Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Между тем, согласно постановлению Волгоградского Горсовета народных депутатов от 30 октября 1998 г. «О проекте городской черты Волгограда», предусмотрено включение в черту города Волгограда ряда поселков и сельских населенных пунктов, входивших ранее в состав других муниципальных образований, однако компенсации расходов последним не предусматривается ни муниципальными, ни областными нормативно-правовыми актами.

Но даже если представительный орган субъекта Российской Федерации и решит компенсировать органам местного самоуправления (равно как и гражданам, юридическим лицам) возникшие у них дополнительные расходы, не ясно, в каком порядке и за счет каких средств это необходимо производить. Согласно п.2 ч.1 ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги и сборы, а в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ, земельный налог отнесен к числу местных налогов, которые поступают в местный бюджет. Органы местного самоуправления вправе также и распоряжаться муниципальной собственностью, в состав которой входят земельные участки, общераспространенные полезные ископаемые, обособленные водные объекты и т.д.

Отсюда следует вывод о том, что изменение черты населенного пункта (например, города) и включение в состав городских земель земельных участков сельскохозяйственного назначения (равно как и территорий сельских поселений, ранее входивших в состав иных муниципальных образований), подрывает экономические основы местного самоуправления, поскольку уменьшает поступления доходов в местный бюджет и ограничивает право органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью. Однако как федеральное, так и региональное законодательство не содержит порядка установления размеров таких компенсаций, а нередко еще сильнее запутывает решение этой проблемы.

Действительно, в каком объеме необходимо компенсировать недополученные средства от взимания земельного налога, как исчислять стоимость земельных участков и иных природных ресурсов, которые передаются в собственность другому муниципальному образованию, учитывая, что кадастровый учет и кадастровая оценка земель и других природных ресурсов далеки от завершения?

Не ясно, как исчислять компенсацию за полезные ископаемые (в том числе те, которые разведаны, но их разработка не началась, или точное количество которых неизвестно)? Как рассчитать стоимость обособленных водоемов, которые находились в муниципальной собственности, а также стоимость древесно-кустарниковой растительности, право собственности на которую переходит к другому муниципальному образованию? Из какого бюджета (городского или областного) такие выплаты должны производиться?

На первый взгляд, такие компенсации должны быть произведены из бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку решение о смене черты поселений принимает представительный орган власти субъекта РФ. Применительно к подобным случаям федеральное законодательство устанавливает государственные гарантии компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти. См.: п.3 ст.5 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (c изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 2001. № 53 (Часть 1). Ст. 5030.

В то же время следует учитывать, что включение в состав города иных земель ведет к увеличению денежных поступлений в городской бюджет. Кроме того, ст.12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями) предусматривает, что расходная часть местных бюджетов может включать «иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования». Согласно ст. 13 Закона Волгоградской области “О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области” от 14 августа 1997 г., “финансирование расходов по образованию, реорганизации и упразднению муниципальных образований, установлению или изменению их границ и наименований, а также покрытие последующих за этим расходов осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов”. Остается открытым вопрос о том, допустимо ли относить к числу таких расходов те расходы, которые связаны с включением части одного муниципального образования в состав другого, особенно если возможность несения таких расходов не предусмотрена в уставе муниципального образования.

Постановлением Волгоградского Горсовета народных депутатов от 30 октября 1998 г. «О проекте городской черты Волгограда», предусмотрено увеличение территории города с 547 до 695 кв. км, с включением в черту города Волгограда некоторых поселков и сельских населенных пунктов, входивших ранее в состав других муниципальных образований. Однако Волгоградская областная Дума до сих пор не может утвердить предложение по изменению городской черты, в том числе и из-за неурегулированности описанной выше финансовой проблемы.

Нам представляется обоснованным следующий вариант решения этого непростого вопроса. Муниципальному образованию, территория которого сократилась в результате включения земельных участков в состав другого (городского) муниципального образования, выплачивается компенсация в размере пятикратной годовой ставки земельного налога, собираемой с земельных участков, перешедших в ведение иного муниципального образования (города). Возможен и вариант установления компенсаций за земельные участки, на которые было прекращено право муниципальной собственности, в размере кадастровой стоимости земельного участка. Компенсацию за иные природные ресурсы, находившиеся в муниципальной собственности и переданные другому муниципальному образованию, также можно рассчитывать на основе данных кадастровой оценки этих природных ресурсов. В случае отсутствия соответствующих данных кадастров, изменение черты поселения откладывается до завершения кадастрового учета переходящих в ведение другого муниципального образования природных ресурсов.

Представляется, что эти выплаты должны производиться за счет средств того муниципального образования, которое выступило с инициативой расширения границ городского поселения. В этом случае у городского муниципального образования появится стимул более рационально распоряжаться имеющимися ресурсами, вводить в гражданский оборот земли поселений, а также более тщательно заниматься перераспределением внутригородских земельных ресурсов.

Примечательно, что весьма немногочисленный опыт регионов по решению этой проблемы созвучен нашим предложениям. Так, Постановлением Верховного Совета Удмуртской Республики от 13 марта 1992 г. № 336-XII «Об установлении городской черты города Воткинска» предписано Воткинскому районному Совету народных депутатов выделить земельные участки из близлежащих земель запаса гражданам, проживающим на землях, переходящих в городскую черту, и желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство. Этим лицам при переезде в другую местность должны возмещаться за счет городского бюджета города Воткинска следующие расходы: стоимость проезда главы крестьянского (фермерского) хозяйства и членов его семьи; расходы по провозу имущества; стоимость жилого дома и хозяйственных построек в случае их передачи в фонд городского Совета народных депутатов, либо расходы по их перевозке и восстановлению; стоимость многолетних насаждений применительно к порядку, установленному при сносе индивидуальных домов. Кроме того, предписано сохранить до 2000 года за гражданами, постоянно проживающими на землях, переходящих в ведение Воткинского городского Совета народных депутатов, льготы, предусмотренные действующим законодательством для сельских жителей. Несмотря на половинчатость решения данной комплексной проблемы компенсаций расходов, вызванных изменением черты поселений, данный пример показывает, что «добрая воля» представительного органа власти субъекта РФ создала несколько любопытных прецедентов по защите прав и законных интересов граждан.

е) изменение черты поселений в сторону увеличения его площади экономически нецелесообразно. Например, город Волгоград имеет протяженность вдоль реки Волги на 84 км при соотношении длины к ширине 1:10, что ведет к увеличению затрат при строительстве на 2-3 % и при эксплуатации - на 9%. Невысокая плотность застройки, вызванная рядом причин (например, рельефом местности) также увеличивает затраты на строительство и эксплуатацию зданий, строений и сооружений еще на 2-3 %. Эти факторы влияют на цену ВВП города и в числе прочих факторов ограничивают рост благосостояния городских жителей. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «освоение новых территорий за пределами существующей городской черты обернется увеличением транспортных расходов, ухудшением качества воздуха, потерей сельскохозяйственных угодий и заброшенностью старых районов. В то же время уплотнение застройки будет стимулировать экономическое развитие городских центров, восстановление заброшенных индустриальных площадок, позволит реконструировать инженерно-транспортную инфраструктуру в старой части города, постепенно сглаживая различия между богатыми и бедными кварталами». Володькин Г.Н., Попов В.Г. Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы // Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы: Мат-лы междунар. науч. - практ. конф. В 2 частях. Ч. 1. - Волгоград, 2000. - С. 13-14.

Есть и положительные итоги реализации такой градостроительной стратегии. Сложная процедура изменения черты поселения - города федерального значения Москвы и нежелание Московской области «выпустить» Москву за МКАД привело к принятию градостроительных программ по реконструкции, сносу и застройки старых городских кварталов, то есть более рационально использовать имеющиеся в городе земли. Из 1500 кварталов реконструкции будет подвержено 569, из них в 2004 - 2006 г. - 200. Пятилетова Л. Москву надо перестраивать // Российская газета. - 2004. - 17 февр.

Таким образом, по нашему мнению, в проект Федерального закона «О правовом режиме земель поселений» необходимо включить следующую статью:

«1. Проекты изменения черты городских поселений утверждаются органом представительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого путем проведения местного референдума.

Изменение черты сельских поселений внутри муниципального образования осуществляется с учетом мнения населения, выраженного на сходах граждан либо выборными представительными органами соответствующих муниципальных образований. В случае если жители хотя бы одного из муниципальных образований, чьи границы планируется изменить, не выразят такого согласия, черта поселений не подлежит изменению.

2. Орган представительной власти субъекта РФ при изменении черты поселения устанавливает размер компенсаций органам местного самоуправления с согласия последних, вызванный уменьшением налогооблагаемой территории и уменьшением доходной части местного бюджета, а также прекращением права муниципальной собственности на землю и иные природные ресурсы.

3. Указанные п.2 настоящей статьи расходы возмещаются за счет муниципального образования, расширяющего свои границы, в следующем объеме:

- компенсация недополученных поступлений от взимания земельного налога - в размере суммы земельного налога, поступившей в местный бюджет за последний год, умноженной на пятикратный повышающий коэффициент;

- компенсация за переходящие в собственность другого муниципального образования природные ресурсы (муниципальные земельные участки, обособленные водные объекты, общераспространенные полезные ископаемые, древестно-кустарниковую растительность) - в размере кадастровой стоимости данных природных ресурсов.

4. В случае изменения черты поселения орган представительной власти субъекта Российской Федерации устанавливает за счет бюджета субъекта Российской Федерации льготы на срок не менее пяти лет по уплате земельного налога гражданам и юридическим лицам, земельные участки которых перешли в черту городского поселения.

5. Выкуп земельного участка у граждан и юридических лиц для государственных или муниципальных нужд, возмещение иных убытков и потерь осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации».

В Устав городского муниципального образования, например города Волгограда, следует включить статью следующего содержания:

«1. Границы городского поселения (муниципального образования) «город-герой Волгоград» совпадают с границами городской черты, устанавливаемой и изменяемой нормативными правовыми актами Волгоградской области.

2. Земли пригородных зон входят в состав иных муниципальных образований, но могут быть включены в состав города Волгограда как муниципального образования нормативными правовыми актами Волгоградской области при согласии населения муниципальных образований, выявленном путем проведения местного референдума.

3. Компенсация расходов, причиненных изменением черты поселений, осуществляется за счет городского бюджета в порядке, определяемом законодательством Волгоградской области».

1.3 Понятие правового режима земель поселений

Проблеме правовых режимов как общетеоретическому явлению посвятили свои работы А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Мохов, С.С. Алексеев, О.С. Родионов, Э.Ф. Шамсумова и др. См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. - 1996. № 4; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Алексеев С.С. Теория права. - М., 1995. - С. 170; Мохов А.А. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании медицинской деятельности. - СПб, 2003. - С. 34-35. Под «правовым режимом» в последних научных исследованиях понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов». Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. - С. 13-14.

Категория «правовой режим» тесно взаимосвязана с понятием «механизм правового регулирования», которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. - 1996. № 4. - С. 25-26.

Как отмечали А.В. Малько и О.С. Родионов, правовым режимам присущи следующие признаки: «1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений». Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. - 2001. № 9. - С. 19.

Правовой режим - разновидность социального режима. Главная его особенность состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется правом и может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территории ЗАТО или государственные заповедники) и т.д. Этот перечень не носит исчерпывающего характера и развивается в двух направлениях: в сторону формирования новых режимов либо конкретизации существующих.

По критерию органа власти, установившего правовой режим, следует выделить федеральные, региональные и муниципальные правовые режимы. По критерию отрасли права, содержащей соответствующие нормы, можно различать отраслевые режимы: гражданско-правовые, административно-правовые и т.д. При этом необходимо иметь в виду, что некоторые правовые режимы определены как комплексные, что подчеркивает участие в их конституировании норм различных отраслей права. Маилян С.С. О классификации административно-правовых режимов // Современное право. - 2002. № 10. - С. 25-26. Одним из наиболее ярких примеров последних и является правовой режим земель поселений. Наконец, установление правовых режимов может быть ориентировано на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их управленческом влиянии на множественные социальные процессы. Во втором случае они призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления. Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. - М., 2002. - С.8; Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институты административного права России. - М., 1999. - С.80-84.

Применительно к сфере настоящего исследования необходимо отметить, что термин «правовой режим» различных категорий земель используется в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429. Однако сама дефиниция «правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила противоречивую трактовку.

Правовой режим земель обусловлен существованием «категорий земель». Система категорий земель в земельном фонде России не была исторически неизменной. Категория земель - это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…». Земельное право России: Учебник / Под редакцией В.В. Петрова. - М., 1997. - С. 141.

В теории земельного права и новом Земельном кодексе РФ выделяется семь категорий земель в едином фонде РФ, каждая из которых не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель. Например, об использовании субкатегории земель железнодорожного транспорта см.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. - М., 2003. По этой, в том числе, причине в научной литературе высказывалось предложение проводить классификацию правового режима почв не по категориям земель и тем более не по видам землепользований, а по земельным угодьям. Разгельдеев Н.Т. Правовой режим почв в СССР // Советское государство и право. - 1986. № 6. - С.124.

Правовой режим категории земель поселений, выделяемый по основному целевому назначению, отражает особенности, которые свойственны правовому регулированию отношений по использованию и охране данной категории земельного фонда в рамках общих принципов земельного права, распространяющих свое действие на все категории земель. Попытки сформулировать дефиницию «правовой режим земель» предпринимались в течение многих лет.

Одним из первых данный вопрос поднял И.И. Евтихиев. Уже в 20-е годы он отмечал, что в условиях исключительной государственной собственности на землю у различных категорий земель не совпадают правовые режимы их использования. Под правовым режимом земель (земельным режимом) он понимал «статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной». Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. - Горки, 1929. - С. 1; См. также почти аналогичную позицию: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. - М., 1948. - С. 352. Таким образом, правовой режим определялся как совокупность прав и обязанностей органов власти.

Как указывал Н.И. Краснов, правовой режим земли - это «установленный нормами права порядок должного поведения людей по поводу земли как объекта права государственной собственности и права землепользования, направленный на обеспечение ее рационального использования по назначению как всеобщего средства труда и основного (главного) средства производства». Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1966. - С. 8. Ряд авторов высказывал близкие по смыслу определения. Общая теория советского земельного права. - М., 1983. - С. 346; Ерофеев Б.В. Основы земельного права (теоретические вопросы). - М., 1971. - С. 83; Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. - М., 1977. - С. 55 и т.д. Однако большинство из них формулировало общую дефиницию правового режима земель, без учета особенностей конкретных категорий земель в земельном фонде РФ.

В работах В.П. Балезина сформулировано определение правового режима непосредственно земель поселений. Так, под правовым режимом земель сельских населенных пунктов он понимает «установленную законодательством систему правил, определяющих положение и место данного вида земель в составе единого государственного земельного фонда, а также порядок должного поведения в отношении этих земель со стороны органов государственного управления землей, землепользователей и всех иных лиц, которые обязаны бережно относится к земле как к всенародному достоянию». Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. - М., 1972. - С. 27.

В тот же период предпринимались попытки сформулировать понятие правового режима части одной категории земель. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «правовой режим городских лесов - это закрепленный в нормах права порядок общественных отношений, установленный и санкционированный Советским государством, связанный с использованием городских лесов и ведением лесного хозяйства в них, управлением ими, организацией их охраны в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания советских людей в городах». Горбовой В.Ф. Правовой режим городских лесов: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. - С. 44.

В период земельной реформы упор на государственное управление землями как основание деления земельного фонда страны на категории стал просматриваться значительно меньше. Так, по мнению И.А. Иконицкой правовой режим земель - это «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1999. - С. 181.

С.А. Боголюбов полагает, что правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. - М., 1997. - С. 34-35. По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель «представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав». Поскольку названное определение не охватывает особенностей правового режима отдельных категорий земель, то «средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал». Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М., 2000. - С. 39-40.

Таким образом, в научных работах конца XX - начала XXI века, затрагивающих в той или иной степени вопрос о правовом режиме земель различных категорий, отмечается, что общими элементами правового режима земель являются многообразие форм собственности, платность использования земель, охраны земли как природного ресурса и составной части окружающей среды, ответственность за нарушение требований земельного законодательства и т.д. Особенным будет являться оборотоспособность отдельных категорий земель (либо видов земельных участков в составе отдельных категорий земель), льготы по плате за землю, порядок предоставления и прекращения прав на землю и т.д.

Свой вклад в решение данного вопроса внес новый ЗК РФ и региональное законодательство. Так, согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать в качестве нормы общего характера,

данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель.

Как отмечал О.И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства». Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Агробизнес и право. - 2003. № 1. - С.12.

Необходимо иметь в виду, что в рамках одного, общего режима земель поселений, установленного Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по четырем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах поселений (зоне сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения, производственной зоне и т.д.). Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например, в части приобретения права собственности на землю для отдельных категорий граждан. Например, федеральным законом или нормативным правовым актом субъекта РФ может быть установлен перечень категорий граждан, которым земельные участки в черте поселений предоставляются бесплатно (герои СССР и Российской Федерации, военнослужащие и т.д.).

В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для конкретных поселений в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (поселения в границах ЗАТО), охраны окружающей среды (поселения в границах заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия).

В четвертых, в границах поселений с общим режимом могут устанавливаться особые ограничения на использование территорий в зонах охраны памятников истории и культуры, зонах особо охраняемых природных территорий, водоохранных зонах, зонах чрезвычайной экологической ситуации и т.д.

Однако следует иметь в виду, что существуют значительные различия при закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего характера. В первом случае режим детально разработан на вышестоящем уровне, а роль нижестоящего органа сводится к исполнению либо уточнению соответствующих предписаний. Во втором случае вышестоящие органы власти лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по созданию конкретных режимов непосредственным исполнителям. Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. - 2001. № 9. - С. 25. Данное правило распространяется и на правовой режим земель поселений.

Таким образом, правовой режим земель поселений - это особый порядок регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских поселений, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам по поводу использования и охраны земельных участков в черте поселений устанавливаются правилами землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений - нормативным актом органов местного самоуправления, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

1.4 Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия

Правовой режим земель поселений определяется нормативно-правовыми актами, имеющими различную юридическую силу и отраслевую принадлежность. При этом, с точки зрения задач конкретной отрасли права установление правового режима части территории поселения преследует свою, «отраслевую» цель, далеко не всегда логически вписанную в предусмотренные иными актами правовые режимы для той же территории. Объясняется данная ситуация многообразием общественных отношений на локальной по площади территории поселений и агломераций, обусловленных концентрацией населения и средств производства с одной стороны, и необходимостью решения социальных задач (экологических, рекреационных и иных) с другой.

Такая ситуация предполагает выяснение сферы действия отраслевого законодательства и выявление нормативно-правовых актов высшей юридической силы, определяющих базовый правовой режим земель поселений, в рамках которого должны действовать иные нормативные акты и устанавливаемые ими правовые режимы. Слово «сфера действия» в переводе с греческого «означает шар, то есть область действия, пределы распространения чего-либо». Советский энциклопедический словарь. - М., 1982. - С. 1303; Луганцев В.М. Сфера действия современного российского трудового права: Учебное пособие. - Волгоград, 2003. - С.5-6.

Представляется, что сфера действия законодательства о землях поселений имеет внешнюю границу (форму) и внутреннее содержание. Внешней границей его действия являются территории поселений и агломераций, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, пригородные зоны и иные межселенные территории. Под внутренней границей (содержанием) следует понимать всю область действия законодательства о правовом режиме земель поселений, т.е. все содержание «правового поля», находящегося под воздействием норм этого законодательства при достаточно определенном «очертании пределов», границ этого поля. Внутренняя сфера действия может быть классифицирована по нескольким критериям: по кругу лиц; по сроку действия; по территории действия; по видам деятельности; по целям и задачам установления. Например, с точки зрения последнего критерия законодательство о землях поселений может устанавливать «позитивный» или «негативный» режимы. В числе последних выделяется режим экологического бедствия, чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, чрезвычайного положения и т.д.

Различные группы общественных отношений на территории поселений регулируют нормы конституционного, земельного, гражданского, экологического, муниципального, финансового, градостроительного, административного и некоторых иных отраслей права. Каждая из этих отраслей имеет свой предмет правового регулирования, и для достижения поставленных целей нормы ряда отраслей могут устанавливать в экономических, политических, природоохранных и иных целях свои «субрежимы» на отдельных территориях, в том числе землях поселений.

Конкуренция указанных норм, по нашему мнению, может носить формально-юридический либо содержательный характер. Формально-юридический аспект заключается в коллизиях норм ГК РФ, ЗК РФ, Градостроительного и иных кодексов и федеральных законов, регламентирующих отдельные группы общественных отношений в черте населенного пункта. Существует традиционный общетеоретический способ разрешения данных коллизий. По мнению некоторых авторов, основными факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются следующие: степень непосредственности выражения воли народа; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий; надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество. Толстик В.А. Иерархия кодифицированных и некодифицированных нормативных правовых актов // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 томах. Том 1. - М., 2003. - С. 306.

Однако указанные теоретические посылки не всегда легко применимы в практической деятельности. Например, гражданин, которому земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения, желает передать его в аренду другому лицу для застройки или сельскохозяйственного использования. Согласно п.1 ст. 267 ГК РФ, такое право ему предоставлено. Однако п.2 ст. 21 ЗК РФ данные действия запрещает. При этом согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ, а согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Последнее правило допускает двоякое толкование - ограничительное (применительно только к актам гражданского законодательства) и расширительное (ко всей сфере частного права). По мнению Полениной С.В., расширительное толкование данного правила является маловероятным. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 60. Однако в реальной жизни нередко именно так и происходит.

В результате правоприменитель поставлен в ситуацию, когда ему необходимо четко определить, какие же именно отношения в данном случае возникают (гражданские или земельные) для применения конкретной нормы. Данная задача усложняется в случае, если нормы федерального земельного закона соответствуют ЗК РФ, но противоречат ГК РФ.

Проблему усугубляет и тот факт, что Конституция России (стст. 105,108) предусматривает наличие федеральных и федеральных конституционных законов. Федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Однако Конституция нигде не указывает, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В связи с этим представляется, что указанные нормы ЗК РФ и ГК РФ противоречат Конституции России.

Подобный вывод разделяется далеко не во всех научных исследованиях. Например, В.А. Толстик полагает, что более высокая юридическая сила кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства обусловлена как формальными, так и содержательными признаками, и является оправданной. Толстик В.А. Указ. соч. - С. 308. Однако анализа конституционных норм в подтверждении этого не проведено.

Другими авторами высказана более, на наш взгляд, приемлемая точка зрения. Так, В.Б. Козлов считает, что с позиций законодательной техники неправомерно ставить ГК РФ на вершину системы одноуровневых нормативно-правовых актов, а включением п.2 ст.3 в данный кодекс законодатель придал забвению юридическую теорию, логичность правовой системы. Козлов В.Б. Соотношение общих и специальных правовых норм на примере гражданского и морского права (критика современного законодательства) // Государство и право. - 1997. № 11. - С. 82-83.

В связи с этим нам представляется нелогичным и не конституционным установление приоритета одного кодекса над другим. Данный вывод подтверждает и тот факт, что анализ федеральных законов - кодексов позволяет их дифференцировать в две группы. Кодексы первой группы устанавливают свой приоритет над иными федеральными законами. Кодексы второй группы такого приоритета не предусматривают (например, Градостроительный кодекс РФ). См. подробнее: Толстик В.А. Иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. - 2001. № 2. - С. 56-72.

В итоге п.4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ и п.4 ст. 84 ЗК РФ закрепляют разный порядок установления черты городов федерального значения. Не смотря на то, что критерии необходимости и порядок изменения черты поселений определяются градостроительными нормативными актами, в силу п.1 ст.2 ЗК РФ руководствоваться в данном вопросе следует ЗК РФ.

Запутанность данной ситуации еще более очевидна при анализе положений природоресурсовых кодексов первой группы. Так, согласно ст. 1 ЛК РФ, «нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации», состоящему «из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Следовательно, как справедливо отмечал В.А. Толстик, «федеральные законы, относящиеся к лесному законодательству, должны иметь приоритет перед федеральными законами, не относящимися к таковому, но при этом содержащие нормы лесного права. Причем не зависимо от времени их принятия. Получается довольно сложная, но при этом вряд ли оправданная конструкция, которая, кроме путаницы, ничего конструктивного в процесс правового регулирования не вносит и внести не может». Толстик В.А. Иерархия кодифицированных и некодифицированных нормативных правовых актов // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 томах. Том 1. - М., 2003. - С.313. В данном случае очевидно дальнейшее развитие законодателем ошибочного, на наш взгляд, теоретического положения о более высшей юридической силе одного федерального закона (кодекса) перед другим. См. также: Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. - М., 1997. - С. 33-34.

Данный вывод подтверждается и набирающим силу законодательным установлением приоритета одного некодифицированного акта перед всеми другими, что может привести к самым серьезным последствиям в регулировании общественных отношений в поселениях. Так, в свете нового закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., на территории одних муниципальных образований (городское или сельское поселение) муниципальный экологический контроль не осуществляется; на территории других муниципальных образований (муниципальный район и городской округ) не осуществляется государственный экологический контроль органами власти субъекта РФ. Из этого следует наличие противоречий между ст.ст. 14-16 закона о местном самоуправлении и ст. 6, 65 и 68 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., поскольку последний таких исключений не предусматривает.

В силу п.3 ст.5 закона о местном самоуправлении именно он и обладает высшей юридической силой, поскольку «в случае противоречия федеральных законов …, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон». Данная ситуация в части объектов экологического контроля, однако, полностью противоречит логике развития экологического законодательства РФ и субъектов РФ. Сохранение данной нормы способно привести к снижению роли и значения осуществляемой органами государственной власти субъектов РФ экологической функции в поселениях, включая финансирование экологических программ.

Решение вышеуказанных проблем видится либо посредством внесения изменений в Конституцию, либо законодательным установлением равенства федеральных законов друг с другом. Коллизии между ними в последнем случае будут разрешаться с позиций приоритета позднее принятого закона либо приоритета специального акта перед общим и т.д. Включение же подобной нормы в Конституцию позволило бы усилить правовую защищенность публичных интересов и свести к минимуму возникающие коллизии нормативных актов. В числе иных возможных вариантов следует выделить конституционное закрепление такой разновидности федеральных законов, как Основы законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, занимающих промежуточное положение между федеральным и федеральным конституционным законами.

Особое место в контексте проблемы нормативно-правового регулирования общественных отношений в поселениях и агломерациях занимает предусмотренное п.2 ст. 2 ЗК РФ полномочие Правительства РФ принимать решения, регулирующие земельные отношения. Данная норма противоречит ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение».

На данное несоответствие уже обращалось внимание в научной литературе. Так, К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец писали, что Правительство может издавать только постановления и распоряжения, а «актов правительства РФ в форме решений Конституция РФ не знает, поэтому указание на них в ЗК РФ изначально должно быть признано неконституционным и с этих позиций должна оценивать их юридическая наука, в частности, при разработке теории земельного права». Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. - Саратов, 2003. - С.32,36.

С указанным выводом следует согласиться. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 19 июня 2004 г.) упоминает «решения» правительства по ряду вопросов (стст. 27-29, 35), например, решения по вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные «решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а оформляются в конституционных формах - постановлениями и распоряжениями. Например, согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента Российской Федерации.

В контексте рассматриваемой проблемы не менее важным представляется вопрос установления четких границ нормотворчества субъектов РФ. Суть проблемы заключается в отсутствии однозначного ответа на вопрос о том, могут ли субъекты Российской Федерации в свои земельные (экологические, градостроительные и иные) законы включать нормы гражданского права - о собственности, об обороте земель поселений или иного назначения и т.д.

Как известно, Конституция разграничивает предметы ведения РФ (ст. 71), совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) самой Конституцией не определен.

Сформулированные в статьях 71-72 Конституции предметы ведения в большинстве случаев можно рассматривать как перечни отраслей законодательства, относимых к федеральному либо совместному ведению. Однако юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения соответствующих уровней. Продемонстрируем лишь несколько аспектов значения проблемы.

Предположим, субъект РФ принимает закон «Об обороте земель поселений». После вступления такого закона в силу, сразу возникнет вопрос о его конституционности и отраслевой принадлежности. Суть проблемы заключается в том, что обязательственное право традиционно рассматривается как подотрасль гражданского права, а, следовательно, любые нормы о купле-продаже или аренде земельных участков будут хотя бы формально относиться к числу норм гражданского права, которое ст. 71 Конституции России отнесла к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, такой закон субъекта РФ противоречит закрепленному в Конституции принципу разграничения предметов ведения не зависимо от его содержания.

Данная проблема обусловливает интерес к проблеме соотношения сферы действия земельного и гражданского права, равно как и о признании самостоятельности земельных отношений. По данному вопросу в научной юридической литературе не сложилось однозначного мнения. Так, по мнению В.А. Дозорцева, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота». Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. - 1994. № 1. - С. 26.

Возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права». Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. - 1994. № 7. - С. 58.

В контексте данной позиции интересна точка зрения Е.А. Суханова, который полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками, является частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т.е. имеют публично-правовую природу. Суханов Е.А. Вступительная статья к книге: Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. - М., 2000. - С. 4-5.

Близкое к этому суждение по поводу содержания «земельных отношений» было высказано в письме Президента РФ Ельцина Б.Н. по поводу отклонения Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 11 июня 1997 г. Земельными отношениями было предложено считать «отношения в области использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они являются имущественными отношениями». Российская газета. - 1997. - 30 июля. В данном случае остается только удивляться столь легкому разделению неотъемлемых характеристик земельного участка, выступающему в трех качествах: природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости.