Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации

Под городским поселением в законах большинства субъектов РФ понимается поселение, которое, исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей, отнесено в установленном законодательством порядке к категории городов или рабочих, курортных и дачных поселков.

Несколько иной подход у законодателя Брянской области: под городским поселением понимается населенный пункт, который, исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей, географического, экономического, исторического и культурного значения, отнесен в установленном законодательством порядке к категориям городов или поселков городского типа. Отмечаются и особенности правового положения областного центра. См., например: Закон Брянской области от 5 июня 1997 г. № 31-З «Об административно-территориальном устройстве Брянской области» // «Брянский рабочий». 1997. 24 июня. № 119.

К городам областного значения региональные законы относят населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и численность населения от 50 000 человек и более. Есть и исключения из этого правила. Так, согласно ст.1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 года № 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» (с изменениями от 11 мая 1999 года № 258-ОД), численность населения города областного значения не может быть менее 25 тысяч человек.

К категории городов районного значения относятся населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения от 3 000 человек до 10 000 и выше, причем в некоторых региональных законах предусмотрено, что 70-85 % общего числа жителей должны составлять рабочие, служащие и члены их семей, не связанные с сельским хозяйством. См.: ст. 14 Закона Астраханской области от 18 сентября 1996 г. № 18 «Об административно-территориальном устройстве Астраханской области» (в ред. Закона от 03.04.2000 № 14/2000-ОЗ) // «Астраханские известия». 1996. № 43; 2000. 21 апреля (спецвыпуск); ст. 1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 года № 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» (с изменениями от 11 мая 1999 г. № 258-ОД) // Волгоградская правда. 1997. 1 ноября; 1999. 1 июня и т.д.

К рабочим поселкам могут быть отнесены поселения с численностью населения не менее 3 000 человек, трудоспособное население которых преимущественно занято в промышленности, торговле, науке, управлении, в сфере финансов и других отраслях, имеющие развитую социально-бытовую и коммунальную инфраструктуру. В отдельных законах субъектов Российской Федерации на территории рабочих поселков предусматривается наличие высших учебных заведений и научно-исследовательских учреждений, а также уточняется количество жителей, не связанных с сельским хозяйством.

К категории курортных поселков могут быть отнесены поселения, расположенные в местностях, имеющих лечебно-профилактическое значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50% постоянно проживающего населения.

К категории дачных поселков могут быть отнесены поселения, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. По причине небольшой численности населения, иногда такие поселки не включают в перечни населенных пунктов муниципального образования, что влечет за собой ряд серьезных гражданско-правовых последствий (например, отказ в регистрации прав на землю, как это случилось с одной из собственниц земельного участка в дачном поселке Старых большевиков Наро-Фоминского района). Эйдлин И. В Подмосковье пропал поселок // Российская газета. - 2003. - 31 мая.

Сельским поселением является поселение (село, деревня, сельский поселок, хутор и др.), которое не отнесено к категории городских поселений, жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством.

Законами ряда субъектов РФ подчеркивается, что в отдельных случаях к категории городов областного и районного значения, рабочих, курортных и дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, имеющие важное социально-экономическое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения. Порядок отнесения населенных пунктов к категориям городских и сельских поселений, преобразование их из одной категории поселений в другую или иное изменение их статуса определяется законом субъекта Российской Федерации на основании утвержденной территориальной комплексной схемы градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации и территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территории административно-территориальных и (или) муниципальных образований. Изменения, связанные с данными преобразованиями, вносятся в утвержденную градостроительную документацию. См. п.7,8 ст. 31 Закона Нижегородской области от 10 октября 2000 г. № 140-3 «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области» // «Правовая среда». 2000. 1 ноября. № 42 (346).

В законах ряда субъектов Российской Федерации предусмотрены основания и процедура изменения статуса поселения по причине изменения численности населения. Так, в Брянской области при снижении численности населения города менее 5 тыс. человек или существенном несоответствии другим критериям, администрация области по согласованию с соответствующим представительным органом инициирует принятие постановления о переводе города в поселок городского типа. При снижении численности поселка городского типа ниже 1 тыс. человек и существенном несоответствии другим критериям, администрация области по согласованию с соответствующим представительным органом инициирует принятие постановления о переводе поселка в сельское поселение.

Отнесение поселений к категории городов областного и районного значения или поселков производится законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Например, в Волгоградской области такие решения принимает Волгоградская областная Дума по заключению главы администрации Волгоградской области на основании предложений государственных органов и (или) представительных органов муниципальных образований. Изменение статуса поселков и сельских поселений также осуществляется на основании принятия постановлений Волгоградской областной Думы.

Таким образом, законодательством субъектов Российской Федерации были во многом восприняты существовавшие еще в СССР структура и критерии деления поселений на города (областного и районного значения), рабочие, курортные и дачные поселки, сельские населенные пункты. Так, еще в 20-х годах XX века советское земельное законодательство разделяло все населенные пункты на две категории: городские поселения и сельские поселения. Из этой классификации исключались рабочие, курортные и дачные поселки, правовой статус которых определялся особыми положениями. Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 73. Ст. 726. Однако если проанализировать правовые акты, посвященные статусу рабочего поселка, дачного поселка, курортного поселка, можно обнаружить лишь некоторые отличия правового режима в части особенностей планировки и застройки. В остальном их правовой статус не различался.

Как указывалось в названных правовых актах, земли отводятся всем трем видам поселков на общих основаниях в общеустановленном порядке, а земельные отношения в дачных, рабочих, курортных поселках регулируются на основании Положения о земельных распорядках в городах. Положение о земельных распорядках в городах. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 27. Ст. 188. На это обстоятельство обращалось внимание и в юридической литературе, где, в частности, отмечалось, что «законодательные акты не делают различий между поселками городского типа и рабочими поселками», а в ряде случаев «законодательство многих союзных республик относит курортные поселки к городским». Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. - С. 22.

Таким образом, изначально законодатель приравнивал статус рабочего, курортного и дачного поселка к статусу городского поселения и не выделял существенных отличий правового режима города и рабочего, дачного, курортного поселка. В отдельном нормативном акте были сформулированы основания и порядок отнесения населенных пунктов к категориям городов (областного, краевого, республиканского подчинения и местного значения), рабочих и курортных поселков. Например, к рабочим поселкам могли быть отнесены населенные пункты при крупных заводах, шахтах, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях, строительствах больших гидротехнических сооружений и других экономически важных объектах, с населением не менее 3 тысяч человек, при наличии в составе этого населения не менее 85 % рабочих, служащих и членов их семей.

Законами субъектов РФ названные нормы были заимствованы, в большинстве случаев дословно, несмотря на то, что социально-экономическая, государственно-политическая ситуация в стране принципиально изменилась. На наш взгляд, заслуживает поддержки осуществленное в ряде законов субъектов Российской Федерации размещение поселков в составе сельских населенных пунктов, однако трудно согласиться с разделением поселков как категории населенных пунктов на две части - на рабочие, курортные поселки (в ряде регионов еще и дачные) и поселки, отнесенные к числу сельских поселений. Деление поселков на виды представляется необоснованным.

Между тем объективно существуют определенные правовые различия, с одной стороны, в статусе города, и с другой стороны в статусе поселка и сельского поселения. Во-первых, принципиальная разница заключается в том, что города, как правило, являются самостоятельными муниципальными образованиями (либо на территории города создано несколько муниципальных образований - внутригородских территорий). В них представительные и исполнительные органы местного самоуправления города вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством, включая земельную собственность.

В тоже время поселки и сельские поселения самостоятельными муниципальными образованиями обычно не являются, а входят в состав муниципальных районов как составная часть, административно подчиненная главе органа местного самоуправления и не имеющая, например, собственного бюджета, муниципальной собственности и т.д.

Так, например, согласно ст. 6 Устава Волгоградской области, на ее территории расположено 6 городов областного значения и 33 административных района, включающих в себя города районного значения, сельские поселения, сельсоветы и иные территориальные единицы. Поселки и сельские населенные пункты, расположенные в названных районах, не являются муниципальными образованиями, но являются самостоятельными населенными пунктами. Представляется, что один населенный пункт не может входить в состав другого - в этом случае меняется его правовой статус. Однако с этим выводом не всегда согласуются федеральные, региональные и муниципальные нормативные акты.

Так, в городе Москва население микрорайонов (поселений), а также улиц, кварталов, домов может создавать органы территориального общественного самоуправления, действующие в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами города Москвы. См. п. 20 Указа Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2125 «Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г. Согласно ст. 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга. Таким образом, в состав города федерального значения Санкт-Петербург включены еще какие-то города и поселки. Причиной такого положения, вероятно, является несовпадение границ муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, с чертой города.

Аналогичные примеры можно привести и по другим субъектам РФ. Между тем не допустимо, на наш взгляд, отождествление понятий микрорайона и поселения. Если поселение было включено в черту города, оно должно было изменить статус и стать улицей, микрорайоном иным административно-территориальным образованием в составе городского поселения. Именно к такому выводу пришел законодатель Нижнего Новгорода: населенные пункты, которые фактически слились с городом, рабочим, курортным и дачным поселком, могут включаться в состав города, рабочего, курортного и дачного поселка; они перестают быть самостоятельными населенными пунктами и становятся составной частью города или поселка (микрорайоном, улицами (улицей)). См.: п.3 ст. 32 Закона Нижегородской области от 10 октября 2000 г. № 140-3 «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области» // «Правовая среда». 2000. 1 ноября. № 42 (346).

По нашему мнению, границы административно-территориальных единиц (т.е. границы городов областного, краевого, окружного, республиканского значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны совпадать, что позволит предотвратить терминологическую путаницу, существующую сегодня, в части возможности нахождения одного поселения в составе другого. Поэтому одним из недостатков нового закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. является закрепление возможности нахождения нескольких населенных пунктов в составе городского или сельского поселения.

Вместе с тем, представляется обоснованным учет историко-культурных традиций на территории городского муниципального образования, связанных с наименованием отдельных местностей, входящих в состав муниципального образования. Например, на территории города Волгограда существует несколько «поселков», административно входящих в состав соответствующих районов города, но по традиции именуемых жителями и органами местного самоуправления поселками, например, Нижний поселок (на территории Тракторозаводского района) или поселок им. М. Горького (входит в состав Советского района города Волгограда). Ряд авторов выделяет, кроме того, такие поселки, как Металлургов (Краснооктябрьский район), Нижняя Ельшанка, Купоросный (Советский район), Бекетовка (Кировский район) Стеценко С.Е., Птичникова Г.А. К вопросу о реконструкции заводских поселков в структуре крупного города (на примере города Волгограда) // Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы: Мат-лы междунар. науч. - практ. конф. В 2 частях. Ч. 1. - Волгоград, 2000. - С. 151-152. и другие. Такое название «поселки» получили на рубеже XIX-XX в., когда происходило интенсивное развитие центра города Царицына, а на окраинах формировались места расселения рабочих. Данные наименования, безусловно, представляют историческую и культурную ценность, что может быть отражено в наименовании остановок городского автотранспорта, однако указание в правовых актах на такое деление города представляется необоснованным.

Во-вторых, существенные различия в правовом режиме земель городов, поселков и сельских населенных пунктов заключаются в различных ставках земельного налога за одинаковые по размеру и качеству земельные участки, расположенные в городах (поселках) и сельских населенных пунктах.

В-третьих, Градостроительный кодекс РФ четко разделяет города (от средних городов до сверхкрупных) и сельские поселения (от малых сельских поселений до крупных сельских поселений). Однако не ясна разница между малым городом и поселком (они размещены в одной группе с численностью до 50 тысяч человек), а также разница между малым городом (поселком) с численностью до 50 тысяч человек и крупным сельским поселением (свыше 5 тысяч человек). Например, предположим, что в поселении живет 15 000 человек, то есть больше 5 000, но меньше 50 000. Каков будет статус этого поселения - малый город или крупное сельское поселение? Не ясно и правовое значение разграничения таких поселений.

Таким образом, статус поселка и деление поселков на рабочие, курортные и дачные носит противоречивый характер. Законодатель РФ и субъекта РФ в одних случаях приравнивает поселки к городам, в других случаях - к сельским поселениям. Не существует и принципиальных отличий правового режима между различными подвидами поселков городского типа - рабочих, курортных и дачных поселков, например, в части оснований возникновения и прекращения прав на землю, оборота земельных участков, охраны земель и т.д. Между тем следует признать обоснованность самого деления поселений на категории городские и сельские поселения. Такое деление обосновано при взимании платы за землю, а также при осуществлении градостроительной деятельности, поскольку в зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения.

В некоторых случаях законотворческий орган прямо адресует правовые нормы конкретным видам поселений. Так, Законом РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г. предусмотрено бесплатное получение названными категориями граждан земельных участков площадью 0,10 га в городах и поселках городского типа и 0,30 га в сельской местности (п.4 ст.5). Нормативные правовые акты, разграничивающие правовой статус городских и сельских поселений приняты не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.

В связи с этим деление поселений на городские и сельские представляется обоснованным определенной спецификой землепользования в них. Если в городских поселениях главной целью использования земель является размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и иных подобных объектов, то в сельской местности главной целью является рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса скота, а также ведения сельскохозяйственного производства в черте сельского поселения. Следовательно, в земельном законодательстве субъектов РФ должна быть учтена специфика землепользования городских и сельских поселений при зонировании их территории в частности, для того, чтобы при отводе земельных участков их максимальные (предельные) размеры для сельскохозяйственного использования в городских и сельских поселениях существенно различались в пользу сельских.

Однако представляется необходимым отметить отсутствие нормативно-правового определения «сельской местности». Еще в 1971 г. Г.Ф. Ясинская писала, что «понятие сельской местности не определено ни в законодательстве, ни в юридической литературе, хотя последняя широко пользуется этим понятием». Поэтому, говоря о сельской местности, необходимо иметь в виду, что это понятие не связано с какой-либо одной категорией земли и не укладывается в понятие административно-территориальной единицы (например, района, так как в пределах района могут быть города и поселки).

В связи с этим под сельской местностью она предлагала понимать всю территорию вне городов и поселков городского типа, включающую все категории земель, кроме земель городов и поселков городского типа. Ясинская Г.Ф. Право землепользования рабочих и служащих, проживающих в сельских населенных пунктах Украинской ССР: Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1971. - С. 64. Однако в этом случае «сельской местностью» окажутся объекты лесного и водного фонда, территории заповедников и иных особо охраняемых природных территорий, что представляется не правильным.

1.2 Черта поселений и порядок ее изменения

В соответствии с действующим земельным законодательством к землям поселений относятся земли в пределах черты городских и сельских поселений. Черта поселений - внешние границы земель городского или сельского поселения, которые отделяют эти земли от иных категорий земельного фонда РФ. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации (ст. 84 ЗК РФ).

Впервые понятие «городская черта» упоминается в Декрете ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене частной собственности на землю в городах». СУ РСФСР. 1918. № 62. Ст. 674. Согласно ст. 3 Декрета пределы городских поселений определяются пределами городской черты или селитебной площади, установленной для взимания государственного налога на недвижимости, если последние входят в пределы городской черты. Все городские земли передавались в распоряжение местных органов власти (ст. 6).

Земельный кодекс РСФСР от 30 октября 1922 г. впервые выделяет городские земли в отдельную категорию земель, а также формулирует более четкое понятие городской черты, под которой понимается «наружная граница земель как застроенных, так и незастроенных, находящихся в заведовании городского Совета к 1 августа 1922 г.». К городским землям относились также примыкающие к городской границе бывшие городские земли, если они не находились в фактическом пользовании крестьянского населения или рабочих организаций.

Таким образом, земли внутри действующей городской черты, а также часть пригородных территорий признавались городскими землями. В случаях необходимости изменения городской черты, соответствующее ходатайство должен возбуждать городской Совет либо НКВД. При не достижении согласия вопрос окончательно решался Президиумом ВЦИК. Произвольное отнесение пригородных земель к ведению городских органов управления наиболее ярко выражено в постановлении СНК СССР и ЦИК ВКП (б) от 10 июля 1935 г. «О генеральном плане реконструкции города Москвы», закрепившим за г. Москвой все намеченные генеральным планом для городской застройки пригородные территории как резерв, подлежащий включению в городскую черту по мере их освоения застройкой. Все резервные земли, предназначенные под застройку, в административном отношении были подчинены исполкому Московского Совета депутатов трудящихся, а правила их отвода приравнены к землям в пределах городской черты.

В последующих нормативных актах советского периода происходит разграничение порядка установления и изменения черты поселений для городов (включая поселки городского типа) и сельских населенных пунктов. Городская черта устанавливалась в порядке землеустройства государственными землеустроительными органами, действовавшими под общим руководством Министерства сельского хозяйства СССР. Городская черта не считалась неизменной и могла изменяться в том же порядке, в каком и устанавливалась.

Отвод земель городам и поселениям городского типа оформлялся путем выдачи исполкомами городских или поселковых Советов специальных актов на право пользования землей, составленных по форме, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР. Городским Советам эти акты выдавались областными (краевыми) исполкомами, а в республиках - Советами министров республик. Поселковые Советы получали акты на пользование землей от райисполкомов. Земли, отведенные городам и поселениям городского типа, записывались в государственные книги регистрации землепользований в качестве объектов их права землепользования. Липецкер М.С., Ерофеев Б.В. Землепользование в городах, рабочих, дачных и курортных поселках. - М., 1959. - С. 9.

В 70-е годы после принятия союзных Основ земельного законодательства, в республиканских земельных кодексах было закреплено несколько подходов к порядку установления городской черты. В одних республиках городская черта определялась на основании генерального плана и технико-экономических основ развития города (ст. 82 ЗК РСФСР), в других республиках - только на основании генерального плана (ст. 108 ЗК ЭССР), в третьих - вообще не был определен порядок установления и изменения городской черты.

Критически анализируя сложившуюся ситуацию, Б.В. Ерофеев предлагал считать, что городская черта - это «определяемая на основе генерального плана и технико-экономических основ развития города граница городских земель, отделяющая их от земель иных категорий и одновременно служащая границей города как административно-территориальной единицы». В свою очередь, земли городов - это «все земли, находящиеся в распоряжении и управлении городских Советов депутатов трудящихся и расположенные в пределах городской черты - внешней границы земель города, определяемой в соответствии с генеральными планами и техническими основами развития городов». Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. - С. 30-32. Таким образом, суть этих предложений была в том, что границы городского поселения и границы административно-территориальной единицы должны совпадать, а, следовательно, управленческая деятельность местных (городских) Советов ограничивается чертой города.

При установлении черты сельского населенного пункта законодатель различал перспективные и не отнесенные к перспективным сельские населенные пункты. Черта сельских населенных пунктов, отнесенных к числу перспективных, устанавливалась и изменялась Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов депутатов трудящихся. Земли не перспективного населенного пункта отграничивались от других земель посредством установления границ в порядке внутрихозяйственного землеустройства (ст. 100 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.). О правовом режиме земель перспективных и не перспективных сельских поселений дореформенного периода см. подробнее: Шульга М.В. Правовое регулирование земельных отношений в сельских населенных пунктах // Советское государство и право. 1988. № 8. С. 119-121.

Анализируя советское земельное законодательство в части правового регулирования оснований и порядка установления и изменения черты поселений, следует сделать вывод, что в тот период времени оно соответствовало объективно существующим общественным отношениям в условиях исключительной государственной собственности на землю.

С началом земельных реформ и закрепления в ст.ст. 9 и 36 Конституции Российской Федерации, а также земельном законодательстве права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю, введения платности использования земли, включения земельных участков в гражданский оборот, общественные отношения в городских и сельских поселениях, и, в том числе в части изменения границ поселений значительно усложнились, однако надлежащего правового регулирования так и не получили.

В настоящий момент на практике часто возникает объективная необходимость в изменении черты поселения и включении в состав одного (как правило, городского) поселения земельных участков (или сельских поселений), входящих в состав сопредельных муниципальных образований. Причин изменения черты поселений бывает несколько.

По мнению Б.В. Ерофеева, основаниями изменения черты населенного пункта могут являться, во-первых, рост количества городского населения и необходимость расширения использования земель городской застройки для удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустройства города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих, застройка прилегающих к городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. - М., 1976. - С. 28.

Шугрина Е.С. предлагает свою классификацию таких оснований. В их числе - необходимость изменения черты поселения (муниципального образования) для размещения объекта, необходимого для своего жизнеобеспечения (например, потребность в земельном участке для кладбища); необходимость расширения территории по экономическим соображениям; расширение территории города для строительства жилья для горожан. Возможен и обратный процесс - сокращение земельных площадей поселения. Например, территория города Мирный (Республика Саха) определялась не столько потребностями в функционировании городских систем и систем жизнеобеспечения населения, сколько задачами разведки, добычи и переработки алмазной руды. Поэтому размер территории города (12 000 га) был несопоставим с количеством населения (40 000 человек), в связи с чем встал вопрос об изменении городской черты в сторону сокращения. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. - М., 1999. - С. 97-98.

Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ проекты черты городского и сельского поселения разрабатываются на основе генеральных планов органами местного самоуправления и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий за исключением проектов черты городов федерального значения. К их числу отнесены города Москва и Санкт-Петербург, применительно к которым установлен особый порядок изменения их черты. Свои особенности имеет и изменение черты поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований (ст. 84 ЗК РФ 2001 г.). В остальных же случаях органом государственной власти, принимающим решение об изменении черты населенного пункта, является, как правило, представительный орган власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области проекты черты городов областного значения утверждаются Волгоградской областной Думой, проекты черты прочих городских и сельских поселений Волгоградской области - главой администрации Волгоградской области по представлению органов местного самоуправления и согласованию с заинтересованными организациями (ст. 14 Градостроительного кодекса Волгоградской области от 10 июня 2002 г.). Существуют и исключения из этого правила. Например, в Свердловской области установление черты поселений осуществляется Правительством Свердловской области. См.: п. «н» ст. 71 Закона Закон Свердловской области от 29 декабря 1995 г. № 40-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» // «Областная газета». 1996. 6 февраля. № 17; 1998. 24 ноября.

В отдельных субъектах Российской Федерации порядок изменения черты поселений поставлен в зависимость от административно-территориального деления. Так, согласно ст. 17 Земельного кодекса Удмуртской Республики, изменение городской черты, совпадающей с границами иных административно - территориальных единиц, осуществляется Государственным Советом Удмуртской Республики по согласованию с соответствующими органами государственной власти города, района. Изменение городской, поселковой черты и черты сельского поселения, расположенных внутри административно - территориальных единиц, осуществляется органами государственной власти городов и районов.

В законодательстве других субъектов Российской Федерации разграничивается порядок установления и изменения черты городов и поселков, с одной стороны, и сельских населенных пунктов, с другой. Так, согласно п. 3 ст. 6 Закона Воронежской области «О землеустройстве» от 27 ноября 1997 г., органами местного самоуправления районов (районов-городов) утверждаются проекты установления и изменения черты сельских населенных пунктов; проекты установления и изменения черты городов и поселков осуществляют органы государственной власти области (п.2). См.: Закон Воронежской области от 27 ноября 1997 г. № 22-II-ОЗ «О землеустройстве» // «Коммуна». 23 ноября 1997. № 235. Согласно ст. 5 ЗК Республики Татарстан, утверждение границ земель городских поселений и городов республиканского подчинения осуществляется Кабинетом Министров Республики Татарстан, в то время как утверждение границ сельских поселений осуществляет районная администрация (ст. 9).

Таким образом, изменение черты поселения происходит по сложной процедуре, имеющей региональные особенности. В этой связи нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «полученный для ведения крестьянского хозяйства земельный участок мог частично использоваться для жилищного строительства в соответствии с законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве или для ведения личного подсобного хозяйства … и эта часть земельного участка автоматически (курсив наш - А.А.) переходила в категорию земель поселений и могла стать объектом любых сделок, в т.ч. купли-продажи». Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. - Саратов, 2003. - С.179.

Действующее земельное и градостроительное законодательство РФ и субъектов РФ предусматривает определенные гарантии прав граждан и органов местного самоуправления при изменении черты поселения и включении в его состав иных земельных участков. Можно выделить две группы таких гарантий.

Во-первых, согласно п.5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований не допускается без учета мнения населения, интересы которого затрагиваются изменением черты поселения.

Федеральное законодательство не раскрывает, что следует понимать под «учетом мнения» населения, и в какой форме его следует выяснять. Европейская хартия местного самоуправления (ст.5) предусматривает учет мнения населения там, где это позволяет закон, путем проведения референдума. Данную позицию разделяет и Конституционный Суд РФ, указав, что наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч.2) Конституции РФ, является референдум (либо решение представительного органа местного самоуправления). Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

В юридической литературе высказывалась отрицательная позиция по вопросу возможности проведения местного референдума как способа выявления мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Так, А.В. Лесных считает, что местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения, тогда как вопрос изменения черты муниципальных образований таковым не является, будучи отнесен к ведению органов власти субъекта РФ. Это обстоятельство исключает саму возможность проведения местного референдума по данному вопросу. Решения, принятые на референдуме, не нуждаются в последующих утверждениях органами государственной власти или местного самоуправления. Однако решение об изменении границ принимается именно органами государственной власти. Между тем, может сложиться ситуация, когда по одному вопросу в двух муниципальных образованиях будут приняты противоположные решения. В этом случае органы государственной власти окажутся перед выбором, решения какого референдума им игнорировать, что незаконно. Лесных А.В. Актуальные проблемы законодательного регулирования вопросов установления и изменения границ территорий муниципальных образований в Краснодарском крае // Современные проблемы регионального правотворчества. Материалы межрегиональной научно-практической конференции (10-11 декабря 1999 г.). - Краснодар, 2000. - С. 203.

Данную позицию автора впоследствии опроверг новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., предусматривающий в ст. 12 именно референдум как основную форму учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Однако и до его принятия утверждение о неприемлемости местного референдума как способа выявления мнения населения не соответствовало требованиям законодательства, поскольку фактически означало неприемлемость и решения схода граждан либо представительного органа местного самоуправления. В подобном случае остается открытым вопрос о форме «учета мнения населения», предусмотренной федеральными законами.

Кроме того, проблема выбора одного из двух противоположных решений референдумов (или иных способов учета мнения населения) органами государственной власти при изменении границ муниципальных образований (изменении черты поселений) должна решаться, на наш взгляд, посредством отказа от изменения границ, поскольку при буквальном толковании данной нормы «население» (в данном случае одного из муниципальных образований) не поддержало такую инициативу и не одобрило проект изменения черты муниципального образования (черты поселения).

Поэтому, на наш взгляд, наиболее приемлемой формой выяснения мнения населения по вопросу смены черты поселения является именно местный референдум, основания и порядок проведения которого по данному вопросу указаны в ст. 12, 22 и 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Местный референдум как вариант учета мнения населения представляется более объективным, чем предусмотренное законами некоторых субъектов РФ положение о том, что «мнение населения выявляется путем опроса, проводимого по поручению главы администрации Волгоградской области независимыми экспертами». См.: ст. 8 Закона Закон Волгоградской области от 14 августа 1997 года № 132-ОД «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области» (в ред. от 14 февраля 2002 г.) // Волгоградская правда. 1997. 29 августа; 2002. 13 марта.

Данный подход и ранее получал признание в отдельных законах субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления. Так, в Архангельской области при присоединении и объединении населенных пунктов в областное Собрание депутатов вносится: решение местного референдума или схода граждан в соответствующем населенном пункте, если иная процедура не предусмотрена уставом муниципального образования. См.: п.5 ст. 16 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № 31-21-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области» // «Волна». 1996. № 12; 1999. 22 июня. № 23. В законах других субъектов РФ установлены специальные гарантии прав граждан при изменении границ муниципальных образований, например, в Удмуртской Республике. Указанная нами позиция получила закрепление и в Уставах ряда муниципальных образований. Например, согласно п.3 ст. 4 Устава города Астрахани, при изменении городской черты обязательно выявление мнения населения, выраженного через референдум или сход; ст. 3 Устава города Ярославля и ст. 4 Устава города Губкинский предусматривают только местный референдум.

Отрицательная позиция населения в вопросах изменения черты городских поселений приведет к необходимости более рационального и интенсивного использования городских земель, вместо экстенсивного расширения города за счет прилегающих сельскохозяйственных земель и сельских поселений.

Во-вторых, при смене черты населенного пункта необходимо проведение ряда экспертиз, включая экологическую и градостроительную (ст.29 Градостроительного кодекса РФ), а также проведение согласований градостроительной документации с указанными в законе органами власти и управления. Тем не менее, несмотря на предусмотренные действующим законодательством меры по обеспечению прав граждан и органов местного самоуправления при смене черты поселения, данная проблема до настоящего времени не получила, на наш взгляд, надлежащего правового регулирования, что проявляется в следующем:

а) граждане и юридические лица, земельные участки которых входят в черту населенного пункта, начинают платить земельный налог по более высокой ставке, чем они платили ранее. Увеличение ставки земельного налога отдельным категориям граждан (и/или юридических лиц) можно рассматривать как ухудшение имущественного положения названных субъектов, которое налагается на них при полном отсутствии их вины. Более того, согласно п.2 ст. 3 НК РФ, «налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев». Изменение размера ставок земельного налога в результате изменения границ поселения по решению органа власти субъекта РФ как раз и носит дискриминационный ущемляющий характер по отношению к гражданам по территориальному признаку, поскольку никаких компенсаций расходов, возникших у названных субъектов, действующее законодательство не предусматривает.

Так, включение птицефабрики в черту поселка Петров Вал (Волгоградская область) привело к резкому увеличению ставки земельного налога для данного юридического лица. В результате обращения в районный, а затем и областной суд, в иске было отказано, поскольку изменение черты поселения прошло с соблюдением предусмотренной законом процедуры. Кроме того, выяснение мнения юридического лица об изменении черты поселений закон не предусматривает. Можно, конечно, возразить, что рыночная стоимость конкретного земельного участка при включении его в черту городского поселения возрастает, однако правовое значение этот факт может приобрести только для собственника и при осуществлении сделок с земельным участком, что является правом, а не обязанностью в отличие от уплаты земельного налога.

б) действующее законодательство не требует разработки социально-экономических обоснований изменения черты поселений, их опубликования и обсуждения в открытой печати, обязательность работы местных органов по этому вопросу с населением. Население не воспринимает предложения по изменению черты поселений как благо, а склонно рассматривать такие намерения как удовлетворение политических амбиций «сильных» соседей. В итоге существующий опыт учета мнения населения по вопросу изменения черты поселения показывает, что это мнение всегда отрицательное.

в) Градостроительный кодекс РФ выделяет пригородную зону и частично определяет ее статус с точки зрения перспектив градостроительной деятельности. В то же время новый ЗК РФ и иное земельное законодательство почти никак не регулирует правовой статус пригородной зоны, однако четко разграничивает правовой статус территории внутри черты поселения и вне границ населенного пункта.

Пригородные зоны - территории за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию. Данные зоны служат резервом для расширения города, местом размещения и строительства необходимых сооружений, связанных с благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства, а также могут быть заняты лесами и другими зелеными насаждениями, имевшими защитное, санитарно-гигиеническое и рекреационное значение.

В законах субъектов Российской Федерации обозначены несколько подходов к выявлению статуса пригородной зоны. Например, согласно п.1 ст. 4 Устава города Астрахани, граница города - городская черта - определяет территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление города Астрахани. Соответственно границы пригородной зоны Астрахани и правовой режим ее использования определяются договорами между органами местного самоуправления города и соответствующими органами местного самоуправления прилегающих к городу муниципальных образований. См.: п. 2 ст. 5 Устава города Астрахани. Утвержден решением городского Представительного Собрания от 28 декабря 1995 г. № 140 (в ред. решения от 30 июня 1998 г. № 115) // Горожанин. 1996. № 2; 1998. № 29. В городе Томске границы пригородной зоны и правовой режим использования ее земель, разделение полномочий между администрацией города Томска и других муниципальных образований на территории пригородной зоны устанавливаются правовым актом Томской области. См.: п.5 ст. 13 Устава города Томска. Утвержден Решением Томской городской Думы от 2 октября 1995 г. (в ред. от 26 марта 1996 г.) // Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 1999. - С. 324-367.

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации были продублированы положения ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в части установления территории муниципального образования. Федеральное земельное законодательство не содержит правовых актов, надлежащим образом регулирующих правовой режим пригородных зон. В новом ЗК РФ этому вопросу посвящена всего одна статья 86, что, на наш взгляд, совершенно недостаточно. Настоящая проблема еще ждет своего отдельного исследования. Таким образом, действующее земельное и градостроительное законодательство четко разграничивает правовой статус территории внутри черты поселения и территории вне границ населенного пункта. Налоговое законодательство, в частности, закон РФ «О плате за землю», также проводит такие различия.

Исходя из этого, не ясна позиция, сформулированная в п.3 ч.1 ст. 11 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., согласно которому «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования…» и т.д., то есть земли общего пользования могут существовать за пределами городской (поселковой) черты. Согласно и старому ЗК РСФСР, и п. 12 ст. 85 нового ЗК РФ, земли общего пользования входят в состав земель поселений. За чертой городского или сельского поселения начинаются земли сельскохозяйственного назначения, либо земельные участки, принадлежащие к иной категории земель в земельном фонде Российской Федерации (например, земли особо охраняемых территорий и объектов).

Как справедливо отмечал В.П. Балезин, «установление и изменение черты города и поселка городского типа всегда сопровождается включением в состав земель городов и поселков городского типа земельных участков, которые ранее относились к иным категориям земель единого государственного земельного фонда. Включение таких земельных участков в черту города или поселка городского типа существенно меняет их правовой режим, но не влечет за собой прекращения права пользования ими со стороны прежних землепользователей». Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов. - М., 1980. - С. 19-20.

Различает понятия «городские земли», т.е. земли в черте поселений и земли иного назначения (сельскохозяйственного и т.д.) за их пределами и законодательство субъектов РФ. Так, ст. 78 закона Челябинской области «О земельных отношениях» предусмотрено, что земли городов и других населенных пунктов отделяются от земель других категорий чертой (границей) населенного пункта (городской чертой, поселковой чертой, чертой сельского населенного пункта). К землям населенных пунктов относятся земельные участки в пределах их черты, переданные в ведение городов и других населенных пунктов в целях территориального развития. Все земли в пределах городской и поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся в ведении органов местного самоуправления.

Согласно п.2 ст. 18 закона Калининградской области «О земле», к землям поселений относятся земельные участки, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских органов власти в пределах черты поселений, утвержденной в установленном порядке. В соответствии со ст. 4 Устава города Ярославля, городское самоуправление осуществляется в границах города Ярославля. Аналогичное решение содержится в ст. 2 Устава города Москвы, согласно которой территорию Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. Устав города Москвы (в ред. Закона города Москвы от 24 июня 1998 г. № 11). - М.: Издательство «Ось-89», 1999. - 63 с.

Следовательно, в законах ряда субъектов Российской Федерации и Уставах муниципальных образований не была повторена ошибка авторов старой и новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и поэтому не были включены в состав земель муниципального образования земельные участки за границами, например, городских поселений, которые принадлежат иным органам местного самоуправления. Иначе этот вопрос решен, например, в Омской и Свердловской областях, где к землям поселений могут относиться земли в границах черты городов, а также земельные участки, расположенные за границей населенного пункта, переданные ранее в ведение городов и иных поселений в целях их территориального развития до принятия решения об изменении черты поселения. См.: ст. 45 Закона Омской области от 4 марта 1999 г. № 174-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Омской области» // «Омский вестник» 1999. 16 марта; п.2 ст. 124 Закона Свердловской области от 29 декабря 1995 г. № 40-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» // «Областная газета. 1996. 6 февраля.

Таким образом, в ряде федеральных и региональных правовых актов различаются понятия “черта (граница) населенного пункта”, “граница муниципального образования” и «граница административно-территориальной единицы», в то время как они должны совпадать (применительно к городам федерального или областного, краевого, республиканского значения).

г) вряд ли мы допустим ошибку предположив, что после включения земельных участков в состав земель поселений будет ухудшаться экологическое состояние земельных участков и оказываться неблагоприятное воздействие на состояние здоровья собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, в частности, в связи с развитием транспортной инфраструктуры.

д) включение части земель одних муниципальных образований в состав других (городских) посягает на экономические основы местного самоуправления, гарантированные Конституцией РФ. Основным источником наполнения местных бюджетов являются налоги (например, земельный налог), а также средства, получаемые от использования и распоряжения муниципальным имуществом. Отсюда ограничением экономической основы местного самоуправления будет являться не компенсируемое уменьшение (снижение) поступлений в местный бюджет и ограничение возможности реализации права муниципальной собственности на землю и иные природные ресурсы. Действующее законодательство подчеркивает гарантии самостоятельности местного бюджета, в частности, право требовать возмещения ущерба, причиненного решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, других местных сообществ.