Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Как справедливо отмечал профессор Н.Н. Осокин, произведенное в Письме Президента «выделение земельного участка из объекта земельных отношений - ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны». Осокин Н.Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. - М., 1999. - С. 375. Отсюда был сделан правильный вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.

Действительно, нельзя рассматривать земельные участки как обычное имущество, поэтому чисто цивилистический подход к праву собственности на нее неприемлем. Земля - ценность особого рода. Во-первых, она продукт природы, ее никто не создавал своим трудом, и поэтому она должна быть достоянием народа. Во-вторых, земля - категория не только экономическая, но и экологическая, важнейший элемент природного комплекса. В-третьих, она ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Земля - основное национальное богатство. Вот почему правовой режим собственности на землю не может быть таким же, как на обычное имущество: дом, одежду. См.: Проблемы развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. - 1993. № 8. - С. 15; Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. - Саратов, 2003. - С. 22-26.

Поэтому, как отмечала И.А. Иконицкая, «условием оптимальности земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическими свойствами. И в этом заключается особенность норм земельного права». Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. - М., 1979. - С. 47-48.

Конституция РФ в ст.9 указывает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяя этим публично-правовой подход к регулированию земельных отношений. См. подробнее: Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. - 2001. № 4. - С. 28-35. Кроме того, ст. 72 Конституции и ст. 2 ЗК РФ устанавливают, что земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В связи с этим, например, согласно п.2 ст. 28 ЗК РФ, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Следовательно, субъекты РФ могут установить основания и порядок предоставления земельных участков в собственность отдельным категориям юридических лиц в городских и сельских поселениях бесплатно, руководствуясь, например, экологическими соображениями. Однако такие законы субъектов РФ хотя бы формально все же будут содержать нормы гражданского права. При этом признание элементов «совместного ведения» норм земельного и гражданского права при регулировании, например, земельных обязательственных отношений, как это предлагает Ф.Х. Адиханов, также не приближает нас к решению поставленной задачи. Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. - 2001. № 1. - С.38.

Суть проблемы заключается в том, что в системе российского права присутствуют межотраслевые принципы и институты (например, институт собственности в гражданском, земельном, жилищном и семейном праве и т.д.), а, по мнению некоторых авторов даже само понятие «земельные отношения» является межотраслевым. Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. - С. 30. При этом и в юридической науке, и в правоприменительной практике отсутствуют четкие критерии решения данного вопроса о возможности принятия представительными органами субъектов РФ законов по подобным межотраслевым вопросам. Другими словами проблему можно обозначить так: могут ли располагаться в законе субъекта РФ по предметам совместного ведения (земельном законе) нормы гражданского права, а если могут, то в каком количестве? При буквальном толковании Конституции России, таких норм в законах субъектов РФ быть не должно.

Поэтому неудивительно, что Е.А. Суханов полагает, что из ЗК «необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса - устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом значения земли «как основы жизни и деятельности человека» и «исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы», как справедливо сказано в подп. 1 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву…». Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право. - 2003. № 1. - С.53.

Однако, на наш взгляд, нелогично разделять три составных части указанных в п.1 ст.1 ЗК РФ представлений о земельном участке как объекте природы, природном ресурсе и объекте недвижимого имущества. Такое разделение представляется искусственным и направлено на отрицание самостоятельности земельных отношений, сведению их к «конгломерату» имущественных (гражданско-правовых) и административно-правовых отношений, как это предлагал в свое время В.А. Дозорцев. В связи с этим, мы предлагаем при подготовке в будущем проекта изменений и дополнений в Конституцию отнести гражданское законодательство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. - С. 252,270,278. В этом случае, вышеуказанная неопределенность исчезнет сама собой. Гарантией же от своеволия отдельных субъектов РФ при принятии актов гражданского законодательства будет являться Конституция РФ, не допускающая противоречия законов субъектов РФ федеральным законам по предметам совместного ведения.

Иным вариантом решения приведенной проблемы могла бы явиться разработка федерального закона, определяющего критерии допустимости (не допустимости) принятия субъектом РФ регионального закона по вопросам, относящимся к предметам нескольких отраслей законодательства разного уровня (ст. 71 и 72 Конституции). Указанным законом необходимо закрепление правила о том, что в случае, когда подлежащие правовому регулированию общественные отношения находятся в сфере исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, принятие органами представительной власти субъекта РФ регионального закона допускается. Разработка предлагаемого федерального закона позволит усилить гарантии прав и свобод человека и гражданина и усовершенствовать работу органов публичной власти всех уровней.

Показанная проблема необходимости уточнения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является частью более фундаментальной теоретико-правовой проблемы определения критериев отнесения той или иной правовой общности к отрасли права и снижения субъективизма в этом вопросе. Как отмечалось А.В. Кузьменко, появление в научной литературе «многих отраслей права (банковское, страховое, корпоративное, аграрное, профсоюзное и т.д.), вызывающих в ряде случаев серьезные возражения относительно «чистоты происхождения», можно рассматривать как неизбежный результат происходящих изменений: количественных (рост законодательства) и качественных (усложнение структуры общественных отношений и интеграция их правового регулирования). Этот процесс должен вызывать и соответствующие изменения в элементном составе и структуре системы права». Кузьменко А.В. «Системный взгляд» на системы права // Правоведение. - 2003. № 5. - С. 10-11. Поэтому работа по совершенствованию критериев выделения отраслей права и законодательства, а равно и по теоретическому обоснованию разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, должна быть продолжена. В этом отношении весьма содержательной представляется монография М.И. Козыря «Аграрное право России: проблемы становления и развития». - М., 2003. - 208 с.

Как уже отмечалось, установление правового режима земель поселений призвано обеспечить реализацию конституционных прав и обязанностей граждан и их объединений на землю, а также учесть публичные интересы в части беспрепятственного пользования территорией поселения для удовлетворения коммунальных, культурно-бытовых, транспортных и иных потребностей населения. Данная деятельность порождает коллизии и в части конкуренции содержания правовых режимов, устанавливаемых различными отраслями права.

До сих пор традиционно считается, что условия и порядок использования и охраны всех категорий земель определяется федеральным законом (ст. 36 Конституции Российской Федерации), под которым понимается ЗК РФ. На наш взгляд, это не совсем так. Земельные кодексы советского периода, и действующий ЗК РФ, определяют лишь общие принципы использования и охраны земель, т.е. формы и виды собственности на землю, содержание иных прав на землю, управления земельным фондом и т.д. Правовой режим отдельных категорий земель определялся поверхностно. Эта задача решалась (и решается) посредством принятия отдельных законов и иных нормативных актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ от 25 октября 2001 г. сколько Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. Данный закон устанавливает порядок образования ООПТ, права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы управления особо охраняемыми природными территориями, устанавливает особенности ограничения прав землепользователей в рамках каждой категории особо охраняемых природных территорий и т.д. При создании ООПТ в черте поселений, по данному закону без каких-либо оговорок для соответствующей части территории поселения должен устанавливаться особый эколого-правовой режим.

При рассмотрении правового режима лесного и водного фондов (ст. 101-102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, в центре которого - ЛК РФ и ВК РФ. Применительно к землям поселений Федеральным законом, определяющим «условия и порядок пользования землей» для градостроительной деятельности является Градостроительный кодекс РФ (ЗК РФ фактически дублирует его положения). Так, согласно п. 6 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, «градостроительные требования к условиям и порядку пользования землями поселений устанавливаются настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Однако Градостроительный кодекс РФ при регулировании градостроительных и тесно связанных с ними земельных отношений, вторгается в сферу действия земельного законодательства. Например, п.4 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ предусматривает ряд требований к гражданам и юридическим лицам, участвующим в конкурсах по продаже земельных участков под застройку. Статья ст. 64 Градостроительного кодекса РФ регулирует порядок установления публичных и частных сервитутов. Так, например, предусмотренный в данной статье сервитут прохода, проезда через чужой (соседний) земельный участок, на наш взгляд, трудно отнести к сервитутам в области градостроительства. Такой подход был обусловлен отсутствием нового ЗК РФ, пробельностью и противоречивостью действовавшего ранее земельного законодательства.

Таким образом, в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) сделок с землей и т.д. Таким образом, следует иметь в виду, что правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым), регулируемым нормами, в первую очередь, градостроительного и земельного права, а также экологического, гражданского, муниципального и иных отраслей права.

Установление отраслевым законодательством «субрежимов» использования и охраны территории поселений учитывается при градостроительном зонировании территории поселений и установлении для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов. Поэтому, например, при образовании в поселении национального парка, данная часть территории не будет относиться к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», а войдет в состав рекреационной территориальной зоны поселения.

Глава 2. Право собственности и иные вещные права на земли поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ

2.1 Право государственной и муниципальной собственности на землю в черте поселений

В период своего существования Советский Союз представлял собой федеративное государство со сложным административно-территориальным устройством. При этом весь земельный фонд в его границах являлся единым и неделимым объектом права государственной собственности без разделения его между субъектами (республиками, краями, областями и т.д.). Органы власти населенных пунктов не являлись субъектами права государственной собственности либо субъектами права пользования землями, находящимися в черте поселений. Соответствующие земельные участки находились в ведении органов общей компетенции - Советов народных депутатов, Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». - М., 2002. - С. 7-8. хотя ни советское, ни современное земельное право не знало и не знает такого правового института - «ведение землей».

В период проведения земельной реформы было установлено, что в пределах черты поселений могут располагаться земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ); муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и иных формах собственности. В этой связи нельзя согласиться с О.Л. Дубовик, отмечавшей, что субъектами права государственной собственности на земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М., 2003. - С. 191-192.

Устанавливая многообразие форм собственности, Конституция России, а также иные нормативно-правовые акты не раскрывают содержание «иных форм собственности». Поэтому ряд авторов отмечал, что в соответствии с ч.1 ст. 9 Конституции, природные ресурсы выступают как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а значит собственником государственного имущества выступает народ (который является еще и единственным источником власти). Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность. Свобода. Право. - Ростов-на-Дону, 1995. - С. 101.

Такая позиция была подвергнута обоснованной критике, поскольку применение таких понятий, как «народ» или «достояние народов» в сфере правового регулирования приведет к расплывчатости и неконкретности, появлению споров и конфликтов. Собственность государства является общенародной лишь постольку, поскольку интересы государства соответствуют интересам общества в целом. Прокаев А.В. Право государственной собственности на недра // Юрист. - 2004. № 1. - С. 37. Более того, собственность в юридическом смысле предполагает персонификацию, следовательно, народ для того, чтобы выступать субъектом права собственности, должен иметь юридически оформленное организационное единство, а таковым могут являться государство, юридические лица и т.д. Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. - 2003. № 6. - С.93. Поэтому куда более обоснованной представляется позиция Г.В. Чубукова, отмечавшего, что новые формы собственности могут появиться в будущем, поскольку экономика выше права. Уже сейчас говорят о собственности казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов и т.д. Чубуков Г.В. Природоресурсное право Российской Федерации: Учебное пособие. - М., 2003. - С.34.

В.В. Демьяненко, например, доказывает необходимость понимания в качестве «иных форм собственности» кооперативной собственности, которая не является ни частной, ни государственной, ни муниципальной. Демьяненко В.В. Крестьянская производственная кооперация в современной России: правовые проблемы становления и развития: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2004. - С.11.

Правовое регулирование разграничения «традиционных» форм публичной собственности на землю в Конституции России, ГК РФ, законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также иных федеральных законах и подзаконных актах вплоть до 2001 г. страдало противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили вопрос субъекты Российской Федерации (государство было наделено земельной собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а именно о разграничении единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. См. также: Пашова М.С. О разграничении государственной собственности на землю. // Журнал российского права. - 2001. № 4. - С. 34-35.

Фактически федеральные нормативно-правовые акты 90-х годов XX века содержали лишь общие принципы разграничения земель. Наиболее последовательно эти принципы были сформулированы в Указе Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. Данный Указ в целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономическое, общеэкологическое и иное общегосударственное значение. В последствии этот принцип получил свое дальнейшее развитие в федеральных законах. Например, ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» определяет перечень таких территорий, находящихся в федеральной собственности (государственные природные заповедники, национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (природные парки и т.д.) и в муниципальной собственности.

Большое значение для последующего закрепления земельных участков в государственную или муниципальную собственность имело постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Несмотря на то, что в данном нормативном акте вопросы собственности на землю не рассматривались, определение объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, региональную и муниципальную собственность имело большое значение при определении в дальнейшем собственника земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В развитие этого правового акта позднее принято постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации», где предусматривалась передача объектов недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий земельный участок.

Другим вариантом приобретения права государственной или муниципальной собственности на земельный участок в период до 2001 г. могло быть изъятие земель для государственных или муниципальных нужд. Специально принятым в связи с этим письмом МНС РФ от 28 декабря 2001 г. «Об изъятии земельных участков» предлагалось принять меры по недопущению необоснованного и неправомерного прекращения прав на земельные участки, предоставленные федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и иным некоммерческим организациям, подведомственным МНС, и перераспределения земельных участков в собственность субъектов РФ и муниципальных образований до разграничения государственной собственности на землю.

Необходимо отметить, что если в период проведения земельной реформы в 90-х годах XX века по объектам федеральной собственности на землю все же принимались немногочисленные правовые акты, то относительно объектов собственности на землю субъектов РФ правовое регулирование практически отсутствовало. Поэтому в научной литературе не без некоторого сарказма отмечалось, что в собственности субъектов РФ однозначно находятся лишь земельные участки, на которых расположены здания представительного и исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. - 1999. № 1. - С. 57-58; к прямо противоположному выводу о соотношении собственности на землю РФ и субъектов РФ пришел А. Гольцблат в своей статье «Некоторые правовые аспекты приватизации земли в России» // Хозяйство и право. - 2001. № 5. - С. 102.

Пробелы в правовом регулировании земельных отношений на федеральном уровне обусловили принятие субъектами РФ своих законов о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. Особенно актуальной данная проблема оказалась при разграничении собственности на землю в черте поселений в силу их повышенной (по сравнению с землями сельскохозяйственного назначения) стоимостью, а, нередко и политической значимостью. Законодательные органы субъектов РФ попытались решить проблему детального разграничения собственности на землю несколькими путями.

Во-первых, во многих субъектах РФ не предпринимались попытки разграничения прав на землю. В таких регионах действовали федеральные законы и подзаконные акты, устанавливающие общие принципы разграничения земель (Волгоградская область).

Во-вторых, на основании отдельных договоров и соглашений с Правительством РФ в ряде субъектов РФ осуществлялось детальное разграничение государственных земель. Впоследствии законом субъекта РФ разграничивались земли субъекта РФ и муниципальные земли с последующей их государственной регистрацией (Челябинская область). В-третьих, несколько субъектов РФ объявили все государственные земли (т.е. не переданные в частную собственность) собственностью субъекта РФ с последующим выделением части земель в собственность муниципальным образованиям (Республика Татарстан).

В субъектах РФ, занявших активную позицию по вопросу проведения земельной реформы, в период 90-х годов XX века происходит разработка и подписание Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее соответствующим субъектом (всего их было заключено около пятидесяти). На основе таких договоров было подписано ряд Соглашений между правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ о детальном разграничении земель.

Так, на основании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края от 24 апреля 1996 г. подписано Соглашение между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края от 24 июня 1996 г., в котором разграничены федеральные земли и земли, находящиеся в собственности Хабаровского края (ст.2). Аналогичные Соглашения подписаны с Челябинской, Свердловской, Оренбургской, Иркутской, Ростовской областью и рядом других субъектов Российской Федерации. На основании таких Договоров и Соглашений, не дожидаясь принятия федерального закона о разграничении земель, субъекты Российской Федерации пытались осуществить разграничение земель на их территории, в том числе земель поселений, на федеральные, региональные и муниципальные путем принятия закона субъекта Российской Федерации.

Одним из наиболее удачных примеров является закон Челябинской области “О государственных и муниципальных землях Челябинской области” от 11 февраля 1999 г., принятый на основе Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Челябинской области от 4 июля 1997 года. Разграничение земель путем принятия отдельного регионального закона являлось в тот период наиболее оптимальным способом разграничения федеральных земель, земель субъекта РФ и муниципальных земель.

Общий принцип отнесения земельных участков к числу находящихся в региональной или муниципальной собственности, закрепленный в законе, заключался в том, что в соответствующей собственности должны находиться земельные участки под объектами недвижимости, находящейся в областной или муниципальной собственности, либо участки, необходимые соответствующим органам для осуществления функций и полномочий, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к их ведению. Источниками пополнения областного и муниципального земельного фонда являлись признание в судебном порядке земельного участка бесхозяйным и зачисление его в земли государственного запаса области или муниципального запаса, а также договор дарения или договор купли - продажи, заключенный собственником земельного участка с органом государственной власти или органом местного самоуправления либо с уполномоченными ими органами. Допускалась и передача областных земель в муниципальную собственность, а муниципальных - в областную.

Другой принцип разграничения земель был заложен в законах тех субъектов РФ, которые относили земельное законодательство к исключительному ведению соответствующего субъекта РФ. Так, согласно ст. 48 Земельного кодекса Республики Башкортостан, в государственной собственности находятся все земли Республики Башкортостан, за исключением земельных участков, переданных в собственность граждан, юридических лиц и муниципальных образований. Следовательно, федеральные земли в данном перечне отсутствовали. Согласно ст. 2 Земельного кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона РБ от 25 февраля 1999 г. № 221-з), земля в Республике Башкортостан являлась достоянием (собственностью) ее многонационального народа. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательством Республики Башкортостан. См. также: Раянов Ф.М. Актуальные проблемы правового обеспечения аграр-ной реформы в республике Башкортостан // Государство и право. - 1996. № 5. - С. 56-64. Аналогичный порядок разграничения земель был установлен ЗК Республики Татарстан (ст. 47).

Федеральную собственность на землю и природные ресурсы отрицали и другие региональные Конституции и законы (например, ст. 16 Конституции Республики Алтай; ст. 10 Конституции Республики Ингушетия; ст. 5 Конституции Республики Саха).

Не только юридически, но и фактически не признавало федеральную государственную собственность Правительство Москвы, которое вопреки Указу Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г., ст. 8 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации», ст. 5 закона РФ от 25 августа 1995 г. «О железнодорожном транспорте» присваивало земли, занятые строениями и сооружениями, на которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Центральный Банк, Пенсионный фонд РФ, земли железнодорожного транспорта и т.д., рассматривая их в качестве собственности Москвы. Наглядное тому свидетельство - зарегистрированный в установленном порядке договор аренды земельного участка от 4 апреля 1994 г. между Москомземом (арендодателем) и Управлением делами Президента РФ (арендатором). По договору Правительство Москвы передало в аренду Правительству РФ в долгосрочное пользование на 49 лет земельный участок площадью 8432 кв. м. по Краснопресненской набережной, где находится административное здание Правительства. Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. - 1999. № 1. - С. 54.

Подобные нормативные акты и договоры субъектов РФ часто становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были признаны не соответствующим Конституции РФ положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, то есть допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории.

Несмотря на отрицание федеральной собственности в ряде вышеназванных субъектов Российской Федерации признавалась муниципальная собственность на земельные участки. Так, согласно ст. 48 Земельного кодекса Республики Татарстан земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим территориям, на которых осуществляется местное самоуправление, являются собственностью местного самоуправления.

В собственности местного самоуправления признавались все земли в пределах черты поселений за исключением земель, находящихся в государственной собственности и переданных в частную собственность, а также земельные участки за чертой поселений, переданные в собственность местного самоуправления органами государственного управления Республики Татарстан. В муниципальную собственность могли дополнительно безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. В собственность местного самоуправления могли приобретаться земли у собственников земельных участков посредством их выкупа или на основании дарения, отказа от участков и т.д. См. также: п.2 ст. 49 Земельного кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 25.02.99 № 221-з) // «Известия Башкортостана». 1999. 26 марта. № 59-60.

Примечательно, что в этот период в ряде муниципальных образований принимаются акты о признании муниципальной собственности, как правило, на все земли в границах муниципального образования (кроме переданных в частную собственность). Такие нормы содержались в Уставе города Томска, Ангарского муниципального образования, муниципального образования «Нефтеюганский район», Великого Новгорода и ряда других. Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». - М., 2002. - С. 30. Складывалась парадоксальная ситуация: с одной стороны в ряде регионов отсутствовал порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований, а, с другой стороны, нередки были случаи продажи исполнительными органами местного самоуправления земельных участков в пределах муниципальных образований гражданам и юридическим лицам, т.е. осуществление правомочия собственника этих земель. Нецветаев А.Г. К вопросу об участии органов местного самоуправления в принятии решений по распоряжению землями, находящимися в границах муниципальных образований // Юридический мир. - 2000. № 8. - С. 16.

С принятием Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г., усиления федеральных властных структур, региональные Конституции и законы стали постепенно приводиться в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, а сама потребность в принятии региональных законов и договоров о разграничении собственности на землю исчезла. Действующие же законы и договоры подлежат отмене либо приведению в соответствие с указанным федеральным законом, который устанавливает порядок разграничения земель посредством подготовки Министерством имущественных отношений РФ (в настоящий момент Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и иными федеральными органами исполнительной власти по каждому субъекту РФ и муниципальному образованию Перечней земельных участков, на которые возникает право собственности Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Такие Перечни должны согласовываться с органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и утверждаться Правительством РФ.

В результате реализации данного закона ожидается, что в собственности РФ будет 70% российских земель (из них 66 % - земли водного и лесного фонда), 9,5 % земель будет в собственности субъектов РФ, 14% - в собственности муниципальных образований и около 7,5 % в частной собственности (размеры последней могут увеличиться в ближайшие 10-15 лет в два-три раза). Арсюхин Е. Всероссийское межевание // Российская газета. - 2004. - 5 марта. При этом следует иметь в виду, что разграничение государственных земель является лишь одним из способов возникновения права публичной собственности на землю, наряду с приобретением земельных участков по различным гражданско-правовым основаниям, в связи с изъятием земельных участков за выкуп и т.д.

Не смотря на ряд удачных новелл, Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» не установил четких оснований разграничения земель всех категорий. Например, земли поселений (населенных пунктов по терминологии закона) могут быть, согласно закону, отнесены к любой из трех форм собственности. В законе выделяется четыре условия, при наличии которых земельные участки из состава категории земель поселений (или иных категорий и субкатегорий) подлежат закреплению в собственность Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальную собственность. Для этого необходимо, чтобы, во-первых, на участке располагалось недвижимое имущество, находящееся, соответственно, в собственности РФ, субъекта РФ или муниципальной собственности.

Во-вторых, земельный участок будет отнесен к соответствующей форме публичной собственности, если он предоставлен органу государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, органу местного самоуправления, либо государственному или муниципальному унитарному предприятию, учреждению, другой некоммерческой организации, созданному соответствующей властной структурой (при этом закон оставляет открытым вопрос о форме собственности на земельный участок, занимаемый некоммерческой организацией, учрежденной юридическими лицами и гражданами).

В-третьих, форма собственности на землю будет зависеть от того, к какой форме собственности относилось приватизированное недвижимое имущество, расположенное на соответствующем не приватизированном участке.

В-четвертых, выбор определенной формы собственности на участок будет зависеть от наличия под его поверхностью участков недр федерального, регионального или местного значения.

Исходя из данных критериев представляется возможной коллизионная ситуация, когда под поверхностью участка расположены участки недр федерального значения, а на поверхности - недвижимое имущество, принадлежащее субъекту РФ или органу местного самоуправления. В случае возникновения спора, таковой будет рассматриваться посредством проведения согласительных процедур при формировании Перечня, а при не достижении согласия - в судебном порядке. Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С.17-18. Однако при коллизии норм одного и того же закона остается открытым вопрос, какой из них суд должен отдать предпочтение?

Не менее важным является вопрос о юридическом значении даты составления перечней. Предположим, что в январе 2002 г. (момент вступления закона в силу) в черте города имелся незастроенный участок, на котором градостроительными регламентами допускалось строительство промышленного объекта. Согласно абз. 4 п. 1 ст. 5 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» налицо основание включения такого участка в Перечень земель, право собственности на которые возникает у городского муниципального образования. Однако в апреле 2002 г. данный участок был предоставлен органом местного самоуправления региональному государственному унитарному предприятию под строительство хозяйственного объекта. В этом случае участок попадает в Перечень земель, право собственности на которые должно принадлежать субъекту РФ (абз. 2 п. 1 ст. 4).

В ноябре 2002 г. специально уполномоченный федеральный орган приступил к составлению Перечней земель, на которые возникает право собственности у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Возникает вопрос: по состоянию на какую дату (вступления в силу закона или составления перечня) следует решать вопрос о возникновении права собственности на землю? Комментарий к Закону о разграничении государственной собственности на землю / Под. ред. С.А. Боголюбова. - М., 2002. - С. 26-27. Представляется, что в интересах сохранения стабильности земельных отношений это должна быть дата составления Перечней.

Не менее противоречиво разрешает закон и ряд иных важнейших вопросов. Согласно п. 10 ст. 3 закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Данная конструкция означает, что органы местного самоуправления вплоть до окончательного разграничения прав на землю, наделены правом распоряжения земельными участками, которые впоследствии будут переданы в государственную собственность РФ и субъектов РФ. При этом распоряжение земельными участками осуществляется без юридического признания муниципальной собственности на эти земли посредством государственной регистрации, что ставит под вопрос их законность в контексте Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Основания для такого вывода дает и неоднозначная судебная практика. Так, в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, вступивших в законную силу, Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 декабря 2001 г. по делу № КА-А440/7755 отмечается, что «субъектом права государственной собственности на землю до разграничения ее Федеральным законом на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, выступает Российская Федерация». Однако в большинстве случаев, суды подчеркивают, что основанием отнесения земельного участка к собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования является государственная регистрация прав. Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С. 4-5.

Остается открытым и вопрос о том, какое именно законодательство имеет в виду п.10 ст.3 Вводного закона, определяющий порядок распоряжения государственной собственностью органами местного самоуправления. Как минимум, необходимо ответить на два вопроса: это законодательство земельное или гражданское? В случае если земельное, то только ли федеральное или законодательство РФ и субъектов РФ? Отвечая на эти вопросы С. Медведев полагает, что в законе имеется в виду гражданское законодательство, т.к. в силу п.3 ст.3 ЗК РФ оно регулирует имущественные отношения, а одним из таких федеральных законов является закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. (п.3 ст. 28). Медведев С. Новое земельное законодательство: разграничение государственной собственности на землю и участие публичных образований в хозяйственном обороте земли // Хозяйство и право. - 2002. № 7. - С. 65-66.

Однако данная позиция представляется дискуссионной по следующим основаниям. Согласно п.1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Согласно п.1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Следовательно, земельным законодательством и устанавливаются ограничения по распоряжению, например, земельными участками, расположенными в охранной зоне объектов специального назначения (транспорта, связи и т.д.).

Кроме земельного законодательства, «иное» ограничение прав органов местного самоуправления может быть предусмотрено законодательством о закрытых административно-территориальных образованиях, экологическим, лесным, водным, горным и иным законодательством. Например, если муниципальное образование (сельское поселение) расположено в границах федерального государственного природного заповедника, то полномочия органа местного самоуправления по распоряжению земельными участками ограничено экологическим законом - Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Аналогичный пример можно привести по природным паркам регионального значения, когда полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками ограничиваются законом субъекта РФ о создании такого парка. Таким образом, «законодательство», указанное в п.10 ст. 3 Вводного закона следует понимать как федеральное законодательство без указания его отраслевой принадлежности, а в определенных федеральными законами случаях, и как законодательство субъектов Российской Федерации.

К числу иных недостатков реализации Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» следует отнести чрезмерно вольную трактовку авторами Перечней принадлежности земельных участков, закрепляемых в федеральную собственность (перечни региональных и муниципальных земель еще не составлены), к определенным категориям земель в земельном фонде России. Особенно ярко данная проблема видна на примере земель поселений. Так, в перечне № 38:215, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г., установлено, что земельный участок в селе Верхний Любаж (Курская область), находящийся в федеральной собственности, относится не к категории земель поселений, а к землям промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения. Аналогичный случай - в селе Богатое (Самарская область), селе Новопокровка (Саратовская область) и т.д. Между тем, согласно п.1 ст. 87 ЗК РФ, землями промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения признаются земли, расположенные за чертой поселений. Указанные земли составляют самостоятельную категорию земель РФ (ст. 7 ЗК РФ). Однако данное обстоятельство упустили из виду составители Перечней, утвержденных Правительством РФ.

В этом же ряду недоработок при составлении Перечней следует отметить не редко встречающееся указание на невозможность определения категории земель, к которой принадлежит земельный участок, признаваемый федеральной собственностью. Например, в уже указанном распоряжении Правительства РФ от 9 января 2004 г. (перечень № 33:37) закреплено, что земельный участок, расположенный в городе Яранск (Кировская область) относится к неизвестной категории земель (так по тексту: «категория земель не установлена»). Между тем, в силу п.1 ст. 83 ЗК РФ, землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Следовательно, участок в черте поселения неизбежно попадает в категорию земель поселений. Такой вывод подтверждает и следующий перечень (№ 33:49), по которому земельный участок, расположенный на другой улице в том же городе, уже относится к категории земель поселений. Указанных примеров можно привести много.

Встречаются в перечнях и случаи нахождения в составе земель сельских поселений земельных участков сельскохозяйственного назначения (село Вятское Республики Марий Эл согласно Перечню № 88:71, утвержденному распоряжением Правительства от 25 августа 2003 г.), что также не соответствует положениям действующего земельного законодательства.

Таким образом, законодателю не удалось установить четких критериев разграничения государственных и муниципальных земель, а при составлении перечней избежать существенных ошибок в определении категории земель, в пределах которой располагаются соответствующие земельные участки. В связи с этим необходимо внесение изменений в ст.ст. 3-5 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», уточняющие критерии отнесения земельных участков к определенной форме публичной собственности. Данная мера позволит избежать споров между органами публичной власти, возникающих как по причине неправильного применения положений ст.ст.3-5 Федерального закона, так и вследствие нарушения порядка разграничения государственной собственности на землю (в частности, порядка составления перечней и их согласования). См. подробнее об этом: Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю // Хозяйство и право. - 2002. № 7. - С.57-59.

2.2 Право частной собственности на землю в черте городских и сельских поселений

Существует множество теоретических исследований собственности как экономической категории и права собственности. См. например: Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. - М., 1991; Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. - М., 1992; Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. - М., 1993; Черноморец А.Е. Некоторые теоретические проблемы права собственности в свете ГК РФ (Часть первая) // Государство и право. - 1996. № 1. - С. 95-104; Щенникова Л.В. Право собственности в гражданском законодательстве России // Законодательство. - 2001. № 1. - С. 10-13; Клишин А. Некоторые вопросы права собственности в период перехода к рыночной экономике в Российской Федерации. // Адвокатская практика. - 2000. № 1. - С. 12-18; Рябинин А., Калашникова Л., Фирсаева Т. Право собственности и его защита на рубеже XXI века // Трудовое право. - 2000. № 2. - С. 62-72; Савельев В.А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. - 2001. № 9. - С. 19-23; Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учебно-практическое пособие. - М., 2000; Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву. - М., 2001; Воронин Б.А. Актуальные проблемы аграрно-правовой науки в Российской Федерации: Монография. - Екатеринбург, 2000; Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как правовая категория // Экологическое право. - 2002. № 3. - С. 52-54; Фомина Л.П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. - 1997. № 8. - С. 51-57 и т.д. Так, по мнению В.А. Рыбакова и В.А. Тархова, «право собственности является юридическим выражением присвоения, предоставляющим собственнику правомочия непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью, в соответствии с существующим правопорядком, установленным в интересах господствующего класса (в интересах бесклассового общества)». Рыбаков В.А., Тархов В.А. Собственность и право собственности: Монография. - Уфа, 2001. - С. 61. Право частной собственности на землю можно рассматривать в объективном смысле как правовой институт и как субъективное право.

Право частной собственности на землю в объективном смысле представляет собой комплексный институт права, содержащий нормы, определяющие границы возможных действий физических и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, которые на основании закона не ограничены и не изъяты из гражданского оборота.