53

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА»

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНИСИМОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ

12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право;

экологическое право

Саратов 2004

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие земель поселений и их правового режима

1.1 Понятие и виды поселений в Российской Федерации

1.2 Черта поселений и порядок ее изменения

1.3 Понятие правового режима земель поселений

1.4 Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия

Глава 2. Право собственности и иные вещные права на земли поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

2.1 Право государственной и муниципальной собственности на землю в черте поселений

2.2 Право частной собственности на землю в черте городских и сельских поселений

2.3 Ограниченные вещные права на земельные участки в черте поселений

2.4 Правовые проблемы прекращения прав на землю в черте поселений

Глава 3. Правовое регулирование ограничений и обременений прав на землю на территории поселений

3.1 Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

3.2 Обременения прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (на примере сервитутов)

Глава 4. Правовые проблемы управления сферой землепользования в поселениях

4.1 Понятие управления землями поселений

4.2 Функции управления землями поселений

4.3 Система и структура органов управления землями поселений

2.4 Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений

Глава 5. Правовые проблемы градостроительного регулирования использования территорий городских и сельских поселений

5.1 Теоретические проблемы градостроительного планирования

5.2 Зонирование территорий городских и сельских поселений: его виды и правовое значение

5.3 Правовые проблемы сочетания частных и публичных интересов при осуществлении градостроительной деятельности

Глава 6. Охрана земель поселений

6.1 Понятие охраны земель поселений

6.2 Правовые способы охраны земель при осуществлении отдельных видов деятельности на территории поселений

6.3 Правовые проблемы охраны зеленого фонда поселений

6.4 Охрана земель поселений с особым эколого-правовым статусом

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность исследования. Правовая реформа 90-х годов XX века, ориентирующая на построение правового государства в России, обусловила глобальные изменения в рамках всех отраслей российского права. При этом наряду с ликвидацией отживших приемов и средств правового регулирования, следует констатировать сохранение оправдавших себя институтов и норм, доказавших свою эффективность и в условиях рыночной экономики. Для земельного права таковыми явилось деление земельного фонда на категории, для которых устанавливается дифференцированный правовой режим. поселение земля правовой собственность

Научная категория «правовой режим» получила определенное развитие в рамках общей теории права и административного права (административно-правовые режимы) применительно к различным объектам. Однако крупных исследований правового режима отдельных категорий земель, и, в частности, земель поселений, до сих пор проведено не было. Между тем быстрое обновление правовой базы не только обострило традиционную проблему соотношения правовых норм в рамках различных отраслей права, но и поставило вопрос о возможности утраты системных качеств российского права. Особенно данная проблема актуальна в рамках отраслей законодательства, отнесенных ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в черте поселений ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных частей территории поселения. Одним из методов установления различных правовых режимов на территории поселений является проведение зонирования в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в результате чего органам государственной власти и местного самоуправления предоставляется ряд дополнительных полномочий.

Введение градостроительных и технических регламентов в результате проводимой в России правовой реформы позволяет наметить пути решения проблемы обеспечения устойчивого развития поселений, однако ряд положений действующего законодательства не подкрепляется установлением экономических, организационных и иных гарантий и потому не справляется с поставленными задачами.

Следовательно, необходим дальнейший поиск надлежащего инструментария для регулирования земельных отношений в городских и сельских поселениях. Актуальность данной задачи обусловлена, во-первых, проживанием в городских поселениях большей части населения России (73% населения проживает в городах, около 61 % - в крупных городах), что обуславливает многообразие возникающих общественных отношений, а также сложность осуществления управленческой деятельности органами различного уровня.

Во-вторых, ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность 1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает инвестиционную привлекательность таких земельных участков. Однако для обеспечения баланса частных и публичных интересов необходим поиск новых и реализация уже существующих правовых средств, что сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей.

В-третьих, земельные участки поселений (как и любые другие) являются составной частью окружающей среды, а не только природным ресурсом и объектом недвижимого имущества. Поэтому для многих городских поселений и агломераций актуальна проблема охраны окружающей среды, в том числе земель от негативных антропогенных воздействий.

В целях реализации поставленных целей и задач в контексте проводимой муниципальной реформы федеральные нормативные акты предоставляют органам местного самоуправления значительные полномочия в установлении правового режима земель поселений посредством принятия правил землепользования и застройки, включающих градостроительные регламенты, определяющие параметры и виды застройки территории поселений. Между тем по ряду объективных и субъективных причин реформа регулирования градостроительной деятельности до сих пор не достигла поставленной цели, а содержание правовых режимов на территории поселений не всегда отвечает реалиям XXI века.

В этих условиях возрастает значение фундаментальных исследований, позволяющих выявить основные тенденции развития системы российского права с целью обеспечения большей согласованности ее элементов, что позволит найти пути совершенствования правового режима земель поселений, а, следовательно, и обеспечит необходимые гарантии реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.

Степень научной разработки проблемы. В связи с межотраслевой направленностью диссертационного исследования, рассмотренные источники и научные труды относятся к различным отраслям права. При этом основной приоритет отдавался научным трудам и нормативным актам по земельному праву.

Теоретические проблемы правового режима земель поселений до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, хотя и были предметом научного анализа советских юристов в 70-80-е годы. На монографическом уровне проблемам правового режима земель поселений были посвящены труды В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.С. Липецкера и др. Отдельные аспекты правового режима земель поселений были исследованы советскими учеными-аграрниками: Г.А. Аксененком, Н.И. Красновым, В.В. Петровым, Н.Д. Казанцевым, А.М. Турубинером, В.А. Чуйковым.

Однако данные работы были написаны в условиях советской системы хозяйствования и отсутствия комплексного подхода к проблемам градорегулирования, в связи с чем многие проблемы, с которыми сталкивается правоприменительная практика начала XXI века, в то время объективно не могли быть поставлены.

В период проведения земельной реформы и становления рыночной экономики в Российской Федерации значительный вклад в развитие теории земельного и гражданского права был внесен работами Н.А. Баринова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Б.А. Воронина, В.В. Демьяненко, В.Н. Демьяненко, Б.В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, В.П. Камышанского, М.И. Козыря, О.И. Крассова, В.П. Мозолина, Ф.М. Раянова, В.А. Рыбакова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, В.В. Устюковой, Л.П. Фоминой, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова и другими. В трудах названных ученых была предпринята попытка исследовать теоретические проблемы собственности и права собственности, категории ограничений и обременений права собственности, приобретения и прекращения права собственности, защиты права собственности и т.д.

В работах В.Н. Годовальника, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.А. Лапина, А.Н. Писарева, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и других ученых были исследованы теоретические основы местного самоуправления, в частности, территориальные основы местного самоуправления и проблемы муниципальной собственности.

В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями категории правового режима, проведенного представителями общей теории государства и права, в том числе работами С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, О.С. Родионова, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов, а также работами ученых - градостроителей Н.В. Баранова, Г.М. Барсукова, В.Н. Белоусова, И. Груза, А.Э. Гутнова, Д.Г. Донцова, И.М. Смоляра, П. Холла, Н.Г. Юшковой и других.

Отдельные теоретические проблемы государственного управления были рассмотрены в трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, М.Л. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и других ученых. Непосредственно отдельным аспектам управления земельными ресурсами посвящены работы С.А. Боголюбова, Т.В. Волковой, Р.К. Гусева, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, М.И. Козыря, О.И. Крассова, В.И. Суворова, В.Н. Харькова и других.

Учитывая, что неотъемлемым элементом правового режима земель поселений являются вопросы природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности, в диссертации были рассмотрены труды по этой проблеме С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Р.Х. Габитова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, Л.А. Тимофеева, Г.В. Чубукова, В.Н. Яковлева.

Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным аспектам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, Л.А. Заславской, И.А. Соболь, Г.И. Ткач, И.Е. Миняева, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова, Ю.С. Шемшученко, Н.А. Шингель, Ю.И. Шуплецовой и ряда других исследователей.

Анализ трудов вышеназванных авторов показывает, что в советский и постсоветский периоды развития отечественной юридической науки отдельные элементы правового режима земель поселений попадали в сферу научных интересов ряда авторов. Полученные в результате таких исследований суждения и выводы явились предметом научного интереса диссертанта. Однако многие из вышеуказанных работ были написаны до принятия нового Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., а следовательно, многие сделанные ранее выводы нуждаются в дальнейшем осмыслении и развитии. Кроме того, единого комплексного межотраслевого исследования правового режима земель поселений в российской юридической науке пореформенного периода не проводилось.

Единственным исключением можно назвать учебно-практическое пособие Н.Л. Лисиной «Правовой режим земель поселений» (М., 2004), в котором был исследован ряд важнейших теоретических вопросов использования земель поселений. Однако охрана земель поселений как важнейший элемент правового режима, а также ряд других проблем и здесь были обделены вниманием.

Между тем использование и охрана земель поселений, характеризуемых огромным скоплением населения на относительно небольшой территории, обусловливает высокую концентрацию столкновения частных, общественных и государственных интересов при осуществлении градостроительной деятельности, что в условиях построения рыночной экономики наполняет данную проблему новым содержанием.

Научная новизна исследования. Усложнение общественных связей в течение XX - начала XXI веков привело к формированию новой теоретической концепции правового регулирования использования и охраны земель поселений. В диссертации исследуется данная концепция в свете современного земельного, экологического и градостроительного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества в условиях построения в России рыночной экономики. Среди новых подходов к исследованию правового режима земель поселений следует отнести постановку задач и определение круга вопросов, решение которых позволит выяснить природу межотраслевых связей земельного права, что, в свою очередь, имеет важное значение для углубления научных представлений о сущности предмета и метода земельного и градостроительного права.

Впервые на уровне монографического диссертационного исследования подвергнуты комплексному изучению проблемы правового режима земель поселений. Их рассмотрение осуществлялось с привлечением значительного массива законодательства субъектов Российской Федерации конца XX - начала XXI века, а также нормотворчества муниципальных образований.

Настоящее исследование позволило разработать рекомендации по совершенствованию норм действующего градостроительного, земельного и экологического законодательства, которые методологически применимы к правовому регулированию смежных отношений. Такой вывод основан на том, что градостроительные отношения носят комплексный характер, затрагивая различные виды деятельности на ограниченной территории городских и сельских поселений. Для понимания основных направлений градорегулирования в диссертации подробно рассмотрены проблемы и виды зонирования территории поселений, градостроительные и технические регламенты, проблемы приобретения и прекращения прав на земельные участки, управление землями поселений, а также вопросы охраны земель поселений.

Настоящее диссертационное исследование представляет собой новое научное направление, которое развивает доктрину земельного права и теоретически обосновывает роль и значение межотраслевого регулирования отношений на территории поселений, содержит рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства. Определенные аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ по земельному праву для высших учебных заведений, а также при планировании законотворческой деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является теория и практика правового регулирования комплексных (земельных, градостроительных, экологических, управленческих и т.д.) общественных отношений на территории городских и сельских поселений как фактор обеспечения их устойчивого развития.

Предметом исследования являются тенденции развития правовых норм о правовом режиме земель поселений, раскрываемые посредством анализа норм земельного, экологического, градостроительного и иного законодательства, а также оценка его эффективности.

Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы - проведение комплексного межотраслевого исследования юридических норм и институтов, определяющих правовой режим земель поселений, выявление основных направлений градорегулирования в условиях построения рыночной экономики, разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере рационального использования и охраны земель поселений.

В связи с этим определены задачи диссертационного исследования:

- применить общетеоретическую конструкцию «правовой режим» к особенностям земельных и тесно связанных с ними отношений в поселениях;

- выявить место правового режима земель поселений в системе родственных правовых категорий;

- исследовать виды и формы собственности на земли поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- выявить основные способы приобретения и прекращения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в черте поселений;

- раскрыть содержание ограничений и обременений прав на землю в черте поселений;

- сформулировать понятие и сущность управления землями поселений, системы и структуры органов исполнительной власти в этой сфере, особенности и порядок их взаимодействия;

- сформулировать понятие «охрана земель поселений», выявить ее основные направления, соотношение с родственными правовыми категориями, включая рациональное использование земель;

- выявить роль и место градостроительного планирования и его составной части - территориального зонирования в определении правового режима земель поселений;

- исследовать особенности соотношения и взаимодействия норм земельного, градостроительного, экологического, гражданского и иных отраслей права при регулировании отношений по использованию и охране земель поселений;

- обосновать научные рекомендации по совершенствованию правового механизма использования и охраны земель на территории городских и сельских поселений Российской Федерации.

Методология и методика исследования. В ходе диссертационного исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-логический, исторический, юридико-технический, а также метод сравнительного правоведения. В качестве основного частно-научного метода исследования применялся метод системного подхода к изучению правовых понятий при рассмотрении элементов правового режима земель поселений, позволяющий установить такие свойства правовых норм, которые возникают при взаимодействии отдельных элементов единого целого - системы российского права.

Положения и выводы диссертации опирались также на результаты исследований философской, экономической, архитектурной и градостроительной науки, иных отраслей научного знания. В работе широко использовались публицистические произведения, позволяющие подчеркнуть роль и значение проводимого исследования.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Разработанная в диссертации концепция современного градорегулирования позволяет выйти за привычные отраслевые рамки исследования основных институтов земельного права, раскрывает новые возможности познания таких свойств правовых норм, которые появляются только на межотраслевом уровне. Указанный подход создает условия для формулирования теоретических основ решения задач по устранению последствий несогласованности нормативных предписаний, которые проявляются, в первую очередь, на стыке земельного, градостроительного и гражданского законодательства, а также при взаимодействии данных отраслей с иными отраслями российского законодательства (административного, муниципального и т.д.). Это дает простор для необходимого законотворческого маневра при появлении задач, требующих нестандартного современного решения.

Практическая значимость диссертации заключается в разработке предложений, применимых в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в ходе решения повседневных задач в сфере использования и охраны земель поселений, а также в научной разработке отраслевых проблем установления и реализации правовых режимов. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть также использованы в учебном процессе.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основании исследования теоретических работ и действующего законодательства впервые обосновано и сформулировано комплексное научное определение правового режима земель поселений, имеющее методологическое значение для дальнейшего совершенствования научной доктрины и земельного законодательства.

2. Аргументирован вывод о том, что между правовыми режимами в черте поселений, предусмотренными актами различной юридической силы и отраслевой принадлежности, существует сложная взаимосвязь и взаимовлияние. Установление правового режима использования и охраны земель поселений осуществляется градостроительно-правовыми средствами, учитывающими особенности иных режимов использования и охраны земель поселений.

3. Доказательство того, что заложенные в нормативно-правовых актах позитивные свойства и функции правового режима земель поселений не реализуются в полном объеме в силу ряда объективных и субъективных факторов, что не позволяет решить главную задачу в сфере градорегулирования - обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений. Причинами тому являются недостатки финансирования и организационно-правовые проблемы, препятствующие принятию правил землепользования и застройки, введению градостроительных регламентов и проведению зонирования территорий городских и сельских поселений. Предлагается ряд мер на федеральном и региональном уровне, направленных на исправление сложившейся ситуации.

4. Доказательство отсутствия научной классификации правовых режимов, действующих в черте поселений. Диссертант приводит научную аргументацию вывода о том, что такие режимы подразделяются, во-первых, на негативные (зона экологического бедствия) и позитивные (ООПТ), и, во-вторых, на отраслевые - в отдельных сферах деятельности (технические регламенты) и комплексные - территориальные (градостроительные регламенты). Именно последние выступают как межотраслевые и базовые по отношению к иным правовым режимам в черте поселения.

5. Обосновывается вывод о том, что Конституция России рассматривает все федеральные законы как акты одинаковой юридической силы. Поэтому доказывается, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральных кодексов и законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед иными федеральными законами, противоречат Конституции России. Предлагается прекратить данную неконституционную практику.

6. Обосновывается необходимость более полного согласования норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства, регулирующего использование и охрану земель поселений. Конституция России 1993 г. в ст. 36 (п.3) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Приводится аргументация того, что в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством.

7. Аргументируется положение о признании гражданского законодательства предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что требует внесения изменений в ст. 71 и ст. 72 Конституции России.

8. Доказывается необходимость внесения изменений в ст. 72 Конституции России 1993 г. Перечисляя предметы исключительного ведения РФ (ст. 71) и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), она не упоминает градостроительное законодательство. Необходимо внесение изменений в ст. 72 Конституцию России, в которую необходимо добавить «градостроительное законодательство».

9. Сформулирован вывод о том, что под ограничением прав на землю в черте поселений следует понимать устанавливаемое на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав их собственников (владельцев, пользователей), в связи с необходимостью обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных, градостроительных и иных). Ограничения права собственности на землю касаются всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная), однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую очередь, правомочия владения и пользования земельным участком, а ограничения права государственной или муниципальной собственности - правомочие распоряжения земельным участком.

10. Обоснована необходимость внесения дополнений в ЗК РФ о недопустимости приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности. Произведен критический анализ господствующей научной доктрины и правоприменительной практики, допускающей такую возможность.

11. Доказывается необходимость дополнения ЗК РФ отдельной главой об управлении земельным фондом, аналогичной главам в других природоресурсовых кодексах, что позволит усилить эффективность земельного законодательства.

12. Обосновывается необходимость введения (наряду с ограничениями) механизма стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в черте городских и сельских поселений, так как предусмотренные ЗК РФ, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и иными федеральными законами налоговые и иные экономические стимулы «не вписаны» в налоговое и бюджетное законодательство и слабо применяются на практике. Более значимым является стимулирование землепользования и застройки в поселениях посредством установления четких параметров и видов использования земельных участков, упрощение процедуры получения разрешения на застройку, что увеличивает инвестиционную привлекательность земель и способствует повышению эффективности градорегулирования.

13. Доказывается необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ о зонах экологического неблагополучия посредством внесения дополнений в ст. 7 ЗК РФ, которая должна предусматривать еще одну категорию земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия». Действующее законодательство включает в отдельную категорию земель лишь особо охраняемые территории и объекты, забывая о другой разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом.

14. Аргументируется ряд мер по углублению международного сотрудничества, в том числе посредством создания механизма придания определенным территориям особого международного эколого-правового статуса.

15. Обоснована необходимость скорейшей разработки органами местного самоуправления правил застройки, содержащих градостроительные регламенты, что позволит преодолеть имеющиеся коррупционные схемы с участием отдельных должностных лиц органов местного самоуправления и упростить процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку земельных участков. Отсутствие их не позволяет в полной мере реализовать нормы Градостроительного кодекса РФ, а также создать систему гарантий прав и интересов граждан в сфере градостроительной деятельности.

Апробация результатов исследования осуществлялась в различных формах. Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации и используются при преподавании курсов земельного права и экологического права. Диссертация неоднократно обсуждалась на заседаниях кафедры гражданского права и процесса Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации, а также на заседании кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Предложения автора были учтены при разработке следующих законов Волгоградской области: «О разграничении полномочий органов государственной власти Волгоградской области в сфере регулирования земельных отношений» от 7 февраля 2003 г. № 785-ОД; «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Волгоградской области» от 18 декабря 2002 г. № 769-ОД; Градостроительном кодексе Волгоградской области от 10 июня 2002 г. № 715-ОД; «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах на территории Волгоградской области» от 28 мая 2002 г. № 710-ОД; «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД.

Апробация результатов исследования произведена в 58 научных и учебно-методических работах общим объемом более 90 п.л. Основные положения диссертации были доложены диссертантом в выступлениях на международных научно-практических конференциях: «Приоритеты России XXI века: от биосферы и техносферы к ноосфере» (Пенза, 2003 г.); «Проблемы противодействия преступности в современных условиях» (Уфа, 2003 г.); «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (Саратов, 2003 г.); «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы» (Екатеринбург, 2004 г.); «Экология: образование, наука, промышленность и здоровье» (Белгород, 2004 г.); международных научно-практических семинарах: «Права человека и правоохранительная деятельность» (Волгоград, 1995 г.); «Деятельность правоохранительных органов по реализации норм международного права и защите прав человека» (Волгоград, 1998 г.).

Всероссийских научно-практических конференциях: «Состояние и перспективы развития сельскохозяйственных и производственных кооперативов в России» (Ижевск, 2003 г.); «Проблемы формирования земельного законодательства субъекта Российской Федерации» (Саранск, 2003 г.); «Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории, становления и современности» (Энгельс, 2003 г.); межрегиональных научно-практических конференциях: «Конституция Российской Федерации и социально-правовые условия становления местного самоуправления» (Волгоград, 1997 г.); «Современные проблемы регионального правотворчества» (Краснодар, 1999 г.); «Пути развития российской юридической науки и образования в XXI веке» (Волгоград, 2001 г.) и многих других научных собраниях, состоявшихся в 1995-2004 гг.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 21 параграф, заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Понятие земель поселений и их правового режима

1.1 Понятие и виды поселений в Российской Федерации

Термин «поселение» имеет широкое толкование в литературе. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». В свою очередь, населенным пунктом является «общее название мест, где живут люди (город, деревня, поселок и т. п.)». Ожегов С.И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов. - М., 1985. - С. 334; 490. Ряд авторов предлагает понимать под поселением «место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди». Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М., 1998. - С. 94. По мнению других исследователей, населенный пункт - это «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки». Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. - М., 1999. - С. 115. Таким образом, понятия «поселение» и «населенный пункт» практически совпадают.

До недавнего времени федеральное законодательство не раскрывало понятия «поселение», а также не устанавливало (и не устанавливает) административно-территориальное устройство и порядок его изменения в субъектах РФ. Причиной последнего является отнесение законом РФ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопросов административно-территориального устройства к числу полномочий законодательного органа субъекта РФ. Поэтому, как отмечалось в юридической литературе, неопределенным, по сути, оказывается понятие «муниципальное образование» и его соотношение с понятием «административно-территориальная единица». Годовальник В.Н. Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе. - Краснодар, 2000. - С. 16. Муниципальное образование «может быть, а может и не быть административно-территориальной единицей, а одно лишь наличие административно-территориальной единицы само по себе не влечет в обязательном порядке осуществления в ее границах местного самоуправления». Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. - С. 48.

Границы, в которых осуществляется местное самоуправление, не всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, поэтому следует различать понятия «территория поселения» и «территория муниципального образования». На территории поселения может находиться одно муниципальное образование («городское поселение»), и тогда эти понятия совпадают, но могут находиться и несколько муниципальных образований («внутригородских территорий»), либо несколько поселений входить в состав одного муниципального образования («муниципального района»). Тогда эти понятия имеют неодинаковую смысловую нагрузку.

В законах ряда субъектов РФ установлено, что границы муниципальных образований могут не совпадать с границами городских и сельских поселений; согласно законам других субъектов РФ границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц совпадают. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. - М., 1999. - С. 95-96. Возможны и смешанные варианты. Так, в Краснодарском крае границы территорий 43 муниципальных образований совпали с границами административно-территориальных единиц, а территории пяти муниципальных образований включают кроме территорий городов и территории прилегающих районов. Такой дифференцированный подход и является предпочтительным, хотя в случае расположения в черте городского поселения нескольких муниципальных образований, принятые каждым из них в отдельности правила застройки «своего» микрорайона могут привести к перекосу градостроительного планирования развития всего поселения. См. также: Навасардова Э.С. Об экологической компетенции органов местного самоуправления (опыт правового регулирования в субъектах РФ Южного федерального округа) // Теория и практика законотворчества: Сборник научных статей. - Ставрополь, 2002. - С. 21. Поскольку административно-территориальное устройство отнесено к ведению субъектов РФ в регионах наблюдаются разные подходы к определению понятия «поселение». В законах одних субъектов РФ под поселением понимается «часть территории, имеющая четко определенные границы земель, население и природно-хозяйственные особенности». См., например: п.3 ст.2 Закона Республики Калмыкия от 26 февраля 1997 г. № 65 - I-З «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия» // «Известия Калмыкии». 1997. 26 марта. № 62.

В других субъектах Российской Федерации под поселением (населенным пунктом) понимается часть населенной территории административно-территориальной единицы, имеющая сосредоточенную застройку и служащая постоянным (в том числе сезонным) местом проживания городских и сельских жителей. См., например: Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» (с изм. от 11 мая 1999 г.) // Волгоградская правда. 1997. 1 ноября; 1999. 1 июня. В третьей группе субъектов Российской Федерации под поселением понимается просто «населенная территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной черты». См., например: Закон Астраханской области от 18 сентября 1996 г. № 18 «Об административно - территориальном устройстве Астраханской области» (в ред. Закона от 03.04.2000 № 14/2000-ОЗ) // «Астраханские известия». 1996. № 43; 2000. 21 апреля (спецвыпуск).

Таким образом, большинство законов субъектов Российской Федерации при определении поселений обращает внимание на два основных признака поселений: территория и население. Ранее в числе таких признаков дополнительно обращалось внимание на специализацию деятельности большинства населения.

Отсутствует и единая классификация поселений на виды. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Названное конституционное положение конкретизировано ст. 2 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., подразделяющей муниципальные образования на городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородскую территорию города федерального значения.

Более подробная классификация поселений содержится в ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, который все поселения Российской Федерации подразделяет на два основных вида: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Такое разнообразие наименований сельских поселений вызвано различными историко - культурными и этнографическими особенностями развития соответствующих регионов.

Необходимо отметить, что единый подход к классификации поселений на виды отсутствует. Однако, на наш взгляд, городские и сельские поселения можно классифицировать по следующим основаниям.

Во-первых, по критерию количества населения. Согласно п.3 статьи 5 Градостроительного кодекса РФ, городские и сельские поселения подразделяются на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек); крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 млн. человек) и т.д. по нисходящей вплоть до малых сельских поселений (численность населения менее 200 человек).

Особое место в данной типологии занимают поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях (п.4 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ).

Численность населения и, следовательно, тип поселения имеет правовое значение при разработке градостроительной документации, а также учитывается при создании систем инженерной инфраструктуры и благоустройства (ст. 14 Градостроительного кодекса РФ). В свою очередь наличие объектов инженерной инфраструктуры имеет важное значение для лица, которому предстоит осваивать предоставленный ему земельный участок. Значение данной нормы Градостроительного кодекса РФ хорошо видно в Решении Верховного Суда РФ от 22 января 2003 г. № ГКПИ 2002-1472 // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.

Классификацию поселений по количеству населения проводит и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г., устанавливая разную выкупную цену земли в поселениях с различной численностью населения (ст. 2).

Во-вторых, в зависимости от значения поселения в системе управления законодатель различает города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), регионального (республиканского, краевого, областного и т.д.) значения, города районного значения, поселки городского типа, сельские поселения. Например, утверждение и изменение черты городских и сельских поселений осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, кроме черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которая утверждается федеральным законом (ст. 84 ЗК РФ от 25 октября 2001 г.).

В-третьих, поселения могут быть классифицированы в зависимости от наличия внутренней структуры поселения. Например, город Волгоград состоит из 8 районов; города областного значения Михайловка, Урюпинск, Фролово не содержат районного деления.

В-четвертых, в зависимости от наличия на территории соответствующего поселения специфических экологических факторов. Так, существует ряд особенностей правового статуса поселений, расположенных в границах эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод (Пятигорск, Кисловодск), в пределах федерального курортного региона Анапа, поселений, расположенных на территории заповедников и национальных парков. Существуют специфические особенности правового статуса городских и сельских поселений, расположенных в зоне чрезвычайной экологической ситуации (зоне экологического бедствия), в зоне защитных мероприятий вокруг объекта по хранению химического оружия и т.д.

В-пятых, в зависимости от наличия основной научно-производственной специализации поселения можно выделить «наукограды», городские и сельские поселения, расположенные в границах территории закрытых административно - территориальных образований (например, город Заозерск Мурманской области, поселок Локомотивный Челябинской области) и т.д. Наукограды и ЗАТО являются городскими округами - новой разновидностью муниципальных образований, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 80-81).

В-шестых, поселения можно классифицировать в зависимости от количества муниципальных образований на территории поселения. В одних случаях границы поселения и границы муниципального образования совпадают (например, в городе Астрахань); в других случаях на территории одного поселения находятся несколько внутригородских территорий города федерального значения как самостоятельных муниципальных образований (Москва, Санкт-Петербург); в третьем случае поселение является частью муниципального образования (например, сельские поселения, образующие муниципальный район). При этом первая из описанных ситуаций, вполне логичная и обоснованная в свете земельного и градостроительного законодательства, не является таковой по закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Указанный закон понимает под городским поселением город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Данное определение отчасти является следствием давно разрабатываемой в науке конструкции города-мегаполиса, под которым надо понимать «крупный город с численностью не менее 1 млн. жителей, с разветвленной двух-, трехзвенной государственно-муниципальной структурой власти». Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. - С. 19. Данная конструкция на законодательном уровне уже воспринята в ряде субъектов РФ. Так, согласно ст. 4 Градостроительного кодекса Волгоградской области, «агломерация - группа близко расположенных друг от друга и функционально взаимосвязанных городских и сельских поселений, различных по величине и хозяйственному профилю, интегрированных в градостроительную систему пространственными и социально-экономическими связями».

Необходимость дальнейшей разработки данной конструкции обусловлена тем, что городские агломерации позволяют более рационально использовать имеющиеся у них земли для более современной формы расселения, позволяют решать проблему комплексной планировки городов-центров и их пригородных зон, поднимают на качественно новую ступень архитектурно-планировочную организацию производственно-территориальных комплексов, труда, быта и отдыха проживающего в них населения. Правовой режим земель в СССР. - М., 1984. - С. 127-128; Фомин И.А. Город в системе населенных мест. - Киев, 1986. - С. 9. Следовательно, научная разработка данной категории необходима для совершенствования в будущем градостроительного планирования территорий. Однако в свете действующего федерального градостроительного и земельного законодательства включение в состав поселения прилегающих территорий порождает ряд коллизий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и ряд федеральных законов подразделяют все поселения России на городские и сельские. Однако существует и иной подход к классификации поселений, осуществленный в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (далее ОКАТО), введенном в действие с 1 января 1997 г. ОКАТО разграничивает поселения по трем уровням, выделяя города федерального значения, города областного (краевого, республиканского) подчинения, поселки городского типа, сельские населенные пункты. В качестве поселков городского типа в нем выделяются рабочие, курортные и дачные поселки. ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие. Представляется, что ОКАТО выполняет преимущественно статистическую функцию, так как он предназначен для фиксации объективно существующего административно-территориального деления, а также наименования и статуса поселений и административно-территориальных единиц, установленных ранее на основе иных правовых актов, преимущественно советского периода.

Этот подход к классификации поселений на виды до недавнего времени был в полном объеме воспринят современным земельным и налоговым законодательством. Так, в статьях 70 и 71 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. населенные пункты подразделялись на города, рабочие, курортные, дачные поселки и сельские населенные пункты. Основанием деления поселков на рабочие, курортные и дачные являлся, как отмечалось в научных работах, «характер трудовой деятельности населения и количество жителей». Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов / Отв. ред. Н.И. Краснов. - М., 1980. - С. 5.

Согласно ст.6 Закона РФ «О плате за землю» от 11 октября 1991 г., земельный налог за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйственного назначения административного района. Налог за земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков взимается со всех предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности, владении или пользовании земельные участки по ставкам, устанавливаемым для городских земель (ст. 7).

Таким образом, налоговое законодательство разграничивает, с точки зрения налогообложения, земли городов и поселков с одной стороны, и земли сельских поселений, с другой. В то же время ставка налога не зависит от нахождения участка в составе рабочего, курортного или дачного поселка. Коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога зависят, во-первых, от статуса города и его развития (Таблица № 3 (Приложение № 2) к Закону «О плате за землю» от 11 октября 1991 г.). Так, в одну группу выделяются столицы республик в составе РСФСР, краевые и областные центры, города с развитым социально-культурным потенциалом. Во-вторых, на ставку земельного налога влияет численность населения городов (начиная со 100 тысяч и заканчивая численностью свыше 3 млн. человек), в связи с чем устанавливаются соответствующие повышающие коэффициенты к ставкам земельного налога.

Трудно согласиться с Б.В. Ерофеевым, по мнению которого «от вида поселения зависит правовой режим его земель, а также многое другое (условия и порядок налогового обложения и пенсионного обеспечения граждан, подсудность дел, организация медицинского и культурно-бытового обслуживания и т.д.)». Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. академика Г.В. Чубукова. - М., 1998. - С. 401. Действительно, ставки земельного налога различаются за земли городов и сельских поселений, однако трудно представить взаимосвязь между подсудностью или пенсионным обеспечением населения и статусом поселения (город, рабочий или курортный поселок, село и т.д.).

Таким образом, налоговое законодательство выделяет три самостоятельных вида поселений: города, поселки, сельские населенные пункты, однако не выделяет особенностей правового статуса отдельных видов поселков: рабочих, курортных и дачных. В то же время ст. 83-86 ЗК РФ, ст. 215 ГК РФ, ст. 39 ВК РФ и большинство иных федеральных законов не выделяют в составе населенных пунктов рабочие, дачные и курортные поселки.

Такое решение, на наш взгляд, является наиболее правильным. Однако неопределенность в вопросе классификации поселений, отмеченная в федеральных законах, проявилась и в законах субъектов РФ. В большинстве из них различают города (c разграничением на города областного (краевого, республиканского) и районного значения либо без такового); рабочие поселки (поселки городского типа), дачные и курортные поселки; сельские поселения (село, деревня, станица, хутор, сельский поселок и т.д.). См., например: ст. 2 Закона Саратовской области от 3 апреля 2000 г. № 21-ЗСО «Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» // «Саратовские вести» по понедельникам. 2000. 10 апреля. № 12.

В отдельных регионах перечень уже, например, в Архангельской области выделяются города областного и районного значения, рабочие поселки, сельские населенные пункты. Дачные и курортные поселки не упоминаются, что вызвано, вероятно, географическими и климатическими причинами. См. ст. 8 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № 31-21-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области» (в ред. областного закона от 26.05.1999 № 128-22-ОЗ) // «Волна». 1996. № 12; 1999. 22 июня. № 23.

...