административно-управленческая деятельность, постоянно изменяется, является «неустойчивым объединением, члены которого, их мотивы и интересы изменяются со дня на день и забота которого об интересах отдельных индивидов может быть такой же слабой, как у деспота».

В этом плане механизмом легитимации деятельности органов исполнительной власти выступает ответственность органов и должностных лиц за системный мониторинг и учет в своей текущей управленческой деятельности изменчивых параметров (социальных и групповых интересов, потребностей мнений), а также эффективное действие институций связанных с социальной реакцией на те или иные управленческие решения и возможность гражданского неповиновения. В легитимно действующей системе управления, по справедливому замечанию П. Штомпка, «допускается существование институций гражданского неповиновения или возможности отзыва представителей, подозреваемых в злоупотреблении доверием… если исполнительная власть нарушит доверие общества, то общество может возложить на нее ответственность за это».

Этот механизм предполагает не только закрепленную на конституционно-правовом уровне возможность «институционального неповиновения» (например, ст. 31 Конституции РФ), но и реальные правовые режимы реализации последнего (например, ФЗ РФ от 19 июня 2004 г № 54-ФЗ). Безусловно, что такое неповиновение или публичное несогласие с деятельностью исполнительных органов и должностных лиц не должно подрывать конституционный строй, общественный порядок, не иметь признаки экстремистской деятельности и проч.

Безусловно, в реальной государственно-правовой практике невозможно учесть постоянное изменение в социальных интересах и потребностях в текущей управленческой деятельности. Тем не менее, эффективность механизма учета и мониторинга социальных изменений, «институтов несогласия» и систематического взаимодействия власти и населения является принципиальным в формировании как персонифицированного. Так и деперсонифицированного режимов легитимации исполнительной ветви власти. Справедливо в этом плане отмечает Ю.А. Нисневич, что в современном государстве институты и механизм «зависимости и подотчетности государственной власти гражданскому обществу по своей политико-технологической сущности не призвана и не способна обеспечивать в полной мере учет всего многообразия частных и корпоративных интересов граждан и институциональных структур гражданского общества и практически постоянно необходимых им для выражения и защиты таких интересов взаимодействий со структурами государственной власти, и прежде всего ее исполнительной ветви».

- во-вторых, восстановление в российской государственности верховенство закона, не только в отношении граждан, но и прежде всего по отношению к должностным лицам и их публичной деятельности является наиболее востребованным в массовом правосознании, как фиксируют результаты многих социологических исследований. Причем к деятельности должностных лиц массовое правосознание традиционно предъявляет серьезные требования, связанные с социальным служением, высоким профессионализмом и компетентностью, социальной ответственностью за реализуемую властно-управленческую деятельность и проч.

С учетом данных социологических исследований можно резюмировать, что устойчивыми ожиданиями к деятельности исполнительных органов и структур является требования неукоснительной законности к юридико-политической деятельности властных структур и их должностных лиц, потребность в усилении социальной ответственности, институционально-правовой и социально-политической активности государства, а также укрепление стабильности властно-иерархической структуры. Последнее связывается главным образом с восстановлением порядка и контроля над различными процессами в обществе (экономическими, политическими, социально-культурными и т.д.), государственной территорией и обеспечением национальной безопасности.

При этом в качестве доминирующего вектора развития российского властно-правового пространства в массовом правосознании превалирует требование к институционализации в конкретно-исторических условиях сильной демократической государственности, идеократически (идейно-доктринальной) обусловленной и стремящейся к установлению баланса между национальными интересами, потребностями (личности - общества - государства) и общемировыми достижениями.

Отметим, что последние социальные ожидания связаны с требованием интегрировать западноевропейские достижения в области защиты прав и свобод человека, некоторые демократические ценности с социокультурной моделью государственно-правовой организации и традиционными (исторически сложившимися) практиками публично-властного взаимодействия в системе личность - общество - государство. Так, целая серия социологических исследований фиксирует, что для национального правового мышления характерен «органичный сплав» национального традиционного мировоззрения и модернизационных ценностей, современных демократических требований к государственной власти и ее деятельности.

В этих исследованиях фиксируется, что исполнительная власть воспринимается сегодня гражданами «новой России» в качестве «инструмента реализации интересов общности в целом (причем устойчиво в российском правосознании и публично-властной практике приоритет отдается интересам общности, всего народа, социально-культурной целостности, а не интересам отдельной индивидуальности - авт.), гаранта обеспечения возможности ее существования и развития, дав возможность каждому заявить о своих правах и по возможности, учтя интересы индивидов и отдельных групп населения, в своей практической деятельности оно (государство - авт.) должно руководствоваться, прежде всего, интересами общности как единого целого, как, впрочем, и любой человек или население целых регионов и крупные социальные группы. Для россиян не те или иные группы индивидов должны в борьбе друг с другом уметь отстаивать свои интересы, а государство как выразитель общих интересов должно, принимая во внимание интересы различных субъектов, на базе общественного консенсуса проводить политику, направленную на благо народа как единой общности».