Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

4) Установление эколого-правовых ограничений прав субъектов земельных отношений является одним из наиболее распространенных видов ограничений и означает запрет причинения ущерба окружающей среде, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Данная задача решается, во-первых, посредством создания территориальных экологических ограничений (в этой части эколого-правовые и градостроительно-правовые ограничения отчасти совпадают): а) посредством придания определенным территориям особого эколого-правового статуса (особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия); б) установлением территориальных ограничений, вызванных осуществлением хозяйственной или иной деятельности (санитарные зоны, охранные зоны транспорта, связи и т.д.).

Так, правомочия собственника ограничиваются при создании в черте поселений практически любой особо охраняемой природной территории с наличием охранных зон. Несмотря на то, что в черте поселений создание крупных особо охраняемых природных территорий (национальные парки, заповедники) не носит распространенного характера, такие примеры существуют (например, национальный парк «Лосиный остров» в городе Москва).

Кроме того, в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Во-вторых, введение ограничений, стесняющих правомочие пользования собственника, в связи с установлением экологических требований - предъявление к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий, ограничений или их совокупности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предъявляться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, обороне и т.д. и касаются, в том числе, экологических ограничений при строительстве хозяйственных объектов.

Подводя итоги, следует отметить, что отсутствие абсолютной частной собственности на землю является характерной чертой и законодательства зарубежных стран. Все чаще в научных работах, нормативных актах и правоприменительной практике зарубежных стран отмечается социальная функция собственности на землю, а также необходимость ограничения правомочий собственника в интересах общества и государства. См.: ст. 44 Конституции Итальянской Республики 1947 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. - М.: Издательство БЕК, 1997. - С. 233-282; ст. 17-18 Конституции Республики Греция 1975 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. - М.: Издательство БЕК, 1997. - С. 355-432 и т.д.

Использование российским законодателем более жесткой из имеющихся в мировой практике принципиальных моделей градорегулирования отвечает, на наш взгляд, специфике российских условий и повышает эффективность государственного контроля за соблюдением собственниками и иными титульными владельцами земли земельного и градостроительного законодательства.

3.2 Обременения прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ (на примере сервитутов)

Гражданское и земельное законодательство предусматривает возможность обременения земельных участков правами третьих лиц как обязательственного (аренда, доверительное управление, рента), так и вещного характера (сервитуты, залог). Так, согласно ст. 586 ГК РФ рента обременяет земельный участок, предприятие, здание, сооружение или другое недвижимое имущество, переданное под ее выплату. В случае отчуждения такого имущества плательщиком ренты его обязательства по договору ренты переходят на приобретателя имущества. Обременением прав собственника земельного участка является также залог (ипотека), сервитут (см., например, п.2 ст. 274 ГК РФ), аренда земельного участка (данный перечень не носит исчерпывающего характера). При этом сервитут прямо предусмотрен в качестве разновидности ограниченных вещных прав (ст. 216 ГК РФ), а, по мнению ряда авторов, к числу таковых относится и залог. См., например: Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность - свобода - право. - Ростов на Дону, 1995. - С. 127

Рассмотрим проблему обременения прав собственников земельных участков на примере сервитутов. Земельный сервитут (сервитут земельного участка) как право ограниченного пользования чужим земельным участком имеет многовековую историю и восходит к эпохе Древнего Рима, где уже во II-III в. нашей эры выделялись сельские сервитуты. Разграничение сервитутов на сельские и городские зависело не столько от того, в какой местности располагались участки, сколько от хозяйственного назначения господствующего участка.

В Российской империи порядок установления сервитутов получил свое развитие, в частности, в Соборном Уложении 1649 г., а непосредственно для городских владельцев недвижимости - Законом о постройке домов в Петербурге от 3 октября 1737 г. В Своде гражданских узаконений губерний Прибалтийских упоминалось около тридцати разновидностей вещных сервитутов, разделенных на сельские и городские (домовые). К числу последних относились: право опереть строение на стену соседа, право устраивать сток, выливать помои в чужой двор, право строиться выше соседского дома, право не позволять соседу застраивать открытый вид или препятствовать свету новыми зданиями и т.д. Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. - М., 2000. - С. 40-41, 49. В Германском гражданском уложении от 18 августа 1896 г. содержалась статья 81, посвященная сервитутам. Однако в современном российском законодательстве до сих пор нет не только четкой правовой базы установления сервитута, но и не определено соотношение понятий “обременение прав собственника” и “сервитут”.

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. “Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства” в разделе гражданского законодательства (номер 020.058.000) в качестве отдельного института было установлено “ограничение права собственности (сервитут)”. Планом основных мероприятий по реализации федеральной целевой программы “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы”, проводимых в 1999 - 2000 годах предусматривалась “разработка публичных и частных обременений (сервитутов) в городах и других поселениях”.

Таким образом, в одном случае отождествлялись понятия “сервитут” и “ограничение права собственности”, а во втором случае “сервитут” и “обременение прав”.

Не лучшим образом происходило разграничение понятий «ограничение» и «обременение» прав собственников. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. утвердил бланк Свидетельства на право собственности на землю», одним из разделов которого являлось «Ограничения в использовании и обременения участка земли». Таким образом, данный нормативный акт различал ограничения и обременения прав на землю.

Напротив, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. упоминает об «ограничениях (обременениях)» земельных участков как о тождественных понятиях (ст. 14). Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г., также упоминающий об «ограничениях (обременениях)» прав, устанавливает, что «наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество, подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда» (ст. 4). Таким образом, при буквальном толковании данной нормы получается, что сервитут, аренда и ипотека являются разновидностями ограничений (обременений) прав собственника, причем разницы между «ограничениями» и «обременениями» права собственности не прослеживается.

Согласно п. 2 ст. 12 закона РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений обязаны соблюдать агротехнические требования, установленные режимы, ограничения, обременения и сервитуты. Таким образом, законодатель в данном случае установил, что это три разных правовых категории. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, под разрешенным использованием земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве понимается “использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты”. Следовательно, сервитут не относится к разновидностям ограничений, а является самостоятельной правовой категорией. Такой же вывод следует из ст. 56 ЗК РФ 2001 г., который среди ограничений прав на землю не упоминает сервитутов.

Последний подход получил широкое признание и в науке. Так, О. И. Крассов предлагает различать такие понятия, как “сервитут” и “ограничение прав”, поскольку ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемым элементом правового режима участка в силу его местоположения и устанавливаются в административном порядке. Сервитут может быть установлен по соглашению сторон или по решению суда, причем за использование участка, обремененного сервитутом, может взиматься плата. При установлении ограничений прав субъектов земельных отношений плата не взимается, однако в отдельных случаях могут возмещаться причиненные убытки. Крассов О. И. Право частной собственности на землю. - М., 2000. - С. 267.

По мнению В. П. Камышанского, ограничения, основанные на законе, по своему содержанию в принципе не отличаются от ограничений права собственности, связанных с сервитутом. Однако в отличие от ограничений, вызванных сервитутом, они возникают независимо от воли частных лиц на основании федерального закона. Кроме того, закон может установить ограничения в отношении любого имущества, а сервитут может обременять только объекты недвижимости. Третье отличие связано с возмездностью. В отличие от ограничений, установленных федеральными законами, собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от владельца сервитута соразмерную плату за пользование земельным участком. Камышанский В. П. Ограничения права собственности. - СПб, 2000. - С. 119-120.

Таким образом, не допустимо смешение понятий «ограничения», «обременения» прав на землю и «сервитуты». Данные термины имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. К числу отличий относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные сервитуты.

Во-вторых, ограничения права собственности могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (то есть в публичных интересах). Обременения могут быть установлены посредством договора между заинтересованными субъектами (договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в частном интересе.

Как отмечала Т.В. Дерюгина, сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам, содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещных прав». Дерюгина Т.В. Гражданско-правовое регулирование института сервитута в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. - С. 6.

Аналогичную позицию высказывал и А.В. Копылов, полагающий, что публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву. Они представляют собой, по его мнению, «только ограничения права собственности в силу закона. Такие ограничения вообще не относятся к категории прав на чужие вещи, а составляют только пределы реализации права собственности». Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. - М., 2000. - С. 62. Таким образом, эта конструкция рассматривает публичный сервитут не как самостоятельное вещное право, а лишь как ограничение других вещных прав. Иной позиции придерживается А.А. Соколова, рассматривающая публичные сервитуты как обременения муниципальных земельных участков. Соколова А.А. Право муниципальной собственности и его ограничения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. - С. 19. Однако с последней точкой зрения нельзя согласиться. Субъекты классического, частного сервитута всегда определены, а цель его установления - хозяйственная. В отличие от этого, субъекты ограничений, как правило, неопределенны, а цели ограничений указаны в ст. 55 Конституции. Кроме того, следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что практический смысл разграничения понятий «ограничение» и «обременение» будет, если «под обременением мы будем понимать установление дополнительных прав на объект, а ограничениями считать сужение пределов субъективного права, не сопровождающееся установлением каких-либо дополнительных прав». Аккуратов И.Ю., Коршунов Н.М., Хорев А.А. К вопросу об ограничениях и обременениях права собственности // Государство и право. - 2000. № 10. - С. 72.

В-третьих, ограничения права собственности касаются только недвижимости, а обременениям может быть подвергнуто и движимое имущество.

Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты» земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его правовой режим, отражаются в земельном и градостроительном кадастре, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе права на земельный участок.

Рассматривая земельные сервитуты как единую правовую категорию и выявляя их юридическую природу, необходимо остановиться на эволюции данного правового института в российском законодательстве.

ГК РФ содержит классическое определение сервитута. Согласно п.1 ст. 274 ГК РФ, сервитутом является право одного собственника земельного участка требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком. Несмотря на то, что данная глава в течение ряда лет не действовала, ее нормы иногда применялись в силу того, что согласно ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут возникать из договоров и иных сделок, как предусмотренных законом так и не предусмотренных, но и не противоречащих ему. Впоследствии отдельные, отрывочные упоминания о земельных сервитутах содержались в Федеральных законах «О мелиорации» от 10 января 1996 г.; «О товариществах собственников жилья» от 17 июня 1996 г.; «О гидрометеорологической службе»; «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. и т.д. Другие (кроме земельного) разновидности природоресурсовых сервитутов были предусмотрены в Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 г. и Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г., а, по мнению некоторых исследователей, фактически существуют также публичные и частные горные сервитуты. Калинин И. Природоресурсные сервитуты // Российская юстиция. - 2002. № 3. - С. 28-30.

Значение природоресурсовых сервитутов в рамках рассматриваемой темы можно продемонстрировать на следующем примере. Известно, что прибрежные участки по берегам реки Волги у крупных городов (Нижний Новгород, Ярославль, Казань, Самара, Саратов) предоставлены многочисленным садоводческим товариществам, которые практически отрезали от воды земли сельскохозяйственных организаций, а иногда и целые населенные пункты. Решение таких проблем вполне может быть достигнуто при помощи конструкции водного сервитута. Тимофеев Л.А. Правовые проблемы водоснабжения населения в Российской Федерации. - Саратов, 2003. - С. 239.

В Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. урегулированы вопросы установления частных и публичных сервитутов в области градостроительства. Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком, иными объектами недвижимости для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений; строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также других нужд собственников объектов недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Публичный сервитут устанавливается нормативными актами органов государственной власти или местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки.

Получившее широкое распространение вслед за римской традицией деление земельных сервитутов на публичные и частные впервые было упомянуто в Указе Президента РФ от 22 июля 1994 г. (с изм. от 25 января 1999 г.), которым были утверждены «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». Согласно п. 4.10 данного Указа, для продаваемых земельных участков могли устанавливаться публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники названных земельных участков обязаны обеспечить: а) безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; б) возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; в) возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.

Однако отсутствие тогда у законодателя четких критериев разграничения частных и публичных сервитутов привело впоследствии к трансформации публичного сервитута в частный. Для такого вывода достаточно сравнить публичный сервитут, предусмотренный Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. о доступе на земельный участок для ремонта объектов инфраструктуры и частный сервитут в ст. 64 Градостроительного кодекса РФ, обеспечивающий реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов инженерной и транспортной инфраструктур. См. также: Харьков В. Правовое регулирование земельных сервитутов в гражданском и земельном законодательстве // Хозяйство и право. - 2000. № 9. - С. 32.

Несмотря на множество фрагментарных упоминаний в федеральных нормативно-правовых актах о сервитутных отношениях, законодательство долгое время оказалось в этой части пробельным, поскольку глава 17 ГК РФ и ЗК РФ вступили в силу только в 2001 году. Именно поэтому субъекты РФ (а в ряде случаев и органы местного самоуправления) вынуждены были принимать собственные правовые акты, регулирующие основания и порядок установления сервитутов в целях защиты прав и законных интересов собственников, а также лиц-не собственников земельных участков. Можно выделить несколько принципиальных особенностей регулирования названных отношений:

а) В большинстве законов субъектов РФ, регулирующих основания и порядок установления земельных сервитутов, было дано классическое определение земельного сервитута, как права ограниченного пользования чужим земельным участком. В соответствии с законами ряда субъектов РФ обязательным условием установления сервитута являлась невозможность обеспечения нужд собственника иначе, как путем установления сервитута.

б) Законами субъектов РФ были предусмотрены классификации сервитутов на сервитуты временные и постоянные, а также публичные (устанавливаемые в интересах общества) и частные (устанавливаемые в интересах одного или нескольких лиц). Публичный сервитут устанавливался законом или иным правовым актом, а частный сервитут - на договорной основе или в судебном порядке. Упоминание судебного решения как основания установления сервитута следует отнести к числу безусловных достоинств региональных законов, поскольку ни римские юристы, ни дореволюционная российская традиция таких оснований не предусматривали. В ряде федеральных законов мы также обнаружим такую норму (например, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Следует подчеркнуть, что ряд законов субъектов РФ, наряду с обязательностью государственной регистрации сервитута, упоминают и необходимость специальной регистрации, содержание которой, однако, в тексте закона не раскрывалось (Самарская область).

в) В некоторых законах субъектов РФ подчеркивалась допустимость установления сервитута не только в интересах собственника, но и в интересах или по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или на праве долгосрочной аренды (Свердловская область). В последнем случае субъекты РФ шли дальше п.4 ст. 274 ГК РФ, согласно которой сервитут может быть установлен только в интересах собственника, землепользователя и землевладельца.

г) Предусматривалось право собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка, обремененного частным сервитутом, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за ограничения в пользовании участком. Порядок или принципы ее установления не указаны. Однако ряд законов субъектов РФ (Республика Башкортостан, Саратовская область) заимствовал норму о бесплатности сервитутов, устанавливаемых в пользу сельских жителей (т.е. жителей сельских поселений), из п.4 ст. 55 одного из первых проектов ЗК РФ.

В связи с этим трудно согласиться с мнением, высказанным в научной литературе о том, что цена является существенным условием такого рода договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст. 274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть зарегистрирован. Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. - М., 2000. - С. 68.

Согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а, следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование частным сервитутом; 2) существенные условия договора о земельном сервитуте, отсутствие которых может повлечь отказ в его государственной регистрации, не упоминаются в ГК РФ. В связи с этим представляется дискуссионным вывод А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об установлении земельного сервитута; 3) новый Земельный кодекс РФ не решает вопрос о платности (бесплатности) установления частного земельного сервитута, отсылая к «гражданскому законодательству», которое по данному вопросу фактически состоит из нескольких статей главы 17 ГК РФ.

д) Классификация сервитутов, выделяемых законами субъектов РФ, включает три группы: сервитуты, устанавливаемые в основном на землях сельскохозяйственного назначения; сервитуты, устанавливаемые на территории городских и сельских поселений; сервитуты, которые могут быть установлены и на территории поселений, и за их пределами. В числе относящихся к предмету нашего исследования можно выделить следующие виды сервитутов: сервитут пешеходной тропы; сервитут проезжей дороги; сервитут линий коммуникаций; сервитут водопровода; сервитут водостока и водозабора; возведение здания, строения, сооружения на земельном участке с опорой на соседний земельный участок или здания, строения, сооружения, проникающего на соседний участок на определенной высоте и др.

Таким образом, субъекты РФ при регулировании сервитутных отношений использовали в качестве основы ГК РФ и проект ЗК РФ. Поэтому неудивительно, что в законах субъектов РФ выделялся примерно одинаковый (заимствованный из проекта ЗК РФ) перечень оснований и порядок установления и прекращения действия сервитутов, выделялись постоянный и временный сервитуты, в ряде случаев различались частный и публичный сервитут, предусматривалась платность установления сервитута. Однако в разных субъектах РФ был заимствован разный объем нормативного материала из проекта ЗК РФ и ни в одном субъекте РФ в рассматриваемый период земельной реформы не был принят отдельный закон «О земельных сервитутах», которым были бы восполнены пробелы в правовом регулировании сервитутных отношений.

Новый Земельный кодекс РФ решил ряд практических проблем, связанных с установлением земельных сервитутов. Безусловно, положительным является указание оснований и порядка установления и прекращения действия публичного сервитута, указание на способ его осуществления (наименее обременительное для земельного участка), установления гарантий прав собственников, владельцев, пользователей земельных участков. К их числу относится, во-первых, право указанных лиц при невозможности использования участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления равноценного земельного участка.

Вторая гарантия распространяется только на собственников земельных участков, обремененных публичным сервитутом. Она заключается в том, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно, что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон не предусматривает.

Закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. закрепил ряд своих особенностей установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых, решение об установлении публичного сервитута (который закон рассматривает как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации.

Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном затруднении использования имущества по его прямому назначению. Таким образом, в отличие от положений ст. 23 ЗК РФ, предусматривающей право граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута. Поскольку публичный сервитут устанавливается, как правило, для обеспечения работы коммуникаций (водопровод, газопровод, электросети), реализация данной нормы на практике будет затруднительна.

Между тем, ряд актуальных вопросов остается без решения. Во-первых, остается актуальной проблема взимания регистрационных платежей при установлении публичного сервитута. Федеральный закон о регистрации предусматривает, что разработка необходимых для представления на государственную регистрацию документов (включая план земельного участка с указанием сферы действия публичного сервитута и заключения специально уполномоченного органа субъекта РФ в области архитектуры и градостроительства), а также оплата государственной регистрации производится заявителем. Следовательно, если публичный сервитут устанавливается по инициативе органов местного самоуправления, то оплата государственной регистрации производится из местных бюджетов. Но органы местного самоуправления не готовы или не имеют возможности вносить такую плату.

Кроме того, согласно ст. 87 БК РФ данная статья расходов не является для местного бюджета обязательной, хотя и может рассматриваться в качестве «прочих расходов», отнесенных к вопросам местного значения и определяемых представительными органами местного самоуправления (т.е. названные расходы являются правом, а не обязанностью органов местного самоуправления).

Поскольку органами местного самоуправления не производится оплата государственной регистрации публичного сервитута, он не вступает в силу, что может вызывать недовольство граждан соответствующих муниципальных образований (такие случаи имели место, например, в Иловлинском, Николаевском, Ленинском районах Волгоградской области). Выход из сложившейся ситуации (учитывая тяжелое финансовое положение местных бюджетов) может быть либо в установлении символической платы за установление публичного сервитута, либо в выделении соответствующих дотаций из бюджета субъекта РФ. Пока же практика идет по пути «добровольно-принудительного» обязывания администрацией граждан и юридических лиц, которым предоставляются соответствующие участки, оплачивать подготовку всей документации по установлению публичного сервитута и вносить регистрационные платежи.

Во-вторых, Земельный кодекс РФ посвящает ст. 23 публичным сервитутам. Решение вопроса об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48) действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона, теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации). Пострадают от этого граждане и юридические лица, которым, как и ранее, придется столкнуться с рядом препятствий на пути установления частных сервитутов.

В-третьих, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, установление публичного сервитута осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и экологическое законодательство использует термин «общественные обсуждения», частью которых могут являться общественные слушания. Указанная форма учета мнения населения на сегодняшний день применяется при информировании граждан о градостроительной деятельности. Но установление публичных земельных сервитутов и градостроительная деятельность - это разные сферы общественных отношений. Механическое применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и не правомерно. В связи с этим, представляется обоснованным отдельным нормативным актом (лучше всего законом субъекта РФ) распространить данную процедуру на публичные сервитуты, либо тем же законом разработать отдельную процедуру проведения таких общественных слушаний. В последнем случае может быть предложен следующий вариант статьи закона: «Установление публичного сервитута осуществляется только с учетом результатов общественных слушаний, которые проводятся путем опроса населения независимыми экспертами по заданию органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в установленный ими срок».

Представляется, что несоблюдение вышеуказанной процедуры установления публичного сервитута позволяет говорить о его не установлении. В этой связи показательно следующее судебное дело.

В сентябре 2003 г. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы МУП «Тракторозаводский рынок», г. Волгоград и Администрации города Волгограда, на решение от 21 мая 2003 г. и постановление апелляционной инстанции от 7 июля 2003 г. Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12-3209/03-с37, по иску ООО «Коробейники-М» к Администрации города Волгограда о признании постановления Администрации г. Волгограда недействительным.

В ходе судебного заседания было установлено следующее. Постановлением Администрации г. Волгограда № 793 от 15.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» в аренду представлено несколько земельных участков в Тракторозаводском районе г. Волгограда. Во исполнение данного постановления 21.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» и Администрация г. Волгограда заключили договор аренды земли, зарегистрированный в Волгоградском регистрационном управлении.

Постановлением Администрации г. Волгограда № 954 от 12.08.2002 г. в пункт 1 постановления № 793 от 15.07.2002 г. внесены изменения, обязывающие ООО «Коробейники-М» обеспечивать беспрепятственный проезд, проход МУП «Тракторозаводский рынок» к земельному участку, занимаемому вещевым рынком по ул. Шурухина.

Оспариваемое постановление в части произвольного изменения Администрацией города размеров и границ участков, представленных в аренду, правомерно признано судами недействительным, как вынесенное с нарушением п.9 ст.22 ЗК РФ, согласно которого изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора не допускается. В то же время, как отмечалось Федеральным арбитражным судом Поволжского округа, по существу, Администрацией г. Волгограда установлен публичный сервитут в части обеспечения прохода и проезда через участок.

Дело о признании постановления Администрации недействительным в части установления публичного сервитута направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию, поскольку данный вопрос судами по существу не рассматривался, а соответствующим доказательствам оценка не давалась. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 сентября 2003 г. № А12-3209/03-с37 // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.

Между тем, решение администрации г. Волгограда об обеспечении прохода (проезда) через участок, арендуемый ООО, не может быть рассмотрено как основание установления публичного сервитута по причине отсутствия его государственной регистрации и несоблюдения предусмотренных ЗК РФ процедур проведения общественных слушаний.

В-четвертых, п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ упоминает право ограниченного пользования земельным участком, не уточняя, является ли таковое сервитутом (частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного уточнения диспозиции данной нормы.

В-пятых, ст. 262 ГК РФ предусматривает еще одну модель публичного земельного сервитута, не называя его, впрочем, таковым. Согласно названной статьи, граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной собственности или в собственности местного самоуправления, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет беспокойства собственнику.

Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог публичных лесных и водных сервитутов, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. Представляется, что среди упомянутых в ЗК РФ публичных сервитутов данная их фактическая разновидность не упоминается. Поэтому наиболее перспективным путем совершенствования законодательства о сервитутах будет исключение из их числа публичных сервитутов в их современном понимании (это ограничения) и включение в ЗК РФ и иные нормативные акты вышеуказанной разновидности публичных земельных сервитутов. Однако пока юридическая природа данной правовой конструкции не определена и мало исследована.

Глава 4. Правовые проблемы управления сферой землепользования в поселениях

4.1 Понятие управления землями поселений

В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управлять» - т.е. «руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь». Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов. - М., 1985. - С. 726. Как отмечал И.Б. Новик, «в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде». Новик И.Б. Кибернетика: Философские и социологические проблемы. - М., 1963. - С. 25. Следовательно, управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы - биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования.

Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельными участками. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке, мы также будет ее придерживаться.

Существует несколько видов управления: государственное, муниципальное, корпоративное и т.д. Государственное управление обычно рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле под государственным управлением понимается «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов и подзаконных актов в процессе руководства хозяйственной сферой и сферами социально-культурного и административно-политического строительства». Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть): Учебное пособие. - Волгоград, 1998. - С. 7. В широком смысле под государственным управлением понимается «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу». Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. - С. 38.

В земельно-правовой литературе проблема управления земельным фондом впервые была поставлена авторами учебников «Земельное право» 1940 г. и «Земельное право» 1949 г. В частности, в них отмечалось, что управление земельным фондом является составной частью управления государственной социалистической собственностью. Сущность управления государственным земельным фондом заключается в организации его планомерного использования и в регулировании системы отношений, которые складываются между государством - собственником земли и землепользователями.

Авторами данных учебников также подчеркивалось, что между управлением и распоряжением землей существует неразрывная связь. Право распоряжения землей проявляется в соответствующих функциях государства по управлению земельным фондом. Таким образом, управление земельным фондом представляет собой не правомочие, а деятельность по осуществлению правомочий государства в отношении земли как объекта хозяйствования, т.е. право управления землей является более широким понятием, чем право распоряжения. Земельное право. Учебник для юридических вузов. - М., 1940. - С. 80-87; Земельное право. Учебник для юридических вузов. - М., 1949. - С. 132-133. Названную позицию подверг критике в своих трудах Г.А. Аксененок.

Г.А. Аксененок полагал, что элементами права государственной собственности на землю в СССР являются владение, пользование, распоряжение и управление землей. В западной доктрине классическая триада полномочий собственника до сих пор вызывает серьезную критику, а количество правомочий собственника может достигать десяти и более. См. подробнее об этом: Honore A.M. Ownership // Oxford Essays in Jurisprudence. Oxford, 1961. P. 109-139; Contemporary Business Law and the Legal Environment. Principless and Cases / J. David Reitzel - 5 th. Ed. USA, 1994. P. 475-477. При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением он понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда … в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей советского народа и всего социалистического общества». Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1955. - С. 543. Под управлением же землями, на его взгляд, следует понимать непосредственное заведывание как всеми землями, входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель.

Таким образом, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом по своему содержанию являются понятиями не только не совпадающими, но и неравнозначными. В отличие от распоряжения, которым, по существу, определяется судьба земли, управление землей является производным правомочием, которое имеет своей целью реализацию актов по распоряжению землей в конкретной действительности, создание всех необходимых условий и предпосылок для осуществления всех функций, связанных с распоряжением землей. Кроме того, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом существенно отличаются также и по системе государственных органов, которые осуществляют эти важнейшие правомочия. Там же. С. 551-552.

Правомочия органов государства по распоряжению единым государственным земельным фондом шире тех прав, которыми наделены органы управления землями. Следовательно, как подчеркивал Г.А. Аксененок, нельзя сводить право распоряжения к функциям управления единым государственным земельным фондом, осуществляемым различными ведомствами и организациями. Право распоряжения землей по своему содержанию шире права управления единым государственным земельным фондом, которое вытекает из права распоряжения землей и является распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного управления, различными ведомствами и организациями. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. - М., 1950. - С. 216, 217-218, 227.

Позиция Г.А. Аксененка была впоследствии подвергнута критике рядом авторов, поскольку, во-первых, совершенно необоснованно было оставлено в стороне одно из оснований государственного управления землями - право территориального верховенства, а выводы делались, соответственно, только из права собственности, во-вторых, не было установлено правильного соотношения между правомочиями государства как собственника земли и управленческой деятельностью государства, которая является формой осуществления этих правомочий. Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. - М., 1961. - С. 72. В-третьих, не всегда была удачна используемая терминология. Так, вызывает сомнение термин «заведывание землями», который носит не правовой, а скорее, оперативно-хозяйственный характер.

По поводу позиции Г.А. Аксененка, И.В. Павлов писал: «управление не представляет собой что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения. Соотношение между ними есть соотношение между формой и содержанием: право распоряжения составляет содержание самого правомочия, а управление - форму его осуществления». Павлов И.В., Краснопольский А.С. Рецензия на сборник «Труды Военно-юридической академии», вып. IX. М., 1949. // Советское государство и право. - 1950. № 6. - С. 90-91.

Другие авторы, не соглашаясь с позицией Г.А. Аксененка по поводу включения в содержание права собственности управления землей, предлагали свою трактовку соотношения распоряжения и управления земельным фондом. Так, А.В. Венедиктов полагал, что право распоряжения земельным участком является формой или средством осуществления управления отдельными категориями земель, поменяв местами соотношение формы и содержания в конструкции, предложенной Павловым И.В. и Краснопольским А.С. Венедиктов А.В. Право социалистической собственности в свете учения И.В. Сталина о базисе и надстройке. // Изв. АН СССР. отд. экономики и права. - 1951. № 2. - С. 105. Своеобразный подход к рассматриваемой проблеме предложила Г.Н. Полянская, считавшая, что управление является методом осуществления со стороны государства своего правомочия по распоряжению землей и иными природными ресурсами. Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР. - М., 1959. - С. 160-161.

А.М. Турубинер выделял следующие правомочия государства - собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль, пользование и владение землей. Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1957. Т. 1. - С. 220. Под управлением землями, по его мнению, следует понимать определение «целевого назначения отдельных частей земельного массива, предоставляемого землепользователю или соответствующему ведомству, без изменения внешних границ этого земельного массива, т.е. внутрихозяйственное землеустройство, планировку территории, распределение между землепользователями земельных участков из состава земельного массива, предоставленного соответствующему ведомству или организации, предоставление участков вторичным землепользователям». Турубинер А.М. Содержание права государственной собственности на землю в СССР. - М., 1956. - С. 9.

А.М. Турубинер подчеркивал, что научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения «юридической судьбы» имущества. Если мы возьмем распоряжение, как правомочие по определению «юридической судьбы» имущества, то, очевидно, что в ряде случаев тот, кто управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем более такое право не принадлежит, по общему правилу органам, осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган, осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы право передать его от одного пользователя другому. Однако этого не происходит. Поэтому А.М. Турубинер делает вывод, что функция управления и распоряжения землями не совпадают и управление является, наряду с распоряжением, самостоятельным правомочием государства - собственника земли. Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1957. Т. 1. - С. 285-286.

По мнению Н.И. Краснова, государственное управление землями по своему содержанию шире права управления землями как элемента права государственной собственности на землю, поскольку оно включает в себя не только это правомочие, но и право управлять землями на основе территориального верховенства. Юридической основой государственного управления землями Н.И. Краснов, в отличие от Г.А. Аксененка, считал единство в одном субъекте (государстве) не только права государственной собственности на землю, но и территориального верховенства как элемента суверенитета. Государственное управление землями, как отмечал Н.И. Краснов, является формой осуществления правомочий распоряжения и управления землями как элементов права государственной собственности и основывается оно одновременно на праве территориального верховенства Советского государства и его исключительной собственности на землю. Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. - М., 1961. - С. 71-78.

Значительный вклад в исследование понятия государственного управления земельным фондом внес В.П. Балезин. В его трудах, посвященных правовому режиму земель населенных пунктов, убедительно показано содержание управления землями поселений, основные функции государственного управления, а также раскрыт ряд иных принципиально важных вопросов.

Управление земельным фондом в СССР, по мнению В.П. Балезина, представляет собой «деятельность Советского государства по организации рационального использования земли как главного компонента жизненной среды людей, как всеобщего предмета и средства труда, а также как орудия производства и производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, с одной стороны, и пространственно-операционного базиса в иных отраслях народного хозяйства, с другой стороны». Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. - М., 1972. - С. 43. В основе государственного управления единым земельным фондом страны лежит и право территориального верховенства, и право исключительной государственной собственности.