Гражданско-правовая ответственность за нарушение соглашения о разделе продукции (СРП)

Ренталс - представляют собой регулярные платежи за пользование недрами, устанавливаются за единицу площади использованного участка недр. Они взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации наземных и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению. Конкретная ставка ренталс устанавливается в СРП и зависит от экономико-географических условий, размера участка, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности участка недр и степени риска.

Бонусы - являются разовыми платежами за пользование недрами при наступлении событий, определённых в соглашении и лицензии. Кроме бонуса подписания выделяют бонус открытия производительного нефтяного месторождения, уплачиваемый, когда сделано коммерческое открытие и бонус достижения определенного объема производства. Условия и порядок уплаты бонусов законодателем не регулируется, а устанавливается самими сторонами. Так инвесторы по проекту Сахалин-2 внесли в виде бонусов в фонд развития Сахалина 67 млн. долл См. Сенгуров К.К. Указ. соч. С. 73 - 75..

Кроме вышеуказанных платежей инвестор, согласно п. 2 ст. 13 Закона о СРП, уплачивает плату за геологическую информацию о недрах, ежегодные платежи за договорную акваторию и участки морского дна, компенсацию расходов государства на поиски и разведку полезных ископаемых, компенсацию ущерба, причиняемого в результате выполнения работ по соглашению коренным малочисленным народам РФ в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Суммы указанных платежей, а также сроки их уплаты определяются условиями соглашения.

Ранее порядок и условия взимания ренталс и роялти были определены в Законе о недрах и в принятом в его исполнение постановлении Правительства РФ от 29.12.01 г. № 926 «Об утверждении минимальных и максимальных ставок регулярных платежей за пользование недрами и Правил уплаты регулярных платежей за пользование недрами» СЗ РФ. 2002. № 1. ч. II. Ст.46.. Позднее этот правовой акт был отменён постановлением Правительства РФ от 28.04.03 г. № 249 См. постановление Правительства РФ от 28.04.03 г. № 249 «О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ, а также за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ» // Справочно-правовая система «Гарант».. На сегодняшний день, согласно п. 3 ст. 43 Закона о недрах, размеры регулярных платежей за пользование недрами, условия и порядок их взимания при выполнении СРП устанавливаются соглашением в пределах, установленных ст. 43 Закона недрах.

Право собственности на плоды, продукцию, доходы от использования исключительного права

Согласно ст. 9 Закона о СРП, часть произведенной продукции, являющаяся по условиям соглашения долей инвестора, является его частной собственностью. Инвестор может вывезти, принадлежащее ему минеральное сырьё с таможенной территории РФ на условиях и в порядке, которые определены самим СРП, без количественных ограничений экспорта, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

Следует отметить, что ст. 9 Закона о СРП не отражает изменений, произошедших в законодательстве. Федеральный закон от 13.10.95 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923., к которому отсылает ст. 9, утратил силу. В данный момент действует Федеральный закон от 8.12.03 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (с изм. от 22.08.04 г.) СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.. Поэтому требуется внести соответствующие изменения в п. 2 ст. 9 Закона о СРП.

Кроме того, возникает вопрос о целесообразности законодательного определения момента (места) перехода прав собственности на полезные ископаемые, находящиеся в недрах, от государства к недропользователю либо ссылки на документ, в котором эта категория должна быть определена. Для большинства полезных ископаемых точкой перехода может быть, например, устье скважины или забой шахты. В частности, при работе на условиях СРП в соглашениях определяется «точка раздела» (перехода прав собственности) добытой продукции между государством и инвестором. Такой «точкой раздела» является поступление нефти в пункт раздела продукции.

Согласно п. 1 ст. 11 Закона о СРП, имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением.

Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества полностью возмещена, или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению и инвестор несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной гибели или случайного повреждения.

В соответствие с п. 2 этой статьи, вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, являются собственностью государства. Инвестор имеет право при соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, свободно и безвозмездно пользоваться указанными информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению. Порядок пользования указанными информацией, данными и образцами, а также порядок их вывоза за пределы РФ определяются СРП в соответствии с законодательством РФ.

Порядок, сроки, размеры финансирования работ по соглашению (программы, графики, проекты)

При наиболее сложных подрядных договорах цена определяется сметой, позволяющей судить не только о размере цены, но и о её слагаемых. Составленная подрядчиком смета обретает правовое значение с момента её согласования с заказчиком. Применительно к СРП программы, графики, проекты и сметы должны содержать порядок, сроки и условия проведения инвестором работ по поискам и разведке (если такие работы предусмотрены соглашением), по освоению и добыче минерального сырья, включая минимальные обязательства инвестора.

Как отмечает К.К. Сенгуров, наиболее важными контрактными требованиями являются те из них, которые касаются выполнения соответствующих работ и обязательства взять на себя минимум расходов (финансовых вложений). Первостепенное значение имеет рабочая программа, которая в современной практике очень детализирована. В настоящее время общепризнанной практикой является то, что в лицензиях и контрактах предписывается, чтобы операторы нефтяных компаний выполняли определенные работы в установленные сроки. Если рабочая программа разработана должным образом с требуемой степенью определенности, требования о минимальных расходах представляют собой большее значение. Они не оказывают значительного воздействия на стоимость проведения работ, но представляют собой специфическое финансовое обязательство, которое образует базу для банковской гарантии или гарантии материнской компании Сенгуров К.К. Указ соч. С. 86 - 90.. В рабочую программу могут быть включены условия о поисково-разведочных работах (бурение определённого количества скважин с соответствующими характеристиками: на определённую глубину, в какой-либо геологической полосе); об уровне добыче минерального сырья (с указанием предельно-минимального уровня, графиком увеличения добычи по срокам).

Кроме того, длительный характер правоотношений по СРП определяет тщательную разработку поэтапных планов, смет расходов и программ (например, по этапу освоения), а также, составляемых на их основе, годовых программ работ и годовых смет расходов.

Условие о минимуме финансовых вложений отличает СРП от классического подрядного договора, который подобного существенного условия не содержит. Согласно подп. «л» п. 2 постановления Правительства РФ от 2.02.01 г. № 86 СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 653., решения об одобрении от имени Правительства РФ программ, планов работ и смет расходов, представляемых инвесторами (операторами) в ходе реализации СРП принимает Министерство экономического развития и торговли РФ по согласованию с Министерством финансов РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Иные условия, названные законом существенными

Закон о СРП предусматривает ещё ряд условий, которые должны быть включены в соглашение. Поскольку мы придерживаемся позиции, что условия, содержащиеся в императивных нормах, также являются существенными, раскроем такие условия в рамках этого подвопроса.

1. Местная составляющая (абз. 2 п. 1 ст. 6 Закона о СРП).

Так в СРП должно быть предусмотрено условие о «местной составляющей» или как иначе в литературе «российского участия». Подобное условие, имеющее место ещё на стадии проведения аукциона на право заключения СРП, позднее должно быть включено в договор.

Как отмечал В.В. Силкин, если обязательства государства по существу сводятся к предоставлению участка недр, то на инвесторе лежит основная задача - выполнение работ, при этом инвестору придется смириться с рядом жестких условий, предъявляемых в отношении использования материальных и людских ресурсов с целью защиты национальных производителей и обеспечения уровня занятости Силкин В.В. Указ. соч. С. 133..

Причём «местная составляющая» в соглашении, согласно п. 2 ст. 7 Закона о СРП выражается в следующем:

- предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами;

- привлечение работников - граждан РФ, количество которых должно составлять не менее чем 80 % состава всех привлеченных работников, привлечению иностранных рабочих и специалистов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсутствии рабочих и специалистов - граждан РФ соответствующих квалификаций;

- приобретение необходимых для геологического изучения, добычи, транспортировки и переработки полезных ископаемых технологического оборудования, технических средств и материалов российского происхождения в объеме не менее 70 % общей стоимости приобретенных (в т.ч. по договорам аренды, лизинга и по иным основаниям) в каждом календарном году для выполнения работ по соглашению оборудования, технических средств и материалов, затраты на приобретение и использование которых возмещаются инвестору компенсационной продукцией. При этом в отношениях по СРП оборудование, технические средства и материалы считаются российского происхождения при условии, что они изготовлены российскими юридическими лицами и (или) гражданами РФ на территории РФ из узлов, деталей, конструкций и комплектующих, не менее чем на 50 % в стоимостном выражении произведенных на территории РФ российскими юридическими лицами и (или) гражданами РФ.

- не менее 70 % технологического оборудования в стоимостном выражении для добычи полезных ископаемых, их транспортировки и переработки (если это предусматривается соглашением), приобретаемого и (или) используемого инвестором для выполнения работ по соглашению, должно быть российского происхождения. Данное положение не распространяется на использование объектов магистрального трубопроводного транспорта, строительство и приобретение которых не предусмотрены соглашением (абз. 9 п. 1 ст. 6 Закона о СРП).

2. Ещё одним условием, предусмотренным ещё на стадии проведения аукциона, является выплата соответствующих компенсаций на нарушение режима традиционного природопользования в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

3. Страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду (абз. 6 п. 2 ст. 7 Закона о СРП).

4. Ликвидация всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению (абз. 7 п. 2 ст. 7 Закона о СРП).

5. Возвращение участков (п. 5 ст. 7 Закона о СРП).

Существенным является условие о возвращении участков территории, переданной инвестору в пользование в соответствии с условиями соглашения, по завершении определенных этапов поисков и разведки месторождений минерального сырья. Размеры возвращаемых участков, а также порядок, сроки и условия их возврата определяются соглашением.

Положения о возврате направлены на то, чтобы нефтяные компании не могли удерживать участки, на которых они не проводят должные работы и на то, чтобы определить район, который может удерживать подрядчик в производственный период.

Если период работ более продолжительный, то вполне нормальным явлением считается внесение положений о возврате участков недр. Так в Нидерландах предусмотрены значительные сроки, почти 50% первоначально предоставленной площади должно быть возвращено через 6 лет. Согласно СРП от 1984 г., заключенному между правительством Индонезии и компанией «Пертамина», был указан десятилетний срок изыскательских работ, но в то же время было предусмотрено, что значительная часть площади должна быть сдана в определенные интервалы в течение десятилетнего срока.

Во всех случаях требования об обязательном возврате выполняется в зависимости от одного важного фактора. Если нефтяные запасы обнаружены и оценены или добываются на данном участке, то он не рассматривается как площадь, подлежащая возврату. Как бы ни были строги правила о возврате, правилом является возвращение только тех участков, на которых не осуществляется ни изыскание, ни разработка, ни добыча См. Сенгуров К.К. Указ. соч. С. 81 - 83..

6. Создание управляющего комитета (п. 7 ст. 7 Закона о СРП).

Сторонами в целях координации деятельности по выполнению работ по соглашению должно быть предусмотрено создание управляющего комитета, в состав которого входит равное число представителей от каждой стороны. Численный состав, права и обязанности управляющего комитета, а также порядок его работы и финансирования определяется соглашением. Создание управляющего комитета должно предусматривать равное участие представителей федеральных органов исполнительной власти со стороны государства и представителей органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, на территории которого расположен соответствующий участок недр.

7. Порядок внесения изменений в СРП обеспечивающих инвестору достижение соответствующих коммерческих результатов.

По нашему мнению это также является существенным условием СРП. Такой вывод позволила сделать диспозиция п. 2 ст. 17 Закона о СРП. Согласно норме закона, порядок внесения вышеназванных изменений определяется соглашением. Он применяется в случае, если в течение срока действия СРП законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках соглашения. Абзацем 2 п. 2 ст. 17 Закона о СРП предусмотрены случаи, когда вышеназванные положения не применяются.

8. Кроме того, к существенным условиям, по нашему мнению, следует отнести условие, которое прямо не указано в Законе о СРП, но подразумевается исходя их сущности СРП как сервисного соглашения с риском. Это условие, согласно которому инвестору возмещаются затраты на поиск и разведку месторождения, только в том случае, если он обнаружил коммерчески окупаемое месторождение минерального сырья.

Обычные условия СРП

При отнесении тех или иных условий к обычным мы придерживались такого взгляда на обычные условия договора, согласно которому стороны могут и не включать в СРП подобные условия, но они становятся обязательным для исполнения с момента подписания СРП. Невключение таких условий в соглашение не влечёт его недействительности.

В качестве обычных условий СРП, на наш взгляд можно выделить следующие.

1. Согласно п. 2 ст. 7 Закона о СРП, работы по соглашению выполняются при соблюдении требований законодательства РФ, а также при соблюдении утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения.

2. Принятие предусмотренных законодательством РФ мер при выполнении работ по соглашению на объектах, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечение выплаты соответствующих компенсаций в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ

3. Осуществление мер, направленных на предотвращение вредного влияния работ на окружающую природную среду, а также по ликвидации последствий такого влияния (абз. 5 п. 2 ст. 7 Закона о СРП).

4. Представление на государственную экспертизу в порядке и объеме в соответствии с законодательством РФ геологической и технико-экономической информация по объектам, на которых проводятся работы по соглашению и намечается добыча полезных ископаемых (п. 6 ст. 7 Закона о СРП).

5. Возможность инвестора, согласно п. 1 ст. 16 Закона о СРП, передать свои права и обязанности по соглашению любому лицу только с согласия государства при условии, если эти лица располагают достаточными финансовыми и техническими ресурсами и опытом управленческой деятельности, необходимыми для выполнения работ по соглашению. По мнению С.А. Сосны, указанное право прямо противоречит п. 1 ст. 17 Закона о недрах, устанавливающий запрет на передачу таких прав, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами Сосна С.А. Комментарий. С. 139.. Но, по нашему мнению, закрепление подобного права в ст. 16 Закона о СРП и есть тот случай, который предусмотрен специальным федеральным законом. В данном случае Законом о СРП, поскольку нормы этого закона являются специальными нормами, по отношению к Закону о недрах. И, согласно п. 4 ст. 1 Закона о СРП, в случае противоречия Закона о СРП другим федеральным законам, действует Закон о СРП.

6. Возможность использования инвестором, согласно п. 3 ст. 16 Закона о СРП, с согласия государства принадлежащие инвестору имущество и имущественные права в качестве залога для обеспечения своих обязательств по договорам, заключаемым в связи с исполнением соглашения, с соблюдением при этом требований гражданского законодательства РФ.

7. «Стабилизационная оговорка» (stabilization clause).

«Стабилизационная оговорка» направлена на исключение одностороннего вмешательства государства в договорные отношения с момента заключения договора. Как отмечает М.М. Богуславский, ещё в российском Декрете от 23 ноября 1920 г. среди юридических условий была предусмотрена правительственная гарантия о недопустимости «одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий договора» Богуславский М.М. Иностранные инвестиции: правовое регулирование. С. 149..

«Стабилизационную оговорку», предусмотренную ст. 17 Закона о СРП, по нашему мнению, следует отнести к обычным условиям СРП, поскольку она действует независимо от включения её в соглашение. Хотя некоторые авторы не согласны с подобным утверждением См. напр. Шарифуллина А.Ф. Указ. соч. С. 28. (нами был сделан соответствующий вывод, поскольку автор рассматривает стабилизационную оговорку в параграфе 1.1.1. «Существенные условия»); Фархутдинов И.З. Стабилизационная оговорка - важная гарантия иностранных инвестиций // Законодательство и экономика. - 2003. - № 5.. «Стабилизационную оговорку» можно разбить на две составляющие: «оговорку об изменении условий инвестиционного соглашения» и «оговорку о невмешательстве» Крупко С.И. Инвестиционные споры между государством и иностранным частным инвестором // Хозяйство и право. - 2001. - Приложение к № 5. С. 13 - 14..

Как предусматривается п.1 ст. 17 Закона о СРП, условия СРП сохраняют свою силу в течение всего срока действия. Изменения в договоре допускаются только по согласию сторон, а также по требованию одной из сторон в случае существенного изменения обстоятельств в соответствии с ГК РФ. Изменения в условия соглашений, внесенные по согласованию сторон, вводятся в действие в том же порядке, что и исходные соглашения. Поэтому если для вступления в силу СРП было необходимо принятие федерального закона, то федеральным законом следует вносить изменения и дополнения в СРП. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что изменения в СРП вносятся в гражданско-правовом порядке, так как это предусмотрено специальным федеральным законом.

Также п. 2 ст. 17 предусмотрено внесение изменений в СРП в случае принятия нормативно-правовых актов, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках СРП, обеспечивающие инвестору достижения тех коммерческих результатов, на которые он рассчитывал.

Подобные положения закона полностью соответствуют ст. 422 ГК РФ, согласно которой, если обязательные для сторон правила, содержащиеся в договоре, соответствовали действующим в момент его заключения законодательным и иным правовым актам, то они сохраняют силу и после их последующего законодательного изменения.

Таким образом, одностороннее изменение СРП не допускается.

Кроме того, на инвестора не распространяется действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ и правовых актов органов местного самоуправления, если указанные акты устанавливают ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с СРП. Таким образом закреплён приоритет СРП над вышеуказанными нормами. Исключение составляют предписания соответствующих органов надзора, которые выдаются в соответствии с законодательством РФ в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей природной среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной и государственной безопасности. Эти правила предусмотрено п. 2 ст. 18 Закона о СРП.

«Стабилизационная оговорка» действует с момента подписания СРП и до его прекращения.

8. Ответственность сторон.

Ст. 20 Закона о СРП предусматривает, что контрагенты в СРП несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по соглашению в соответствии с условиями СРП с соблюдением гражданского законодательства РФ. Это условие будет существенным в том случае, если оно будет являться таковым для одной из сторон. Но по общему правилу условие об ответственности не является существенным.

9. Прекращение действия соглашения.

Ст. 21 Закона о СРП определяет, что действие СРП прекращается по истечении срока его действия или досрочно по согласованию сторон, а также по другим основаниям и в порядке, которые предусмотрены соглашением в соответствии с законодательством РФ, действующим на дату подписания соглашения. Прекращение действия соглашения по согласованию сторон вводится в действие в том же порядке, что и исходное соглашение, за исключением процедуры аукциона.

10. Разрешение споров.

В соответствие со ст. 22 Закона о СРП, споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашений, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или в третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах). Нельзя не согласиться со справедливым мнением Я.О. Золоевой, что договоры должны содержать условия об обращении в случае спора в МЦУИС, поскольку СРП является договорной формой привлечения иностранных инвестиций Золоева Я.О. Указ. соч. С. 14..

Случайные условия СРП

Случайные условия включаются в текст договора по усмотрению сторон. Их отсутствие, так же как и отсутствие обычных условий, не влияет на действительность СРП.

Согласно положениям, закреплённым в ст. 22 Закона о СРП, условие об иммунитете государства, по нашему мнению, следует отнести к случайный условиям СРП. Поскольку диспозиция этой статьи содержит формулировку, что в СРП может быть предусмотрен отказ государства от судебного иммунитета. Поэтому это условие будет действительным только в случае прямого указания на это в СРП.

В итоге можно сделать следующие выводы:

В начале прошлого века уже были разработаны условия типовых концессионных договоров См. Типовой концессионный договор в добывающей промышленности. В кн. Ландау Б., Бернштейн И., Машкевич В. Правовые условия концессионной деятельности в СССР. Систематизированные материалы с комментариями. - М.: «Госюриздат РСФСР», 1930. С. 159., а в середине 90-х типовое лицензионное соглашение Перчик А.И. Основы горного права. - М. 1996. С. 156-175.. Современное отечественное законодательство уделяет этому вопросу крайне мало внимания. До сих пор эти положения не нашли отражения в Законе о СРП, поэтому следует легально закрепить положения об условиях СРП и детально разработать типовое СРП.

Возникают трудности с определением условий СРП, которые можно было бы отнести к «существенным условиям типового гражданско-правового договора».

Исследование Закона о СРП и научной литературы позволил, по нашему мнению, выделить существенные условия подобных договоров. Остальные условия должны быть признаны обычными и случайными и недостижение согласия по ним не должно влечь недействительности СРП.

Существенными условиями, то есть необходимыми и достаточными, для заключения СРП являются:

1. предмет договора;

2. цена договора (механизм раздела продукции, размер, сроки и порядок внесения платежей);

3. срок договора;

4. условие о праве собственности на плоды, продукцию, доходы от использования исключительного права;

5. порядок, сроки, размеры финансирования работ по соглашению (программы, графики, проекты);

6. условие о местной составляющей (российском участии);

7. компенсация за нарушение режима традиционного природопользования;

8. страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду;

9. ликвидация всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению;

10. возвращение участков территории;

11. создание управляющего комитета;

12. порядок внесения изменений в СРП обеспечивающих инвестору достижение соответствующих коммерческих результатов.

13. возмещение затрат инвестора лишь в случае обнаружения коммерчески окупаемого месторождения минерального сырья

Необходимо признать эти условия существенными и закрепить их в Законе о СРП.

Глава II. Ответственность за нарушение соглашения о разделе продукции

1. Общие положения об ответственности за нарушение соглашения о разделе продукции

В первой главе работы мы дали общую характеристику СРП, определили СРП как смешанный гражданско-правовой договор подрядного типа, охарактеризовали специфический порядок его заключения и выяснили существенные, обычные и случайные условия подобных соглашений. Таким образом, вплотную подойдя к рассмотрению вопросов ответственности за нарушение СРП.

Исследование полностью всего комплекса вопросов, посвящённых гражданско-правовой ответственности за нарушение СРП, в рамках нашей работы не представляется возможным. Поскольку, во-первых, указанные отношения практически не исследовались ранее, во-вторых, СРП регулирует целый комплекс вопросов, посвящённых поиску, разведке, освоению и добыче минерального сырья, каждый из которых может стать предметом самостоятельного серьёзного исследования. Поэтому мы остановимся на наиболее общих, важных, по нашему мнению, неисследованных вопросах.

Следует отметить, что в литературе имеются точки зрения, что ответственность за нарушение СРП должна быть международно-правовой, то есть, прежде всего, политической Богатырев А. Г. Инвестиционное право. -- М., Росс. право, 1992. С. 72.. Как, например, в случае национализации Ираном в 1951 г. англо-иранской нефтяной компании. Особенно сложно применить концепцию международно-правовой ответственности в случае акта национализации развивающимся государством объекта иностранной частной собственности, находящейся на территории этого государства. Так было, например, в случае с Азербайджанским инвестиционным соглашением. Как считает А. Г. Богатырев, это противоречило бы принципу суверенности государства Там же. С. 73..

Учёные, придерживающиеся подобной позиции, считают инвестиционные соглашения, к которым относиться СРП, межгосударственными, т.е. международно-публичными договорами. Мы уже кратко останавливались на этих вопросах в первой главе работы, придерживаемся иной позиции относительно правовой природы СРП, поэтому критически относимся к такому виду ответственности за нарушение СРП.

Публично-правовой характер отечественного законодательства о недропользовании предполагает публичную ответственность за его нарушение. В Законе о недрах установлено, что административная или уголовная ответственность возлагается в соответствии с законодательством РФ в зависимости от природы нарушения, тяжести последствий и объема возникшего ущерба.

Такая практика существует и в других странах. К примеру, 145 Горного закона ФРГ предусматривает подробный перечень оснований административной ответственности за нарушение Горного закона. В частности предусмотрены следующие основные нарушения:

- ведение без разрешения разведки и без лицензии или права собственности на недра добычи полезных ископаемых;

- ведение работ без утверждённого плана либо при отсутствии нормальных условий;

- прекращение работы предприятия или отклонение от утверждённого плана;

- не предоставление или предоставление неверной горной документации и другие.

Чаще всего эти административные правонарушения влекут за собой крупные денежные штрафы на основе Закона об административных правонарушениях. Что касается более значительных нарушений горного законодательства, то они в соответствии с 146 Горного закона ФРГ предусматривают наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет или денежного штрафа. В случае особо тяжких преступлений устанавливается наказание в виде лишения свободы на срок до 10 лет. Специфическим для стран континентального права является привлечение к уголовной ответственности юридических лиц. Как правило, в этих случаях, как и во Франции к ним применяются высокие штрафные санкции либо санкции в виде лишения прав и запрещение заниматься профессиональной деятельностью в сфере горных отношений Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. - М.: Городец-издат, 2000. С. 221 - 222..

Если при решении вопроса об ответственности государство не выступает в гражданском обороте в качестве равноправного субъекта правоотношений, то возникающая ответственность является иной, отличной от гражданско-правовой. Подобные отношения можно наблюдать за нарушение лицензионного порядка недропользования, где имеет место уголовная и административная ответственность. Но специфическая особенность, состоящая в наличии в сфере публично-властных норм гражданско-правового договора - СРП, позволяет предположить частно-правовую ответственность за нарушение подобного соглашения. Поскольку мы считаем, что СРП имеет гражданско-правовую природу, то и ответственность за нарушение СРП соответственно должна быть гражданско-правовой. Если государство использует гражданско-правовой механизм взаимоотношений, то необходимо предусмотреть гражданско-правовую ответственность за нарушение обязательств по такому соглашению.

Заслуживает внимания следующий важный вопрос. По какому праву наступает ответственность за нарушение СРП, по отечественному или иностранному? Как известно, по общему правилу стороны могут сами выбрать применимое право Международное коммерческое право: Учебное пособие / Под общ. ред. В.Ф Попондопуло. - М.: Омега-Л, 2004. С. 96.. Но Закон о СРП лишает контрагентов подобной возможности. Согласно закону, заключение, исполнение, изменение и прекращение СРП происходит в соответствие с законодательством РФ. Кроме того, ст. 20 Закона о СРП, единственная норма закона, посвящённая вопросам ответственности за нарушение СРП, указывает, что стороны несут ответственность с соблюдением законодательства РФ. Поэтому применимым правом в СРП является отечественное право и ответственность за его нарушение должна наступать в соответствие с законодательством РФ.

В литературе при освещении вопросов гражданско-правовой ответственности в сфере отношений, связанных с СРП, рассматривается в основном внедоговорная (деликтная) ответственность, вытекающая из неправомерного причинения вреда инвестором См. напр. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. - М.: Городец-издат, 2000. С. 220 - 227.; Сенгуров К.К. Особенности договорных отношений между государством и иностранными компаниями в сфере изысканий нефти. Дисс. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. 12.00.03. - М., 2001. С. 145 - 151.. В частности, за сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды или ущерб, связанный с повреждением на земной поверхности в результате проведённых работ, причинение вреда инвестором, как владельцем источника повышенной опасности (техникой, оборудование, процессом строительства и пр.) согласно ст. 1079 ГК РФ.

Отметим, что государство целенаправленно переводит отдельные публично-правовые отношения в пространство частного права. Нередко, таким образом, решаются вопросы ответственности инвестора в СРП, за ущерб, причиненный окружающей среде. Вместо прямых административных санкций, которые должны были бы быть применены к зарубежной компании в случае причинения ею такого ущерба, государство как контрагент инвестора предусматривает в самом соглашении положения об ответственности инвестора, которые реализуются путем предъявления иска к нему в российский или международный арбитраж, указанный в этом соглашении См. Сенгуров К.К. Указ. соч. С. 29 - 30..

К сожалению, действующий Закон о СРП не содержит конкретных положений или отсылок к другим законам, относящихся к вопросам ответственности инвесторов или оператора, проводящего изыскания, разработку и добычу нефти. Это касается как проблемы ответственности инвестора за ущерб, нанесенный окружающей среде при разработке и добыче минерального сырья, а также в случаях нарушения требований безопасного ведения работ, причинения вреда здоровью населения, несоблюдения императивных условий государственной безопасности России, так и проблемы ответственности контрагентов по СРП за нарушение условий соглашения.

Несмотря на то, что в действующей редакции Закона о СРП требования к инвестору о его безусловной обязанности соблюдать государственные стандарты и законодательные нормы по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды, здоровья населения, а также по обеспечению государственной безопасности (включая, например, требования о соблюдении пограничного режима), прямо не сформулированы, по нашему мнению, к регулированию внедоговорной ответственности СРП не имеет никакого отношения, поскольку инвестор обязан нести деликтную ответственность, также как и любое другое лицо, совершившее правонарушение на территории РФ. Известно, что практически во всех суверенных государствах такие требования устанавливаются как прямые императивные предписания публично-правовых актов, носящие категорический характер Там же. С.149 - 150..

Мы считаем, что СРП не может освободить от деликтной ответственности, причем это касается ответственности не только за экологические, но и за другие правонарушения. Например, вред, вызванный ухудшением почв, вырубкой муниципальных лесов и зеленых насаждений, причинённый в результате изъятия частных земельных участков, родовых угодий коренных малочисленных народов, в результате сокращения поголовья оленей или уловов рыбы и так далее. Поскольку вред причиняется третьим лицам, не являющимися сторонами в СРП, инвесторы обязаны такой вред возместить.

СРП предполагает взаимную ответственность государства и инвесторов за несоблюдение условий договора и благодаря этому обеспечивает инвесторам наибольшие гарантии сохранения стабильности инвестиционных соглашений на весь срок их действия. Но если вопросы ответственности инвесторов учёные всё же затрагивают См. например Крюков В.В. Современный правовой режим соглашения о разделе продукции (СРП). Автореф. дисс. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. -- М., 2004. С. 14., то проблемы ответственности другой стороны по договору - государства остаются не изученными. Как подчёркивает В.Н. Кокин, права и обязанности инвестора находятся в тесной взаимосвязи, а защита прав инвестора рассматривается как разновидность правового института «защита гражданских прав», имеющая свои особенности. Автор рассматривает эту проблему широко, как комплекс мер, ограждающих инвестора от невыполнения государством условий договора и, прежде всего, по обеспечению прав инвестора: на распоряжение собственной долей продукции по своему усмотрению, на стабильность условий договора, на контроль за проводимыми при пользовании работами, на обращение в спорных случаях в суд или арбитраж Кокин В.Н. Защита прав инвестора при недропользовании на условиях соглашения о разделе продукции в Российской Федерации. Автореф. дисс. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. 12.00.03. - М., 2002. С. 19..

Следует отметить, что на сегодняшний день отсутствуют комплексные исследования, посвящённые ответственности за нарушение именно СРП, то есть договорной ответственности за нарушение условий подобных соглашений. Во многом неизученность вопросов ответственности за нарушение условий СРП определяется тем, что в литературе не утихает дискуссия о правовой природе указанных соглашений. Поэтому делать однозначные выводы о виде ответственности за нарушение СРП без выяснения правовой природы соглашений правоведам крайне тяжело.

Взгляды на СРП как на публичный договор не порождают серьёзных теоретических дискуссий, соответственно, о публичной ответственности за его нарушение. Ответственность, согласно позиции учёных, придерживающихся указанных воззрений, будет административной или уголовной, в соответствии со ст. 49 Закона РФ от 21.02.92 г. № 2395-1 «О недрах» ВСНД РФ и ВС РФ. 1992, N 16, ст.834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061, № 33 (часть I), Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174.. Но вызывает интерес следующее. УК РФ содержит исчерпывающий перечень составов противоправных деяний и ни одна из норм Кодекса не предусматривает, да и не может предусматривать, уголовную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по соглашению. Конечно, УК РФ содержит положения, предусматривающие ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, но невозможно установить уголовную ответственность за нарушение частно-правовых обязательств.

Определённые сложности при исследовании вопросов ответственности за нарушение СРП возникнут, по нашему мнению, у сторонников комплексности («гибридности») СРП. Такая позиция неизбежно приводит к тому, что необходимо выделить публично-правовые и гражданско-правовые нормы, содержащиеся в СРП. И после их выделения, можно сделать вывод, что за нарушение административно-властных норм наступает публично-правовая ответственность, а за нарушение частных - гражданско-правовая ответственность. На что прямо указывает одна из сторонников подобной позиции Н.Л. Платонова в своём комментарии См. Платонова Н.Л. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции». - М.: «Новая Правовая культура», 2003. Комм. к ст. 20..

Получается, таким образом, что за нарушение договора (пусть такого сложного и неоднозначного как СРП, но всё-таки договора) может наступать и гражданско-правовая, и административная, и уголовная ответственность. Такая точка зрения, на наш взгляд, вызывает определённую критику. Нормы, содержащиеся в СРП, находятся в единстве и во взаимосвязи. И начинать вычленение из СРП блоков норм, которые по своей изначальной правовой природе были ближе к той или иной отрасли права, и устанавливать за их нарушение ответственность согласно законодательству о недропользовании либо гражданскому законодательству - есть, по нашему мнению, движение тупиковое.

СРП необходимо рассматривать как целостный договор. И институт ответственности за его нарушение также необходимо рассматривать в неразрывном единстве, а не изучать правовую природу той или иной нарушенной нормы договора, чтобы установить какой вид юридической ответственности наступает: уголовная, административная или гражданско-правовая. Подобная неопределённость может породить ряд серьёзных трудностей в правоприменительной практике.

Поскольку мы придерживаемся позиции, что СРП является, хотя и нетипичным, но гражданско-правовым договором, то ответственность за его нарушение должна быть также гражданско-правовой. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по СРП должно влечь имущественную ответственность. Косвенным образом на это указывает ст. 20 Закона о СРП «Ответственность сторон по соглашению». Согласно п. 1 указанной статьи стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащие исполнение своих обязательств по соглашению в соответствии с условиями соглашения с соблюдением гражданского законодательства РФ.

Противники частно-правовой природы СРП непременно укажут на формулировку статьи «…в соответствии с условиями соглашения…» и отметят, раз СРП - комплексный договор и содержит наряду с частно-правовыми нормами нормы публично-правовые, то публично-правовая ответственность за их нарушение должна наступать в соответствии с условиями соглашения. Но могут ли договором быть изменены публично-правовые нормы об ответственности?

Это частно-правовые нормы об ответственности имеют диспозитивный характер и могут быть изменены по усмотрению сторон: сами устанавливают размер неустойки, могут уменьшить или увеличить объём ответственности. А в случае неурегулированности подобных вопросов, к ним применяются общие положения о гражданско-правовой ответственности. При заключении СРП стороны вправе не только повысить ответственность, по сравнению с установленной законом, или понизить её размер, но и установить меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств в дополнение к определённым законом.

С публично-правовыми нормами ситуация несколько иная. Изменить их соглашением сторон не представляется возможным. Вызывала бы тогда интерес, к примеру, ситуация, когда государство и недропользователь (инвестор) в соглашении договорились бы об уменьшении размера взыскиваемых штрафов за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, или необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при пользовании недрами, либо уничтожение или повреждение скважин.

А как быть с последующей формулировкой п. 1 ст. 20, что стороны несут ответственность не только в соответствии условиями соглашения, но и с соблюдением гражданского законодательства РФ. Придерживаясь комплексной правовой природы СРП, возникает в данном случае ситуация крайне парадоксальная. Как стороны могут нести, например, административную ответственность с соблюдением гражданского законодательства РФ?

Поскольку Закон о СРП, содержащий специальные нормы, не регулирует вопросы, связанные с основанием и условиями наступления гражданско-правовой ответственности, её объёмом и порядком возмещения причинённых убытков, то можно предположить, что должны применяться общие нормы гражданского законодательства об ответственности.

Ещё раз заметим, что мы придерживаемся точки зрения, что СРП является гражданско-правовым договором подрядного типа. Поэтому ответственность за нарушение условий СРП должна быть гражданско-правовой. В первую очередь должны применяться нормы об ответственности самого соглашения, которые не должны противоречить ГК РФ, далее в субсидиарном порядке нормы об ответственности за нарушение подрядных договоров, и в последнюю очередь, общие положения о гражданско-правовой ответственности, предусмотренные ст. 15 и гл. 25 ГК РФ «Ответственность за нарушение обязательств». Без частно-правовых норм вообще, и без норм о гражданско-правовой ответственности, в частности, невозможно надлежащим образом ни осуществлять правовое регулирование деятельности инвесторов, ни обеспечить в полном объеме защиту их прав. Гражданское законодательство, не меньше чем публичное, может содействовать укреплению экономической силы государства и устранить имеющиеся противоречия с позиции интересов всех участников оборота, а не только одного - государства. Но вопросы ответственности за нарушение СРП практически не нашли своего отражения в законодательстве. Слабая ответственность инвестора за выполнение своих обязательств по СРП является одной из прорех базового Закона о СРП. Здесь является очень серьезным вопрос о том, чтобы иностранные инвесторы гарантировали России, что, получив право доступа к месторождению, они выполнят свои обязательства по инвестициям. К примеру, по Тасеевскому месторождению золота, выступает инвестором одна австралийская компания, которая при своем капитале в 5 млн. долларов США должна привлечь почти 190 млн. долларов США инвестиций. Закономерно возникает вопрос, где найдутся банки, которые дадут под такой капитал такие деньги См. Отчёт Пресс-конференции «О законодательном решении проблем природопользования» от 19.04.2000 г. // Ресурсы Интернет: www.akm.ru/rus/press-club?

Отсутствие норм, посвящённых ответственности государства, также является не менее существенным недостатком законодателя. Поскольку новое гражданско-правовое положение государства истолковывается, как возможность приобрести лидирующее положение среди недобросовестных участников оборота Суханов Е.А. Государство и гражданский оборот // эж-Юрист. - 2004. - № 22.. Таким образом, сложилось явно неудовлетворительное положение с гражданско-правовой ответственностью государственной стороны в СРП.

2. Условия ответственности за нарушение соглашения о разделе продукции

Обращает на себя внимание, что в литературе понятие юридической ответственности является спорным и определяется совершенно по-разному Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. С. 640.. Кроме того, ни в одном государстве в настоящее время гражданское законодательство не содержит определения ответственности Символоков О.А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение обязательств при осуществлении предпринимательской деятельности. Дисс. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. 12.00.03. - Рязань, 2002. С. 62.. Несмотря на то, что данная категория является юридической, используется законодателем и прочно вошло в лексикон юристов, доктринальное исследование понятия гражданско-правовой ответственности не привело к выработке единого понятия гражданско-правовой ответственности, ни единого понятия договорной либо деликтной ответственности. Понятие гражданско-правовой ответственности справедливо называют в литературе одной из «вечных» проблем.

Однако, несмотря на сложность решения указанной проблемы, попытки ее решения не прекращаются.

В цели нашего исследования не входит исследование обозначенных вопросов, которые мы по справедливости можем признать фундаментальными проблемами отечественного гражданского права. Однако, рассматривая возможность применения гражданско-правовой ответственности за нарушение СРП, следует всё-таки обозначить в настоящей работе общие положения о гражданско-правовой ответственности в цивилистике. В результате чего, сделаем попытку использовать результаты исследований, проводимых в этой области.

Традиционно учёные придерживаются различных взглядов на гражданско-правовую ответственность.

Так В.П. Грибанов, Б.И. Пугинский, Е.А. Суханов и А.М. Белякова считают, что гражданско-правовая ответственность представляет собой форму государственного принуждения См. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. - М., 2000. С. 313; Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. - М.: Юрид. лит.,1984. С. 137; Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство БЕК, 2003. С. 172 - 173; Рыбаков В.А. Проблемы формирования гражданско-правовой актив-ности: Вопросы теории и практики. - Уфа, 1993. С. 121..

О.С. Иоффе, Н.Д. Егоров, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский рассматривают гражданско-правовую ответственность как санкцию, применяемую к правонарушителю в виде возложения на него дополнительной гражданско-правовой обязанности или лишения принадлежащего ему гражданского права См. Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. Т. 1. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 196 - 208; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: Издание 2-е, завод 6-й (стереотипный). - М.: «Статут», 2003. С. 609.. Аналогичной позиции придерживается В.В. Меркулов Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений. - Рязань, 1994. С. 173..

Кроме вышеуказанных, имеется и ряд других оригинальных точек зрения учёных на рассматриваемую категорию. В частности, Н.С. Малеин определяет гражданско-правовую ответственность через правоотношение, возникающее из нарушения обязанности, установленной законом или договором, выражающееся в форме невыгодных для правонарушителя имущественных последствий, обеспечиваемых возможностью государственного принуждения Малеин Н.С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. - М., 1968. С. 19..