Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Субъективное право частной собственности на землю - это установленная объективным правом возможность субъектов земельных отношений свободно владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также находящиеся на нем лес и растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Данная формулировка представляется весьма неудачной применительно к землям поселений по следующим причинам.

В части права собственности на лес, Лесной кодекс РФ предусматривает именно иное правовое регулирование. Согласно ст. 20 ЛК РФ, древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему на праве собственности. Относительно понятия лес ст. 7 ЛК РФ устанавливает, что все леса, кроме лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Согласно ст. 19 ЛК РФ, лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Городские леса также не могут быть в частной собственности.

Согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ, собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными законами. Эта конструкция корреспондирует учению римских юристов, по которому право собственности на землю простирается вглубь под поверхностью и вверх над нею до бесконечности. Однако, как отмечал еще И.А. Покровский, «логическим последствием этого воззрения было бы то, что собственник земельного участка может воспрепятствовать проведению тоннеля, проложению газо- или водопроводных труб и других подобных сооружений под его участком на какой угодно глубине, проведению телеграфных или телефонных проволок на какой угодно высоте. Но такое положение, очевидно, несовместимо с самыми разнообразными интересами современного благоустройства…». Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М., 2001. - С. 203. Именно по этой причине ст. 19 закона РФ «О недрах» устанавливает, что собственники земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, что особо актуально для сельских поселений. Таким образом, приведенный закон устанавливает пределы реализации собственником своих правомочий.

Право частной собственности на земельные участки в границах городских и сельских поселений может приобретаться в силу разных гражданско-правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется необходимым различение терминов «приобретение» и «возникновение» права собственности на землю. Когда мы говорим о возникновении права собственности, речь идет о появлении права собственности у государства. Например, в ст. 17 ЗК РФ указано, что в федеральной собственности находятся участки, право собственности на которые возникло у Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю.

Приобретение земельного участка означает появление права собственности у государства или иных субъектов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 8 ГК РФ). На возможность приобретения Российской Федерацией земельных участков по гражданско-правовым основаниям указывает ст. 17 ЗК РФ. Аналогичный термин используется и в других статьях ЗК РФ, например, когда речь идет о праве граждан - владельцев и пользователей земельных участков приобрести их в частную собственность.

Классификация оснований приобретения земельных участков в частную собственность уже неоднократно производилась в научной литературе. Как отмечалось, наиболее распространенными являются, во-первых, договора и иные сделки, Подробнее об этом см.: Александров А.Д. Новый Земельный кодекс Российской Федерации об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. - 2002. № 1. - С. 61-64; Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. - 2003. № 1. - С. 55-59; Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. - 1998. № 2. - С. 50-58; Галиновская Е.А. Некоторые правовые вопросы аренды земельного участка // Законодательство и экономика. - 1998. № 4. - С. 18-28; Дьяков А.Л. Правовое регулирование купли-продажи и аренды земельных участков в новом земельном законодательстве Российской Федерации // Современное право. - 2003. № 3. - С. 15-18; Ельцова И.Ю. Один из аспектов заключения договора аренды земельного участка // Юридический мир. - 2003. № 9. - С. 48-49; Ерш А.В. Права арендатора на земельный участок при аренде зданий и иных сооружений // Юрист. - 2002. № 7. - С. 21-24; Ефимова Е.И. Передача в залог прав субаренды на земельный участок // Экологическое право. - 2002. № 3. - С. 50-51; Можаровский В. Оборот земельных участков в свете нового земельного законодательства // Хозяйство и право. - 2002. № 11. - С. 42-48; Оглоблина О.М. Сделки с землей в Российской Федерации. Учебно-практическое пособие. - М.: 1999; Попов М. О купле-продаже земельных участков // Хозяйство и право. - 1997. № 12. - С. 32-39; Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. - 2003. № 8. - С. 27-34; Устюкова В. Договоры купли-продажи земельных участков // Российская юстиция. - 1996. № 3. - С. 34-35 и т.д. а, во-вторых, акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Последняя группа оснований иногда называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на землю, поскольку при данном способе приобретения права частной собственности на землю одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю. О необходимости разграничения понятий «предоставление земельных участков» и «переоформление прав на земельные участки» см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г. № 16-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. № 52 (часть 2). Ст. 5014. Таким компетентным органом может быть орган местного самоуправления в случае предоставления муниципальных земель, орган государственной власти субъекта РФ (если участок в собственности субъекта РФ) или орган государственной власти РФ (если участок в федеральной собственности).

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в следующем. При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земельного участка осуществляется по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица - на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) - обязательно и за плату.

Для осуществления обеих процедур необходимо наличие следующих юридических фактов. Во-первых, необходима подача заявления заинтересованным лицом и принятие решения (постановления) компетентного органа о передаче земельного участка в собственность; во-вторых, должен быть осуществлен отвод земель на местности и, в третьих, право собственности должно быть зарегистрировано органами юстиции.

Существует две основных разновидности административно-правового порядка приобретения права частной собственности на землю в городских и сельских поселениях: переоформление права пользования (владения) участком, в том числе приватизация земельного участка под приватизированным объектом недвижимости (например, предприятием); предоставление впервые земельного участка гражданам и юридическим лицам. Рассмотрим данные основания.

Приобретение (переоформление) права собственности на земельный участок, ранее предоставленный гражданам на праве пользования или пожизненного наследуемого владения. Данное основание приобретения права собственности на землю берет свое начало в 90-е годы XX века с самого начала земельной реформы. При этом в условиях пробельности и противоречивости федерального нормотворчества, огромную роль в увеличении количества граждан - субъектов права собственности на землю в городских и сельских поселениях внесли субъекты РФ, многими из которых проводилось разграничение особенностей предоставления участков впервые и переоформления прав на землю за плату или бесплатно в черте городских или сельских поселений.

В настоящий момент согласно ст. 20-21 ЗК РФ, граждане, которым земельные участки принадлежат на праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного бессрочного пользования, вправе однократно бесплатно приобрести в собственность такой участок. При этом взимание дополнительных сумм, помимо сборов, предусмотренных федеральными законами, запрещено (например, Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», предусмотрено взимание платежей за регистрацию права собственности). Таким образом, если у гражданина оказалось три участка на праве пользования или владения (на одном расположен жилой дом, другой используется для огородничества, третий для ведения дачного хозяйства), то выкупить в собственность бесплатно он может только один из трех.

На практике часто для описания этой процедуры используется термин «приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Однако, как отмечалось некоторыми авторами, в соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией является такая передача имущества, которая производится по законам о приватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о «приватизации» юридически неточно. Приводится и аналогичный пример периода начала аграрной реформы, когда производилась фактически приватизация земель колхозов и совхозов, однако законы того времени о приватизации на этот процесс не распространялись, в связи с чем, он регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных предприятий. Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С.32.

Между тем, на наш взгляд, действующее законодательство рассматривало (и рассматривает) приватизацию в двух аспектах: во-первых, как действительно приватизацию государственного и муниципального имущества (например, предприятий) в соответствии с Федеральным законом о приватизации, и, во-вторых, как приватизацию земельных участков и жилых помещений гражданами в соответствии с иными федеральными законами и подзаконными актами. См., например, ст. 11 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в ред. от 26 ноября 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959; СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4738.

Статья 33 ЗК РФ определяет предельные размеры земельных участков при предоставлении земельных участков. Следовательно, при перерегистрации земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. На это обстоятельство указывал и Конституционный Суд РФ в своем Постановление от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. № 52 (часть 2). Ст. 5014. В этой связи представляются обоснованными предложения о необходимости дополнить п.3 ст. 21 ЗК РФ о бесплатном однократном приобретении в собственность земельного участка словами «независимо от размера земельного участка». Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб. - практ. пособие. - М., 2004. - С. 118.

Согласно п. 3 ст. 28 ЗК РФ, для переоформления земельного участка в собственность граждане должны подать заявление в соответствующий орган местного самоуправления по месту нахождения участка. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления. Однако кадастровый учет всех земельных участков еще далек от завершения. Соответственно, нельзя предоставить в собственность гражданину участок без четких границ, привязанных к местности. Поэтому при отсутствии чертежа границ участка соответствующий территориальный орган федерального агентства кадастра объектов недвижимости в месячный срок после подачи заявления гражданина по поручению органа местного самоуправления производит установление и оформление границ земельного участка.

После предоставления проекта границ земельного участка, копии решения о выделении участка в пользование, оригинала и копии поэтажного плана строения, иных необходимых документов, орган местного самоуправления в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка гражданам и направляет им копию решения с приложением проекта его границ. Право частной собственности на землю, возникшее на основе решения органа местного самоуправления, подлежит государственной регистрации.

Следует иметь в виду, что ЗК РФ содержит лишь общие положения о возможности и порядке приватизации земельных участков гражданами, которые могут конкретизироваться в других нормативных правовых актах применительно к конкретным видам землепользования в городских и сельских поселениях. Например, особенности процедуры приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков указаны в ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (с изм. и доп. от 22 ноября 2000 г., 21 марта 2002 г., 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2003. № 50. Ст. 4855.

Свою специфику в рамках данной процедуры имеет приватизация земельных участков под предприятиями и иными подобными объектами гражданами-предпринимателями и юридическими лицами. Данная процедура и ранее предусматривалась земельными нормативно-правовыми актами. В их числе следует выделить Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», Указ Президента РФ от 14 июня 1992 года “Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности”, раздел 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утвержденных указом Президента РФ от 22 июля 1994 г., Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. “О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами” и ряд иных.

Указом Президента РФ от 21 мая 1999 г. “Об особенностях применения Основных Положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.” было предусмотрено, что названные Основные положения применяются при проведении приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных участков, в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, установленной Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, не определены другие порядок и условия приватизации таких объектов. Указанное правило было использовано органами местного самоуправления при установлении особенностей приватизации муниципального имущества.

Практическое действие данных Указов получило надлежащую оценку в юридической литературе. См., например: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. - Саратов, 2003. - С. 160-169. Не ставя целью дублировать уже написанное, хотелось бы привести только несколько примеров практического применения данной разновидности процедуры приватизации земельных участков в городах. Так, в Санкт-Петербурге продажа земельных участков под приватизированными предприятиями была начата только в 1995 г. в связи с отсутствием механизма осуществления выкупа земельных участков. В связи с этим 18 декабря 1995 г. председатель комитета по управлению имуществом издал распоряжение «Об утверждении порядка взаимодействия органов городской администрации при продаже земельных участков в Санкт-Петербурге». В результате число проданных земельных участков резко возросло со 167 за 9 месяцев 1995 г. до 583 за 9 месяцев 1996 г. По состоянию на 1 января 1997 г. в Санкт-Петербурге было заключено более тысячи договоров купли-продажи земельных участков и их долей, по которым сумма выкупа составила (в ценах того времени) 7 000 057,9 млн. руб.

Однако порядок продажи земли под приватизированными предприятиями был определен с нарушениями действующего законодательства, в первую очередь в части истребования не предусмотренных законом документов при государственной регистрации, отказе в ее проведении и в нарушении сроков принятия заявок на выкуп земельных участков. Например, из 533 заявок в срок до 1 месяца рассмотрено только 72 (13%), а 122 (22,05%) вообще не были рассмотрены. Это распоряжение было опротестовано прокуратурой города.

Не редки были и случаи нарушения законодательства о приватизации в части приватизации объектов исторического и культурного наследия федерального значения. Так, в Санкт-Петербурге АООТ «ЛенжилНИИпроект» выкупил нежилое здание по набережной Красного Флота, 8/7 лит. «А» площадью 3058,2 кв. м., относящееся к объектам исторического и культурного наследия федерального значения. Впоследствии это здание было перепродано ТОО «Московский индустриальный банк», а затем ему был продан и земельный участок под зданием. Соколова И. Приватизация земельных участков в городах // Законность. - 1997. № 12. - С.7-8.

Противоречивость и пробельность указов Президента, массовые нарушения законодательства в ходе приватизации земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости в городских поселениях, а также предложенная вышеназванными указами Президента РФ схема выкупа земельного участка, по которой выкупная цена земли равнялась двухсоткратной ставке земельного налога плюс коэффициент, который устанавливали органы местного самоуправления, привели к малой эффективности работы данной процедуры в городских поселениях большинства субъектов РФ. Например, на май 1997 г. только 15 предприятий Волгоградской области стали собственниками земли (первым из них было АООТ «Николаевский маслодельный комбинат»). Потапова Н.Н. Проблемы установления и реализации прав собственности на землю. // Управление земельными ресурсами и регулирование земельных отношений в Волгоградской области: Материалы научно-практической конференции. - Волгоград, 1997. - С. 23.

Поэтому одной из задач, возлагаемой на новый Земельный кодекс РФ, была демократизация процедуры приватизации земельных участков под приватизированными объектами недвижимости в городских и сельских поселениях. Однако данная задача полностью не была выполнена.

Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ установил размер выкупной цены в зависимости от численности поселения и сроки окончания процедур приватизации (заключение договора аренды или выкупа участка) до 1 января 2004 г. В дальнейшем данный срок был продлен до 1 января 2006 г., поскольку всего лишь около 5 тысяч предприятий (из 22 тысяч предприятий, которые были приватизированы из федеральной собственности) сочли условия выкупа нормальными и сделали это. Остальные заявили, что цена слишком высока. Арсюхин Е. На чьей земле Кремль // Российская газета. - 2004. - 21 февр.

Размер выкупной цены определяется субъектом РФ в пределах минимальной и максимальной предусмотренной ставки, которые дифференцируются в зависимости от численности поселения (п.п. 2-3 ст. 2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). При количестве населения в поселении свыше 3 миллионов человек размер выкупной цены применяется в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).

До установления субъектом РФ цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.

Согласно п.3 ст. 2 данного закона, при продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Поправочные коэффициенты, учитывающие основной вид использования, утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3. Однако, как отмечалось в научной литературе, отсутствие в настоящее время надлежащим образом утвержденных Правительством РФ коэффициентов не может служить препятствием в заключении договора купли-продажи земельного участка в порядке ст. 36 ЗК РФ по ряду оснований. В частности, запрет на приватизацию может рассматриваться как ограничение прав граждан и юридических лиц, которое может быть установлено только на основании Федерального закона. Однако федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ» таких ограничений, связанных с наличием подзаконного акта, не устанавливает. Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С.99-101.

Между тем, в городе федерального значения Москва земельные участки под приватизированными объектами недвижимости в нарушение ЗК РФ не продавались и не продаются. Земельные участки, ранее принадлежавшие гражданам на праве пользования или владения, переоформляются в собственность в Москве с не меньшими проблемами, несмотря даже на решение Конституционного Суда РФ. См. подробнее об этом: Арсюхин Е. Москва отдала Близинской ее землю // Российская газета. - 2003. - 13 нояб. Свою позицию по данному вопросу Правительство Москвы изложило в запросе в Конституционный Суд РФ по поводу конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Заявитель утверждал, что установлением необоснованно заниженных цен продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов РФ и муниципальных образований свободно распоряжаться землей, собственниками которой они являются; ограничена их свобода экономической деятельности; нарушен конституционный принцип признания и защиты равным образом всех форм собственности; не учитываются особенности земли как объекта окружающей среды, являющегося невосполнимым природным ресурсом; нарушаются законные интересы народов, проживающих на соответствующих территориях. Тем самым, по мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат статьям 8 (части 1 и 2), 9 (часть 1), 36 (часть 2), 72 (пункт «в» части 1) Конституции РФ.

По данному запросу Конституционный Суд РФ, в частности, установил, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам ведения, определять условия и порядок пользования землей, конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере. При этом наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным.

Закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод, в частности, закрепленных в статьях 8, 34, 35 и 36 Конституции РФ свободы экономической деятельности, права собственности (в том числе на земельные участки) и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.

Вместе с тем не исключается право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого права возможно по окончании регулируемого Федеральным законом от 17 июля 2001 года «О разграничении государственной собственности на землю» процесса разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, который до настоящего времени не завершен.

В связи с этим, Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы как не отвечающего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». См. подробнее: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. № 403-О по запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 1.

Не менее важной самостоятельной разновидностью процедуры приобретения права частной собственности на землю в городских и сельских поселениях является предоставление земельного участка впервые гражданам и юридическим лицам для строительства либо для целей, не связанных со строительством за плату или бесплатно. В соответствии со ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельных участков из числа государственных или муниципальных земель для строительства осуществляется либо без предварительного согласования мест размещения объектов, либо с предварительным согласованием. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в постоянное (бессрочное) пользование.

При предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места его размещения, ЗК РФ предусматривает ряд гарантий соблюдения баланса частных и публичных интересов, которые может нарушить строительство объекта на данном участке, в том числе: информирование населения, а также конкретных заинтересованных лиц (например, собственников соседних участков, чьи интересы могут быть затронуты) о возможном или предстоящем предоставлении участка под строительство; проведение согласований на предмет пригодности участка под строительство с должностными лицами специально уполномоченных органов; установление в необходимых случаях санитарно-защитной зоны; соблюдение строительных, санитарных, архитектурных, природоохранных, противопожарных и иных нормативов и правил и т.д.

Данная процедура применяется при инвестировании строительства промышленных объектов на территории городских поселений, если размещение объектов не полностью соответствует градостроительной документации и правилам землепользования и застройки, в связи с чем требуется дополнительный анализ экологических, архитектурных, санитарных и иных аспектов. Гольцблат А.А. Сделки с землей: купля-продажа, аренда, приватизация, ипотека. - М., 2004. - С. 11.

Предоставление участка в собственность под застройку без предварительного согласования мест размещения объекта осуществляется исключительно на торгах (аукционах, конкурсах), порядок проведения которых определяется Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков», а начальная цена предмета торгов - на основе отчета независимого оценщика.

Предварительное согласование места расположения объекта в данном случае не проводится, во-первых, по причине предварительного всестороннего изучения органами государственной власти или местного самоуправления возможности использования этого участка под застройку и подготовки всех необходимых документов (п. 4-5 ст. 30 ЗК РФ). Во-вторых, в городских и сельских поселениях, где и осуществляется застройка, перечень вариантов возможного использования земельного участка определяется градостроительными регламентами, являющимися составной частью правил землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. Конструкция проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка до принятия нового ЗК РФ была достаточно полно нормативно урегулирована в земельном законодательстве города Москвы и имела как своих сторонников, См., например: Солдатенков В.В. Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. - 23 с. так и противников. Например, Н.И. Краснов отмечал, что возможность продажи права аренды земли - определенное юридическое ухищрение, маскирующее продажу земли. Кроме того, продажа права (контракта) безотносительно к объекту права - это чисто биржевая, спекулятивная сделка, никакого отношения не имеющая к эффективности использования земли. Серия таких перепродаж (с уведомлением арендодателя) может привести к тому, что обязанность арендодателя использовать землю повиснет в воздухе. Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право современной России // Государство и право. - 1993. № 12. - С.10.

Распространение указанной практики одного субъекта РФ на общий порядок проведения торгов в ЗК РФ привело к продолжению данной дискуссии. Как писал Е.А. Суханов, «в п.2 ст. 38 появляется «продавец права на заключение договора аренды земельного участка» (в лице органа публичной власти), а предметом публичных торгов объявлено «право на заключение договора аренды земельного участка», тогда как в силу п.1 ст. 447 ГК речь идет о лице, выигравшем торги, с которым заключается договор аренды. Иначе говоря, предметом торгов является не «право на заключение договора», а определение субъекта будущего договора. О «приобретении (покупке!?) права аренды» говорится и в абз. 2 п.1 ст. 36 ЗК. Конечно, на публичных торгах теперь можно продавать не только вещь, но и имущественное право (п.3 ст. 447, ср. п.4 ст. 454 ГК), но речь при этом, разумеется, идет о реально существующем и имеющем конкретную стоимость праве требования или пользования, а не о будущем праве, которое только может появиться в результате заключения (и надлежащего исполнения!) будущего договора». Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право. - 2003. № 1. - С. 52.

Процедура предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, в отличие от указанной выше, распространяется только на граждан. Однако в научной литературе данная норма уже вызвала критические отзывы, поскольку у юридических лиц также могут быть цели, не связанные со строительством, а, кроме того, ЗК РФ устанавливает в ст.40-41 единые права и обязанности по использованию земельных участков для граждан и юридических лиц. Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С. 117-118. Как уже отмечалось выше, рассматриваемая процедура предоставления земельных участков впервые из государственной или муниципальной собственности может осуществляться в отношении граждан и юридических лиц бесплатно либо за плату. Федеральное законодательство предусматривает всего две группы оснований первичного бесплатного предоставления земель поселений гражданам в частную собственность: предоставление земельных участков гражданам, для которых предусмотрены особые льготы (для Героев Советского Союза, Героев России и полных кавалеров ордена Славы и иных категорий граждан) и предоставление гражданам земельного участка бесплатно в собственность для ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества.

Последний вывод следует из ст. 14 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», согласно которой, первоначально при создании дачного, садоводческого или огороднического некоммерческого объединения граждан участки предоставляются ему в срочное пользование, а затем предоставляются гражданам в собственность (или на ином вещном праве) за плату или бесплатно. Размер платы (или вообще ее отсутствие) определяет субъект РФ, однако она не должна превышать нормативной цены земли. См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Право собственности на землю в Российской Федерации: Лекция. - Волгоград, ВФ МУПК, 2002. - 30 с.

Подобные отсылки к региональному нормотворчеству субъектами РФ были использованы значительно шире, чем это предполагалось на федеральном уровне. Как правило, возможность первичного бесплатного предоставления земельного участка региональным законодателем связывалась с наличием следующих обстоятельств: нахождением участка в черте сельских поселений; наличием льгот, установленных федеральными законами или законами соответствующего субъекта РФ; соответствие претендента на бесплатное получение земельного участка дополнительным требованиям, предусмотренным законодательством субъекта РФ.

ЗК РФ отчасти прекратил данную практику, заложив начала единообразия приобретения права собственности гражданами на земельные участки в черте поселений, хотя и сохранил право субъектов РФ устанавливать возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц бесплатно (п.2 ст. 28). Однако в полном объеме данная норма сможет работать только по окончании процедуры разграничения государственных и муниципальных земель.

Не смотря на ряд более или менее удачных новелл, ЗК РФ и иные федеральные нормативно-правовые акты оставили без разрешения ряд дискуссионных вопросов земельной реформы в России конца XX - начала XXI века. Одной из таких насущных проблем является возможность приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности.

Под приобретательной давностью понимается возможность гражданина или юридического лица, не являющегося собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющего как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, либо движимым имуществом в течение 5 лет, претендовать на приобретение права собственности на это имущество.

В научной литературе, посвященной данной проблеме, высказаны принципиально разные мнения. Так, Н.А. Сыродоев не исключает возможность перехода прав на земельные участки в силу приобретательной давности. Проблемы экологического, земельного права и законодательства (обзор выступлений участников научно-практической конференции) // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. - 2000. № 2. - С. 107. Допускает такую возможность и В.П. Драчук, отмечая, что «приобретательная давность является преимуществом садоводов и других владельцев земли перед иными собственниками в том смысле, что они длительное время, годами пользовались данным земельным участком без оформления прав на него». Драчук В.П. Юридический справочник землевладельца. - М., 2000. - С. 29. Не менее категоричен и В. Казанцев, отмечающий, что «институт приобретательной давности может распространяться и на земельные участки. По крайней мере, закон не делает для них никакой специальной оговорки». Казанцев В. Виды прав граждан на землю по российскому законодательству // Хозяйство и право. - 1997. № 7. - С. 12-17.

По мнению А.К. Голиченкова и О.М. Козырь, приобретательная давность «не может служить основанием возникновения прав на земельный участок, т.е. гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником земельного участка, хотя и владеющее им как своим собственным недвижимым имуществом добросовестно, открыто и непрерывно, не приобретают права собственности на этот земельный участок, не зависимо от сроков владения». Голиченков А.К., Козырь О. М. Концепция федерального закона о земле // Государство и право. - 1994. № 7. - С. 67; См. также: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. - С. 254.

Неоднозначную позицию в данном вопросе занимал в течении ряда лет и законодатель субъекта РФ. Дискусионность и практическая значимость данного вопроса обусловливает необходимость более глубокого теоретического исследования данной проблемы, учитывая, что стоимость земли и возникновение подобного рода споров наиболее часто встречается именно в городских поселениях, а не в сельской местности.

Категория «добросовестность» неоднократно упоминается как в Гражданском кодексе РФ (ст. 6,10, 220, 234 и т.д.), так и в иных федеральных законах. При этом в отдельных случаях законодатель показывает содержание этой категории через ее противоположность - недобросовестность. Как отмечал Е. Богданов, анализ гражданского законодательства показывает, что под добросовестностью участников гражданских правоотношений «следует понимать субъективную сторону их поведения, т.е. когда они не знали и не могли знать о правах третьих лиц на соответствующее имущество или об иной своей неуправомоченности». Напротив, недобросовестными могут быть признаны «лишь граждане и организации, которые, совершая противоправное действие или бездействие, знали или должны были знать о характере этих действий и их последствиях». Богданов Е. Категория «добросовестности» в гражданском праве // Российская юстиция. - 1999. № 9. - С. 12;См. также: Краснова С.А. Определение понятия «добросовестность» в российском гражданском праве // Журнал российского права. - 2003. № 3. - С. 67.

Сходную позицию занимает и К.И. Скловский. Он полагает, что «наиболее строгое понимание добросовестности сводится к требованию непременного наличия у владельца основательной уверенности, что вещь принадлежит ему на праве собственности. Существует и более умеренное толкование добросовестности как убеждение приобретателя, что вещь получена им «без неправды», пусть и не в собственность, но таким образом, что позволяет осуществлять владение «как своим собственным». Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. - М., 2000. - С. 261.

Таким образом, представляется, что под «добросовестностью» как условием приобретения права собственности на землю в силу приобретательной давности следует понимать отсутствие сведений владельца о принадлежности имущества другому лицу. Более обстоятельный анализ категории добросовестности в гражданском праве см.: Вороной В. Добросовестность как гражданско-правовая категория // Законодательство. - 2002. № 6. - С. 10-21. Другими словами, «добросовестность» проявляется в том, что давностный приобретатель в момент начала владения не только не знал, но и не мог знать о незаконности своего владения. В то же время, нельзя требовать от владельца постоянной настороженности и подозрительности, сомнений в правомерности своего владения. Владелец считается добросовестным, пока заинтересованным лицом (собственником) не будет доказано иное. При этом в роли собственника, на наш взгляд, выступает государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов, а само опровержение презумпции добросовестности осуществляется в судебном порядке. В развитие данной позиции в научной литературе было даже высказано предложение о необходимости введения двух разновидностей сроков приобретательной давности: для добросовестных и недобросовестных приобретателей. Замошкина Е. Добросовестность владения - одно из условий применения приобретательной давности // Российская юстиция. - 2003. № 2. - С. 62.

Однако признак добросовестности, равно как и признак владения участком «как своим» не должен быть распространяем на земельные участки как минимум по четырем причинам. Во-первых, как советское, так и российское земельное законодательство отрицает существование бесхозяйных земельных участков. В дореформенный период провозглашалось право исключительной государственной собственности на землю; в п. 2 ст. 214 ГК РФ сформулирована аналогичная норма: «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». При этом до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Во-вторых, как по советскому, так и по российскому законодательству предусматривается административная (а по старому УК РСФСР предусматривалась даже уголовная) ответственность за самовольный захват земельного участка, т.е. за использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды.

Следовательно, лицо не может владеть земельным участком добросовестно, поскольку завладело им в результате правонарушения. Более того, следует согласиться с Г.А. Волковым, отмечающим, что даже «истечение срока давности привлечения к уголовной ответственности или срока наложения административного взыскания не превращает владельца в добросовестного, поскольку самовольное занятие земельного участка происходит умышленно». Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2000. № 1. - С. 21.

Добавим к этому, что в данной ситуации всегда существует потенциальный или реальный собственник (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование), внесенный (или подлежащий внесению после окончания процедуры разграничения прав на землю) в документы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.

В-третьих, в дореформенный период предусматривалось два вида прав граждан и юридических лиц на земельные участки - постоянное и временное пользование. Право собственности на землю граждан и юридических лиц впервые было предусмотрено только в конце 1990 г. См.: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 28. Ст. 368. и реально могло возникнуть только после 1 января 1991 г. Следовательно, именно с этого момента возникает возможность владения участком «как своим», а потому лишь в 2006 году можно говорить об истечении пятнадцатилетнего срока.

При этом обратим внимание на то, что течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 и 305 ГК РФ, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям (п. 4 ст. 234 ГК РФ).

В отношении последнего обстоятельства представляется возможным толкование признака «владение земельного участка как своим собственным» как право на защиту владения от неправомерных посягательств третьих лиц. В этой связи понятно разъяснение Конституционного Суда РФ о распространении государственной защиты, предусмотренной ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, на лиц, имеющих участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, которые являются для землепользователей «своим» имуществом. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что государственная защита распространяется на законных пользователей и владельцев в том же объеме, что и на собственников. Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. № 52 (часть 2). Ст. 5014. Думается, что аналогичная защита предоставляется и владельцам земельного участка в период течения срока приобретательной давности (кроме случаев защиты от требований собственника). Однако правовую позицию Конституционного Суда РФ в части признания земельных участков, принадлежащих на праве пользования и владения гражданам «своим имуществом», и фактически выставлением знака равенства между абсолютным и ограниченным вещными правами, нельзя признать правильной.

В-четвертых, возможность пользоваться имуществом «как своим» предполагает, что соответствующее имущество не изъято и не ограничено в обороте. Между тем, существует перечень видов земельных участков, которые либо не могут вообще находиться в собственности физического или юридического лица, либо для пользования которым необходимо специальное разрешение (ст. 27 ЗК РФ).

Поэтому представляется необоснованным применительно к спорам по поводу земельных участков п. 17 разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Пленум, в частности, разъяснил, что право собственности в силу приобретательной давности может быть приобретено как на бесхозяйное имущество, так и на имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу. При этом остается без ответа вопрос: для удовлетворения какого публичного или иного интереса следует допускать возможность приобретения права собственности на участок недобросовестным владельцем? Почему при конфликте интересов законного собственника (государства) и лица, претендующего на приобретение права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности, приоритет не должен отдаваться интересам собственника (особенно учитывая провозглашенное в Конституции РФ равенство всех форм собственности и равную правовую защиту)?

Учитывая, что новый Земельный кодекс РФ не содержит норм, допускающих или запрещающих приобретение права частной собственности на землю в силу приобретательной давности, данная проблема в течение ближайших лет будет продолжать оставаться в центре научных дискуссий, предмет обсуждения которых будет давать и судебная практика.

Так, 3 апреля 2002 г. Краснооктябрьским районным судом города Волгограда было рассмотрено дело по заявлению гражданки Г. об установлении факта владения строением на праве собственности и установлении факта приобретения права собственности на земельный участок за давностью владения (в результате пожара в 1984 г. правоустанавливающие документы были утрачены).

Интересующие нас требования о приобретении права собственности на земельный участок были удовлетворены по следующим основаниям. Г. с 1953 г., не являясь собственником земельного участка, добросовестно, открыто и непрерывно пользовалась земельным участком как своим собственным (курсив наш - А.А.), используя данный участок на нужды семьи для выращивания плодово-овощных культур. С 1953 г. уплачивался земельный налог, земля содержалась в надлежащем состоянии. В силу этих фактов суд пришел к выводу, что Г., добросовестно, открыто и непрерывно владея земельным участком как своим собственным, приобретает право собственности на участок в силу приобретательной давности.