Современные формы легитимации исполнительной власти

Другими словами, легитимность государственных институтов будут зависеть от того, насколько данные формы организации и результаты их функционирования остаются этически, культурно и экономически приемлемыми для основной массы населения. Причем процесс государственно-правовой преемственности, по мнению Дж. Грея, «позволяет приверженцам различных культурных традиций обеспечить отражение этих традиций в правовых порядках, которым они должны подчиняться, не прибегая к сепаратистским действиям, неизбежным там, где единое государственное образование или поселение, охватывающее множество народов, устанавливает абстрактный, унифицированный правопорядок, коему все должны подчиняться».

4. Уровень соответствия методов, способов и результатов осуществления государственной власти социальным ожиданиям, который фиксирует, прежде всего, уровень доверия к функционирующим органам исполнительной власти и поддержкой конкретной публично-властной деятельности и ее результатов. Как справедливо отмечает Ричард Хардин, в общем плане, это выражает: «Рационально обусловленное доверие к чиновникам… требует, чтобы они были более чувствительны к потребностям и желаниям общества. Склонить их к этому можно посредством наложения на них некой ответственности, а наиболее убедительным способом, приводящим к этому, вероятно, является предвыборное соперничество».

Причем в развитии этой социально-политической ответственности органов исполнительной власти могут выступать как чисто рациональные формы, например, гражданский контроль и контроль оппозиционных сил в государстве, а также этико-правовые и деонтологические системы кодирования властной деятельности. Например, «существование соперничающей за власть оппозиции также гарантирует постоянный, критический мониторинг, проверку и предотвращение злоупотреблений властью теми, кто ее осуществляет».

В другом случае эта ответственность исполнительных органов и структур обеспечивается мощной системой «поднормативного регулирования» - обычно-правового, религиозного, корпоративно-общинного, дентологичесокго и др. В этом плане простое наращивание формально-правовых конструкций, нормативного массива, законов здесь не приводит к каким-либо ощутимым положительным изменениям в социальной эффективности и адекватности общественным ожиданиям властной деятельности, а часто выхолащивается в простое декларирование и пустые пожелания. Как справедливо отмечает профессор А.Ю. Мордовцев: «в российской социальной модели отношения (властеотношения) между государством и обществом (личностью) традиционно построены по принципу служения, в этом виде идеальны, и в принципе, не могут замыкаться на инородный постулат о “взаимной ответственности”, но именно в таком качестве оказываются органичными основам отечественного (нравственного) бытия, национальному мироощущению, типу политико-правовой повседневности. Это основополагающая характеристика устоявшейся (в том числе и на уровне ментальных структур) в стране дистанции власти».

5. Уровень социальной напряжённости, социального доверия (недоверия) и адекватности в процессе реализации правоприменительной деятельности, конкретного управленческого воздействия и т.д.

Социальная напряженность, в интересуемом нас аспекте, представляет определённый «сбой», деформацию нормального правосознания граждан и отдельных групп, вызванную давлением со стороны социальной среды и продолжающееся, как правило, в течение более или менее длительного времени. Эта деформация возникает в том случае, когда не достигаются социально важные цели, не реализуются ключевые социальные потребности (безопасности, стабильности, социального благосостояния и проч.) в публичной сфере, а также имеют место систематические ошибки в государственном управлении, факты некомпетентности должностных лиц и т.п.

Как отмечает академик В.Н. Кудрявцев: «Наиболее общие предпосылки напряженности - это устойчивая и длительное время неразрешаемая ситуация рассогласования между потребностями, интересами, социальными ожиданиями всей массы или значительной части населения и мерой их фактического удовлетворения, приводящая к накоплению недовольства, усилению агрессивности отдельных групп и категорий людей, нарастанию психической усталости и раздражительности большинства».

В этом плане социальная напряженность и недоверие к действиям исполнительных органов власти, которые усиливают друг друга, выступают индикаторами глубочайшего кризиса легитимности власти и, одновременно, условия для развития разнородных конфликтов в системе личность - общество - государство.

В свою очередь к специфическим характеристикам легитимности исполнительной ветви власти следует, с нашей точки зрения, отнести - институционально-технологические, структурно-функциональные и процессуальные.

Институционально-технологические характеристики, анализируются в инструментальной направленности, выражают эффективность и профессиональность использования имеющихся ресурсов (материальных, физических, организационных, символических и иных), а также адекватное использование политико-правовых инструментов упорядочения и стабилизации общественных процессов (в различных сферах управленческой деятельности исполнительных органов власти), достижения социально значимых целей и задач.

Следовательно, ключевыми характеристиками функционирования исполнительной ветви власти выступают эффективность и адекватность используемых инструментов в государственном управлении, а также оптимальность применяемых властно-правовых ресурсов для достижения общественных, национальных и государственных целей. Это так называемая прагматическая форма легитимации исполнительной ветви власти. Суть этой формы отражает: насколько институционально-нормативный порядок властного взаимодействия адекватно устанавливает «правила игры», формируют структурно-функциональную модель публичного взаимодействия в системе личность - общество - государство.

При этом легитимность институтов и структур исполнительной власти напрямую связаны с реальной и потенциальной возможностью обеспечения ими стабильности общественного взаимодействия, социально-правового и политического порядка в обществе. Данные институционально-инструментальные характеристики легитимации публично-властной деятельности связаны с тем, что действующие в обществе «институты включают формальные правила, писаные законы, формальные социальные соглашения, неформальные нормы поведения, а также разделяемые убеждения о мире и средствах принуждения к исполнению этих правил и норм».

Таким образом, эффективность, стабильность, адекватность (или слабость, нестабильность, неадекватность) институциональных инструментов упорядочения общественных, политических, экономических и иных процессов влияют на структурирование, баланс (или дисбаланс) властно-правового взаимодействия, на ограниченность (или безграничность, неподконтрольность, абсолютность насилия) поведения и применения форм принуждения; устойчивость и развитость (неустойчивость, переходность, аномичность политических и правовых убеждений, деформация и неразвитость политико-правового сознания) убеждений, представлений и поведения социально-правовых субъектов.

Например, стабильность институтов и эффективность их регулятивного воздействия «налагают на чиновников систему сдержек и противовесов. Подобные ограничения нивелируют масштабы возможных переворотов, а также применения насилия». Другими словами, если институты исполнительной власти сильны и стабильны, то минимизируются различные формы и способы злоупотребления публичной властью, а общество защищено от драматических социально-экономических, политических и правовых потрясений и кризисов.

В том же ключе отмечает и известный американский теоретик С. Хантингтон, полагающий, что при институционально-технологической слабости государственной власти происходит её массовая делегитимация и «ослабление политического порядка, подрыв авторитета, эффективности и легитимности власти». Кроме того, данная слабость неминуемо ведёт к существенному снижению уровня гражданственности и патриотизма, поскольку у исполнительных органов и структур власти нет инструментов «способных придать общественному интересу значимость и направленность. Характерной чертой такой ситуации является не политическое развитие, а политический упадок».

С этой точки зрения инструментально-технологическая форма легитимации является ключевой в функциональных характеристик государственной власти, развития различных учреждений, правового порядка и социальной общности в целом: «Уровень общности в сложном обществе зависит, в первом приближении, от прочности и силы его политических институтов».

Отсюда в реформируемых обществах и политических системах, по мнению многих современных исследователей, вопрос об ограничении (юридическом, общественном) власти, а также проблемы её легитимности, авторитетности, эффективности не должны предшествовать, опережать вопрос о наличии самой власти и её институциональной силы: «Прежде чем ставить вопрос об ограничении власти, должна существовать сама власть, а именно власти не хватает в тех модернизирующихся странах, где она является заложницей оппозиционной интеллигенции, мятежных полковников, бунтующих студентов, некомпетентных чиновников и т.п.».

Очевидно, что основной вопрос легитимации исполнительной власти в данном случае опирается на инструментально-технологическую пригодность (или непригодность) и компетентность (или некомпетентность) публично-правовых органов и структур управления и правоприменения. Следует отметить, что эта идея в основном опирается на сложившиеся в середине ХХ в. концепции «слабой управленческой способности государства (state capacity)», предполагающей оценку способности государственной власти «формулировать всеобщие правила и внедрять их в политику, управление, экономику и общество с минимальными отклонениями от политических намерений».

Таким образом, к структурно-функциональным характеристикам легитимности исполнительной власти относят:

1) институциональную стабильность и силу (авторитет) институционального воздействия на различные общественные процессы (политические, правовые, экономические, культурные и проч.);

2) степень и уровень гарантированности (прежде всего, институционально-правовой) прав и свобод;

3) демократическую компетентность правительства;

4) степень предсказуемости развития правовой политики государства и нормотворчества в органах и структурах исполнительной власти;

5) уровень коррупции, публичных конфликтов и иной социальной напряжённости.

Другой пример описания инструментально-технологического типа легитимации исполнительной власти представлен в известной работе Ф. Фукуямы. С его точки зрения все без исключения «системы и ветви государственной власти» должны быть подразделены на сильные и слабые. Причём в содержание характеристик силы и слабости включаются не традиционные представления о военной, финансовой, культурной мощи и независимости государства, а именно институционально-административная стабильность. Утверждается, что слабые - это, прежде всего, неконтролируемые, нестабильные и демократически некомпетентные правительства. При этом доказывается, что вопросы международной безопасности в этом случае требуют постоянного и активного «решения проблем внутри слабых государств, … смены их властных режимов для предотвращения дальнейшей угрозы с их стороны».

В свою очередь, институционально-процессуальный тип легитимации исполнительной власти делает акцент не на функционирующие властно-правовые органы и структуры, а на процедуры согласования целей, задач, интересов и потребностей, адекватности и эффективности разрешения различного рода конфликтов. Поэтому насколько прочны сложившиеся в обществе и воспроизводящиеся из поколения в поколение процедуры и средства защиты, согласования, упорядочения и проч., настолько высок уровень легитимации исполнительной ветви власти.

В настоящее время легитимация основана не только на убеждении, что государственная деятельность основана на праве, что «функционирование различных ветвей власти и Конституция государства, в общем и целом, устроены разумно» (М. Криле); но и на той убеждённости, что последние в общем и целом соответствуют более высоким общечеловеческим и международно-правовым стандартам.

Другими словами, «символическим капиталом» государственной власти выступает не только внутринациональное нормативно-ценностное и институционально-нормативное пространство - «дух государства», но и (пока ещё оформляющейся в строгую систему) «дух международно-правового порядка», задающий разнообразным правительствам «общий порядок» и «общее дело».

В этом плане стержневой проблемой в рассмотрении легитимных характеристик легитимности государственной власти сегодня являются вопросы влияния международных стандартов на производство и воспроизводство определённых типов властных отношений, санкционированных международным сообществом. При этом обязательным требованием выступает то, что в структуре механизма государства этот особый тип (вос)производства властных институций должен получить институционально-нормативное оформление. Именно таковое закрепление и реализация этого типа публично-властных отношений является основополагающим как в легитимации государственной власти и её деятельности, так и в обосновании (легитимации) международно-правового вмешательства (при делигитимации национальных властно-правовых режимов).

Таким образом, в завершении параграфа еще раз подчеркнем, что в теоретико-правовом аспекте следует констатировать неразработанность общей теории легитимности государственной власти, применительно к ее различным ветвям и направлениям функционирования. Как отмечалось выше, в современной теории права и государства легитимность анализируется применительно в целом к феномену «государственная власть». Однако наш анализ показал, что существуют специфические формы легитимации исполнительных, законодательных или судебных органов и структур. Наша авторская позиция заключается в том, что легитимация исполнительной власти имеет как общеродовые, так и специфические характеристики, поскольку различные ветви государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная) имеют как общеродовые, так и специфические основания и принципы легитимации властной деятельности, её социальных и юридических результатов.

ГЛАВА 3. НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ И РЕЖИМЫ ЛЕГИТИМАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

3.1 Нетипичные формы легитимации современных исполнительной власти и результатов её публично-правовой деятельности

Проблематика легитимности исполнительной власти практически не рассматривается на монографическом и диссертационном уровне, поскольку процесс признания как последней, так и результатов её юридической деятельности «в значительной степени сведены к атмосфере юридической несомненности». Однако, в настоящее время можно без преувеличения говорить о «парадигмальном сдвиге» в понимании и интерпретации легитимации государственной власти и, прежде всего, власти исполнительной. События происходившие на рубеже конца ХХ - начала XXI вв. отчётливо свидетельствуют о смене ценностно-нормативных и социально-психологических оснований в легитимации государственной власти. Практически весь век минувший на уровне различных идеологий и в конкретной практике публичной политики в качестве «осевой идеи», вокруг которой так или иначе выстраивались разнообразные политико-правовые доктрины, концепции, конкретные стратегии действий и проч., выступала идея «легитимной законности» государственной деятельности.

Действительно, государственная власть - это специфическая система институтов (органов, учреждений, принципов, правил и требований) и публичных отношений, которые устанавливаются и регламентируются на основании действующего законодательства. Понятно, что и первое и второе могут изменяться (часто так и происходит), но все эти изменения, трансформации всегда осуществляются на основании общеправовых принципов, требований, процедур и т.п.

Неслучайно, во многих специализированных исследованиях при анализе деятельности государственной власти речь главным образом шла о легальной легитимности, не редко легальность и легитимность рассматривались в качестве тождественных понятий. Поэтому, по крайне мере в юридических исследованиях, все остальные характеристики легитимности и адекватности функционирования, прежде всего, исполнительной ветви выступали «вторичными» от идеи законности. И, следовательно, в этом аспекте в основном говорят о легитимной законности (легальности), которая отражает особое состояние «режима законности, характеризующегося нравственной обоснованностью и поддержкой со стороны населения требований правовых норм».

В середине ХХ века проблематика легитимности институтов государственной власти усложняется. К институционально-нормативным характеристикам, добавляется структурно-функциональные и процессуальные аспекты её деятельности. Так, например А. Гелен обосновывал, что легитимность органов государственной власти, осуществляющих повседневное управление различными общественными процессами, кроме легальных оснований, имеет ещё и в функциональном аспекте. Однако, этот аспект также описывался через идею законности, например, профессионализм государственных служащих, качество и эффективность реализации управленческих функций, закреплённых в действующем законодательстве.

На процессуальные аспекты легитимации исполнительных органов власти указывает, например, известный юрист и социолог Н. Луман. Так, он отмечает, что «формальные процедурные правила являются достаточным основанием в качестве легитимирующих предпосылок принятия решений и не требуют со своей стороны ни какой дальнейшей легитимации. Ведь свою функцию абсорбирования безопасности они выполняют: они соединяют неуверенность в отношении того, какое решение будет принято, с убеждённостью в том, что вообще будет принято некоторое решение».

О «первичности» идеи законности, функциональных и формально-процессуальных принципов в легитимации исполнительной власти и «вторичности» иных оснований её легитимации (например, символическая связь с прошлым, обосновывающая стабильность функционирования конкретных исполнительных органов и структур, социально-психологические и харизматические качества конкретного должностного лица, возглавляющего тот или иной орган власти и проч.) свидетельствует устойчивая аксиома правового мышления о невозможности противопоставления права и власти.

Так, ярчайшим и классическим примером такого противопоставления являлось описание революционных и переходных состояний государства и права. И напротив, гармонизации права и власти (или достижение легитимной законности) свидетельствовало о стабильности и адекватности властной деятельности. Говоря иначе, например, в переходные периоды наибольший кризис легитимности «испытывали» исполнительные органы власти, поскольку именно в этот период происходило явное противопоставление властной деятельности и законности. Причём в массовом правосознании, в таковые периоды, происходит резкое разделение сразу всех оснований властной деятельности: власти, властной деятельности и права, принципов правового развития, нравственных стандартов, социальных ожиданий и реальной функциональной активности должностных лиц.

Кроме того, идея легитимной законности не является в настоящее время фундаментальным основанием функционирования исполнительной власти, а выступает инструментальной ценностью. Сам процесс легитимации государственной власти становится двояким, требует своего соответствия более высоким (межгосударственным) стандартам, законам, правилам, с одной стороны; и внутринациональным институционально-правовым основам - с другой. Ещё Т. Парсонс отмечал, что легитимация власти всегда имела сложную структуру «узаконения», в различные времена можно выделить многоуровневую систему соответствия - «вышестоящий» и «нижележащих уровней узаконения».

Как отмечалось выше, традиционно легитимность исполнительных органов власти интерпретировали односторонне, т.е. исходящей от определённого источника (божественного суверенитета, воли народа, идеи законности, общего блага и проч.). Этот процесс теоретического формулирования содержания концепта «легитимность» государственной власти и её различных управленческих подсистем с неизменной устойчивостью носил «линейно-иерархический» характер и поиск одного или нескольких оснований оправдания существующего порядка, системы властных органов и их публичной деятельности.

В соответствии с этим осуществлялась мыследеятельностная процедура схожая с «генеалогическим древом», в ходе которой реконструировалась «конечная ступень легитимации» в виде общих принципов естественного права, официальной идеологии и т.п. Либо рационально формулировались юридико-политические фикции (общественного договора, национального или народного согласия, воли правящего класса и проч.), исходя из которых оправдывалась функционирование органов исполнительной власти и результаты её юридической деятельности.

С нашей точки зрения в эпоху, когда рушатся доминирующие идеологические системы, идентичности и авторитеты, легитимация не может основываться на каком-либо одном или нескольких факторах, а представляет собой сложное и многогранное явление. Современные идеологические платформы и социально-политическая идентификация представляют собой в большой степени политико-правовую технологию, выступая не в качестве концептуально-идеологической парадигмы организации и развития властных отношений и институтов, а вариант технологического и контекстуального смешивания «элементов из тех старых и новых идеологических систем, которые бытуют в обществе».

Это своего рода фрагментарная и умело «сшитая» модель публично-властной организации, легитимирующая себя как через традиционную ценностно-нормативную систему координат, так и посредством современных доминирующих в обществе идей, ценностей и потребностей. Эта «фрагментарность» и «контекстуальность» элементов и факторов легитимации позволяют легко адаптироваться к различным мировоззренческим системам и обосновывать (оправдывать), действующий социально-политический порядок, институты публичной власти и результаты её юридической деятельности.

Современный стиль политико-правового мышления (обозначаемый в специализированной литературе как постмодернистский, постклассический) основывается не на целостности социокультурной жизнедеятельности и тотальной системности концептуально-идейных оснований общества; а, напротив, на фрагментарности, контекстуальности и неустойчивости констелляции различных элементов. Такой «мозаичный» и контекстуальный подход оправданию властных институтов и юридической деятельности, по справедливому выражению Т.П. Вязовика, является ситуативным социальным конструктором, т.е. конструируется из различных идеологических программ, блоков, содержащих разные ценностно-нормативные системы, воззрения, смысловые и интуитивные, эмоциональные и проч. элементы.

В этом плане считаем совершенно справедливой исследовательскую позицию Марка ван Хука, который утверждает, что в современной государственно-правовой реальности наиболее адекватным подходом к исследованию легитимности властных институтов является плюралистический подход. Данный подход по утверждению бельгийского профессора права сосредотачивает внимание не «на какой-либо конечной ступени легитимации (например, Бог, система естественного права, основная норма или любой вид официальной идеологии)», а на целой «сети мы легитимирующих друг друга участников (чаще всего это законодатели, суды и правовая доктрина)».

Сегодня в теории права и юридической практике, как отмечалось выше, исследователь сталкивается с ситуацией, при которой: с одной стороны, достаточно сложно оправдать и обосновать публично-властное действие или управленческое решение ссылаясь на один лишь источник легитимации (конституцию, интересы населения, законное решение какого-либо органа и т.п.); а, с другой - сегодня практически невозможно идентифицировать сам источник легитимации, что является первичной (что предшествует), а что вторичным (производным) в оправдании властных институций и их функциональной активности.

Например, невозможно чётко сформулировать, что первично в легитимировании исполнительной власти - её публично-правовая деятельность либо юридическое основания её функционирования. Справедливо в этом плане отмечает Марк ван Хук, что юридическое в большинстве случаев «опирается на легитимирующую силу политики для собственной легитимации, а политическая власть в свою очередь считается законной на основе юридических процедур, которые её организуют. Именно в политика даёт формальную легитимацию законодательству, а в плюралистических обществах, таким образом, легитимируется и значительная часть его содержания».

С позиции плюралистического подхода, эти конечные/исходные основания легитимации в современном обществе обладают слабым потенциалом легитимации и в свою очередь сами должны быть легитимированы. Конечно, любая деятельность органов государственной власти, как отмечает Марк ван Хук должна «соответствовать минимальным нравственным стандартам, превалирующим в данном обществе. Однако такое признание зависит не только от морального аспекта. Оно связано с целым комплексом моральных, социологических и прагматических решений. Нравственно нейтральные формы и процедуры вполне могут оказаться решающими».

Кроме того, плюралистический подход исходит из того, что в современной правовой реальности можно говорить лишь о циркулирующей и взаимозависимой легитимации. Так, например, различные принципы и правила функционирования органов исполнительной власти или признание различных типов её юридико-политической деятельности «будут требовать различных типов легитимации: моральной, политической, экономической и т.п. Некоторые будут требовать содержательной легитимации (качественные критерии и характеристики - авт.), для других может оказаться вполне достаточно формальной легитимации (формально-юридические правила, процедуры и т.д. - авт.)».

Считаем, что именно плюралистический подход в теории права является адекватным для анализа легитимности современной исполнительной власти, отдельных её органов и структур, а также результатов её публично-правовой деятельности. Кроме того, учитываю тот факт, что легитимность власти это сложное и многоуровневое явление следует также выделить не только различные смешенные (нетипичные) формы легитимации исполнительной власти, но и уровни социального признания властных органов и структур, результатов её деятельности.

Отметим, что анализ современных легитимирующих отношений, как многоуровневой структуры, предложил М.С. Везерфорд. Так, с его точки зрения процесс легитимации следует анализировать двух взаимосвязанных уровнях - макроуровне и микроуровне. На первом уровне легитимность, с позиции исследователя представляет собой систему характеристик, которая включает:

1) развитый социальный контроль («подотчётность») и общественное участие, т.е. уровень участия (широкое - узкое, эффективное - неэффективное) граждан в политических и правовых процессах, реализуемых органами и структурами власти;

2) властная эффективность, т.е. решение исполнительной властью значимых задач и реализации социально важных проектов своевременно, без потерь времени и ресурсов;

3) процедурная справедливость, означающая решение проблем регулярно, предсказуемо и в рамках законно установленных правил, при условии открытого доступа (режим транспорентности, открытости публично-властной деятельности) к центрам принятия решений;

4) справедливое распределение, предполагающее - «равное распределение благ или оправданность ссылкой на равенство в долгосрочной перспективе».

На микроуровне легитимация власти, с точки зрения М.С. Везерфорда, характеризуется следующей системой индикаторов (качественных характеристик):

1) устойчивый политический интерес общества и социальная вовлеченность в принятие значимых управленческих решений;

2) устойчивая вера в межперсональные и социальные отношения, значимые для коллективного действия и взаимодействия;

3) устойчивый оптимизм по поводу «чувствительности» и открытости политической и правовой системы.

Опираясь на данный подход к выделению уровней легитимации властных институтов и структур, а также с учётом того, что каждый социальный институт понимается и легитимируется не только «как формальные правила, процедуры и нормы, но и как символические системы, когнитивные сценарии и моральные образца», выделим следующие нетипичные (неклассические) уровни легитимации исполнительной власти: ценностно-нормативный, институционально-нормативный и социально-правовой уровни. При этом на каждом уровне легитимации можно выделить общие и специфические формы легитимирования исполнительных органов власти и результатов её юридико-политической деятельности.

В данном части работы проанализируем ценностно-нормативный и институционально-нормативный уровни легитимации исполнительной власти, а в следующем параграфе рассмотрим более подробно социально-правовой уровень легитимации и связанные с этим уровнем конкретные социально-правовые режимы легитимирования органов исполнительной власти и их должностных лиц. Отметим, что ценностно-нормативный и институционально-нормативный уровни представляют собой каркас, фундамент легитимирования исполнительной власти, а последний динамику, действующие социально-правовые практики, конкретно-исторические властно-правовые отношения.

1. Ценностно-нормативный уровень легитимации исполнительной власти. Данный уровень, по нашему мнению, включает следующие, относительно автономные, но взаимосвязанные в существующей государственно-правовой реальности, формы легитимации исполнительной власти: социокультурная, идентификационная и общеправовая.

Социокультурная форма легитимации исполнительной власти, применительно к проблематики настоящего исследования, имеет три основных вида:

- во-первых, ценностно-нормативный консенсус (консенсуальная легитимность) по основным, базовым параметрам и ориентирам развития политико-правового порядка, разнообразных общественных процессов (экономических, политических, правовых и проч.);

- во-вторых, духовно-нравственная легитимация различных типов профессиональной деятельности, практически реализуемой в системе профессиональных кодексов поведения, стандартов профессиональной этики и т.д.;

- в-третьих, персонифицированная легитимность оцениваемая с точки зрения ценностно-рационального содержания и эффективности.

Таким образом, социокультурная форма выступает одной из фундаментальных и существенных форм легитимации исполнительной власти. Как бы абстрактна и далека не была эта форма легитимации исполнительной власти, публично-властной активности и её результатов от практической, ежедневной (текущей) деятельности публично-властных институтов и структур, тем не менее, она задаёт (определяет) как общие принципы легитимирования, так и сам процесс социального признание последних.

Как справедливо отмечает Г. Рот, достаточно часто упускается из виду то обстоятельство, что выделяя три классические формы легитимации М. Вебер сопровождал описание каждой системным и многосторонним описанием социокультурной ситуации, социально-экономических и этнополитических условий. Иными словами позиция исследователя заключалась в том, что любые суждения о легитимности как о состоянии и результате можно выносить только в рамках определённой социокультурной среды, в контексте требований и условий этой среды.

Мы полностью согласны с суждениями Н.А. Романович, которая в своём монографическом исследовании доказывает, что форма, структура власти, характер властной деятельности и её поддержка населением должны быть «органичны для определённой культуры, поскольку отражают те или иные аспекты политического мировоззрения населения, формируются в обществе не случайно, а в соответствии с существующими культурными основаниями». При этом модели власти, на основании которых легитимируется публично-властная активность «представляют собой “идеальный тип” (термин М. Вебера), поэтому не существует в реальном обществе в виде “чистого конструкта”, следовательно, речь может идти лишь о соотношении данных феноменов с политической и правовой культурой».

Например, в российском обществе в качестве легитимирующего культурного концепта традиционно выступает «сила правительственной власти». Причём конкретно-историческое проявление институционально-административной силы в национальном правосознании имеет морально-правовой тип обоснования, в котором вертикаль ценностно-нормативной иерархии выстраивается от духовных, абсолютных истин и доминант к социальным. В этом аспекте правоприменительная деятельность государственной власти обрамляется нравственным содержанием и духовным долгом. Сильными в массовом восприятии являются те управленческие решения, публично-властная активность и правовые средства, опосредующие взаимодействие личности, общества и государства, которые основываются на духовно-нравственном служении и правообязанности, а формально-нормативный аспект общественного порядка трактуется в качестве вторичного, инструментального.

Для современного массового правосознания, как показывают настоящие социологические исследования, «особое значение имеет такая ценность, как “сильное государство”. В литературе по авторитаризму она нередко интерпретируется как один из наиболее явных показателей авторитарности. Анализ наших данных показывает, что этот индикатор следует трактовать более осторожно», поскольку он связывается не с авторитарным началом, прежде всего, исполнительной ветви власти, а с морально-нравственным. Поэтому «неоправданно отождествление коммунитаристских традиций нашей политической культуры с собственно авторитаризмом». Ратуя за усиление исполнительной власти, общество, прежде всего, предъявляет «серьёзный запрос на морально-политические ценности и, в частности, на идеи социальной справедливости», социокультурной обусловленности властно-правовой деятельности, обеспечение и реализацию высоких духовно-нравственных (деонтологических) стандартов деятельности тех или иных должностных лиц.

Поэтому в отечественной политико-правовой мысли на протяжении всей истории реальное либо мнимое ослабление исполнительной власти интерпретируется доктринальным, профессиональным и массовым правосознанием сознанием в качестве негативной тенденции, инициирующей деструктивные и конфликтогенные факторы и события, аномические социально-политические процессы, инволюцию правовой культуры и нигилизм. При этом кардинальное реформирование публично-правовых институтов власти традиционно приводит в России к ослаблению государства, к развитию функциональных искажений и деформаций в системе государственной власти.

Идентификационная форма легитимация. Проблематика политической и правовой идентичности и её влияние на легитимацию социального порядка, конкретных институтов и публично-правовой деятельности стала одной из ключевых в XXI веке. Так, например, известный западноевропейский исследователь Ю. Хабермас обосновывает, что лояльность граждан и признание населением действующих институтов власти, поддержка значимых результатов их деятельности связана с общей конституционно-правовой идентичностью.

Эта лояльность граждан основывается не на традиционных формальных источниках легитимности (религия, национализм, культура и проч.), а на содержательных (смешенных, нетипичных) формах признания. К таковым Хабермас относит - общие рационально-нормативные основания социальной коммуникации и общемировые политико-правовые стандарты, которые лишены какого-либо культурного или этнонационального содержания: «Гомогенность современного государства должна основываться на конституционно-политических, а не на этнокультурных факторах».

Другой ракурс рассмотрения идентичности как формы легитимации основывается на исторически сложившихся мировоззренческих установках, отражающих синтезированный образ (складывающийся из интерпретации прошлого, настоящего и будущего нации) власти, порядка, справедливости. Очевидно, что публично-властное взаимодействие опосредуется коллективной идентификацией, которая, собственно говоря, и выступает формой «политико-правовой субъективизации».

В данном случае легитимность отсылает к определённым общностям и этнополитическим группам, т.е. «к тем идентичностям, которые подтверждают легитимность существующей системы». Такие идентичности существуют в публичном пространстве и легитимируют как в целом социально-политический порядок, так и функционирование конкретных институтов власти, действующих в определённом территориальном пространстве и представляющие различные сообщества в многоукладном обществе.

По справедливой мысли Д.М. Воробьёва «включение» идентификационного элемента в процесс легитимации позволяет эмпирически выделить и сформулировать конкретных «носителей легитимности» и «социальных адресат власти». Например, власть в России всегда опиралась на определённую часть Популяции, или населения, не имевшую чётких границ. Именно к ней Власть обращается для легитимации своих действий, и именно её интересами мотивирует свои решения. В этом аспекте "носитель легитимности" может не совпадать «ни с одним горизонтальным слоем, ибо, с одной стороны, никакой социальный слой не входит в него полностью, а с другой -- он включает в себя представителей всех существующих в тот или иной момент социальных слоёв и групп».

Следовательно, коллективная идентичность являет собой определённую правовую реальность, которая обусловливает формирование конкретных субъектов публично-властного взаимодействия, их специфических характеристик. Справедливо в этом плане отмечают авторы монографического исследования: «Когда человек вступает в “Политическое”, он учится осознавать себя через коллективную идентификацию… нет такой политической реальности, в которой не было бы подобной коллективной идентификации. В Политическом человек расширяет границы своего индивидуального “я” до рамок “я” общественного. Это новое идентификационное измерение… в “Политическом” человек получает самую глубокую и тотальную, обобщённую идентификацию, включающую в себя все остальные уровни. Совокупность индивидуумов, вступив в “Политическое”, становится соучастницей общей для всех них реальности, которая подчас может заставить их делать вещи, которые каждый индивидуум поодиночке делать не захотел бы. Это новое “сверх-я”, имеющее суверенные права над каждым из тех, кто его составляет».

Обратим внимание на то, что любой переходный период государства и права, любая радикальная ломка государственно-правовой организации в целом в своём содержании предполагают не процесс смены властвующей элиты, государственного строя, политического режима, правовой системы и т.п., все это вторично, а ориентированы на изменение политико-правового образа жизни и политической идентификации. Эти процессы направлены не на слом публично-правовых институтов, структур, отдельных властных органов, а на государственно-правовой образ жизни и политическую идентичность. Основной целью последних является «не отмена прежнего государственного строя, а радикальная трансформация мышления людей». В этом плане революция и радикальные повороты в развитии государственно-правовой организации общества представляют собой, как справедливо отмечает Б. Капустин, особый вид историко-политической практики, с атрибутами «случайности», «свободной причинности», направленной на появление новых форм политической и социальной идентичности, субъективности коллективных акторов, институционально-властной конфигурации и т.д.

Общеправовая форма легитимации (правовые доктрины и политико-правовые стандарты). Правовая доктрина имеет существенное значение для развития всей правовой системы и правоприменительной практики, легитимирует властно-управленческую и административно-правовую деятельность. В строгом формально-юридическом значении правовая доктрина представляет собой официальный политико-правовой документ, а в широком смысле фундаментальный и неотъемлемый элемент правовой и политической систем общества. Доктрина как официальный документ и как элемент правовой системы государства соотносятся как форма и содержание.

В целом правовая доктрина как социально-правовое и ценностно-нормативное явление не нуждается в легитимации, поскольку она сама выступает в качестве формы легитимирующей исполнительную деятельность, ориентирует административно-управленческую, правотворческую и правореализационную деятельность исполнительных органов власти, интерпретирует основные направления, аргументирует важность и обязательность определённой властной активности, её императивный характер и т.д.

Ещё раз подчеркнём, что правовая доктрина это широкая категория, отражающая доминирующую в конкретно-исторический период: во-первых, систему взглядов, ценностей, нормативов и стандартов, описывающих в целом государственно-правовую реальность; во-вторых, основополагающие принципы и приоритеты публично-властной деятельности в целом; в-третьих, основные социально-правовые требования и ожидания от правового регулирования и административно-управленческой деятельности; в-четвертых, приоритеты, принципы, формы, средства и методы юридического воздействия на общественные отношения и властно-правового управления различными социальными процессами.

Легитимирующий характер правовой доктрины и её основополагающий статус по отношению к институционально-нормативной организации, властной деятельности и юридической практике заключается, по справедливому заключению С.В. Батуриной в том, что последняя:

1) представляет в сжатом и системном виде общепринятые и устоявшиеся (в ходе государственно-правовой эволюции общества) общепринятые и общеразделяемые идеи, взгляды, концепции и представления о праве, власти и других государственно-правовых явлениях, о рамках, характере и процессах властно-правового воздействия на общественные отношения и социальные процессы, которые находят своё выражение в официальных политико-правовых документах;

2) выражает сформировавшийся и преемственно развивающийся образ политико-правовой действительности, отражающий основополагающие угрозы и проблемы, доминирующие социальные потребности, обосновывающие конкретно-историческое содержание единства права и государства, власти и права, права и политики, права и духовно-нравственных начал, права и культуры, последние, как правило, выражаются и гармонизируются в системе национальных интересов (согласованная система интересов личности - общества и государства);

3) системно представляет и аргументирует направление политико-правовых преобразований, соответствующих вызовам современности, идеалам, принципам и требованиям устойчивого и стабильного развития конкретного общества.

Правовые доктрины являются масштабными документами, имеющими комплексный характер (межотраслевой), легитимируют властно-управленческую деятельность, консолидируют деятельность и определяют стратегический характер функционирования исполнительных органов власти, создают общий и согласованный план политических действий и правового регулирования разнообразных общественных процессов. Например, на это чётко указывает преамбула «Стратегии о национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» в которой говорится, что она принимается «В целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан».

Основополагающий характер последней обусловлен также тем, что «именно в правовой доктрине парадигма правовой системы или (в более широком смысле) парадигма правовой культуры определяются, применяются и периодически изменяются (постепенно или революционно)». В юридической практике правовая доктрина выступает «твёрдым ядром общих представлений, базовых теорий и понятий, общий язык и общая методология».

Правовая доктрина как основополагающая система включают в себя, с точки зрения Марка ван Хука, ряд взаимосвязанных элементов:

- во-первых, это общеразделяемое понимание права, его соотношение с государством и взаимодействие с другими социально-нормативными регуляторами;

- во-вторых, теория и практика источников права, т.е. здесь даётся ответ на целую серию вопросов юридической практики - «Кто обладает властью создавать право и на каких условиях? Какова иерархия источников права? Как и кем решаются коллизии между источниками права? Каковы роли различных юридических профессий? Являются ли неюридические тексты или постановления непосредственными источниками права?»;

- в-третьих, методология права как для правового сознания, так и для правоприменительной практики, а также теория аргументации, т.е. какие типы аргументов и аргументационных стратегий применимы в социально-правовой и публично-властной практике;

- в-четвертых, теория легитимации, отвечающее на несущие вопросы государственно-правовой организации, т.е. почему право, административно-управленческие и другие решения обязательны и проч.;

- в-пятых, общая базовая правовая идеология и общее, базовое правовое мировоззрение, общей взгляд на роль права, власти, государства в обществе, их назначения и направления развития, основные социальные функции и требования.

При этом, как утверждает бельгийский профессор, различные части правовой доктрины «разрабатываются и обсуждаются открыто, например, теории источников права или юридической методологии. Другая часть, например, понятие права или понятие общей идеологии, остаются скрытыми и часто остаются на уровне нереализованных возможностей. Наконец, некоторые другие теории, такие как теории аргументации или легитимации, занимают промежуточную позицию и иногда обсуждаются в рамках правовой доктрины, хотя и не систематически».

2. Институциональный уровень легитимации исполнительной власти включает в себя институционально-нормативную (легальную), структурно-функциональную и процессуальную формы легитимации исполнительной власти и её публично-правовой активности.

Институционально-нормативная (легальная) форма легитимация. Выше достаточно подробно рассматривался такой ведущий тип легитимности исполнительной власти как институционально-нормативная легитимация. Данный тип легитимации основывается на классической интерпретации М. Вебером легальной легитимности. Другими словами классическими формами легитимации исполнительной власти и результатов её публично-правовой деятельности выступает формально-юридическая «обоснованность», рациональность технологий управления и эффективность реализации социальных потребностей.

Такая интерпретация легитимности исполнительных органов и структур, являющаяся традиционной для юридической науки и практики, основана на классических разработках М. Вебера. Последний отмечал, что такая форма легитимации власти как легальная легитимность присуща, главным образом, исполнительным, бюрократическим структурам управления общественными процессами.

В этом аспекте фундаментальными характеристиками легитимности выступают - легальность (законность) установления и деловая компетентность, а вся деятельность обоснована и подчинена рационально созданными правилами. При этом ведущими индикаторами легитимности исполнительной власти является в этом классическом подходе - безусловная ориентация на подчинение при выполнении установленных правил. Другими словами - это властное господство, в котором его осуществляет современный государственный служащий и все те носители власти, которые схожи по направленности и характеру деятельности на него в этом отношении.

Таким образом, традиционно обоснование легитимности исполнительной власти связано с институционально-нормативными характеристиками, выступающие ведущими в интерпретации лояльности граждан, действующим органам и должностным лицам. В данном случае, по справедливому замечанию Ж. Блонделя, поддержка публично-властной деятельности и лояльность граждан к государственно-правовому порядку обеспечивается тем, что «граждане видят эффективность и справедливость норм и механизмов. Они подчиняются им, потому что верят в правильность системы (курсив наш - авт.)».

Так же обстоит дело с институционально-нормативным толкованием персонифицированной легитимности конкретных должностных лиц, реализующих государственную власть: «с легальной легитимностью люди подчиняются только распоряжениям и приказам данного конкретного лица, но не ему лично. Они подчиняются деперсонифицированным институтам власти, от лица которых в данный момент легально распоряжается данное конкретное лицо… они подчиняются не лицу, а месту (занимаемому сегодня этим, а завтра другим лицом)».

Однако выше обосновывалось, что формально-юридическая - институционально-нормативное обоснование легитимности исполнительной власти является недостаточной. Во многом современный кризис в легитимации публично-властных органов связан с признанием легальности действующих исполнительных структур и обязывающей силы их юридических решений, но не принципов, лежащих в их основе. Иными словами, как отмечает известный правовед Марк ван Хук, это признание скорее вторичных правил (институционально-нормативной организации и формально-юридических процедур), чем правил первичных (социокультурные, доктринальные и иные основания государственно-правового порядка).

Поэтому «признание обязывающей силы юридических правили решений подразумевает, что участники желают использовать эти правила и решения в качестве отправной точки для их будущего поведения и ожиданий. Это признание является не вопросом индивидуального согласия, а проблемой социального и политического климата, посредством которого такое признание возводится в ранг самоочевидности».

В тоже время следует признать, что «нормативная легитимность» является ведущей формой признания органов исполнительной власти и результатов её публично-властной деятельности, поскольку выражает характерную особенность последней, а именно правовую форму её выражения, общественного признания и функционирования. Применительно к специфике правового выражения исполнительной власти в России и её легитимации необходимо выделить ряд характеристик, виляющих на её нормативную легитимацию.

Во-первых, специфика институционально-нормативной организации исполнительной власти и, соответственно, её легитимации связано не только горизонтальной (сфера деятельности, отраслевой характер административно-правового управления) и вертикальной (иерархической, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ); но и с особенностью институционально-нормативного взаимодействия). Так, РФ представляет собой специфический (смешенный, и достаточно сложный) вид республиканского устройства, в котором институт главы государства не является главой исполнительной власти, но существенно влияет на ее организацию и функционирования. Поэтому и формирует различные режимы легитимирования (персонифицированные и деперсонифицированные) этих политико-правовых институтов власти.