Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Однако представляется, что в данном случае решение суда о признании права собственности на земельный участок не является бесспорным. Действительно, в соответствии со ст. 248 ГПК РСФСР суд должен был установить факты, имеющие юридическое значение при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов. Однако из факта установления права собственности на дом и права пользования земельным участком не следует правомерности признания права собственности на земельный участок. На наш взгляд, суд должен был ограничиться восстановлением утраченного права пользования земельным участком, предоставив заявителю впоследствии решать юридическую судьбу участка в соответствии с земельным законодательством - приватизировать земельный участок (ст. 20 ЗК РФ) либо сохранить его на прежнем титуле.

Не менее актуальной проблемой в течение всего периода земельной реформы остается отсутствие четкого правового регулирования возможности иностранных граждан и юридических лиц, апатридов приобретать земельные участки в собственность. Первоначально в Законе «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было зафиксировано и в Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. (ст. 4).

Действующая тогда Конституция РСФСР 1978 года с самыми последними изменениями и дополнениями, внесенными в нее 10 декабря 1992 г., об этом просто умалчивала, что было равносильно запрету права собственности на землю в России иностранцев. В ЗК РСФСР 1991 г содержалось указание на то, что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются (ст. 7).

Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 года уже в своем названии ограничил право иностранных граждан на получение земельного участка в собственность.

Таким образом, в законах, положивших начало земельным преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю, иностранные граждане были лишены этого права. Первая брешь в запрещении иметь им земельный участок в собственности была пробита Президентом РФ, причем косвенным путем, используя приватизационное законодательство.

Первоначально в Указе Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25 марта 1992 г. было предоставлено право гражданам и юридическим лицам (без указания их государственной принадлежности) при приватизации государственных и муниципальных предприятий в соответствии с «Основными положениями программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность. А так как «Основными положениями…» предусматривалась возможность участия в приватизации российских государственных предприятий также иностранным гражданам и юридическим лицам, то, естественно, они получили право выкупать и земельные участки под приватизируемыми предприятиями в собственность.

Таким образом, через приватизацию объектов государственной и муниципальной собственности, в которой российское законодательство не запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, на основании Указов Президента РФ уже в 1992 г. начался и выкуп ими земельных участков под приватизируемыми объектами в собственность на территории поселений.

Однако запрет на продажу земельных участков в собственность в федеральных законах и косвенное разрешение на продажу, сформулированное в подзаконных федеральных актах (указах Президента) породило неопределенность в данном вопросе как в теории, так и поляризацию мнений в субъектах РФ в ходе земельной реформы 90-х годов XX века. Так, в Республике Татарстан закреплялась возможность для иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства иметь земельные участки на территории Республики Татарстан на праве собственности, либо на иных правах (праве постоянного бессрочного пользования, срочного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды).

В других субъектах РФ законодатель занял противоположную позицию, закрепив правило, что земельные участки могут принадлежать апатридам, иностранным гражданам и юридическим лицам только на праве аренды (Самарская область, Республика Башкортостан и т.д.). При этом в ряде законов субъектов РФ данная позиция была определена еще более четко: иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и предприятия с иностранными инвестициями, международные объединения и организации, иностранные государства могут иметь земельные участки только на праве аренды. Владение иностранными гражданами земельным участком на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования допускалось при условиях получения гражданства РФ (Удмуртская Республика).

Новый Земельный кодекс РФ однозначно решил данный вопрос. Теперь указанные категории граждан вправе получить земельный участок в собственность в черте поселений, однако их права на получение в собственность земельного участка носят, по сравнению с гражданами РФ, ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с законом «О государственной границе РФ». Однако в связи с тем, что данный перечень на момент принятия ЗК РФ и позднее отсутствовал, для правоприменителей оставался открытым вопрос: что следует понимать под «приграничными территориями» - территории всех субъектов РФ, имеющих выход к государственной границе? Территории приграничных муниципальных образований? В этой связи представляет интерес зарубежный опыт. Так, например, в Перу для иностранцев установлен запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км. // Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. - М., 2001. - С. 142. Следует ли распространять данное ограничение на юридические лица с иностранным участием, а если да, то каков допускается его объем?

Во-вторых, в собственность иностранным гражданам и юридическим лицам не предоставляются земли на иных (кроме вышеуказанных) территориях, установленных особо федеральными законами. В-третьих, согласно п. 5 ст. 28 ЗК РФ, названным лицам земельные участки из состава земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за плату.

Решив вопрос о собственности на землю апатридов и иностранных граждан (юридических лиц), ЗК РФ почему-то оставил без ответа вопрос о возможности приобретения права частной собственности на землю бипатридами. Проблема заключается в том, что данные лица являются как гражданами РФ (и вправе приобретать любые находящиеся в обороте земельные участки), и одновременно, иностранными гражданами, возможность приобретения которыми земельных участков в собственность по ЗК РФ носит ограниченный характер. Какому бы из двух указанных статусов мы бы не отдали предпочтение, такая позиция будет уязвима для критики. Поэтому, представляется, что ЗК РФ требует дополнения отдельной нормой, определяющей правовое положение бипатридов.

Кроме того, на наш взгляд, конституционность самих норм ЗК РФ в части возможностей иностранных граждан и юридических лиц приобретать в собственность земельные участки вызывает ряд сомнений. Действительно, Конституция РФ закрепляет большинство субъективных прав, как за гражданами РФ, так и за апатридами и иностранными гражданами. В таких случаях в Конституции РФ используется термин «каждый». В России каждый, находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в собственности (ст. 35) и т.д. Это означает, что субъектом этих прав являются все лица, находящиеся в границах России, независимо от пола, гражданства, национальности, служебного положения и т.д.

Именно в этом и проявляется «национальный режим», т.е. уравнение в правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов). Однако ряд субъективных прав предоставляется только гражданам России, например, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32), граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31) и т.д. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. На наш взгляд, если данное право принадлежало бы апатридам и иностранным гражданам (их объединениям), либо даже юридическим лицам с иностранным участием, в указанной статье Конституции РФ использовался бы термин «каждый».

Указанная неопределенность стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, окончательно поставившем точку в данном вопросе в результате рассмотрения дела о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем нормы Земельного кодекса РФ по своему содержанию, а также Земельный кодекс РФ в целом - по порядку принятия.

Заявитель полагал, что ряд норм Земельного кодекса РФ (в частности, п.3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п.5 ст. 35 и т.д.) по своему содержанию противоречат статьям 2,4 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 36 (часть 1) и 67 (часть 1) Конституции Российской Федерации. В обоснование были приведены следующие доводы.

Земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции Российской Федерации следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации. Кроме того, Мурманская областная Дума просила признать ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия (не было учтено мнение субъектов РФ).

В своем решении Конституционный Суд признал оспариваемые статьи Земельного кодекса РФ, а также порядок его принятия не противоречащими Конституции России. В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам.

Реализуя свои конституционные обязанности, федеральный законодатель установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства в осуществлении права землепользования (например, в части запрета приобретать земельные участки в приграничных территориях). По мнению Конституционного Суда, этого достаточно для обеспечения суверенных прав Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, а также позволяет гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом. См. подробнее об этом: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.

Данное постановление Конституционного Суда РФ, надеемся, еще не раз будет в центре внимания научной общественности. Нам же хотелось бы отметить только одно обстоятельство. Судья Конституционного Суда М.В. Баглай, принимавший участие в рассмотрении данного дела, несколько лет назад в своем учебнике писал: «Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов (например, в Российской Федерации право частной собственности относится к категории прав человека, а право частной собственности на землю - только прав граждан)…». Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - М., 1996. - С. 158. Поскольку особого мнения к данному постановлению Конституционного Суда не приложено, значит М.В. Баглай с решением суда полностью согласен. Остается только не совсем ясным, какого же мнения о соотношении прав человека и гражданина М.В. Баглай придерживается на самом деле.

2.3 Ограниченные вещные права на земельные участки в черте поселений

Право собственности в силу своего абсолютного характера охватывает любые объекты материального мира. По отношению к объектам ограниченных вещных прав позиция законодателя заключается в закреплении возможности владеть отдельными видами имущества только на строго закрепленных титулах. Главным образом необходимо различать ограниченные вещные права на землю и ограниченные вещные права на иное недвижимое имущество. Например, на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления субъектам не могут принадлежать земельные участки. На праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения субъектам не могут принадлежать иные, кроме земли, объекты недвижимого имущества. Определенного рода компромисс в этом вопросе представляет сервитут, который может обременять как земельный участок, так и иные объекты недвижимого имущества. В этой связи трудно согласиться с высказываемым в научной литературе мнением, что к числу вещных прав граждан на землю относится право оперативного управления земельным участком. См.: Казанцев В. Виды прав граждан на землю по российскому законодательству // Хозяйство и право. - 1997. № 7. - С. 12-17. На наш взгляд, в подобной конструкции отсутствует всякий смысл, поскольку соответствующий объем прав на землю предоставляется субъектам в рамках права постоянного (бессрочного) пользования (не говоря уже о том, что эта позиция прямо противоречит существовавшему в последние сто лет земельному законодательству).

Столь же обоснован вывод С.В. Камышанской о том, что «нельзя рассматривать право постоянного пользования на иную недвижимость помимо земельных участков как самостоятельное вещное право, равное по содержанию праву постоянного пользования, предусмотренному ст. 268 ГК РФ». Камышанская С.В. Право пользования земельным участком: вопросы ограничений // Свобода, право, рынок. Выпуск второй: Сб. науч. тр. - Волгоград, 2001. - С. 157. Таким образом, земельное и гражданское законодательство предусматривает три вида ограниченных вещных прав на землю: право пожизненного наследуемого владения, право постоянного бессрочного пользования и сервитут. Указанный перечень не является исчерпывающим. Например, в научной литературе предлагается рассматривать владение вещью до истечения сроков приобретательной давности как своеобразное новое вещное право. См.: Замошкина Е. Добросовестность владения - одно из условий применения приобретательной давности // Российская юстиция. - 2003. № 2. - С. 62.

Как отмечалось в научной литературе, основу правового института прав лиц - не собственников земельного участка (т.е. объективного права) составляют нормы, определяющие характер, содержание и объем прав и обязанностей лиц - не собственников земельных участков, в то время как право на землю лица - не собственника земельного участка, как субъективное право - обеспеченная законом или договором возможность непосредственного использования земли с целью получения определенных благ. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М., 2000. - С. 147.

Право пожизненного наследуемого владения. Данный вид прав на землю впервые появился в 1990 г. в самом начале земельной реформы и может рассматриваться как компромисс между правом пользования, на котором предоставлялись земельные участки гражданам и юридическим лицам в дореформенный период, и правом собственности, целесообразность введения которого в тот момент вызывала сомнение. В период с 1990 г. по декабрь 1993 г. земельные участки на данном праве были предоставлены десяткам тысяч граждан. При этом первоначально граждане-пользователи земельного участка, превышающего предельные нормы, при его приватизации могли претендовать на предоставление им таких излишков на праве пожизненного наследуемого владения.

Право пожизненного наследуемого владения (далее землевладения) не имело и не имеет ничего общего с правомочием владения как одним из составляющих права собственности. Это самостоятельный вид прав на землю, принадлежащий только физическим лицам. В соответствии с ранее существовавшим порядком данное право приобреталось путем предоставления земельного участка органами местного самоуправления или по наследству. При этом предполагалось, что земельный участок предоставляется из муниципальной собственности, хотя разграничение государственной и муниципальной собственности на землю даже в начале XXI века по-прежнему далеко от завершения.

В декабре 1993 г. Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были исключены все упоминания о землевладении из Земельного кодекса РСФСР в связи с чем земельные участки гражданам на данном титуле впервые перестали предоставляться. На наш взгляд, данный Указ Президента РФ противоречит Конституции РФ по следующим основаниям. На не конституционность данного Указа и необходимость направления соответствующего запроса в Конституционный Суд РФ обращалось внимание не только представительных органов власти Волгоградской области, но и органов местного самоуправления: см. п.2 Решения Волжского Горсовета народных депутатов Волгоградской области от 9 февраля 2000 года № 126/3 «О внесении изменений в «Положение о предоставлении земельных участков на территории г. Волжского». Утверждено решением Волжского городского Совета народных депутатов № 88\5 от 30 декабря 1998 г. // Текущий архив Волжского городского Совета народных депутатов за 2000 г.

В соответствии с п. “а” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ разрешает Конституционный Суд РФ. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Согласно п. 2 ст. 65 Закона РСФСР от 12 июля 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР», действовавшего на момент принятия Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., нормативные акты считаются недействующими с момента вступления в законную силу постановления Конституционного Суда о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными.

Согласно подп. 1 п. 2 ст. 1 и подп. 2 п. 1 ст. 64 вышеуказанного Закона РСФСР, решение о признании нормативного акта не соответствующим Конституции полностью или частично принимается Конституционным Судом по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта. Решение о признании Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом не принималось.

Указы Президента РФ, согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить федеральным законам, а, следовательно, и законам РСФСР, которые в соответствии с пунктом 2 заключительных и переходных положений Конституции применяются в части, ей не противоречащей. Однако данное противоречие может быть установлено только Конституционным Судом РФ согласно предоставленных ему Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» полномочий.

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. не только противоречит Земельному кодексу РСФСР, но и признает его недействующим в части, а также вносит в него изменения, что выходит за рамки предоставленных Президенту РФ Конституцией Российской Федерации полномочий. Необходимо также отметить, что согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ, федеральные законы принимаются Государственной Думой. Следовательно, внесение изменений и дополнений в действующее законодательство является правом высшего представительного органа государственной власти РФ, а не Президента РФ. В нарушение указанного порядка, ч. 2 п. 3 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. в тексте Земельного кодекса РСФСР исключила слова «пожизненное наследуемое владение».

Кроме того следует отметить определенную непоследовательность такой позиции Президента РФ, так как в 1994 году им была подписана часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой статьи 216, 265-267 посвящены праву пожизненного наследуемого владения земельным участком.

Положительное решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу (т.е. признание Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. противоречащим Конституции и его отмена, а, следовательно, восстановление действия ЗК РСФСР), на наш взгляд, могло бы повысить правовую защищенность граждан России в сфере земельных отношений, снизить актуальность и политическую напряженность вокруг нового Земельного кодекса, а также приостановить принятие противоречащих Конституции РФ и законам РФ законов субъектов РФ. В случае противоречия положений отдельных статей ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. Конституции РФ, Конституционный Суд РФ был бы вправе признать их не соответствующими Конституции РФ. По указанному вопросу запрос в Конституционный Суд РФ был направлен в январе 2000 г. Волгоградской областной Думой. Постановление Волгоградской областной Думы от 27 января 2000 г. № 1/36 «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // Текущий архив Волгоградской областной Думы за 2000 год.

6 июля 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем Определении Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. № 1785 (133-0) «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Текущий архив Волгоградской областной Думы за 2000 год. отказал в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы, как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в частности, указав следующее.

Принимая Указ от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», Президент РФ в связи с принятием всенародным голосованием Конституции Российской Федерации преследовал цель обеспечения конституционных прав граждан на землю.

Конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это, прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Земля рассматривается Конституцией РФ как объект права частной собственности (статьи 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8; ч. 1 ст. 74); владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст.36).

До 1993 года регулирование земельных отношений осуществлялось нормами земельного законодательства. Новая Конституция РФ исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

Указ Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в целях обеспечения прав граждан на землю определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Именно поэтому данный Указ был вынесен на рассмотрение Федерального Собрания, которое фактически согласилось с предложенным Президентом РФ вариантом разграничения земельного и гражданского законодательства в сфере регулирования земельных отношений, закрепив его в соответствии со статьей 71 (пункт «о») Конституции России в ГК РФ, а также иных федеральных законах.

Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации (ст. 80 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Это означает, что он, в частности, обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации, в том числе в случаях, когда нормы, действовавшие в указанной области до принятия Конституции РФ 1993 года, противоречат указанным конституционным положениям. Причем в соответствии с требованием пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ для Президента РФ как гаранта Конституции Российской Федерации не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных отношений о применении либо неприменении законов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ. Именно это требование Конституции РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, и было реализовано данным Указом Президента РФ.

Однако позиция Конституционного Суда РФ является ошибочной по следующим основаниям. Во-первых, нельзя согласиться, что до принятия Конституции РФ регулирование земельных отношений осуществлялось нормами земельного права, а после принятия Конституции РФ - нормами земельного и гражданского права. Еще п.1 Указа Президента от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» было закреплено правило, что «совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства».

Во-вторых, нельзя согласиться с мнением Конституционного Суда РФ, что Федеральное Собрание «фактически согласилось» с позицией Президента РФ, что нашло свое отражение в Конституции РФ, ГК РФ и иных федеральных законах. Напротив, названным Указом Президента РФ признается недействующей статья 12 (бессрочное (постоянное) пользование земельными участками), а также исключаются все упоминания о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком. Однако в ст. 216, 265, 266, 267, 268, 269, 270 и т.д. ГК РФ названные права на землю снова закрепляются. В ст. 284-285 ГК РФ регулируется порядок изъятия земельного участка, используемого не по целевому назначению либо с нарушением законодательства (ст. 40 ЗК РСФСР, регулирующая аналогичный порядок признана данным Указом утратившей силу). В принятых после 1993 г. Федеральным Собранием законах также отражена позиция, не совпадающая с позицией Президента Российской Федерации.

Так, согласно п. 4 ст. 14 закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», земельные участки могут предоставляться гражданам в собственность или на ином вещном праве. Одним из видов вещных прав является право пожизненного наследуемого владения (ст. 216 ГК РФ). Правда, на практике земельные участки гражданам на данном титуле впервые не предоставлялись за исключением ряда субъектов РФ.

В-третьих, невозможно согласится и с мнением, что в соответствии с требованием пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ для Президента РФ как гаранта Конституции РФ не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных правоотношений о применении либо неприменении законов, действовавших на территории России до вступления в силу Конституции РФ. Согласно п. 2. Раздела 2 Конституции РФ, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Даже при расширительном толковании данной нормы нельзя прийти к выводу, что Президент РФ вправе произвольно отменять действие законов, которые, по его мнению, противоречат Конституции. Тем не менее, именно к такому выводу пришел Конституционный Суд РФ.

В связи с этим совершенно справедливо в ряде научных исследований при анализе положений названного Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., по ним были высказаны критические замечания. Так, в работе О.М. Оглоблиной отмечалось, что поскольку осуществленный в Указе Президента РФ от 24 декабря 1993 г. порядок изменения закона не предусмотрен законодательством и Конституцией РФ, нет оснований для формального вывода о неприменимости норм ЗК РСФСР, утративших силу в результате его принятия. Оглоблина О.М. Сделки с землей в Российской Федерации. Учебно-практическое пособие. - М., 1999. - С.40. По мнению О.И. Крассова, Указ от 24 декабря 1993 г. «послужил возникновению правового вакуума в сфере регулирования земельных отношений, который породит комплекс негативных социальных, экономических и экологических последствий». Крассов О.И. Перспективы развития законодательства о частной собственности на землю // Государство и право. - 1994. № 5. - С. 63.

В то же время следует отметить, что не смотря на негативную в целом оценку Указа Президента от 24 декабря 1993 г., сама конструкция права пожизненного наследуемого владения получила в целом негативную оценку в юридической литературе. О нецелесообразности существования этого титула прав на землю упоминали в своих трудах Голиченков А.К., Козырь О.М. Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция федерального закона о земле // Государство и право. - 1994. № 7. - С. 68. и другие.

Например, профессор Сыродоев Н.А. по данному вопросу писал: «любой гражданин понимает, что ему сподручнее иметь земельный участок в собственности, чем в каком-то непонятном пожизненно наследуемом владении». Сыродоев Н.А. Проект Земельного кодекса РФ и право на землю // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. - 1995. № 5. - С. 42. В другой работе он высказался еще более критично: «что касается наследуемого землевладения, то закон мог бы установить … наследование права землепользования. Понятие «пожизненное» несет сугубо эмоциональную окраску». Сыродоев Н.А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях экономической реформы: Дисс. … докт. юрид. наук в форме научного доклада. М., 1990. - С. 19. С этой позицией следует согласиться в той части, что разница между землевладением и землепользованием была невелика в случае, если на земельном участке гражданина располагались возведенные в установленном порядке здания и сооружения. При передаче их другому собственнику передавались и соответствующие права на земельный участок.

По мнению Г.В. Чубукова, при многообразии форм собственности на землю должны существовать различные титулы прав на землю не собственников земельных участков. Более того, по его мнению «многие годы реформирования земельного строя в России право пожизненного наследуемого владения граждан было предметом необоснованной критики со стороны «копировщиков» прозападной модели земельного правопорядка». Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. - М., 2002. - С. 65. Мы полностью разделяем эту точку зрения, поскольку особенности реформирования земельных отношений в России не позволяют в чистом виде заимствовать опыт зарубежных стран (где действительно существует два вида прав на землю - собственность и аренда), сформировавшийся в своих специфических национальных условиях в течение нескольких столетий. См. также: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Некоторые проблемы понятийного аппарата аграрно-земельного законодательства // Аграрно-правовая наука России: история и тенденции развития: коллективная монография. - Екатеринбург, 2003. - С. 82-84.

И.А. Иконицкая, критикуя право пожизненного наследуемого владения, предлагала установить федеральным законом, что земельные участки могут предоставляться гражданам на праве пожизненного наследуемого владения в тех случаях, если правовыми актами субъектов РФ земельные участки для определенных видов деятельности в собственность не предоставляются. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. - М., 1999. - С. 60. Данная позиция была действительно отчасти обоснована реально существовавшим правовым вакуумом на федеральном уровне в период до вступления в силу нового ЗК РФ, который окончательно решил вопрос о не целесообразности существования землевладения.

Согласно ст. 21 ЗК РФ, земельные участки на праве землевладения в настоящий момент больше не предоставляются, однако ранее предоставленные гражданам на этом праве участки за ними сохраняются. Таким образом, если ЗК РФ предусматривает конечность права постоянного бессрочного пользования на землю граждан (земельные участки на данном титуле не передаются по наследству), то для права землевладения предусмотрена двойственная позиция: из государственных или муниципальных земель участки на данном титуле впервые не предоставляются, однако в случае перехода такого участка по наследству органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны будут зарегистрировать этот вид прав на землю за новым землевладельцем. Ситуация, правда, осложнится в случае, если наследников данного права будет несколько, а участок будет являться неделимым. В этом случае станет необходимым решение вопроса о переходе участка одному лицу с выплатой остальным компенсации.

При анализе вопросов наследования права землевладения следует отметить еще одно обстоятельство. Согласно п.2 ст. 30 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г., садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве землевладения, наследуются по закону, то есть составление завещания не допускается. Однако согласно ст. 1181 ГК РФ, порядок наследования участков, принадлежащих гражданам на праве собственности и праве землевладения, одинаков и производится на общих основаниях. Земельный кодекс РФ особенностей наследования земельных участков, принадлежащих гражданам на праве землевладения, не устанавливает. Таким образом, налицо коллизия двух федеральных законов: Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Представляется, что согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В силу ст. 2 ГК РФ следует сделать вывод, что отношения по наследованию земельных участков регулируются именно гражданским, а не земельным законодательством.

Напротив, в отличие от ст. 266-267 ГК РФ, которые предусматривают право землевладельцев передавать такой участок по наследству, в аренду или безвозмездное срочное пользование, ст. 21 ЗК РФ оставляет указанным гражданам лишь одну возможность - передать участок по наследству. Другие предусмотренные ЗК РФ варианты (приватизация, добровольный отказ от участка) влекут за собой прекращение права землевладения. Таким образом, налицо коллизия еще двух Федеральных законов - ГК РФ и ЗК РФ. Учитывая, что согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ, в данном случае надлежит руководствоваться именно ЗК РФ.

Нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «право пожизненного наследуемого владения переходит к лицу, приобретающему право собственности на здание, строение, сооружение, расположенное на таком земельном участке. Это следует из положений ст. 35 ЗК РФ…». Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С.102.

На наш взгляд, в данном случае подлежит применению не п.1 ст. 35 ЗК РФ, который распространяется на собственников земельных участков, а п.3 ст. 35 ЗК РФ, регулирующий случаи, когда земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности. Данная норма отсылает к п.1 ст. 36 ЗК РФ, согласно которому граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом, то есть в собственность или аренду. Упомянутые же в п.1 ст. 35 ЗК РФ «порядок пользования» и «право на использование» нельзя понимать как «право постоянного бессрочного пользования», которое впервые у граждан и юридических лиц не возникает, и органами юстиции не будет зарегистрировано. Не подлежит применению в данном случае и ст. 552 ГК РФ.

Право постоянного бессрочного пользования. В отличие от предыдущего вида ограниченных вещных прав на землю, субъектами права постоянного (бессрочного) пользования (далее землепользования) могут быть как юридические лица, так и граждане. В условиях господства исключительной государственной собственности на землю в дореформенный период земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам исключительно на праве постоянного или временного пользования. После начала земельной реформы и возникновения правовой базы для приватизации земельных участков, как гражданами, так и юридическими лицами - собственниками приватизированных предприятий либо иных зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства, число землепользователей в России уменьшилось. Однако до сих пор их количество исчисляется тысячами.

Земельное законодательство 90-х годов XX века, уделяя основное внимание праву собственности и аренды, содержало противоречивое регулирование права пользования земельным участком. ЗК РСФСР 1991 г. включал соответствующие нормы, однако, п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», была признана недействующей статья 12 ЗК РСФСР «Бессрочное (постоянное) пользование земельными участками».

Впоследствии принимается ряд федеральных законов, предусматривающих для определенных категорий юридических лиц именно данный вид прав на землю. Так, согласно ст. 39 Федерального закона от 13 января 1996 г. «Об образовании», земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливалось, что земельные участки, на которых размещаются здания и сооружения органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, безвозмездно предоставляются им в постоянное пользование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 48). Приведенный перечень таких федеральных законов не является исчерпывающим.

Возникший пробел в земельном праве в части регулирования землепользования попытались решить региональные органы власти, хотя земельные участки на праве землепользования и землевладения в период 1994-2001 гг. предоставлялись гражданам далеко не во всех субъектах РФ. Как правило, на праве землевладения земельные участки предоставлялись бесплатно, зато на праве землепользования часто за плату. См.: ст. 46 и ст. 47 Закона «О земле» Республики Бурятия от 1 февраля 2000 г. № 341-II // «Бурятия». 2000. 3-4 февраля. Перечень субъектов права землепользования, указанный в законах субъектов РФ, мог как дублировать федеральный, так и дополнять (конкретизировать) его.

Так, в Воронежской области на праве землепользования земельные участки могли предоставляться государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям; общественным и религиозным организациям (объединениям); благотворительным и иным фондам, а также иным некоммерческим организациям, предусмотренным федеральным и областным законодательством. Более того, для граждан-пользователей и землевладельцев в этой области были предусмотрены определенные дополнительные гарантии их прав. Так, землевладельцы, размеры участков которых превышали предельные нормы бесплатной передачи земли в собственность, в случаях, указанных в законе, имели право приобретать соответствующую часть участка в собственность с оплатой в рассрочку до 10 лет в порядке, устанавливаемом федеральным и областным законодательством. См.: п.3 ст. 28 и п. 3 ст. 29 закона Воронежской области «О регулировании земельных отношений в Воронежской области». Принят областной Думой 25 мая 1995 года. // Коммуна. 1995. № 118-120; 122-125; 127-128; 1996. 19 апреля. № 73; 1997. 28 февраля. № 40; 21 ноября. № 215; 2000. 1 августа. № 130.

В других субъектах РФ правовое регулирование отношений землевладения и землепользования имело свою специфику, например, в части ограничения права выбора титула прав на землю для субъектов земельных отношений при предоставлении участка впервые. Например, в Новгородской области была прямо предусмотрена возможность предоставления, как юридическим лицам, так и гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, а предоставление участка гражданам на праве пожизненного (наследуемого) владения не предусматривалось.

Восполняя пробелы в федеральном законодательстве, законы субъектов РФ предусматривали разный объем субъективных прав лиц - не собственников земельных участков, например, по распоряжению таким земельным участком. Так, законы ряда субъектов РФ предусматривали право землевладельцев передавать его по наследству, передавать в аренду или срочное пользование, а также добровольно отказаться от него. См., например: ст. 28 закона «О земле» Самарской области от 16 июля 1998 г. № 11-ГД. // Волжская коммуна. 1998. 22 июля.

В законах других субъектов РФ подчеркивалось, что землевладелец и землепользователь вправе передать земельный участок в аренду или срочное пользование только с согласия собственника. См.: п.2 ст. 51 Земельного кодекса Удмуртской Республики от 7 мая 1996 г. № 208-I // «Известия Удмуртской Республики». 1996. 29 августа. № 133-134; «Удмуртская правда». 1998. 28 февраля. № 33, а также ст. 29 закона Самарской области «О земле» от 16 июля 1998 г. № 11-ГД // «Волжская коммуна». 1998. 22 июля. № 132-133. В законах третьей группы субъектов РФ возможность совершения названных сделок ограничивалась дополнительными условиями. Например, граждане, которым земельные участки принадлежали на праве пожизненного наследуемого владения, могли передавать их в аренду на срок до пяти лет лишь в случаях временной нетрудоспособности, призыва на действительную военную службу, поступления на учебу. В случае наследования земельных участков несовершеннолетними детьми допускалась передача этих участков в аренду под контролем местных Советов народных депутатов на срок до достижения совершеннолетия наследника. См.: ст. 12 Земельного кодекса Кабардино-Балкарской Республики от 13 мая 1992 г. № 1117- XII-К // // «Законы и Постановления, принятые восьмой сессией Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики (12-го созыва)». - Нальчик, 1992. - С. 3-46. Законы отдельных субъектов РФ распространяли эти правила как на владельцев, так и пользователей земельных участков. См.: п. 2 ст. 38 Закона Алтайского края от 21 сентября 1998 г. № 49-ЗС «О регулировании земельных отношений в Алтайском крае» (в ред. Закона Алтайского края от 04.06.99 № 29-ЗС) // Собрание законодательства Алтайского края. 1998. № 29/49.

К числу удачных новелл регионального законодателя следует отнести установление предельных норм предоставления земельных участков на праве землевладения. Например, в Республике Коми, предельные размеры участка для строительства, обслуживания жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства в поселках городского типа предоставлялись на праве землевладения - до 0,2 гектара; для строительства и обслуживания жилого дома в городах - до 0,15 гектара, для садоводства - до 0,1 га и т.д., а на праве землепользования, например, для огородничества, в размере до 0,1 га на семью.

Принципиально важным являлось установление в законах субъектов РФ перечня оснований предоставления на вещном праве указанным в законе субъектам земельных участков всех видов целевого назначения и разрешенного использования, включая земли поселений. Например, в Республике Коми земельные участки могли предоставляться гражданам на праве землевладения для ведения личного подсобного хозяйства; строительства и обслуживания жилого дома; индивидуального или коллективного дачного строительства, садоводства, строительства индивидуальных гаражей и т.д. Для жилищного строительства, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного несельскохозяйственного назначения, земельные участки предоставлялись на праве землепользования или аренды.

В городе Москва право землевладения предоставлялось гражданам - домовладельцам, постоянно зарегистрированным в домах, принадлежащих им на праве собственности и расположенных на этих участках. Гражданам - домовладельцам, не зарегистрированным постоянно в домах, принадлежащих им на праве собственности, это право могло быть предоставлено в случае, когда земельный участок, на котором находится дом, на момент обращения гражданина с заявлением о регистрации (перерегистрации) прав на землю в уполномоченный орган городской администрации не находился на территории, отведенной под городскую застройку в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом детальной планировки. В пределах Московской кольцевой автомобильной дороги земельные участки на праве землевладения могли предоставляться площадью до 0,06 гектара, а за ее пределами - до 0,12 гектара. Сверх указанных площадей земельные участки вышеуказанным гражданам предоставлялись в аренду. См. ст. 16 Закона города Москва от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. Закона города Москвы от 29.09.1999 № 34) // Ведомости Московской Думы. 1997. № 7; 1999. № 11.

Предоставляя возможность физическим лицам получить земельный участок на праве землевладения, а тем более землепользования, субъекты РФ формально вступали в противоречие с федеральными актами, не предусматривавшими общих оснований предоставления земли на ином, кроме собственности и аренды, праве. Проанализированные выше противоречия в правовом регулировании отношений землепользования были устранены только после вступления в силу ЗК РФ. В отношении права землепользования и землевладения ЗК РФ развивает направление земельной реформы, связанное с постепенным отказом от данных титулов прав на землю и их замену правом собственности и аренды. В части права землепользования новеллы ЗК РФ заключаются в следующем:

1. Вместо существовавшего ранее указания на конкретные категории юридических лиц - землепользователей, ЗК РФ (п.1 ст. 20) устанавливает правило о том, что на праве землепользования земельные участки предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления. В отношении данной нормы обоснованно были высказаны критические замечания Е.Н. Никитиной, считающей целесообразным внести изменения в ст. 20 ЗК РФ в части сохранения права государственных и муниципальных предприятий на получение участка на праве землепользования, а также сохранить право землевладения для граждан. Никитина Е.Н. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. - С. 20.

Следует также отметить разницу в подходах к данному вопросу ГК РФ и ЗК РФ. ГК РФ в ст. 268 устанавливает, что право землепользования участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Таким образом, ГК РФ не содержит какого-либо перечня юридических лиц - землепользователей, а также не устанавливает запрета на предоставление земельных участков на праве пользования гражданам. Кроме того, предоставление земельного участка органам государственной власти и местного самоуправления является затруднительным, поскольку не в одном законе такая организационно-правовая форма не упоминается. См. также: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. - С. 40.

2. Согласно п.3 ст. 552 ГК РФ, покупатель недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Однако в силу п.2 ст. 20 ЗК РФ, запрещающей предоставление впервые гражданам земельных участков на праве постоянного бессрочного пользования, данный вид прав на землю покупателю недвижимости не переходит, хотя это иногда и утверждается в научной и периодической литературе, Уткин Б. «Фактическое пользование» землей - что это? // эж-Юрист. - 2004. № 3 (январь). - С. 4; Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2003. - С. 104. что отчасти является следствием внутренних противоречий самого ЗК РФ (ср.: п.1 ст. 35 и п.2 ст. 20 ЗК РФ). При этом сроков приватизации такого участка не установлено.